Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика государственного режима 14
1. Понятие и признаки государственного режима 14
2. Основная характеристика государственной власти 26
3. Соотношение понятия государственного режима с понятиями «сущность», «содержание» и «форма» государства 42
Глава II. Правовые формы установления государственного режима 61
1. Право как основа установления и функционирования государственного режима (легальность, легитимность) 61
2. Конституционно-правовые формы легализации государственного режима 87
3. Политико-правовые формы легитимации государственного режима 93
4. Конституционализм как формально-юридическое основание легитимации государственного режима 101
Глава III. Правовые формы функционирования государственного режима ...108
1. Правовая характеристика принципов построения властных отношений (принцип демократизма и авторитарности) 108
2. Общая характеристика основных методов осуществления государственной власти (метод убеждения и принуждения) 115
3. Правовая характеристика метода принуждения 122
4. Правовая характеристика метода убеждения 139
Заключение 15 5
Литература 162
- Соотношение понятия государственного режима с понятиями «сущность», «содержание» и «форма» государства
- Право как основа установления и функционирования государственного режима (легальность, легитимность)
- Конституционно-правовые формы легализации государственного режима
- Правовая характеристика принципов построения властных отношений (принцип демократизма и авторитарности)
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена рядом объективных предпосылок, среди которых центральное место занимает возросший интерес к проблемам осуществления государственной власти. Причина этого в том, что происходящие в современном мире и в России экономические, социальные, политические процессы не могут не оказывать влияния и на государственно-правовую сферу, что, в свою очередь, влечет эволюцию важной характеристики государства - государственного режима. Поэтому вполне закономерно, что понятие «государственный режим» все более утверждается в качестве одной из важнейших категорий теории государства и права, так как именно оно выражает определяющие, узловые стороны государственной власти и государства в целом.
В настоящее время редко можно встретить какой-либо другой термин, который использовался настолько часто, как «государственный режим». Государственный режим, получивший сегодня такое широкое признание в науке и практике, вместе с тем является одним из тех явлений, которые продолжают оставаться актуальными и по-прежнему дискуссионными.
Проблема государственного режима в настоящее время вызывает немало споров среди юристов, философов, политологов, социологов. Еще большее значение данная тема приобретает в условиях переходных состояний, политической нестабильности, смены политических ориентиров развития, где вопросы, связанные с функционированием государственного режима, с системой властных отношений, развитием демократии, методами и способами осуществления государственной власти, должны рассматриваться в первую очередь. Все вышесказанное указывает на актуальность и особую значимость данного исследования, на необходимость разобраться в функционировании базовых процессов, составляющих основу власти, государственного режима и государственности в целом.
Категория «государственный режим» применяется при исследовании таких явлений, как «государственная власть», «сущность, содержание и форма государства», «политическая система», «типология государств», «гражданское общество», «правовое государство», при определении соотношения государства и права, государства и общества, положения личности в государстве, и т.д. Необходимость использования понятия «государственный режим» в процессе изучения фундаментальных вопросов теории государства и права подчеркивает сложность и многоплановость данного понятия, его актуальность и практическую важность в государственной жизни.
Определение государственного режима всегда связано с тем, в каких правовых или неправовых формах он предстает перед исследователем. Правовые нормы закрепляют устройство государства, компетенцию государственных органов и должностных лиц. Именно право вводит деятельность государства, процесс осуществления государственной власти в строгие рамки юридических требований. Вывод о неразрывной связи государственного режима и его правовой формы, подкрепленный историческим анализом и теоретическими рассуждениями, имеет научное и практическое значение.
Государственный режим является своеобразным социально значимым явлением, определяющим содержание и качественное состояние государственности, тенденций развития, взаимодействия с гражданским обществом, сочетания принуждения и убеждения как основных методов властвования и принципов построения властных отношений.
Поэтому вполне закономерно, что категория государственного режима приобретает сегодня исключительную актуальность для юридической науки и практики, требует серьезной теоретической разработки, осмысления.
