Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика лоббизма как политико-правового явления 15
1.1 Истоки, понятие и признаки лоббизма 15
1.2 Цели, задании функции лоббистской деятельности 41
1.3 Формы и методы лоббистской деятельности 52
1.4 Субъекты лоббистской деятельности 70
ГЛАВА 2. Виды лоббистской деятельности в юридической действительности 80
2.1 Лоббизм в правотворческом процессе 80
2.2 Лоббизм в правоприменительном процессе 101
2.3 Лоббизм в правоинтерпретационном процессе 122
ГЛАВА 3. Российская правовая политика, направленная на упорядочение лоббистской деятельности 137
3.1 Правовая политика: понятие и признаки 137
3.2 Цели и средства правового регулирования лоббизма 145
3.3 Правовое регулирование лоббизма за рубежом 160
3.4 Правовое регулирование лоббизма в РФ. Международный, федеральный и региональный уровни 173
3.5 Оптимизация правового регулирования лоббизма 202
3.6 Авторский проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в высших органах государственной власти РФ» 210
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 220
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 222
- Истоки, понятие и признаки лоббизма
- Лоббизм в правотворческом процессе
- Правовая политика: понятие и признаки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Всегда интересно исследовать те явления и процессы, имеющие политико-правовой характер, которые вызывают неоднозначную оценку в обществе - начиная от уровня простого обывателя и заканчивая политиками, учеными-правоведами, юристами-практиками. Причем тем интереснее, чем яростнее споры сторон, противоречивее их оценки, которые зачастую обосновываются категоричными высказываниями в подтверждение иногда излишне принципиальных позиций. К такому явлению можно обоснованно отнести лоббизм, который, сопутствуя развитию демократических институтов государственности, стал неотъемлемым элементом эффективного осуществления правовой политики и претворения в жизнь тех юридических механизмов, которые создают основу самой правовой жизни в целом.
Лоббизм - это, прежде всего, влияние, воздействие на власть, на процессы выработки и принятия важных политических решений, которые зачастую и являются индикатором того, какими средствами и методами происходит реализация правовой политики. В тоже время лоббизм - это выход во многом конструктивной энергии той самоорганизации гражданского общества, обдуманно используя которую можно расставить правильные приоритеты в долгосрочной стратегии развития правотворческого, правоприменительного и правоиптерпре-тационного процессов в государстве.
Сказанное подчеркивает, что, во-первых, сегодня в России важно выработать "цивилизованные" формы взаимодействия заинтересованных групп с властью, с различными государственными структурами, чтобы существующие контакты не реализовывались посредством "теневых" методов, а осуществлялись способом, выгодным для всех субъектов правоотношений; во-вторых, необходимо упорядочить стихийное давление на органы государственной власти влиятельных группировок, ведущее к росту коррупции-, взяточничества, протекционистских методов решения вопросов; в-третьих, важно выработать концепцию правового регулирования лоббизма, которая бы содействовала реализации конституционных положений, гарантирующих право граждан на участие
в управлении делами государства, и которая бы позволила структурам законодательной и исполнительной власти объективно выполнять свои функции в общегосударственных интересах.
Эффективная реализация правовой политики в государстве опосредует практически все сферы юридической действительности, поэтому лоббизм, как комплексный политико-правовой институт, нуждается именно во всестороннем, концептуальном регулировании, расставляющим правильные приоритеты, вырабатывающим надлежащие и оптимальные юридические конструкции и, главное, использующем разнообразный и действенный набор правовых средств на пути достижения указанных приоритетов. Правильно расставленные акценты в механизме правового регулирования лоббизма в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационном процессах, составляющих основу, костяк современной российской правовой политики, помогут вычленить все то позитивное, что может дать лоббизм нашему обществу, государству.
Именно это является самоцелью, требующей большой и напряженной работы по созданию того правового механизма, который бы предложил каналы для выхода той положительной энергии, которую лоббизм заключает в себе.
