Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Местное самоуправление в государственно-правовой системе Кыргызстана
1. Государство и местное самоуправление: природа и эволюция взаимоотношений 13
2. Местное самоуправление в системе публичной власти 38
3. Правовое законодательное регулирование и саморегулирование местного самоуправления 64
Глава II. Государственно-правовая основа регулирования форм местного самоуправления в Кыргызской Республике
1. Конституционно-правовые принципы организации и осуществления местного самоуправления в Кыргызской Республике 75
2. Организационно-правовые основы регулирования деятельности муниципальных органов власти в Кыргызской Республике 89
3. Правовое регулирование общественных форм самоуправления в Кыргызстане (советы, жамааты, суды аксакалов и т.д.) 145
Глава III. Муниципальное правотворчество в правовом регулировании местного самоуправления Кыргызской Республики
1. Правотворчество - форма осуществления функций субъектами местного самоуправления Кыргызской Республики 155
2. Правовые акты местного самоуправления в общей системе нормативно-правовых актов Кыргызской Республики 178
3. Механизмы государственного контроля за законностью муниципального правотворчества в Кыргызской Республике 210
Заключение 227
Список литературы 238
- Государство и местное самоуправление: природа и эволюция взаимоотношений
- Конституционно-правовые принципы организации и осуществления местного самоуправления в Кыргызской Республике
- Правовое регулирование общественных форм самоуправления в Кыргызстане (советы, жамааты, суды аксакалов и т.д.)
- Правотворчество - форма осуществления функций субъектами местного самоуправления Кыргызской Республики
Введение к работе
Кыргызстан с момента обретения независимости и суверенитета переживает период реформ, связанный с переходом к новой системе общественных отношений, политико-государственного устройства и управления. Безусловно, изменение государственного строя и правовой системы Кыргызской Республики оказали серьезное влияние на всю гамму взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. При этом местное самоуправление нашло свое отражение в Конституции Кыргызской Республики как одна из основ народовластия и часть конституционного демократического строя страны.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в складывающейся системе политико-властных отношений значительная роль отводится местному самоуправлению как относительно самостоятельной форме осуществления публичной власти. Подтверждением тому служит отчетливо проявляющаяся в последние годы общая тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития страны на первичный территориальный уровень (села, поселки, города), на уровень местных сообществ.
В силу этого и с целью дальнейшей реформы системы управления и демократизации общества принята Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвержденная указом Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 года. Тем не менее, реализация управленческих преобразований сталкивается со значительными трудностями, вызванными не только субъективными и объективными факторами, но и, прежде всего, практическим отсутствием необходимой научно-теоретической основы, не позволяющей выработать соответствующие взгляды на сущность и
4
значимость местного самоуправления для отечественного
общегосударственного строительства. С этих позиций общетеоретическое исследование местного самоуправления в государственно-правовой системе республики как субъекта политико-властных отношений, находящегося в тесной взаимосвязи с государством и реализующего в одном случае вопросы государственного значения, а в другом - вопросы местного значения являются чрезвычайно важными.
В связи с этим, особый интерес вызывает правовое регулирование форм
местного самоуправления, формирование его правовой базы, имеющей
первоочередное значение для муниципального становления и развития.
Следует заметить, что реформе одной из основ народовластия в последние годы
уделяется значительное внимание, причем в рамках интереса к данной тематике
в стране проводится большое количество конференций, семинаров, круглых
столов, широко освещается в различных печатных изданиях. Однако при этом
общетеоретические проблемы, связанные с характером правового
регулирования, рациональностью результатов правотворчества
государственных и муниципальных субъектов права, составляющих основу регулирования, остаются всегда за пределами внимания общественности. Поэтому, актуальность научно-теоретических исследований правового регулирования форм местного самоуправления, анализ и обобщение возникающих при этом на практике проблем, выработка предложений и рекомендаций по формированию и применению нормативных правовых актов различного уровня, а также изучение эффективности механизмов государственного контроля по обеспечению законности муниципальных норм является бесспорным.