Степень разработанности темы. Следует отметить, что категория государственного режима стала предметом пристального изучения в западной государственно-правовой науке со второй половины 40-х годов 20 века. Наряду с такими известными именами как Р. Арон, М. Дюверже, К. Фридрих, 3. Бжезинский, М. Кертис, С. Липсет, С. Вебер, П. Бурдье, М. Доган, Г. Пеласси, Р. Даль и др., внесшими значительный вклад в исследование государственных режимов, своя типология, концепция авторитаризма, тоталитаризма и демократии имеется чуть ли не у каждого западного ученого. Анализ основных этих концепций в западной литературе представлен, в частности, в работе М. Догана и Д. Пеласси «Сравнительная политическая социология». Детальный анализ этих концепций в российской литературе дан в монографии А. П. Цыганкова «Современные политические режимы: структура, типология, динамика» (1995). Из последних западных обзорных работ следует упомянуть монографию Р. X. Чилкота1.
Среди российских исследований, посвященных государственным режимам, необходимо отметить работы Ф.М. Бурлацкого, А.А. Галкина, А.И. Денисова, И.Д. Левина, Г.И. Манова, B.C. Петрова, Б.А. Стародубского, В.О. Тененбаума и др.
Проблемами государственной власти и государственного режима занимались также И.И. Антонович, В.А. Ачкасов, М.И. Байтин, A.M. Витченко, А.Ш. Головатенко, Г.А. Горобцов, А.Л. Громыко, С. Ю. Данилов, Н.В. Дякевич, СЮ. Кашкин, Н.М. Кейзеров, В.М. Корельский, Р.Х. Кочесоков, Е.Н. Кузнецова, Э.Л. Кузьмин, С.Н. Лебедев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.Н. Медушевский, A.M. Салмин, В. Н. Сафонов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Федоров, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин и др.
Различных сторон, граней, аспектов, структурных элементов государственного режима и его функционирования, так или иначе, касаются практически все юристы, работающие в области общей теории государства и права, конституционного и административного права, других отраслевых юридических наук, философы, политологи, социологи (Ю.А. Агешин, С.С. Алексеев, Т.А. Алексеева, Г.В. Атаманчук, В.К. Бабаев, И.П. Блищенко, А.П. Бутенко, Н.Н. Вопленко, К.С. Гаджиев, А.П. Герасименко, В.М. Горшенев, С.А. Егоров, Ю.П. Еременко, В.Д. Зорькин, А.Б. Зубов, М.В.Ильин, В.Т. Кабышев, Г.В. Каменская, В.Н. Карташев, Д.А Керимов, И.М. Клямкин, М.Н. Кулажников, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, И.И. Лукашук, А.Е. Лунев, А.Ю. Мельвиль, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.Д Сенякин, В.Н. Синюков, В.Д. Сорокин, Ю.Г. Сумбатян, А.П. Цыганков, А.Ф. Черданцев и др.).
Однако следует отметить, что большинство проводившихся до сих пор исследований были посвящены анализу государственного режима исключительно в связи с понятием «форма государства». Не отрицая важности и научной значимости такого подхода, мы, тем не менее, полагаем, что государственный режим в целом можно и нужно анализировать в более широком контексте - как самостоятельную государственно-правовую категорию, характеризующую динамический аспект и особое функциональное состояние государственной власти, обладающую своим собственным содержанием и формой (правовой).
Многогранность понятия «государственный режим» и связанной с ним категории «государственная власть» порождает дискуссии и различные мнения по ряду ключевых вопросов проблемы (соотношение понятий «политическая» и «государственная» власть; является ли государственный режим составной частью формы государства; особенности легализации и легитимации государственного режима, в каких правовых формах государственный режим устанавливается и функционирует и др.).
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные методы: диалектический метод, принцип историзма, системный подход, системный анализ, сравнительный метод, метод дедукции. В работе применялись также частные методы исследования, а именно: системно-функциональный, сравнительно-правовой, исторический, логический, социологический, структурный, институциональный и др.
Теоретической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, а также ученых и специалистов в других областях науки (философов, социологов, политологов), содержащие концептуальные подходы, научные гипотезы и теоретические выводы по многим исследуемым проблемам.
