Введение к работе
Актуальность темы исследования. Как известно, необходимость в правовом регулировании общественных отношений возникла с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые в силу их развития приняли на себя это управление Становление России как правового государства объективно требует соблюдения дисциплины и законности во всех сферах общественной жизни, в том числе в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства. При этом именно государственный финансовый контроль обеспечивает выявление отступлений от заданных в этой области параметров и принятие соответствующих превентивных и корректирующих мер. От того, насколько эффективно будет использован его потенциал, в решающей степени зависит социально-политическое и экономическое развитие страны. Эффективность реализации функций права в рамках этой формы зависит от выяснения процесса правового регулирования, состоящего из трёх взаимосвязанных стадий: разработки и принятия юридических норм; возникновения контрольных правоотношений; реализации норм права, заключённых в фактическом использовании лицами своих субъективных прав, исполнения обязанностей, соблюдения запретов. Хотя право и обладает определённой степенью саморегуляции, оно в то же время не достигает и не может достичь такого обособления, чтобы регулировать все свои процессы самостоятельно. Отсюда, наряду с собственным (внутренним), оно имеет внешний механизм реализации, состоящий из всех субъектов права.
В настоящее время государственный финансовый контроль становится одним из основных средств реализации финансово-правовой политики, важнейшим рычагом финансового механизма. Вместе с тем многие вопросы относительно правового и организационного обеспечения данного института в теории и на практике не получили окончательного разре-
шения и по-прежнему приковывают внимание исследователей
Во-первых, в условиях перехода к рыночным отношениям финан
сово-контрольные органы чаще всего возникали спонтанно и нередко на
основе несовершенной правовой базы, к тому же они не были приведены
в систему. '
Во-вторых, законодательство о государственном финансовом контроле по мнению автора, не отвечает современным требованиям.
Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих эту область общественных отношений, показывает, что, несмотря на большое количество и разнообразие, они зачастую отличаются нечеткостью и неопределенностью своих положений, наличием пробелов. Учитывая, что процесс преодоления кризиса в какой-либо сфере всегда требует познания не только ее современного состояния, но и использование исторического опыта, представляется логичным ответы на некоторые вопросы, касающиеся правового и организационного обеспечения государственного финансового контроля, искать в историческом наследии России.
Таким образом, исторический срез функционирования института государственного финансового контроля не утрагил научного и практического интереса, а проблема его развития и совершенствования с учетом исторического опыта в последнее время приобрела особую актуальность. Все вышеизложенное обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Объективные аспекты исследования потребовали включение в рамки хронологического анализа период с XVII по XIX век, который автором условно был разделён на пять этапов, изложенных в разделе 11 «Основное содержание рабаты».
Историография. Дореволюционная историография богата исследованиями, в которых освещались различные стороны финансовой политики самодержавия, анализировались вопросы бюджета, кредита, налогообложения и, в том числе, государственного финансового контроля. В
связи с этим в процессе подготовки диссертации было изучено значительное количество научных трудов в соответствии со следующей периодизацией'
а) дореволюционный период (XIX век - октябрь 1917 г.),
б) советский период (октябрь 1917 г. - конец 80-х гг. XX века);
в) современный период (конец 80-х гг. XX в. - по настоящее время).
Среди них можно выделить несколько групп, в частности, монографии, учебные издания, публикации в периодике и юбилейные издания таких авторов, как И И. Бяех, И.С. Блиох, Ф.И. Бочковский, В.А. Сакович и ДА. Толстой, которые на высоко научном уровне, исследовали институт государственного финансового контроля России в историческом развитии.
В дореволюционный период имеется не так уж много монографических трудов, посвященных непосредственно ее исследованию. В истории российского государства 60-е гг. XIX века в частности, - время перехода к новой экономической формации, начало формирования гражданского общества и трансформации государственно-правовых институтов Этот переход характеризуется развитием института государственного финансового контроля и реформами В.А. Татаринова, отраженными в книге А.А. Головачева Определенные аспекты государственного финансового контроля изложены в работах:
- А. Вицына «Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств», А Д Билимовича «Министерство финансов 1802-1902. Исторический очерк». Назовем также издания В.Н. Бондаренко, М.В. Клочкова, Л Н. Милюкова, в которых содержится анализ организации и деятельности органов финансового контроля в периоды правления отдельных монархов.