Справедливо и то, что имеющийся практический опыт правового регулирования сферы местного самоуправления в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. К тому же и правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации муниципальных норм, которые ставит практика. Безусловный
5 интерес соискателя к анализируемой тематике в значительной мере продиктован потребностями его практической работы и недостаточной с точки зрения теории их научной разработанностью. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.
\ Степень научной разработанности проблематики предопределена
сравнительно небольшой историей становления и развития местного самоуправления суверенного Кыргызстана, практическим отсутствием собственных научно-теоретических разработок по проблеме, в отличие от Российской Федерации, где имеется богатый теоретический и практический опыт исследований местного самоуправления, начиная от периода «земства» по настоящее время. Более того, по мнению отечественных экспертов, в настоящее время в зачаточном состоянии находится такая отрасль права как муниципальное право. ' При этом имеющиеся отдельные национальные исследования, рассматривают самоуправление с позиции социологии, а
* соответствующая немногочисленная литература преимущественно замыкается
на констатации законодательных положений. Особое сожаление вызывает и тот факт, что такой феномен управления обществом как местное самоуправление, являющийся и специфическим уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, непосредственно взаимодействующий с государством остается за рамками академических общетеоретических исследований.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, имеющие комплексный, многоаспектный характер, возникающие в процессе правового регулирования форм местного самоуправления, его
. организацией, местом и назначением в системе народовластия Кыргызской
Республики.
Предметом диссертационного исследования стали теоретические и практические проблемы правового регулирования местного самоуправления,
См.: Рекомендации по гармонизации законодательства Кыргызской Республики в сфере местного самоуправленияУБишкек, 2002. - С.9.
состояние и развитие форм местного самоуправления в общегосударственной и правовой структуре республики. Предметному рассмотрению подверглись Конституция Кыргызской Республики, международно-правовые акты, система нормативных правовых актов Кыргызской Республики, включая нормы муниципального нормотворчества, а также фактическое состояние и динамика развития нормативной правовой базы местного самоуправления.
Целью и задачами исследования является анализ общетеоретических положений и существующей практики развития местного самоуправления в Кыргызской Республике, раскрытие его теоретико-правовых аспектов, роли и места в системе публичной власти; обоснование основных положений, определяющих конституционно-правовую природу, юридические свойства субъектов местного самоуправления, анализа ряда общетеоретических вопросов правового регулирования форм местного самоуправления; выявление актуальных проблем в существующей законодательной системе и выработка рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов по совершенствованию нормативно-правовой базы местного самоуправления.
Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи: исследовать историко-правовые основы генезиса института местного самоуправления, природы и эволюции его взаимоотношений с государством; определить сущность и роль местного самоуправления в механизме публичного управления Кыргызской Республики, а также рассмотреть содержание «властности» местного самоуправления как разновидности публичной власти; изучить состояние и развитие правовой базы местного самоуправления с выявлением ряда узловых проблем; рассмотреть государственно-правовые основы регулирования местного самоуправления, проблемы правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов; раскрыть основные особенности нормативных правовых актов местных сообществ, их природу и место в общей нормативно-правовой системе; рассмотреть механизмы государственного контроля по обеспечению принципа законности в
7 муниципальном правотворчестве; выработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования анализируемой сферы.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных, а также российских и иных зарубежных ученых и практиков в области теории государства и права, конституционного, гражданского и муниципального права, материалы научных и практических конференций.
Ключевые общие историко-правовые аспекты местного самоуправления, связанные с его сущностной характеристикой, влиянием данного явления на становление и развитие государственности в науке и литературе освещалась такими учеными, как П. Ашлей, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, И. Редлих и другие.
Среди ученых, чьи работы послужили общетеоретической базой для настоящих исследований, следует отметить таких, как С.С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, В.К. Бабаев, М.И. Байтин, А.П. Бутенко, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, М.А. Ковалев, С.Н. Кожевников, B.C. Королев, В.М. Корельский, О.Д. Ким, К.Ш. Курманов, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, В.И. Леушин, М.Н. Марченко, Г.А. Мукамбаева, У.М. Мукамбаев, В.Д. Перевалов, В.М. Сырых, Р.К. Русинов, Н.Н. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Ж.Ж. Тогойбаев, В.Е. Чиркин, А.Ф. Черданцев, А.С. Шабуров, А.Ш. Шаршеналиев и другие правоведы.