Исследование базируется на категориях диалектики, а также на принципах и теоретических положениях теории государства и права, конституционного, гражданского, административного и других отраслях права. При подготовке диссертации использовался нормативно-правовой материал (положения международных правовых актов, Конституции Российской Федерации и конституций зарубежных стран, российского и зарубежного законодательства, закрепляющих организацию и принципы построения властных отношений), а также общетеоретическая и специальная литература.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в теоретическом анализе государственного режима как особого явления и самостоятельной государствоведческой категории, а также правовых форм установления и функционирования государственного режима. Автором анализируются только те государственные режимы, установление и функционирование которых происходит на основе права.
В соответствии с этим автором были поставлены следующие задачи:
1. Рассмотреть государственный режим в качестве характеристики содержания государственной власти, в отличие от традиционного представления о нем как о составной части формы государства.
2. Сформулировать понятие государственного режима и выявить его основные признаки.
3. Исследовать государственный режим как особое явление и самостоятельную государствоведческую категорию, не имеющую аналогов в философии и обладающую собственным содержанием и формой.
4. Определить правовые формы установления и функционирования государственного режима.
5. Выделить и проанализировать конституционно-правовые формы легализации и политико-правовые формы легитимации государственного режима.
6. Показать необходимость изучения конституционализма как формально-юридического обоснования легитимации государственного режима.
7. Рассмотреть средства, способы, приемы, с помощью которых в праве выражаются два основных метода осуществления государственной власти - принуждения и убеждения.
Научная новизна исследования определяется поставленными выше целями и задачами, стремлением автора по-новому осмыслить некоторые государствоведческие категории, аргументировать собственную позицию по ряду спорных, малоразработанных в теории государства и права вопросов. Диссертантом анализируются различные концепции и теории, касающиеся государственного режима, высказывается своя точка зрения относительно проблемных аспектов данной темы. Впервые в научной литературе на уровне диссертационного исследования государственный режим рассматривается и анализируется сквозь призму права в качестве самостоятельной категории.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Государственный режим характеризует не форму государства, а содержание государственной власти, выраженное в средствах, способах властвования, а также в определенных принципах властных отношений, субъектами которых является государство, общество, индивид. С этих позиций государственный режим предстает перед исследователем в качестве функциональной стороны содержания государственной власти, придающий ей определенную направленность. Режим, по сути, и есть сама власть, представленная в разрезе ее становления, функционирования и развития.
2. Государственный режим в работе трактуется как процесс осуществления государственной власти с помощью различных методов властвования, а также принципов построения властных отношений, обусловленный целями и задачами, стоящими на данном этапе развития государства.
3. Государственный режим является самостоятельной государствоведческой категорией, не имеющей аналогов в философии и обладающей собственным содержанием и правовой формой его выражения вовне. По своему содержанию понятие «государственный режим» стоит наиболее близко к философским категориям «движение», «развитие».
4. Содержательной характеристикой государственного режима являются методы осуществления, а также принципы построения властных отношений, которые облекаются в правовую форму.
5. Основной политико-правовой формой установления государственного режима, его легализации, понимаемой как признание и поддержка режима законом; и легитимации, понимаемой как признание и поддержка режима населением, является конституционная форма.
6. Весь процесс функционирования государственной власти (режима), как правило, осуществляется в определенных правовых формах (так называемые нормативные формы), которые создают определенные рамки ее осуществления («нормирование» государственного режима). Государственный режим функционирует, прежде всего, путем принятия решений, различающихся по форме и содержанию деятельности системы органов, призванных реализовывать эти решения, осуществлять надзор за их реализацией и принимать необходимые меры в случае их неисполнения.
Научное и практическое значение. Данное диссертационное исследование вносит определенный вклад в разработку теории государственных режимов.
Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании соответствующих разделов курса теории государства и права, в деле правового просвещения граждан, а также в практической деятельности государственных органов России и других государств, в правоприменительной работе органов юстиции, суда, прокуратуры и органов внутренних дел.