Научная и практическая значимость работы. Лоббизм, являясь своеобразным спутником демократии, опосредуя самые различные правоотношения, обладает как положительными, так и отрицательными чертами. Поэтому проблема реализации той правовой политики, которая позволит минимизировать отрицательные проявления лоббирования интересов и разработка соответствующей концепции ее осуществления становятся все более научно и практически значимыми для современного Российского государства.
Научное значение выполненного исследования заключается в следующем:
- дано само понятие лоббистской деятельности, четко обозначены ее задачи, цели, функции, субъекты, формы и методы осуществления;
выработана целостная концепция правового регулирования лоббистской деятельности, ее приоритетные направления в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационных процессах;
обоснованно приводятся цели и средства правового регулирования лоббизма, основные его этапы и способы осуществления в современном Российском государстве;
предлагается авторский законопроект "О регулировании лоббистской деятельности в высших органах государственной власти РФ".
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, обосновываемые в данном исследовании, могут существенно повлиять на взаимоотношения различных заинтересованных групп с властью, помочь в борьбе с коррупцией, протекционизмом, взяточничеством и другими противоправными явлениями. Описанные в предлагаемом авторском законопроекте "О регулировании лоббистской деятельности в высших органах государственной власти РФ" мероприятия, направленные на упорядочение действия лоббистских сил, могут применяться соответствующими компетентными органами, прежде всего законодательными, что послужит эффективной реализации правовой политики в указанной сфере.
Помимо сказанного, различные выводы и обобщения, сделанные в работе, можно использовать в отраслевых юридических науках, они могут быть полезны при дальнейшей разработке и исследовании средств осуществления правовой политики в нашем государстве.
Материалы диссертационного исследования могут быть также использованы и при преподавании тем, связанных с правоприменением, правотворчеством и толкованием права курса теории государства и права, т.к. существенно дополняют и углубляют привычный анализ основных юридических категорий.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы, связанные с лоббизмом, проблемы, затрагивающие законные формы и методы работы заинтересованных групп в ходе достижения поставленных ими целей,
6 исследовались и продолжают анализироваться как российскими, так и зарубежными специалистами.
Понятно, что в силу демократизации Российского общества, постепенного внедрения в нашу юридическую действительность институтов правового государства, о лоббизме, как о комплексном политико-правовом явлении заговорили лишь во второй половине XX в.
Так лоббизм и формы его проявлений стали предметом исследования А.С. Автономова, М.Г. Анохина, Т.И. Аравиной, С. Баранова, В. Белова, К. С. Вяткина, Л. Вавилова, В.Г Вишнякова, И. Гульченко, СВ. Ерохова, СВ. Зотова, СА. Зубкова, Н.Г. Зяблюка, Л.Е. Ильичевой, Н.А. Карамышевой, С. Карханина, А.В. Кивы, В. Клименко, С. Конюшко, М. Королева, Ю.Ю. Кузнецова, В.В. Лапаевой, Н.Ю. Лапиной, С. Ларина, В.А. Лепехина, А.П. Любимова, А.В. Малько, В.Г. Павлова, СП. Перегрудова, С. Приходько, И. Семененко, Т.З. Тенова, Н. Ховренко, а также Р. Роуза; А. Зудина; Ф. Ардана; Г. Джордана; М. Дюверже; К. Кумса и других ученых.
Тем не менее специальных и комплексных работ, посвященных именно правовому регулированию лоббистской деятельности не так много. Наибольшую ценность в этой области представляют собой исследования А.В. Малько; А.П. Любимова; А.В. Лепехина и А.С. Автономова.
Большой значимостью с точки зрения глубокого анализа основных категорий правовой политики, правовых средств, форм реализации права, затрагивающих и проявления лоббистских сил, обладают труды: М.И. Байтина, Ф.А. Григорьева, А.И. Демидова, А.П. Коробовой, Н.И. Матузова, А.В. Малько, А.С Мордовца, И.Н. Сенякина, А.В. Осипова, А.Д.. Черкасова, К.В. Шундикова, Б.С. Эбзеева.