Основой для разработки проблематики местного самоуправления стали работы следующих ученых, как С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, О.В Берг, Т.М. Бялкина, Л.А. Велихов, М.А. Васильев, И.В. Выдрин, Л.В. Гильченко, В.Б. Евдокимов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, Е.М. Ковешников, О.Е. Кутафин, Т.С. Масловская, А.А. Сергеев, Я.Ю. Старцев, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, И.И. Овчинников, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас и ряд других ученых.
В современной отечественной истории развития были изучены и использованы работы (монографии, статьи, доклады), посвященные вопросам централизма и демократизма, трансформации государственной власти, децентрализации и местного самоуправления таких теоретиков и практиков,
8 как О.А. Тогусаков, Т.К. Койчуев, Т.Э. Омуралиев, Н.П. Давыдов, А.А. Карашев, А.О. Кожошев, Т.К. Кошоев, О.С. Тарбинский, К.Б. Шадыбеков, Т.И. Ганиева, Э.Н. Ракимбаев, К. С. Дыйканбаев и др.
Источниковедческую основу исследования составили Конституции
У Кыргызской Республики и ряда других стран, Европейская хартия местного
самоуправления, Декларация «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках содружества (СНГ)», законодательство республики, в том числе нормативно-правовые акты местного самоуправления. В ходе исследования по проблеме изучалось и использовалось законодательство зарубежных стран.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный, сравнительный методы, а также общефилософский
k диалектический. В том числе применялся междисциплинарный подход,
позволивший рассмотреть анализируемые вопросы не только с позиции общей теории государства и права, но и других отраслей права.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой первое и в данное время единственное в Кыргызской Республике исследование общетеоретических и практических вопросов правового регулирования форм местного самоуправления как специфического уровня публичной власти и составной части управления обществом, в его взаимодействии с государством. Диссертант обосновывает ряд положений и формулирует выводы, имеющие признаки научной новизны:
. - Кыргызская Республика находится на качественно новом уровне
развития общественного самосознания и становления национальной государственности, поэтому от оптимизации взаимоотношений государства и местного самоуправления, выбора концепции взаимодействия зависит развитие в частности принципов самоуправления, а в целом демократизации общества. Изучение историко-теоретической природы и эволюции отношений
9 государства и местного самоуправления, общественных и государственных подходов с учетом международной теории и практики, позволили сделать вывод о необходимости концептуального комплексного научного подхода к реформированию публичных органов власти, основанного не на противопоставлении государства и местного самоуправления, а на эффективном их взаимодействии и взаимопроникновении;
- Исследование местного самоуправления с позиции отношения к
категории «власть» и «управление» привело к обоснованию того, что местное
самоуправление есть особая форма управления, специфический уровень
публичной власти, сочетающей в себе государственные и общественные начала,
имеющая определенную самостоятельность в вопросах управления местными
делами, тем не менее, остающаяся подзаконной, ограниченной в своей
деятельности законодательством и территориальными границами
управленческой единицей;
- Анализ местного самоуправления как специфической формы публичной
власти в соотношении с государственной властью выявляет ряд общих
признаков, присущих и государственной и муниципальной власти. Среди них
политически и юридически оформленная институализация, конституционность
в осуществлении соответствующей власти, система специализированных
органов, публичный характер власти, распространение ее на всех лиц,
находящихся на подвластной территории, право издавать правовые акты и
возможность использовать средства законодательно закрепленного
принуждения, наличие собственности, установление и сбор налогов,
самостоятельное формирование бюджета и др.;
- Исследовано состояние и характер правового регулирования форм
местного самоуправления в Кыргызстане, при этом выявлено, что
регулирование преимущественно осуществляется по разрешительному
принципу, смыслом которого является необходимость в высокой и строгой
упорядоченности общественных отношений государственными органами. В
свою очередь, исходя из принципов самоуправления, актуальным становится
10 применение разнообразного спектра юридических средств и оптимальное их взаимодействие;
- В правовом регулировании местного самоуправления, несмотря на
стремление государства к детальному регулированию, к предписанию
конкретного поведения участников общественных отношений, достаточно
четко прослеживается тенденция наращивания общетеоретических и
практических проблем. В результате исследования обозначены таковые как:
бессистемность и внутренняя противоречивость развития законодательства о