Результаты исследования могут быть использованы при политическом анализе общественных процессов и выработке адекватных оценок процесса осуществления государственной власти в России и в других странах, при научной экспертизе тех или иных политических решений, в процессе прогнозирования социально-политической ситуации и динамики государственных режимов.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена на кафедре государства и права и политологии юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы работы отражены в ряде публикаций, докладывались на научно-практических конференциях, неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права и политологии МГУ им. М.В. Ломоносова, использовались при чтении курса «Теория государства и права» и в процессе проведения семинарских занятий.
Структура диссертации обусловлена ее целями и задачами, состоит из введения, трех глав, содержащих 11 параграфов, в которых раскрываются основные направления исследования, и заключения.
Соотношение понятия государственного режима с понятиями «сущность», «содержание» и «форма» государства
В связи с процессом демократизации, который повсеместно происходит в современных государствах, резко повысился интерес исследователей к проблемам государственного режима, как в России, так и за рубежом. Количество публикаций, посвященных государственным режимам, резко возросло1.
Спорными, не решенными продолжают оставаться вопросы, связанные с определением государственного режима, его признаков и соотношения с другими понятиями теории государства и права.
Понятие государственного режима неразрывно связано с термином «режим», который весьма многозначен и содержателен. Он означает: 1) государственный строй, совокупность средств, способов, методов осуществления власти; 2) строго установленный распорядок; 3) систему общеобязательных правил, требований, норм, принципов, установленных для какого-либо вида деятельности (например, судоходства, лесо - водо -землепользования, охоты, рыболовства и т.д.); 4) определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо2.
Понятие «режим» В. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка» трактует следующим образом: «Режим (фр. Regime)
- установленный образ, порядок жизни, относительно распределения времени и т.п. Пищевой режим. Казарменный режим. Строгий режим. Новый режим. Полицейско-бюрократический режим)»1.
Э. Ф. Шамсумова в работе «Правовые режимы (теоретический аспект)» дает следующее определение данного явления: «Режим - это комплексное системообразующее установление порядка, отражающее совокупность реально существующих общественных отношений, складывающихся в процессе жизнедеятельности из взаимодействия саморегулирующихся и одновременно регулируемых систем, в определенный промежуток времени, на определенной территории, относительно определенного объекта»2.
Многозначность понятия «режим» свидетельствует о его междисциплинарности, и о применении его в различных областях научного знания. Довольно широко он применяется в политико-правовых исследованиях, т.к. позволяет гораздо глубже и полнее раскрыть состояние современного общества.
Термин «режим» используется также в конституциях некоторых стран (Катара 1972 г., Таиланда 1978 г., Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г.), но его смысловое значение не раскрывается, а лишь упоминается о правовом, демократическом режиме в стране3. И хотя термин «государственный режим» непосредственно в конституциях не упоминается, тем не менее, в текущем законодательстве действует множество законов и правовых норм (о методах деятельности государственных органов, о партиях и общественных организациях, выборах, об осуществлении политических прав гражданами и др.), относящихся к тем или иным сторонам государственного режима, создающих в своей совокупности особый конституционно-правовой институт1.
Вопросы его понимания и толкования являются объектом длительной дискуссии, как в западной, так и в отечественной юридической литературе.
Понятие «государственный режим» появилось в научном обороте сравнительно недавно - в 60-е годы XX века и стало обозначать совокупность методов и способов осуществления государственной власти. Однако первоначально указанное понятие не имело самостоятельного значения, т.к. совпадало с термином «политический режим», и отождествлялось с различными категориями юридической науки.
Так, западные ученые, рассматривающие по существу государственный режим как явление политической материи, склонны к отождествлению понятия «режим» с понятием «форма правления» или «государственный строй». Например, американский ученый К. Бекстер считает, что режим есть система или форма правления, а другой американский политолог Д. Истон понимает режим как стиль правления, совокупность процедур и урегулирований. Англо-американская политико-юридическая наука весьма редко обращается к понятию государственного режима и, как правило, не наделяет его строго определенным содержанием2. Подобным образом режим традиционно рассматривался французскими учеными, он часто связывался с образованием, компетенцией и взаимоотношениями правительственной власти с гражданами или же сводился к политической системе4.
