Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовой статус территориальных органов юстиции на современном этапе
1. Правовой статус органа государственной власти: понятие, структура 13
2. Правовой статус территориальных органов юстиции и его эволюция 27
ГЛАВА II. Территориальные органы юстиции на современном этапе
1. Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации 57
2. Государственная регистрация общественных объединений и религиозных организаций и контроль за их деятельностью 82
3. Обеспечение установленного порядка деятельности судов и исполнения актов судебных и иных органов 109
4. Взаимодействие территориальных органов юстиции с учреждениями юстиции, нотариатом и адвокатурой 144
Заключение 176
Список использованной литературы 185
Приложения 204
- Правовой статус органа государственной власти: понятие, структура
- Правовой статус территориальных органов юстиции и его эволюция
- Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации
- Государственная регистрация общественных объединений и религиозных организаций и контроль за их деятельностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена важностью анализа правовых основ организации и деятельности органов юстиции в современной России, ибо качественные преобразования в экономической и политической жизни российского общества включили в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур как федерального, так регионального и муниципального уровней в системе жизнеобеспечения общества, в различных сферах экономической, политической, социальной и культурной жизни общества.
Органы юстиции призваны проводить государственную политику и осуществлять государственное управление и координировать деятельность в сфере юстиции федеральных органов исполнительной власти. Зафиксированная в статье 1 Конституции Российской Федерации необходимость построения правового государства, соответствующие процессы государственно-правового строительства объективно повышают значение органов юстиции в государстве и обществе.
На современном этапе необходимо дальнейшее изучение правового статуса органов государственной власти в целом и территориальных органов юстиции в частности. В теории государства и права подчеркивается ценность «правового статуса»1, однако данная категория преимущественно разрабатывалась применительно к личности. В то же время, изучение правового положения органов государственной власти, их социальной роли, задач, функций и полномочий имеет не меньшее значение. Проводимая в России судебно-правовая реформа не сводится только к реформированию судебных органов. Одним из ключевых ее направлений является оптимизация правового статуса органов и учреждений юстиции, совершенствование нормативной регламентации их деятельности. Во второй половине 90-х годов XX века правовой статус территориальных органов юстиции существенно изменился, однако произошедшие изменения до настоящего времени не получили системного теоретического анализа.
1 См.: Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. -С.21.
4 21 июля 1997 года Президентом Российской Федерации были подписаны Федеральный закон «Об исполнительном производстве»1 и Федеральный закон «О судебных приставах».2 В соответствии с указанными законами в 1997-1999 годах в составе Министерства юстиции Российской Федерации была создана служба судебных приставов, которая для территориальных органов юстиции стала существенной составляющей. Согласно Федеральному закону от 21.07.97 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»3 была создана система учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Многие вопросы в сфере государственной регистрации прав решаются соответствующими учреждениями юстиции субъектов Российской Федерации и территориальными органами юстиции во взаимодействии. Кроме того, на территориальные органы юстиции возложено осуществление правового контроля за деятельностью учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В 1998 году в соответствии с Федеральным законом «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»4 был создан Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, а также его управления (отделы) в субъектах Российской Федерации. В результате важнейшие функции территориальных органов юстиции, связанные с кадровым, финансовым, материально-техническим и организационно-правовым обеспечением деятельности судов, перешли к управлениям (отделам) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации.
Своим Указом от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства России» Президент Российской Федерации возложил на территориальные органы юстиции проведение юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и ведение Феде-
Федеральный закон от 21.07.97 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
2 Федеральный закон от 21.07.97 г. №118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. от 07.11.2000 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
Федеральный закон от 21.07.97 г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 12.04.00 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
4 Федеральный закон от 08.01.98 г. №7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 223.
5 рального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Это новое направление деятельности территориальных органов юстиции было определено в качестве приоритетного.
С 1 июля 2002 года в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации1 территориальные органы юстиции осуществляют функции органа дознания по пяти составам преступлений, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях2 составляют протоколы по 11 составам административных правонарушений, в соответствии с Федеральным законом от 31.05.2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»3 ведут реестр адвокатов субъекта Российской Федерации, выдают удостоверения адвокатов, участвуют в работе квалификационных комиссий при адвокатских палатах субъекта Российской Федерации.
С 3 марта 2003 года в соответствии с Федеральным законом от 26.10.2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и постановлением Правительства РФ от 14.02.2003 г. №100 на территориальные органы Минюста России возложено выполнение функций регулирующего органа, осуществляющего контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Таким образом, в течение относительно короткого срока произошло существенное изменение функций и полномочий территориальных органов юстиции. Кроме того, двойная (по горизонтали и по вертикали) подчиненность данных органов была заменена только на вертикальную подчиненность Министерству юстиции Российской Федерации, что было закреплено в положениях о территориальных органах юстиции, утвержденных в 1999-2001 гг. При этом реформирование органов и учреждений юстиции в настоящее время еще не закончено, что дает возможность научно обобщить направления указанного реформирования, определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов развития территориальных органов юстиции.