местном самоуправлении; наличие существенных пробелов в правовом
регулировании; быстрота законодательных изменений и дополнений, часто
неподкрепленных практической необходимостью; недостаточность научного
обоснования изменений, отсюда их декларативность и безадресность;
отсутствие понятных процедур взаимодействия государственных и местных
органов по делегированным государственным полномочиям, а также их
материально-финансовому обеспечению; неэффективность механизмов
реализации и надлежащего контроля за правоприменением и законностью
установленных законодательных и муниципальных норм;
Анализ государственно-правовой основы регулирования форм местного самоуправления позволил выделить соответствующие этапы реформирования местного самоуправления и особенности их конституционно-правового регулирования;
Возможность собственного правового регулирования исходит из самой сущности местного самоуправления, его конституционного закрепления как субъекта публичного управления и наличия, соответствующих государственно-властных признаков, одним из которых является издание актов, обязательных для исполнения всеми лицами, расположенными на территории местного сообщества;
При регулировании внутренней жизнедеятельности сложным является непосредственное правотворчество. Местные сообщества не представляют собой системной целостности, отсутствует территориальная
самоидентификация, распространена пассивность и равнодушие членов местных сообществ, слабая способность к самоорганизации и как следствие не проявление нормотворческой активности в решении в частности местных, а в целом общегосударственных задач;
> - Обоснована социально-правовая природа нормативных правовых актов
местного самоуправления, их место и роль в общей правовой системе республики. Рассмотрены признаки нормативности и не нормативности, иерархичности в системе муниципальных актов и соответствующим образом предложена их классификация. Определена противоречивость утверждения, что уставы местных сообществ являются основными правовыми актами в муниципальной системе страны. В условиях перехода на рыночные отношения сделан вывод о практической и теоретической ценности применения гражданско-правовых способов регулирования отдельных локальных правоотношений путем заключения договоров;
' - Проанализированы механизмы обеспечения законности правовых актов
местного самоуправления и соответствующего государственного контроля за муниципальным правотворчеством. Внесены предложения о модернизации и введении дополнительных механизмов по обеспечению принципов законности на местах.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования результатов диссертации органами государственной власти и местного самоуправления для: - совершенствования законодательства Кыргызской Республики в сфере местного самоуправления; - при реализации Национальной стратегии «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года»; -дальнейших научных исследований в области реформирования системы управления, совершенствования правового регулирования форм местного самоуправления в Кыргызстане; - разработки различных учебных пособий и проведении учебных мероприятий в сфере теории государства и права, конституционного, административного, муниципального права в высших
12 учебных заведениях республики; - подготовки спецкурса по повышению теоретического и практического уровня муниципальных органов власти и местных сообществ.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации использованы автором в его практической деятельности: - в законопроектной работе и подготовке предложений по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Кыргызской Республики; - по оказанию консультационной и методической помощи органам местного самоуправления, а также в процессе разработки и реализации различных учебных курсов. Отдельные результаты исследования освещены соискателем в выступлениях на различных семинарах и конференциях, а также рассмотрены в авторских публикациях.
Диссертант с 1999 по 2003 год являлся членом рабочих групп Администрации Президента Кыргызской Республики и согласительной комиссии Жогорку Кенеша КР (Парламента) по разработке проектов законов Кыргызской Республики: «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», «О коммунальной собственности», «О муниципальной службе» (распоряжения Руководителя Администрации Президента Кыргызской Республики от 1 июня 1999 г., от 6 декабря 2000 г., от 4 сентября 2001 г., от 2 февраля 2002 г.). С июля 2003 года член рабочей группы Правительства КР по реализации национальной стратегии «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвержденной указом Президента КР от 17 декабря 2002 года (распоряжения Премьер-министра Кыргызской Республики от 16 июля 2003 г. и от 11 января 2005 г.). В том числе диссертант с января 2006 года входит в состав Национального совета по реализации Комплексной основы развития Кыргызской Республики до 2010 года (указ Президента КР от 27 января 2006 года).