В отечественной научной литературе также обозначилось несколько точек зрения по поводу отождествления государственного режима с другими, обычно более широкими, а иногда и разноплановыми явлениями. Так, Г.Н. Манов рассматривал понятие государственного режима как тождественное понятию формы государства в целом. Форма правления и форма государственного устройства выступают в качестве элементов или составных частей . Аналогичную точку зрения обосновывал и Б.А. Стародубский, считая понятие «государственный режим» синонимом понятия «государственный строй»2.
К подобной трактовке понятия государственного режима примыкают и другие схожие с ним разработки, чаще всего связанные с именем американского политолога Г. Лассуэла, а также его последователей (таких, как Ф. Риггс, Р. Бейкер и др.). Особенность понимания государственного режима Г. Лассуэлом связана, прежде всего, с тем, что режим рассматривается им как способ легитимации политической системы. По его словам, «режим функционирует для того, чтобы свести к минимуму элемент принуждения в политическом процессе»3. Такое понимание, во-первых, связывает режим, главным образом с правовыми нормами и действиями, а во-вторых, отказывает тоталитаризму и авторитаризму вправе называться режимами.
Также помимо характеристики государственного режима как политического института в юридической литературе существует подход, согласно которому режим рассматривается как баланс во взаимоотношениях социального и политического. Сторонники указанного направления уделяют первостепенное внимание осмыслению тех связей между обществом и государством, между индивидом и властью, которые сложились реально и не обязательно в соответствии с предписаниями правовых норм. Так, профессор парижского Института политических наук Ж.-Л. Кермонн предлагает под режимом понимать «совокупность элементов идеологического, институционального и социологического порядка, способствующих формированию и функционированию политической власти данной страны на определенный период»1.
Право как основа установления и функционирования государственного режима (легальность, легитимность)
Определение государственного режима всегда связано с тем, в каких правовых или неправовых формах он предстает перед исследова телем. Именно конкретная правовая система в содержании своих правоустановительных и правоприменительных актов, в организации государственной власти и других характеристиках позволяет достаточно точно определить вид режима, прогнозировать его динамику. Вывод о неразрывной связи государственного режима и его правовой формы, подкрепленный историческим анализом и теоретическими рассуждениями, имеет научное и практическое значение.
Представляется методологически оправданным, прежде чем рассматривать непосредственно те или иные правовые формы государственного режима, определить, что понимается под правовой формой в научной литературе.
Необходимо, на наш взгляд, отметить, что правовая форма и форма права не тождественны друг другу. Форма права имеет в целом юридическое содержание, наполнение. Она означает, что право как исторический, социальный, духовный феномен, как разновидность социального, нормативного регулятора всегда определенным образом организовано. В противном случае, оно не может ни существовать, ни действовать, хотя формы права при этом могут быть различными, независимо от типа правовой системы. Правовая форма выходит за пределы самого права, включая в себя и само право, и его воздействие на что-либо.
Правовая форма - это объективно выраженная и устойчивая связь права с различными неправовыми явлениями, нуждающимися в юридической регламентации (так называемая «внешняя форма»). Внешняя правовая форма выражает, прежде всего, сам объективный факт реальной наличной связи права и государственного режима, который нуждается в юридической регламентации.
Она, как отмечается в юридической литературе, не представляет собою в чистом виде определенную деятельность (юридического или неюридического свойства), систему отношений, набор институтов. Если говорить о своего рода предметно-вещественном воплощении внешней правовой формы, то есть попытаться представить ее наглядно, то она (внешняя правовая форма) выступает, например, как правовой статус субъекта, права и свободы человека, система правовых принципов, законность, система различных моделей поведения»1.
Сама внешняя правовая форма выражается в различных стандартах, масштабах, нормативно оформленных с различной степенью жесткости этих моделей (обязывания, дозволения, запреты), которые в различных случаях показывают характерные особенности связей.
Правовой формой организации и функционирования публичной власти является само государство, которое создает для этого определенные правовые границы. Государство, по своей сути, политическая сфера жизни общества. Однако в данном случае право организует неправовое явление и преобразует его в юридический институт.