1 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 г. №174-ФЗ // Соб
рание законодательства РФ.- 2001.-№52 (1 часть). Ст.4921.
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г.
№195-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-2002.-№1 (Часть 1). Ст.1.
3 Федеральный закон от 31.05.2002 г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в
Российской Федерации» // Российская газета.-05.06.2002 г.-№100.
Исследование эволюции правового статуса территориальных органов юстиции имеет несомненную социально-политическую и теоретико-методологическую актуальность.
Объектом диссертационного исследования является правовой статус территориальных органов юстиции и его эволюция в постсоветской России.
Предмет диссертационного исследования составляют понятие и элементы правового статуса территориальных органов юстиции на современном этапе, изменения их содержания в связи с реформированием органов и учреждений юстиции.
Цели и задачи исследования. Недостаточная разработанность в науке проблем правового статуса территориальных органов юстиции детерминирует цель исследования - на основе данных теории государства и права, конституционного права, административного права, практики работы органов и учреждений юстиции сформулировать понятие правового статуса органа государственной власти и территориального органа юстиции, рассмотреть эволюцию последнего, проанализировать проблемы правового статуса территориальных органов юстиции, выработать рекомендации по его оптимизации и совершенствованию деятельности указанных органов. Таким образом, настоящая работа призвана внести посильный вклад в разработку ряда теоретически сложных и практически важных проблем.
В соответствии с целью поставлены следующие задачи:
сформулировать понятия правового статуса органа государственной власти и правового статуса территориального органа юстиции, раскрыть их содержание, определить структурные элементы;
проследить эволюцию правового статуса территориальных органов юстиции в контексте судебно-правовой реформы в России в конце ХХ-начале XXI века, выявить тенденции и определить перспективы указанной эволюции;
раскрыть содержание основных функций территориальных органов юстиции на современном этапе;
проанализировать нормативную основу деятельности территориальных органов юстиции;
- выявить пробелы, противоречия и иные дефекты в нормативной пра
вовой регламентации общественных отношений в сфере юстиции;
- определить и обосновать свою позицию по ряду дискуссионных вопросов;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию деятельности территориальных органов юстиции и оптимизации их правового статуса.
Нет необходимости доказывать важность поставленных задач, направленных на разрешение актуальных теоретических и практических проблем в сфере юстиции. Следует также учитывать, что среди задач в области построения консолидированной и эффективной государственной власти Президентом Российской Федерации В.В.Путиным обозначено наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.1 Думается, что выработка научно обоснованных рекомендаций в этом направлении — одна из задач юридической науки на данном этапе.
Степень научной разработанности темы исследования. Многоаспектный характер темы диссертационного исследования предполагает необходимость обращения к различным отраслям юридического знания.
Наука располагает богатым материалом по вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности, функционирования права, обеспечения прав, свобод и законных интересов личности, содержащим немало интересных фундаментальных суждений и взглядов, сохранивших свое значение в современных условиях. Эти проблемы на общетеоретическом уровне достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографических исследований, включая диссертации, а также в коллективных трудах, сборниках и материалах научных конференций. Широко известны по данной проблематике работы С.С. Алексеева, В.К.Бабаева, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, Ю.М. Козлова, С.А.Комарова, В.В. Копейчикова, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, А.В.Малько, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.С.Пиголкина, В.В.Оксамытного, Т.Н. Радько, В.М. Чхиквадзе и др. Однако вопрос о месте и роли территориальных органов юстиции в современных условиях реформируемой России, принципах их организации и деятельности не был до сих пор предметом специального монографического рассмотрения.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета, № 66, 04.04.2001.
Отметим, что до настоящего времени недостаточно выявлены и проанализированы тенденции, закономерности функционирования системы территориальных органов юстиции в механизме российского государства, эффективность их взаимодействия с правоохранительными и иными органами. Требуются дальнейшие теоретические обобщения, комплексное исследование проблемы обеспечения и защиты прав личности органами юстиции с учетом специфики социальной среды их реализации. На отраслевом уровне основное внимание уделяется реализации органами юстиции отдельных полномочий при осуществлении контроля за соблюдением законодательства.
В настоящее время в юридической литературе отсутствуют монографические исследования правового статуса территориальных органов юстиции. Отдельные аспекты данной проблематики исследовались в работах Л.Б. Архиповой, Б.Г. Бабиева, И.А. Базилевского, К.С.Бельского, В.Б. Варакина, П.А. Высоцкого, Е.Л. Забарчука, Т.Т. Громовой, А.Б. Карлина, СВ. Карповой, А.Р. Кирсанова, М.К.Кислицына, Б.М.Лазарева, А.С. Лактюшина, А.П. Лончакова, Ю.Ф. Лубшева, А.Т. Мельникова, М.В. Мешкова, В.В. Огородникова, Г.Н. Монахова, М.Г. Пискуновой, Э.Н. Ренова, Н.Г.Салищевой, П.А. Скобликова, СВ. Степашина, Ю.И. Стецовского, Б.Н.Топорнина, Н.Ю.Хаманевой, О.В. Хышик-туева, Ю.Я. Чайки, А.Ф.Шестакова, В.В. Яркова и др.