Государство и местное самоуправление: природа и эволюция взаимоотношений
Современный этап становления Кыргызской Республики как независимого суверенного государства и развитие отечественного местного самоуправления происходит в период кардинальных перемен построения нового постсоветского кыргызского общества. В условиях переходного состояния, необходимости создания демократически правовых институтов, в том числе выработки национальной модели местного самоуправления и механизмов его взаимоотношения с государством, отсутствие понимания и роли народовластия в обществе тормозит сам процесс государственного строительства.
Совершенно ясно, что современное государственное демократическое развитие трудно представить без такой конструкции как самоуправление, об этом свидетельствует богатый международный опыт развитых демократий. Более того, теоретический и практический опыт демократических стран показывает, что местное самоуправление является одним из ключевых механизмов общей системы управления социума и бесспорно имеющим влияние на развитие государственности.
Вместе с тем сама природа возникновения основ народовластия, его встроенность в систему государственного устройства, а равно проблематика взаимодействия государственных институтов и субъектов самоуправления традиционно являются предметом различных дискуссий и исследований.
Представляется, что данный интерес вызван, прежде всего, следствием исторически и объективно сложившихся взглядов на возможно одну из основных проблем сообщества, связанную с теорией и практикой взаимоотношений между государством и местным самоуправлением. Причем природа этих отношений уходит своими корнями в далекое прошлое, когда появились первые задатки коллективных форм самоорганизации индивидуума и возникновения государственности. Отсюда и двойственный подход к данной проблематике, где на различных этапах развития социального общества преобладал тот или иной взгляд.
Исторический опыт общественного развития подтверждает, что в процессе социальной эволюции существовали различные модели взаимоотношений между государством и самоуправлением. Эти модели можно проследить посредством анализа концепций (теорий) сущности местного самоуправления. В частности в теории и практике прослеживается развитие научно-теоретической мысли в рамках двух совершенно противоположных точек зрения. Первоначальная концепция исходит от подхода, в основе которого лежат идеи естественных прав личности, автономной общины, а, следовательно, первичности общины перед государством, поэтому государственное влияние на процессы самоуправления должно быть минимальным. Стержнем противоположного взгляда является тезис о государственной природе местного самоуправления, подразумевающей жесткую привязку самоуправления к государственной структуре и рассмотрения ее как продолжения государственной власти на местах. В каждой из этих теорий заложена своя философия взаимоотношений, свои преимущества и недостатки.
Естественно, если исходить из того, что самоуправление - есть самоорганизация общества, то самыми ранними самоорганизующимися ячейками были общины, образованные на основе принципов самоуправления, близких к современным его трактовкам. Такие формы самоорганизации явились результатом не только человеческих особенностей как социального организма, но и вследствие сложной окружающей среды. Когда необходимость выживания в трудных условиях побуждала людей объединяться в сообщества (племя, род, община), с постепенным формированием уклада жизни, норм поведения, системы управления, жизнеобеспечения, защиты общины и т.д. Следовательно, первоначальные формы самоорганизации людей, уже на ранней стадии имели признаки последующей государственной структуры.
В итоге появилось мнение, что местное самоуправление стало предпосылкой к развитию государственности. Самоуправление, по мнению Туровского Р.Ф., «понималось как естественное, неотъемлемое право суверенной общины, сложившейся до образования современного национального государства (например, в таком ключе рассуждал французский просветитель Ж.-Ж.Руссо, говоривший о естественных правах общины). Логично, что эта теория нашла своих сторонников на Американском континенте, где развивались процессы нового государствообразования. Отсюда, например, мысли Т. Джефферсона о «республиках в миниатюре», самоуправляющихся поселениях, пользующихся институтами прямой демократии»1.
Традиции общинного самоуправления, на взгляд российского ученого В. Фадеева, находят свои истоки уже в первичных ячейках общества: полисной демократии античного мира, городских и сельских общинах средневекового сословного государства. И дальнейшее европейское конституционное движение, побудительной силой которого была Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.