Если говорить о государственном режиме, то в соответствии с вышеизложенным пониманием правовой формы можно сказать следующее. Весь процесс установления и функционирования государственной власти (режима), как правило, осуществляется в определенных правовых формах (так называемые нормативные формы), которые создают определенные рамки ее осуществления (нормирование государственного режима). В праве закрепляется перечень органов государственного управления, их компетенция, взаимоотношения, процедуры и границы деятельности, а также права личности и гарантии их соблюдения. Именно с помощью права практически утверждается и реально осуществляется государственный режим, т. к. последний, как правило, облекается в юридическую форму.
Правовой основой государственного режима является Конституция. Именно в конституции фиксируются основные права и юридические начала, обязательные для всех участников правовых отношений, конкретизируется вся совокупность гражданских, социальных и политических прав и свобод, закрепляется достигнутый в обществе масштаб свободы человеческой личности, определяются пределы компетенции органов власти, а также характер демократичности и способы реализации государственной власти. Так, в Конституции Российской Федерации, например, устанавливается, что средствами государственной власти создаются условия для достойной жизни и свободного развития человека (ч.1 ст.7), обеспечивается единство экономического пространства и равная защита всех форм собственности (ст. 8), охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов (ч.І ст.9), гарантируется самостоятельность местного самоуправления (ст. 12), а также идеологическое, политическое многообразие и многопартийность, равенство общественных объединений перед законом (ч.І, 3 и 4 ст.13) и, наконец, такие фундаментальные требования, как целостность и безопасность государства (ч.5 ст.13, ч.З ст.55). Также конституция должна создавать институты, обеспечивающие реализацию основных прав человека. Она должна специально оговаривать, что лица, заявляющие, что их права нарушены, должны иметь беспрепятственный доступ к суду и что в случае такого нарушения потерпевший может получить достаточные средства судебной защиты. Многие страны сочли, что в этом отношении полезен омбудсмен (часто расследующий жалобы или выступающий посредником при их рассмотрении). Может быть полезной и специальная должность в государственной прокуратуре.
Исходя из основополагающих норм, формируется система законодательства, соответствующие правоприменительные и правозащитные механизмы. Конституция фиксирует определенные правовые рамки, в пределах которых допускается императивное воздействие на личность и общество со стороны государства.
Таким образом, конституция создает правовые пределы осуществления власти, функционирования государственного режима, являясь основной юридической формой его выражения.
В процессе своего установления и функционирования государственный режим облекается в те или иные государственно-правовые формы. Исходя из понимания правовой формы как связи права с неправовыми явлениями, связь государственного режима с правом находит свое выражение в понятиях «легальность», «легализация», а также -«легитимность», «легитимация». От того, насколько тот или иной режим соответствует правовой форме, устанавливается и действует в рамках права, насколько он признается и поддерживается населением, соответствует его интересам, объективно выраженным в праве, зависит не только его эффективность и продолжительность, но и стабильность самого государства в целом.
Конституционно-правовые формы легализации государственного режима
Легализация государственного режима связана с юридическими процедурами, которые весьма многообразны. Основной такой формой в современном государстве является конституционная форма.
Демократический способ подготовки и принятия конституции, ее гуманистическое содержание, соответствие деятельности государственных органов ее нормам рассматриваются как главные доказательства процедуры легализации государственного режима1. В данном аспекте конституция представляет собой единый, наделенный особыми юридическими свойствами правовой акт, посредством которого народ устанавливает и закрепляет основные начала функционирования государственной власти, определяет механизм и круг субъектов, осуществляющих государственную власть.
Хотя само по себе принятие конституции свидетельствует, как правило, об определенной стабильности государственного режима, не всегда способы подготовки и принятия основного закона соответствуют требованиям полной легализации.
Прежде всего, необходимо сказать о подготовке проекта конституции, который осуществляется разными способами. Обычно проект создается Учредительным собранием, специально избранным для принятия конституции (Италия при подготовке Конституции 1947 г., Индия при разработке Конституции 1950 г.) или парламентом (Конституция Шри-Ланки 1978 г.)1.