Кроме того, в работах Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.А. Богдановой, Б.Н. Габричидзе, Б.М. Лазарева, О.О. Миронова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Ю.А. Тихомирова, Д.Д. Цабрия, А.И. Щиглика исследовалась проблематика правового статуса коллективных субъектов права и их элементов.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация является монографическим комплексным анализом теоретических и практических проблем эволюции правового статуса территориальных органов юстиции на современном этапе. В ней формулируются предложения по оптимизации правового статуса территориальных органов юстиции и совершенствованию их деятельности, а также обобщается позитивный опыт работы ряда территориальных органов юстиции. Кроме того, работа вводит в научный оборот большой объем эмпирического материала, изучение которого имеет большое эвристическое значение.
9 На защиту выносятся следующие основные положения:
анализ понятия и структурных элементов правового статуса органа государственной власти, правового статуса территориального органа юстиции;
авторское определение понятия «механизм обеспечения единства правового пространства России», анализ места и роли территориальных органов юстиции в указанном механизме;
предложение возможных форм участия территориальных органов юстиции в региональной правотворческой деятельности;
раскрытие технологии работы территориальных органов юстиции, накопленного рядом указанных органов положительного опыта;
определение основных направлений повышения эффективности деятельности территориальных органов юстиции;
обоснование необходимости принятия ряда законодательных актов, регламентирующих общественные отношения в сфере юстиции, в частности, федеральных законов «О юстиции», «О нотариате», «О Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Исполнительного кодекса Российской Федерации, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О судебных приставах», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общественных объединениях», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О политических партиях», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации «О регулировании общественных отношений в сфере адвокатуры»;
обоснование предложений по совершенствованию ведомственной нормативной базы;
анализ осуществления органами юстиции предварительного расследования в форме дознания, обоснование мер по совершенствованию исполнительного производства, обеспечения установленного порядка деятельности судов;
- обоснование мер по совершенствованию взаимодействия территориаль
ных органов юстиции с учреждениями юстиции по государственной регистра-
10 ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, нотариатом и адвокатурой и обеспечению конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь, анализ практики реализации Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»;
- предложения, направленные на повышение эффективности государственной политики в сфере юстиции.
Практическая значимость исследования состоит в его практико-прикладной направленности. Анализ деятельности территориальных органов юстиции на современном этапе и выработка рекомендаций по ее совершенствованию, безусловно, имеет практическое значение. Результаты научного исследования дают возможность сделать теоретические выводы, конкретные предложения, которые могут быть использованы для оптимизации правового статуса территориальных органов юстиции в целом и его отдельных элементов, для улучшения и упорядочения взаимодействия территориальных органов юстиции с учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, нотариатом и адвокатурой.
Большое внимание уделяется вопросам совершенствования нормативной базы в сфере юстиции, в том числе выявляются пробелы в позитивном праве и формулируются предложения по их устранению; предлагается модельная структура территориального органа юстиции. Представляется, что в настоящее время у соответствующих субъектов управленческой деятельности есть настоятельная потребность в разработках проблематики индивидуального правового статуса тех или иных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, теоретические исследования правового статуса органов государственной власти, как представляется, могут способствовать должной правовой регламентации различных элементов правового статуса указанных органов и, как следствие, - созданию необходимых условий надлежащего функционирования механизма государства.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Министерства юстиции
Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также справочные, аналитические материалы и практика работы территориальных органов юстиции, в первую очередь Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тамбовской области, проекты ряда федеральных законов.
Методологическую основу настоящей работы составляет общефилософский метод познания объективной действительности - материалистическая диалектика, общенаучные методы: исторический, логический, структурно-системный, функциональный; частнонаучные методы: статистический и моделирования, а также частно-правовые методы - сравнительно-правовой и формально-юридический. Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.
Исторический метод позволил исследовать эволюцию правового статуса территориальных органов юстиции во времени, позволил проследить тенденции и определить перспективы развития. Любое научное исследование невозможно без использования общелогических методов познания: анализа, синтеза, абстрагирования, обобщения. Структурно-системный метод позволяет изучать объект исследования как целостность, имеющую определенную структуру, а также взаимосвязи между его элементами. В связи с изучением эффективности реализации территориальными органами юстиции своих функций необходим функциональный анализ.