Конституционно-правовые принципы организации и осуществления местного самоуправления в Кыргызской Республике
Местное самоуправление в большинстве демократических стран считается одним из основополагающих элементов конституционного строя государства. Поэтому принцип местного самоуправления должен закрепляться, как определено в Европейской хартии по местному самоуправлению, «во внутригосударственных правовых актах и по возможности в Конституции»1.
Исходя из этого, в некоторых странах институт местного самоуправления отражен в Конституциях, где посвящаются им специальные разделы и главы, в других же преимущественно федеративных «обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации» .
В любом случае конституционное закрепление идеи местного самоуправления оправдано не только потому, что «конституция как основной закон государства носит обязывающий характер»3, но и вследствие того, что она является «главным источником национального права, ядром всей правовой системы, юридической базой правоприменительной практики, правосознания людей»4.
Справедливость данной дефиниции в том, что именно на основе конституционных положений происходит и должна происходить эволюция правовой системы, определяются основные направления правового регулирования различных общественных отношений, в том числе местного самоуправления. А значит в конституции в большей степени, чем во всех иных правовых нормах, сосредоточено и сформулировано содержательное правовое начало, которое составляет базу, фундамент для всех правовых норм.
Тем более что важнейшее юридическое свойство конституции - ее верховенство, означающее приоритетное положение в системе источников права, обеспеченное особым порядком принятия и изменения конституции, следовательно, обладающая высшей юридической силой. К примеру, Конституция Кыргызской Республики - «имеет высшую юридическую силу и прямое действие в Кыргызской Республике» . Поэтому в рамках данного постулата все нормативные правовые акты страны должны соответствовать конституционным нормам и в случае противоречия им признаются недействительными. В этом свойстве конституции находит отражение один из признаков правового государства - верховенства права и, прежде всего Конституции2.
Конституционное развитие Кыргызстана, а вместе с ней и местного самоуправления имеет свое историческое содержание.
Первая конституция Кыргызстана как государства оформленного политически и юридически датируется 1929 годом. В Конституции Киргизской Автономной Советской Социалистической Республики (КАССР) отмечалось, что вся власть в пределах автономии принадлежит советам рабочих, дехканских (крестьянских) и красноармейских депутатов (Ст.З). Местными органами государственной власти в соответствии с Конституцией считались представительные органы, представлявшие и осуществлявшие власть народа. Первоначально низовые (городские, поселковые) органы формировались непосредственно населением путем выборов, после этого они становились основой для образования съездов советов вышестоящих уровней. Позднее государственный статус Киргизии претерпел изменения и с 1936 года Киргизская АССР преобразовалась в Киргизскую Советскую Социалистическую Республику со статусом юридически равным другим союзным республикам. Новый государственный статус повлек конституционную реформу в республике, результатом которой стало принятие в 1937 году Конституции Киргизской ССР, внесшей существенные изменения в порядок образования и формы деятельности всей системы советов. Так местными органами государственной власти в областях, районах, городах, поселках, селах, аилах и кыштаках стали советы депутатов трудящихся, избираемые населением на два года (ст.54). Таким образом, население получило реальную возможность непосредственно формировать все местные органы государственной власти, и не только низовые, как это было до принятия Конституции 1937 г.
Становление и развитие социалистического союзного государства, определение новых ориентиров и целей в упрочении социалистической формы управления обществом стали основой для принятия новой Союзной, а затем в 1978 году Киргизской Конституции.
Правовое регулирование общественных форм самоуправления в Кыргызстане (советы, жамааты, суды аксакалов и т.д.)
В практике реализации местного самоуправления повсеместно встречаются кроме муниципальных органов власти и другие органы, которые в соответствии с законодательством Кыргызской Республики считаются общественными, к таковым относят органы территориального общественного самоуправления, жамааты, различные советы, дружины, суды аксакалов и т.д. Правовой статус большинства из них регулируется центральным законодательством на основе законов, указов Президента КР и постановлений Правительства КР, а статус таких общественных органов как женсоветы, советы ветеранов, молодежи, народные дружины и т.д. определяется положениями, принятыми органами местного самоуправления.
Деятельность органов территориального общественного самоуправления регулируется не только законом Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», но и подробно описана в соответствующих положениях, утвержденных Правительством страны1.