В большинстве стран проект новой конституции разрабатывает конституционная комиссия, создаваемая представительным органом, президентом, правительством. Так, проект конституции Франции 1958 г. (помимо этого текста в Конституцию Франции входят еще два документа -Декларация прав человека и гражданина 1789 г, и преамбула Конституции 1946 г.) был подготовлен конституционной комиссией, назначенной правительством, и вынесен на референдум, минуя парламент. В ФРГ проект действующей Конституции 1949 г. был подготовлен парламентским советом, состоявшим из представителей региональных парламентов (ландтагов земель), и одобрен командованием западных оккупационных войск. В Алжире проект Конституции 1989 г., вынесенный на референдум, подготовила группа советников президента. После военных переворотов проект постоянной конституции нередко разрабатывался назначенными правительством комиссиями, затем обсуждался в Учредительном собрании, частью избранном, а частью назначенном военными (Турция 1982 г., Нигерия в 1989 г. и др.) . В России важную роль в разработке проекта Конституции 1993 г. сыграло Конституционное совещание, состоявшее из назначенных указами Президента РФ представителей федеральных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и предпринимателей1. Во многих постсоциалистических странах (Болгария, Венгрия, Польша, Чехословакия и др.) в разработке новых принципов конституций или изменений, вносимых в прежние конституции (новая редакция), принимали участие «круглые столы», «гражданские ассамблеи» представителей государственных органов, различных партий, профсоюзов и общественных движений.
При предоставлении независимости бывшим колониальным странам проекты конституций готовились министерствами колоний (Нигерия в 1964 г.), местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар в 1960 г.), на заседаниях «круглых столов», где присутствовали представители партий или высокопоставленные чиновники метрополии (Зимбабве в 1979г.).
В странах социализма использовалась иная процедура подготовки проекта. Он разрабатывался по инициативе Центрального комитета (Политбюро) коммунистической партии. Этот же орган создавал конституционную комиссию, которая обычно утверждалась парламентом, устанавливал основные принципы будущей Конституции, одобрял проект и представлял его для принятия парламентом или на референдум. В странах социалистической ориентации (Южный Йемен, Эфиопия и др.) проект до его принятия выносился на общенародное обсуждение. Обычно проводилось много собраний, обсуждение освещалось в средствах массовой информации. Практические же результаты таких обсуждений были, как правило, весьма незначительны, поскольку принципы конституции предопределены правящей партией. Но в некоторых странах (СССР, Куба, Эфиопия и др.) по результатам обсуждения народом в проект вносились существенные, а в отдельных случаях весьма существенные поправки.
С точки зрения легализации государственного режима, стадия обсуждения не имеет существенного значения (для легализации важно, чтобы конституцию принимал законно уполномоченный на то орган), но с точки зрения легитимации всенародное обсуждение проекта может иметь огромное значение. Этот процесс внедряет в сознание населения сопричастность к подготовке основного закона, убеждение, что устанавливаемый конституцией режим отражает его волю.
В наибольшей степени вопрос о легализации государственного режима связан не с подготовкой проекта, а с процедурами принятия конституции и ее содержанием.
В научной литературе обычно одним из наиболее демократических способов считается принятие конституции специально избранным для этой цели Учредительным собранием1. Первым собранием такого рода был Филадельфийский конгресс США, принявший действующую до сих пор Конституцию 1787 г. Учредительными собраниями в последние годы приняты конституции Бразилии 1988 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Колумбии 1991 г., Камбоджи 1993 г., Перу 1993 г. и др. Однако, Учредительное собрание не всегда, как отмечалось, формируется путем выборов, а иногда состоит из частично назначенных членов. Кроме того, Учредительное собрание нередко играет роль консультативного органа, поскольку принятие им конституции утверждалось военными властями, которые иногда вносили в текст поправки (Гана, Нигерия, Турция и др.). Все это снижает, на наш взгляд, степень легализации государственного режима.
Правовая характеристика принципов построения властных отношений (принцип демократизма и авторитарности)
Любая государственная власть в процессе своего осуществления проявляется в деятельности соответствующих субъектов (государственных органов и должностных лиц). Основные направления этой деятельности обычно именуются функциями государства и реализуются с помощью различных форм и методов.
Процесс функционирования государственной власти (государственный режим) объективно выражается в правовых формах. Поэтому в настоящей главе попытаемся определить, в каких именно правовых формах и с помощью каких правовых средств государственный режим выражается вовне.