Статистический метод позволяет оперировать количественными характеристиками, метод моделирования используется при определении того, каким должен быть территориальный орган юстиции. Для сопоставительного анализа опыта различных территориальных органов юстиции используется сравнительно-правовой метод. Анализ правовой материи требует применения формально-юридического метода.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены автором в научных публикациях, в том числе в журналах «Российская юстиция», «Журнал Российского права», «Правовая политика и правовая жизнь», «Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации», «Современное право», «Бюллетень службы судебных приставов», в учебном посо-
12 бий «Правовой статус территориальных органов юстиции в современной России» (Тамбов-Коломна, 2003), в докладах на научно-практических конференциях «Роль органов юстиции в правовом государстве» (Москва, ноябрь 2001), «Державинские чтения» (Тамбов, март 2002), «Гражданский форум: власть народа или народ и власть» (Тамбов, октябрь 2002), на заседании «круглого стола» на тему «Проблемы исполнения решений налоговых органов», проводимом Комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по правовым и судебным вопросам (Москва, май 2002). Результаты исследования используются в учебном процессе Тамбовского государственного технического университета, Тамбовского государственного университета им. Г.Р.Державина, Коломенского государственного педагогического института, а также в практической деятельности.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Правовой статус органа государственной власти: понятие, структура
Элементом государственного аппарата является образуемый в установленном законом порядке орган государственной власти, который в процессе своей деятельности реализует те или иные задачи и функции государства, осуществляет властные полномочия и при этом является субъектом права, обладая своим правовым статусом. Четкое закрепление этого статуса и систематизация нормативных правовых актов о нем имеет большое значение для повышения эффективности работы механизма государства и укрепления законности в деятельности органов публичной власти.
Расширение и обогащение содержания правового статуса органа государственной власти ставят перед юридической наукой, в частности перед теорией государства и права, конституционным и административным правом задачу глубокого и всестороннего теоретического осмысления и практического усвоения идей, принципов и нормативных предписаний, содержащихся в действующем законодательстве. Только на этой основе можно раскрыть структуру и политико-правовое содержание правового статуса органа государственной власти.
Категория правового статуса — сравнительна новая в нашей науке: до 60-х годов она обычно отождествлялась с правоспособностью и не рассматривалась в качестве самостоятельной (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь, А.В. Мицкевич). С развитием юридической мысли в 70-80-х гг. XX века категория правового статуса получила достаточно широкую разработку, а правовой статус личности получил самостоятельное научное развитие в общей теории государства и права и отраслевых юридических дисциплинах в трудах А.Г. Бережнова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, С.А. Комарова, В.А. Кучинского, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, М.Ф. Орзиха, В.А. Патюлина, Н.А. Придворова, И.Е. Фарбера, В.М. Чхиквадзе и др. авторов.
Хуже обстоит дело с общетеоретическими проблемами правового статуса коллективных субъектов права, которым посвящены лишь отдельные статьи или небольшие разделы учебников и работ, как правило, касающихся субъектов права, среди них следует выделить работы Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.А. Богдановой, Б.Н. Габричидзе, Б.М. Лазарева, О.О. Миронова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, Ю.А. Тихомирова, А-А- Цабрия.
Некоторые авторы считают, что правовой статус — категория, имеющая отношение лишь к гражданам, что же касается органов и организаций, то их правовое положение характеризуется компетенцией,1 которая охватывает задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности, т.е. административную правосубъектность.
Неоднократно в юридической литературе высказывалось мнение, что государственные институты, в т.ч. государственные органы в первую очередь регулируются нормами конституционного права, образуя тем самым конституционный статус, который в настоящее время становится все более содержательным и динамичным.2 Он включает политическую и государственно-правовую характеристику основных органов государства; определение места различных видов органов в общегосударственной системе; дифференциацию систем, подсистем и видов органов, а также их соотношение Друг с другом; основы взаимоотношений органов между собой; закрепление важнейших принципов их организации и деятельности; установление основ компетенции; виды правовых актов органов и их место в системе.3
В связи с этим принято различать понятия «правовой статус», «конституционно-правовой статус» и «конституционный статус» органов государства. Специфика последнего обусловлена природой Конституции Российской Федерации, закрепляющей наиболее устойчивые общественные отношения, главные принципиальные положения, рассчитанные на длительный период действия. В самом общем виде конституционный статус государственного органа — это определяемые нормами конституционного законодательства основные элементы его правового положения, ярче других выражающие характерные черты государственного строя и правопорядка.4 Для субъектов одного типа он является общим, равнозначным, стабильным. Можно говорить об определенной условности понятия «конституционный статус», т.к. статус государственного органа един и конституционные нормы характеризуют его основу. Однако, учитывая особую значимость и специфику конституционного регулирования положения государственных органов, принято обобщать всю совокупность элементов, составляющих это регулирование с помощью Конституции, термином «конституционный статус».
Конституционно-правовой статус — более широкое понятие, которое включает не только нормы Конституции РФ, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта. И поэтому ему не свойственны однотипность и унификация.
Наиболее широкая характеристика субъекта права заключена в понятии его правового (юридического) статуса. Такой статус, видовой по своим характеристикам, всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен. Конституционно-правовые нормы чаще всего образуют его основу, фундаментальные и наиболее значимые положения, формализуясь в конституционном и конституционно-правовом статусах как составных частях структуры правового статуса. Эта предпосылка динамичности правового статуса, который находит отражение, главным образом, в актах текущего законодательства.
Предлагаем рассматривать конституционный и конституционно-правовой статусы в системе категории «правовой статус», что позволит более детально и всесторонне проанализировать сущность данного понятия, его структуру и динамику развития.