Органы территориального общественного самоуправления, являясь добровольными объединениями жителей, выполняют большой объем работы на своей территории и по праву считаются стержневой частью общественного самоуправления. К ним относятся советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные комитеты, кондоминиумы и другие органы, создаваемые жителями данной территории исходя из местных условий и традиций, причем границы их территориальной деятельности устанавливаются соответствующим местным кенешем с учетом предложений жителей1.
Именно органы территориального общественного самоуправления на практике осуществляют большинство прав и обязанностей, которые закреплены законодательством за населением в рамках территориального общественного самоуправления. К примеру, в соответствии со статьей 50 закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» органы территориального общественного самоуправления не только представляют интересы жителей соответствующей территории в органах государственной власти и местного самоуправления, но и выполняют ряд функций управленческого характера. А именно принимают участие в работе местных кенешей при обсуждении вопросов данной территории, участвуют в приемке объектов социальной сферы, работ по благоустройству, ремонту, санитарной очистке территории, содействуют выполнению решений местных кенешей, их исполнительно-распорядительных органов и местной государственной администрации, организуют исполнение решений курултаев, собраний и сходов граждан. В том числе осуществляют общественный контроль за соблюдением норм и правил застройки, пользования жилыми помещениями, содержания жилых домов и приусадебных территорий, пожарной безопасности и санитарных норм, за рациональным использованием земли, воды и других природных ресурсов, а также за охраной памятников истории, архитектуры и культуры, а также вносят в соответствующие органы предложения об устранении выявленных недостатков.
Органы территориального общественного самоуправления могут быть созданы только на общих собраниях (сходах) или конференциях по инициативе жителей соответствующей территории на основе их добровольного волеизъявления. В соответствии с установленными законодательством республики правилами возможны два варианта организации таких органов. В первом случае орган территориального общественного самоуправления может быть создан без образования юридического лица. В этом случае орган территориального общественного самоуправления проходит учетную регистрацию в местных кенешах. Во втором случае законодательство предоставило органам территориального общественного самоуправления право в установленном порядке приобретать статус юридического лица. Для этого подготавливаются соответствующие документы и направляются в органы юстиции для регистрации.
Преимуществом получения статуса юридического лица является то, что законодательство предоставляет дополнительные права органам территориального общественно самоуправления являющимся юридическим лицом. Например, орган территориального общественного самоуправления, являющийся юридическим лицом, вправе: открывать счета в учреждениях банков; самостоятельно осуществлять хозяйственную деятельность по социально-экономическому развитию территории, создавать в этих целях хозрасчетные подразделения; учреждать в установленном порядке малые предприятия, кооперативы, клубы по интересам, любительские объединения, центры досуга, другие предприятия и организации; взаимодействовать на договорной основе с соответствующими местными кенешами, их исполнительно-распорядительными органами, местной государственной администрацией, а также предприятиями, учреждениями, организациями, кооперативами и другими хозяйствующими субъектами; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству своей территории, строительству и ремонту жилого фонда и объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения - с использованием предусмотренных на эти цели средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов; сдавать в аренду здания, сооружения, нежилые помещения, находящиеся в его собственности; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, учреждений и организаций для развития социальной инфраструктуры территории, создавать фонд местной инициативы1. В свою очередь местные органы власти обязаны способствовать таким общественным органам, создавая для них необходимые условия для формирования своей собственности, ведения ими самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности.
Правотворчество - форма осуществления функций субъектами местного самоуправления Кыргызской Республики
Одним из важных направлений деятельности и развития любого государства является правотворчество, являющееся результатом правотворческой деятельности публичных органов государства, к которым как таковым относятся и органы местного самоуправления.
Традиционно правотворчество формулируется как соответствующая процедура по формированию и закреплению воли народа в правовых актах, их изменению и отмене. Безусловно, правотворчество как любая категория, регулирующая общественные отношения является сложным социальным явлением, имеющим свою управленческую природу и, соответственно, являющимся одним из инструментов управления. Причем, подчеркивая активный характер правотворчества, российский исследователь Бабаев В.К. считает, что она была и будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями1. Поэтому содержание правотворческой деятельности определяется в первую очередь реальными потребностями общества, развитием общественных отношений и необходимостью их регулирования.