Государственный режим функционирует, прежде всего, путем принятия решений, различающихся по форме (т.е. нормативных и индивидуальных) и содержанию деятельности системы органов, призванных реализовывать эти решения, осуществлять надзор за их реализацией и принимать необходимые меры в случае их неисполнения (меры государственного принуждения). Также государственный режим может осуществляться и более мягкими способами - с использованием рекомендаций, советов, пожеланий, призывов и т.п. В данном случае государство не использует жесткие правовые предписания и признает свободу действий подвластных субъектов, ставя ей определенные правовые рамки, призванные оградить других лиц от произвольных действий. К числу мягких способов осуществления государственной власти относятся такие, как обещания и взятые на себя обязательства вознаграждения за определенную деятельность (премии, награды, льготы и т.д.).
В теории государства и права является традиционным положение, согласно которому в основе построения властных отношений лежат два принципа - демократизма и авторитарности. Они достаточно подробно рассматриваются в тех главах научной и учебной литературы, которые посвящены видам государственных режимов1. Вышеуказанные принципы закрепляются в праве и тем самым становятся государственно-правовыми. Поэтому далее проанализируем некоторые основные принципы сквозь призму права.
1. Одним из основных положений принципа демократизма является разделение властей, децентрализованное построение системы государственного аппарата.
Разделение властей в праве - принцип, согласно которому, в правовом государстве с демократическим режимом государственная власть должна осуществляться на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В настоящее время конституции многих демократических стран провозглашают данный принцип. Так, например, структура Конституции США и конституций штатов основана на различных, но взаимодополняющих посылках, относящихся к структуре властных взаимоотношений и позволяющих соединить принципы разделения властей и федерализма. Однако необходимо отметить, что каждая страна, избирающая демократический путь развития, вырабатывает свой вариант разделения властей.
Принцип федерализма находит выражение в определении единства системы государственной власти, в разграничении предметов ведения между федеративным государством и субъектами федерации и полномочий между соответствующими органами государственной власти.
Правовой формой взаимоотношения субъектов федерации с федеративным центром (в федерациях), как правило, является конституция, федеральные конституционные законы и Федеративный договор о разграничении предметов ведения.
Так, например, в Российской Федерации таковой является Федеративный Договор между Российской Федерацией и субъектами Федерации от 31 марта 1992 года1. Наряду с этим для урегулирования отношений с субъектами, не присоединившимися к Договору, было осуществлено подписание двусторонних договоров. Так, для урегулирования отношений с Республикой Татарстан потребовалось заключение 15 февраля 1994 г. двустороннего внутригосударственного договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Что касается порядка заключения внутригосударственных договоров и соглашений в российской Федерации, то в настоящее время он закрепляется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем определяется субъектно-объектный состав, содержание договоров и соглашений, процедуры, связанные с их объективацией и др.
Предметом внутригосударственных договоров (соглашений) может быть, в частности, передача в соответствии с нормами конституционного права тех или иных полномочий их ведения одного субъекта в ведение другого. Согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов в принятии федеральных законов, заключение внутригосударственных договоров и соглашений признается в настоящее время как один из конституционно-правовых принципов взаимодействия во властной «вертикали» (ст. 7 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий...»).
Однако часто урегулирование отношений между субъектами федерации и центром осуществляется силовым вмешательством, которое, например, было осуществлено для восстановления конституционного правопорядка в Чеченской республике в декабре 1994 г. Однако негативный опыт решения конфликтов не правовыми средствами стал импульсом, во многом предопределившим развитие договорной основы федеративных отношений в России. Именно с этого времени активизировалось подписание двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. В период с 1994 по 1998 год было заключено 42 таких договора. Необходимо отметить, что, несмотря на закрепление Российской Конституцией основ федеративного устройства России, большинство внутригосударственных договоров были приняты с нарушением федеральной Конституции. Кроме того, в отсутствие необходимых федеральных законов единое правовое пространство стало быстро заполняться противоречивым региональным законодательством, которое издавалось вместе с неконституционными договорами. Сложившаяся ситуация освещается в юридической литературе достаточно полно.