Статус (от лат. status — состояние, положение) определяется как правовое положение гражданина или юридического лица по отношению к государству, его органам, физическим и юридическим лицам; для коллективных субъектов — закрепленное уставами и положениями в объеме, необходимом для выполнения стоящих перед ними задач.1
Б литературе, следуя за законодателем, разрабатываются проблемы статуса отдельных видов субъектов. Вместе с тем нет единого мнения по поводу его структуры. Сторонники узкого подхода относят к нему лишь права и обязанности (применительно к личности) или компетенцию (применительно к органам государственной власти). Иные институты только дополняют характеристику статуса, однако не включаются в него в качестве структурных элементов. Хотя они и находятся в тесной связи со статусом, но лишь обслуживают его.1
При другом подходе структурное усложнение и содержательное расширение статуса осуществляется за счет включения в него иных элементов, различающихся в зависимости от вида субъекта, правовой статус которого определяется.
Широкое толкование правового статуса более выигрышно: это позволяет всесторонне охарактеризовать тот или иной субъект права с точки зрения его юридических свойств и связей. Кроме того, при широком подходе к правовому статусу, анализу правового состояния субъекта удается придать элементы динамизма, проследив последовательность стадий приобретения статуса, обладания им и его реализации.
В последнее время в литературе появились интересные суждения о роли правового статуса в различных отраслях права, в частности — конституционном. Так, В.А. Рыжовым правовой статус рассматривается в качестве одного из главных средств воздействия конституционного права на общественные отношения.2 В.О. Лучин видит важнейшую особенность статуса субъектов правоотношений в том, что «он интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия», отражает «общность целевого назначения, единство юридических свойств», т.е. объединяет различные виды субъектов в общую систему.
Правовой статус территориальных органов юстиции и его эволюция
Как известно, понятие «юстиция» произошло от латинского слова «justitia», что означает справедливость, беспристрастность. В связи с изменением правового статуса системы органов юстиции назрела необходимость переосмысления и кардинального изменения теоретического понятия «юстиция». В настоящее время под юстицией все чаще понимают правосудие или систему судебных учреждений, а в иностранных источниках рассматривается как «управление законом, правом».
Суммируя вышесказанное, можно дать определение юстиции как системы органов, учреждений, организаций (адвокатура) и должностных лиц, уполномоченных государством на беспристрастное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 19 Конституции Российской Федерации), общества и государства.2 В проекте федерального закона «О юстиции» под юстицией понимается деятельность государственных органов и учреждений, направленная на достижение вышеназванных целей, а также осуществление иных полномочий, направленных на формирование и укрепление в РФ принципов и институтов правового государства (ст. 1). Следовательно, комплексное понятие юстиции включает в себя одновременно и систему органов государства, и осуществляемую ими деятельность, направленную на определенные цели. Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в сфере юстиции в конкретный исторический период.
Так, система органов юстиции США, возглавляемая Генеральным прокурором, включает прокуроров (атторнеев), подразделения Маршальской службы (исполнение судебных решений в 94 округах), управление государственного обвинения по уголовным делам, по делам о нарушении гражданских прав, налоговых и антитрестовских законов и др. Министерство юстиции Финляндии курирует систему правопорядка, осуществляет разработку уголовного законодательства по вопросам судопроизводства, деятельности прокуратуры и бюро по судебному исполнению, уголовно-исполнительной системы, а также руководство государственными и местными выборами, ведение партийного регистра и контроль за использованием партийных средств.
В России с 1717 г. по 1786 г. действовала юстиц-коллегия как центральный государственный орган, которая ведала судами и была высшей апелляционной инстанцией АЛЯ местных судов по уголовным и гражданским делам. В 1802 году императором Александром I было создано Министерство юстиции России, которому были вверены «все судебные дела» и вопросы, возникающие «при издании сочиняемого уложения законов». В 1918 году образован народный комиссариат юстиции, задачами которого было укрепление законности, соблюдение прав и законных интересов трудящихся и создание новой системы народных судов, избираемых населением и подотчетных ему. В 1946 году наркоматы преобразованы в Министерства и соответственно создано Союзно-республиканское Министерство юстиции. В регионах образованы Управления Министерства юстиции РСФСР по соответствующим областям, краям и т.д.
В 1956 году Министерства и органы юстиции на местах упразднены с передачей их функций судам. Однако практика совмещения в судах функций отправления правосудия и управления судами, хозяйственно-организаторских функций не оправдала себя, так как отвлекала суды от основной их задачи отправления правосудия, повышения качества и эффективности этой работы. В 1970 году по решению Правительства вновь образовано Союзно-республиканское Министерство юстиции СССР, РСФСР и отделы юстиции исполкомов краевых, областных Советов депутатов трудящихся. С этого момента началась новейшая история органов юстиции России.