Рассматривая категорию правотворчества, ряд специалистов Тихомиров Ю.А. Марченко М.Н.2 и др. выделяют в ней несколько элементов: - во-первых, познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; во-вторых, определение органа или иного субъекта, правомочного принимать тот или иной акт; в-третьих, выбор формы предполагаемого акта; в-четвертых, подготовка, принятие или изменение акта в рамках соответствующих процедур.
В зависимости от субъектов в литературе выделяют пять основных видов правотворчества: - законотворчество; подзаконное правотворчество; локальное нормотворчество местного самоуправления; прямое, непосредственное правотворчество; договорное нормотворчество. Естественно каждая из них имеет свой круг субъектов, определенные формы правовых актов, предметы регулирования, регламенты правотворчества, юридическую силу и т.д.
Применительно к предмету наших исследований, заметим, что нормотворчество местного самоуправления, являясь разновидностью вообще правотворчества, тем не менее, отличается своей спецификой. Так, в науке и литературе отмечают, что особенность данного вида правотворчества является следствием самой природы местного самоуправления и характеризуется «двухслойностью» регулирования, с одной стороны нормы законов и иных нормативных актов, принятых на государственном или региональном уровне и нормы саморегуляции (уставы местных сообществ, местные референдумы, решения сходов и т.д.).
Следовательно, функционирование и эффективность местного самоуправления в полной мере зависит от правотворчества субъектов всех уровней (республиканского, регионального, муниципального). Поэтому субъектами правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления могут быть государственные органы, имеющие соответствующую компетенцию, органы местного самоуправления, а также народ.
Известно, что отличительным признаком нормы права от социальных норм, является то, что они устанавливаются или санкционируются, а также охраняются от нарушения их кем бы то ни было государством, осуществляющим контроль за соблюдением правовых норм и применяющим соответствующие меры принуждения. Безусловно, санкционированное правотворчество - это разрешенная государством правотворческая деятельность соответствующих субъектов правотворческого процесса, результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные акты или правовые предписания, изданные по вопросам, составляющим их компетенцию1 .
В этой связи, на взгляд ряда исследователей2, важно выделить те обстоятельства, когда муниципальное нормотворчество приобретает характер правотворчества, санкционированного государством. И соответственно, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний.
В юридической литературе выделяют следующие способы санкционирования государством правотворческой деятельности:
а) местное самоуправление по собственной инициативе разрабатывает нормы, приобретающие юридический характер по предварительной санкции государства; б) государственные органы утверждают (или регистрируют) разработанные органами самоуправления нормативные акты, после чего такие акты приобретают юридическую силу; в) государство разрабатывает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций), которые муниципальные органы детализируют применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение соответствующему органу. В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, решения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возможный характер таких юридических решений.
В силу прямого указания статьи 95 Конституции КР и статьи 68 Закона КР «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», правовые предписания местного самоуправления имеют общеобязательный характер только для «расположенных на соответствующей территории aпредприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности, а также должностных лиц, общественных объединений и граждан», то есть, ограничены по территориально-субъектному признаку. Отсюда следует другая особенность, связанная с тем, что территориальная ограниченность деятельности местного самоуправления прямо влияет и на ее правотворческую компетенцию, которая также естественно имеет свои пределы действия и не может выйти за рамки территории определенного местного сообщества.
В свою очередь, определяющим в деятельности местного самоуправления считается достижение соответствующих целей и задач, направленных на удовлетворение потребностей населения на компактной территории. А своеобразным инструментом в достижении этого является правотворчество.
Исходя из анализа собственных полномочий органов местного самоуправления, закрепленных законодательством республики, целесообразно выделить следующие их основные функции: - создание условий по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества; - управление муниципальной собственностью, финансовыми ресурсами, бюджетом, налогами; - обеспечение социально-экономического развития территории; -обеспечение реализации права населения на самоуправление, в частности решение вопросов местного значения; - правотворческая деятельность.