Необходимая информация по деятельности уполномоченных органов государственной власти в области контроля получена из рабог И.Е. Андреевского, М.Ф. Владимирского - Буданова, А.Д, Градовского, Н.М.
Коркунова, В.Н. Латкина, В.В. Ивановского и др. В правовой науке дореволюционного периода: XIX — XX вв., государственный финансовый контроль рассматривался преимущественно как институт финансового права, поэтому определенную ценность для разработки, исследуемой темы представили учебные издания по финансовому праву:
- В А. Лебедева, С И Иловайского, И X М. Кремяиовского, А. Ку-ломзина и Д Львова, Озерова, И.Т. Тарасова, И.И. Янжула и др., которые позволили исследовать содержание финансового контроля в качестве важной составляющей всей финансовой деятельности государства.
Анализ дореволюционной историографии дает возможность констатировать, что она имела несомненные достижения для изучения государственного финансового контроля. Однако тенденциозность, фрагментарное использование материалов и описательный характер работ, субъективный в отдельных случаях подход к оценке исторических фактов, а также погрешности в методологии не позволяют в полной мере уяснить процесс становления и развития государственного финансового контроля России в XVII-XIX вв.
Второй период в историографии института государственного финансового контроля в работах Ф Белявского, А.И. Коняева и Н Н. Анано-ва, ЗП Евзлина, Б В. Виленского, Н.А. Емельяновой, Н.П. Ерошкина, Л.Г. Захарова, С М. Казанцева, А И. Парусова, МЛІ Сафонова, В.М. Митрофанова, Э.Э. Понтовича, С М. Троицкого и др , относится к советскому времени
Современный период историографии государственного финансового контроля дореволюционной России также отмечен рядом научных работ Д.В. Балакина, Л В Акопова, И.А. Белобжецкого, В.П. Беляева, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, Н А Ковалевой, Е А. Корсакова, А.В. Крикунова, Л Д. Кузнецова, Л.П. Марией, Е.А. Маштако-вой, С.Н. Назарова, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д, Погосяна, В.М Родионовой, Н.В. Платоновой, Ю.В. Сорокиной, АД. Соменкова,
И.В. Хаменушко, А.В. Филиппова, В.И Шлейникова, СО. Шохина А.А. Яябулганова и др Одновременно диссертантом были изучены труды признанных специалистов в области теории государства и права:
С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В М. Горшенева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, И Н. Сенякина, В Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной и др.;
истории государства и права - Н В Акчуриной, И А. Исаева, Ю М. Понихидина, Ю.П. Титова, О.И. Чистякова и др.;
административного права - Д.Н Бахраха, И.Л. Бачило, Ю М Козлова, Н.М. Конина, В.М Манохина, И.В Пановой, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова и др.;
финансового права - Л А. Вороновой, О.Н. Горбуновой, MB. Карасевой, Ю А. Крохиной, И.И. Кучерова, С.Г Пепеляева, М И. Пискоти-на, Е.А Ровинского, Б.М Сабанти, С.Д. Цыпкина, Н.И. Химичевой и др. Кроме того, при написании работы автором использовались материалы, почерпнутые в трудах зарубежных исследователей реформ государственного аппарата Российской империи, в частности X. Баггера, А.К. Шторха. Подводя итог историографическому анализу по теме диссертации, автор констатирует необходимость дальнейшей научной разработки этой проблемы правового регулирования контрольных отношений.
Источниковедческая база. Учитывая, что государственные учреждения XVIII и особенно XIX - начала XX веков имеют значительную нормативную базу, работа базируется на широком круге правовых источников, которые условно можно разделены автором на две группы, имеющие специфические черты и особенности.
В первую группу включены нормативные правовые акты сосредоточенные, в Полном собрании законов Российской империи (три издания его охватывают законодательные акты с 1649 по 1913 год, насчитывают 133 тома и включают более 133 тыс. законодательных актов, подавляющее большинство которых относится к организации и деятельности госу-
дарственных учреждений). Были использованы также «Свод законов Российской империи», «Собрания узаконений и распоряжений», издаваемые Сенатом с 1863 по 1917гг
Вторую группу источников составили ведомственные материалы, содержащие фактические и статистические данные.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе правового регулирования института государственного финансового контроля в России (XVI11 - XIX веков).