В настоящее время государственная политика в сфере юстиции базируется на попытке законодательного закрепления статуса системы органов юстиции, определенного сейчас специальным положением (в редакции Указа Президента РФ № 954 от 2.08.1999 г.), в частности, разработан проект федерального закона «О юстиции», в Правительство Российской Федерации Минюстом России представлен еще проект федерального закона «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы». Этому предшествовал значительный этап реформирования системы Министерства юстиции как централизованного правоохранительного органа, в результате чего органы юстиции приобрели новый статус и, становясь стержнем правовой политики государства, заняли одно из ключевых мест в системе органов исполнительной власти страны.
Со второй половины 90-х годов началось последовательное наделение Минюста РФ и его территориальных органов новыми функциями, что было связано с новыми политическими и экономическими условиями жизни страны. Конституция РФ провозгласила построение правового государства, поэтому создание единого правового пространства вызвало необходимость проведения полномасштабной правовой реформы, обеспечение которой было возложено на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. Это потребовало качественно новых преобразований в его внутренней структуре.
Реформирование органов юстиции предполагало 2 этапа: подготовку правовой базы перестройки; осуществление на ее основе практических преобразований. На первом этапе были поставлены задачи упрочения основ и защиты конституционного строя, создания целостной правовой базы организации и деятельность судебной системы и органов юстиции. Тем самым, изменился правовой статус органов юстиции: если раньше их деятельность заключалась в основном в организационном обеспечении функционирования судов, государственного нотариата, органов ЗАГСа, судебно-экспертных учреждений, регулированию деятельности юридической службы и сотрудничества с организациями адвокатов (защитников),1 то теперь органы юстиции во главе с Минюстом РФ стали одной из главных движущих сил правовой реформы - системой, обеспечивающей сохранение в России единого правового пространства.
Дальнейшими шагами по повышению роли органов юстиции в правовой жизни государства стали принятие 02.05.1996 г. Указа Президента РФ «О мерах по развитию органов юстиции РФ» и концепции реформирования органов и учреждений юстиции РФ, утвержденной постановлением Правительством РФ от 7.10.1996 г.1 В концепции были определены основные направления деятельности органов и учреждений юстиции с учетом новых задач, вытекающих из конституционного принципа построения в РФ правового государства. Было предусмотрено ряд новых или существенно скорректированных задач и функций в области юстиции: участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности; государственная регистрация ведомственных нормативно-правовых актов; государственная регистрация юридических лиц, актов гражданского состояния, прав на недвижимость и сделок с ней; регулирование сферы правового обслуживания; обеспечение судебной деятельности; контроль за исполнением законодательства; правовая информатизация; руководство системой органов и учреждений юстиции Министерством юстиции РФ; развитие судебно-экспертных, научных и образовательных учреждений юстиции.
21.07.97 г. были приняты федеральные законы «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», 21.07.98 г. — федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» и, таким образом, важнейшие сегменты системы органов и учреждений юстиции получили законодательное урегулирование.
На основе созданной нормативно-правовой базы на втором этапе было осуществлено комплексное реформирование системы органов и учреждений юстиции. В 1997 году наряду с передачей функции координации нормотворческой деятельности Минюст приступил к формированию службы судебных приставов, в 1998 - к созданию системы учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этом же году ему передана пенитенциарная система, Государственная регистрационная палата, а в мае 1999 - функции упраздненного российского агентства по патентам и товар-Собрание Законодательства Российской 31 ным знакам. Одновременно был завершен процесс создания территориальных органов Минюста во всех субъектах Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. № 1486 органы юстиции наделены полномочиями в сфере обеспечения единства правового пространства России, а в соответствии с федеральным законом от 04.01.99 г. №4-ФЗ и постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.99 г. №1390 на Минюст России возложена регистрация соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 28.12.2001 г. № 1500 на органы юстиции возложено взаимодействие с региональными комиссиями по вопросам помилования и подготовку ежемесячного доклада Президенту Российской Федерации о ходатайствах о помиловании.
Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации
Последнее десятилетие XX века было не простым для нашей страны, столкнувшейся с рядом сложных проблем, в числе которых дезинтеграция правового поля, нарушение системных связей внутри российского правового пространства. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепаратизм серьезно обострили эту проблему, поставили под угрозу реализацию принципа верховенства закона и, в первую очередь, Конституции Российской Федерации, а также принципа государственной целостности Российской Федерации. Несоответствие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в том числе вторжение субъектов Российской Федерации в сферу предметов исключительного ведения Российской Федерации, ограничение конституционных прав и свобод граждан, стало весьма распространенным явлением.
Причинами принятия неконституционных региональных нормативных актов являются недостаточный уровень правовой культуры и профессиональной подготовки участников правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, несвоевременное отслеживание изменений в федеральном законодательстве, местничество, правовой нигилизм. Правда, в ряде случаев это вызвано экономическими и иными проблемами регионов, несовершенством федерального законодательства, пробелами в нем. Однако подобные аргументы органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут служить оправданием разрупіению единого правового пространства страны и тенденциям децентрализации.
Как справедливо отметил Министр юстиции Российской Федерации Ю.Я.Чайка, «недостатки регионального законодательства и обусловленные ими коллизии конституционных и региональных норм — вещь далеко не безобидная. Они несут в себе разрушительное начало. Их постепенное накопление может привести к возникновению критической массы, способной взорвать единое конституционное поле страны, нарушить установленную систему управления и создать реальную угрозу конституционной безопасности».
Серьезную озабоченность вызывают также такие проблемы, как противоречия между региональными законами, нарушение в нормативных актах субъектов Российской Федерации правил и приемов юридической техники, необеспеченность их финансовыми и иными ресурсами, отсылки к не принятым нормативным правовым актам, нестабильность региональных нормативных правовых актов. В этих условиях стала очевидной необходимость создания целостного механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать соотношение системы федерального законодательства и региональных законодательных систем на основе положений Конституции Российской Федерации. Указанный механизм также призван помочь субъектам Российской Федерации в разрешении насущных проблем регионального правотворчества.
Сама категория «правовое пространство» пока еще не получила тщательной научной проработки, хотя в последнее время используется в юридической и политической практике, в том числе в текстах нормативных правовых актов, достаточно широко. Представляется, что правовое пространство - это вся совокупность юридических норм, действующих в пределах России. Указанные нормы должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от юридической силы. Б противном случае, единство правового пространства будет нарушаться.
Думается, целесообразно введение в научный оборот категории «механизм обеспечения единства правового пространства России». При рассмотрении механизма обеспечения единства правового пространства России в статике, он предстает как система органов государственной власти, гарантирующих реализацию принципов верховенства закона, примата международного права, государственной целостности Российской Федерации. Если же рассматривать данный механизм в динамике, то он предстает в качестве системы средств, приемов и методов, с помощью которых осуществляется государственно-правовое воздействие, направленное на согласование юридических норм и обеспечение их
1 Ю.Я.Чайка Неуклонно укреплять конституционную законность // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2000. №8.-С9. соответствия нормам, обладающим более высокой юридической силой. Объектом механизма обеспечения единства правового пространства России выступают общественные отношения, возникающие по поводу указанного воздействия, субъектами — органы государства.
Среди средств и методов обеспечения единства правового пространства важнейшее место занимает нормокотроль, который также можно рассмотреть как одну из правовых форм деятельности органов государственной власти. Действенный нормоконтроль - необходимое условие построения правового государства. Это одна из форм осуществления государственной власти, заключающаяся в контроле со стороны компетентных органов за соответствием юридических норм общепризнанным принципам и нормам международного права, а также нормам актов более высокой юридической силы. Исходя же из смысла положений пункта 4 статьи 15 и статьи 17 Конституции Российской Федерации можно сделать вывод о том, что нормоконтроль должен обеспечить правовое содержание законов и иных нормативных правовых актов.
В зависимости от того, что является предметом нормоконтроля — нормативный правовой акт или его проект — нормоконтроль классифицируется на предварительный и последующий. Наибольшее распространение имеет последующий нормоконтроль, в частности, его осуществление характерно для судебных органов. Однако не следует недооценивать значение предварительного нормоконтроля, так как он препятствует введению неконституционного нормативного правового акта в действие.
Субъектами механизма обеспечения единства правового пространства России являются Президент Российской Федерации и его представители в федеральных округах, судебные органы, органы юстиции и органы прокуратуры. В то же время, следует констатировать, что указанный механизм только складывается, и между его различными звеньями нет четкого, законодательно оформленного, разграничения функций и компетенции, нет должного взаимодействия. Кроме того, до настоящего момента отсутствует научная проработка данной проблематики.
Безусловно, позитивным моментом является включение в механизм обеспечения единства правового пространства России территориальных органов юстиции. В соответствие с приказом Министерства юстиции Российской Фе 60 дерации от 10.06.2000 года № 176 «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» руководителям территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации предписано обеспечить участие указанных органов в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и организовать проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. При этом в случае, если принятый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации содержит нормы, противоречащие федеральному законодательству, на территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации возлагается обязанность направлять в десятидневный срок со дня его принятия мотивированное заключение в Министерство юстиции Российской Федерации и орган, принявший акт.
Согласно пункту 5 Протокола совещания у заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Н.Козака от 25.07.2000 года № 1 полномочным представителям Президента Российской Федерации предписано организовать совместно с территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации дополнительную (альтернативную) экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Указанные документы в определенной степени подготовили включение территориальных органов юстиции в механизм обеспечения единства правового пространства России, однако решающее значение для этого имел Указ Президента Российской Федерации от 10.08.2000 года №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». Указ предусматривает проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и включение указанных актов в федеральный регистр.
Государственная регистрация общественных объединений и религиозных организаций и контроль за их деятельностью
Одним из направлений в работе территориальных органов юстиции является государственная регистрация общественных и религиозных объединений, а также осуществление контроля за их уставной деятельностью. Право граждан на объединение, свобода деятельности созданных гражданами общественных объединений провозглашены Конституцией Российской Федерации (статья 30), определены действующим законодательством. Право на объединение — одно из фундаментальных политических прав, которое делает возможным участие каждого в общественной жизни. Содержание права на объединение раскрывается в статье 3 Федерального закона от 19.05.95 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 25.07.2002 г.). Так, законодательно установлено, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан.