Цель диссертационного исследования:
выявление недостатков и пробелов в правовом регулировании государственного финансового контроля;
комплексное и в то же время детальное изучение вопросов создания, организации, компетенции и основных направлений деятельности органов государственного финансового контроля,
а также эволюции правового обеспечения данного института на протяжении трехсотлетнего периода его существования для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Исходя из поставленной цели, в работе предполагается решение следующих задач:
анализ деятельности органов, обладавших контрольными полномочиями в финансовой сфере до создания специализированного органа финансового контроля;
исследование правовых и организационных основ системы государственного финансового контроля в определенный хронологический период;
изучение эволюции правового регулирования деятельности органов, основной функцией которых было осуществление финансового контроля;
- выявление подверженности трансформациям содержания контрольной
деятельности вследствие различных политических, социальных и эконо
мических факторов;
- установление места органов, осуществлявших финансовый контроль, в
государственном механизме;
обобщение недостатков в правовом обеспечении и организации финансово-контрольной деятельности;
выявление признаков изучаемого института, имеющих значение на современном этапе;
обоснование перспектив и направлений развития государственного финансового контроля в России, формирование комплекса предложений, направленных на устранение возникших в современном законодательстве коллизий и пробелов, влияющих на эффективность государственного финансового контроля. Учитывая сложность и многогранность исследуемой проблемы, автор не стремилась к рассмотрению всех ее аспектов, ограничив анализ наиболее важных вопросов в правовом регулировании контрольных отношений.
Предметом исследования выступают историко-правовые аспекты учреждения, становления и развития института государственного финансового контроля в России (XVI11 - XIX веков).
Методологическая основа исследования. При подготовке диссертации использовался всеобщий метод познания - диалектический. Использовались также частно - научные методы:
системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический. Их применение позволило исследовать объект и предмет научной работы в системной взаимосвязи, всесторонне и объективно. Удалось проанализировать процесс становления и развития правового регулирования государственного финансового контроля, его правовые и организационные основы в конкретных исторических условиях. Кроме того, применялись такие методы научного познания, как:
анализ, синтез, абстрагирование с применением комплексного и функционального подходов,
логический, формально-юридический, историко-сравнительный, социологический, сравнительно-правовой, статистический, системно-
структурный и т.п. Такой подход предоставил возможность осуществления:
анализа взаимодействий различных уровней системы правового регулирования государственного финансового контроля;
установки характерных особенностей правового регулирования деятельности финансово-контрольных органов;
выявления объективных и субьективных факторов, оказавших влияние на процесс изменения их структуры и компетенции, на их соотношение с другими государственными институтами.
Научная новизна диссертационного исследования заключена-
в раскрытии сущности правового регулирования контрольных отношений в до петровской России;
в методе анализа правовых явлений и юридических фактов в конкретных исторических периодах;
в анализе проблем организации и правового регулирования деятельности финансово-контрольных органов в Российской империи, становления и развития системы государственного финансового контроля как непрерывного и целостного процесса, нашедшего свое выражение в законотворчестве.
В результатах, полученных лично автором:
по-новому и в комплексе рассмотрен ряд вопросов, связанных со становлением в дореволюционной России правового регулирования института государственного финансового контроля;
определены тенденции развития правового регулирования,
выявлены проблемы правового обеспечения института государственного финансового контроля;
исследованы факторы, учет которых необходим при построении и функционировании системы государственного финансового контроля на современном этапе. Научная новизна наглядно продемонстрирована методом анализа большого количества нормативных правовых актов и не-
которых архивных материалов, ранее не вводимых в научный оборот.
Теоретическая и практическая ценность выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они могут быть использованы:
при разработке и совершенствовании законодательства, регламентирующего вопросы государственного финансового контроля;
в процессе построения современной системы государственного финансового контроля;
в правоприменительной практике органов государственного финансового, контроля;
в учебном процессе при преподавании истории государства и права, теории государства и права, финансового права и других учебных курсов,
в научно-исследовательской работе (в качестве базы для смежных исследований по истории государственных органов дореволюционной России, при разработке методических пособий и создании обобщающих трудов).
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена в государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счётной палаты Российской федерации.
Отдельные выводы и основные положения диссертационного исследования изложены в научных публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы диссертации используются автором при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Финансовое право», <Ла-логовое право», подготовке учебно-методических пособий по указанным дисциплинам и в организации научной работы студентов
Структура работы подчинена логике исследования и состоит из введения, трёх глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
о.