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Первые общественные объединения, заявившие о своем намерении пройти государственную регистрацию и приобрести права юридического лица, стали обращаться в территориальные органы юстиции в конце 1990 - начале 1991 года. В настоящее время, создание и деятельность общественных объединений регулируется рядом федеральных законодательных актов, нормативными актами региональных органов государственной власти.1 Пристальное внимание законодателя к данной сфере общественной жизни свидетельствует о том, что деятельность общественных объединений приобретает все большую значимость, реально влияет на развитие демократии, защиту конституционных прав и свобод граждан.
Указанные законодательные акты направлены на либерализацию общественной жизни, стимулирование общества к самоорганизации и объединению его членов в целях защиты и совместного поиска способов удовлетворения своих потребностей, уход от прежней практики огосударствления общественных объединений. Либерализация законодательства, в частности, проявляется в представлении общественным объединениям права легального существования без государственной регистрации, широких возможностей судебной и внесудебной защиты своих прав и прав своих членов, участников, а также интересов других лиц, представлением возможности заниматься предпринимательской деятельностью, получать налоговые льготы.
Отказ от государственной опеки общественных объединений в законодательстве выражается в запрете на вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, в запрете для государственных органов быть учредителями общественных объединений, в законодательном закреплении перечня форм материальной поддержки общественных объединений со стороны государства.2 В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 19.05.95 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы равны перед законом. Они свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.
Общественное объединение создается по инициативе их учредителей — не менее трех физических лиц. Учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранцы и лица без гражданства, достигшие 18-летнего возраста, и юридические лица - общественные объединения. Членами и участниками молодежных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет, а детских объединений — достигшие 8-летнего возраста.
В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица — общественные объединения. Органы государственной власти и местного самоуправления не могут быть учредителями, членами или участниками общественных объединений. При создании общественных объединений в форме общественных организаций их учредители автоматически становятся членами этих организаций, приобретая соответствующие другим членам права и обязанности. При создании общественных объединений в иных организационно-правовых формах права и обязанности учредителей указываются в их уставах. 1 Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимается на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации.2
Государственная регистрация региональных и местных общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации. Регистрация межрегиональных общественных объединений принимается территориальным органом юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения. Регистрация общероссийских и международных общественных объединений осуществляется Министерством юстиции России.
Для государственной регистрации регионального или местного общественного объединения его руководящим органом в территориальный орган юстиции направляются: заявление, сведения об учредителях, протокол (выписка из протокола) съезда (конференции) или общего собрания, содержащий сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов; документы об уплате регистрационного сбора и о представлении юридического адреса общественному объединению, а также Устав объединения в 3-х экземплярах.1
Для межрегионального общественного объединения дополнительно требуется представить протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений объединения, а для отделений общественных объединений — заверенные копии о государственной регистрации общественного объединения и устава общественного объединения, а также уведомление в адрес территориального органа юстиции от центрального руководящего органа общественного объединения о наличии указанного отделения, его местонахождении и составе руководящего органа отделения. В случае использования общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, заявитель должен представить документ, подтверждающий правомочие на использование данного имени или символики.
Для государственной регистрации отделения общественного объединения указанные документы представляются заверенными центральным руководящим органом общественного объединения, а для государственной регистрации отделения, работающего по Уставу общественного объединения, представляются уведомления центрального руководящего органа о наличии отделения, его месте нахождения, составе руководящего органа.
Законодателем установлен 3-х месячный срок для подачи на государственную регистрацию документов со дня учредительного съезда (конференции) или общего собрания. Документы, подаваемые на государственную регистрацию общественного объединения, должны удовлетворять следующим требованиям: быть на государственном языке; заявления о государственной регистрации общественного объединения (изменений и дополнений в устав общественного объединения) подписываются членами постоянно действующего руководящего органа общественного объединения с указанием места жительства каждого; устав общественного объединения должен предусматривать положения, содержащиеся в статье 20 Федерального закона от 19.05.95 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях»; выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания должна содержать следующие данные: дату и место проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания, список участников проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания с указанием их фамилии и инициалов, сведения о количественном и персональном составе рабочих органов (президиум, секретариат и т.д.), краткое изложение выступлений участников учредительного съезда (конференции) или общего собрания, принятые решения и результаты голосования по ним, сведения (фамилия, имя, отчество) об избранных членах руководящих и контрольно-ревизионного органов, фамилии и подписи председателя и секретаря съезда (конференции) или общего собрания, ответственных за составление протокола; сведения об учредителях-гражданах должны включать фамилию, имя, отчество, год рождения, гражданство, адрес постоянного места жительства и телефон, паспортные данные (серия и номер, дата и место выдачи, кем и когда выдан).