В целом, проблемы именно правового регулирования лоббизма в современной России являются особо актуальными и требуют гораздо большей научной разработанности и глубокоґо исследования. Тем более на сегодняшний день в правоведении отсутствуют общетеоретические монографические работы, касающиеся проявлений лоббизма в правотворческом, правоприменитель-
ном и правоинтерпретационном процессах. Этот пробел настоящее исследование также попыталось устранить, что не только не исключает, но и предполагает дальнейший анализ основных правовых проблем лоббизма.
Помимо сказанного, современная правовая доктрина нуждается в гораздо большем числе альтернативных вариантов регулирования лоббистской деятельности, воплощенных в различные законопроекты, что позволит выбрать действительно оптимальный способ воздействия на рассматриваемое явление.
Цели н задачи исследования. Перед данным исследованием поставлена следующая основная цель: проанализировать сущность, содержание лоббизма, многообразные варианты его проявлений и предложить концепцию правового регулирования деятельности лоббистских сил в России, основные способы ее оптимизации посредством соответствующего осуществления правовой политики в этой сфере.
Для достижения цели диссертационного исследования поставлены следующие основные задачи:
изучить истоки и понятие лоббизма как политико-правового явления, предложить свое видение его сущностных черт;
вычленить и четко определить цели и функции лоббистской деятельности, те позитивные и негативные проявления, которые ей присущи;
проанализировать формы и методы лоббистской деятельности, способы оказания давления на различные структуры и уровни власти, показать зависимость тех или иных вариантов воздействия на управленческие решения от конкретных обстоятельств;
определить правовой статус субъектов лоббистской деятельности;
исследовать специфику лоббизма в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационных процессах, - в основных составляющих направлениях осуществления правовой политики Российского государства;
обоснованно обозначить цели и средства правового регулирования лоббизма в РФ, указать на основные пути, этапы и способы осуществления
правового регулирования деятельности лоббистских сил на различных уровнях власти современной России;
7) определить основные варианты оптимизации осуществления правовой политики в сфере лоббизма и разработать авторский проект закона, посвященный регулированию деятельности лоббистских сил в структурах федеральных органов государственной власти РФ.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой работы являются общенаучные методы: диалектико-материалистический, исторический и логический методы. Также использовались и частнонаучные методы: моделирование, прогнозирование, системный подход, социологический, психологический, формально - юридический, сравнительно-правовой, функциональный и другие.
Теоретической основой исследования явились самые разнообразные научные работы, публикации, монографии, посвященные тем или иным аспектам деятельности лоббистских сил, проявлениям рассматриваемого комплексного института современной политико-правовой действительности.
Помимо сказанного, тщательно анализировалась юридическая и политологическая литература, посвященная проблематике осуществления эффективной правовой политики, правовым средствам, правотворчеству, применению и интерпретации права, механизму правового регулирования, стимулам и ограничениям в праве.
Положения и выводы диссертации также основаны на внимательном изучении норм действующей Конституции РФ, законов как федеральных, так и субъектов РФ, законотворческой деятельности муниципальных образований, опубликованных материалов судебной практики.
Проанализировано большое количество нормативно-правовых актов, оказывающих влияние на выработку целостной концепции регулирования лоббизма, проекты федеральных законов по регулированию лоббизма в федеральных органах государственной власти. Обращалось пристальное внимание на
многочисленные газетные публикации о лоббизме, на различные социологические исследования, опросы общественного мнения и т.д.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной работе изучаются действия и проявления лоббистских сил через призму того, что лоббизм является комплексным политико-правовым институтом современной действительности.
Анализ лоббизма в правотворческом, правоприменительном и правоин-терпретационном процессах обладает научной новизной в силу выведенных закономерностей и взаимозависимостей, а также предлагаемых выводов, затрагивающих возможность использования позитивных сторон влияния лоббистов на правотворчество, применение и интерпретацию права, что позволит осуществлять правовую политику в целом более эффективными способами.
Предпринята попытка научного исследования имеющихся различных вариантов регулирования лоббизма и выработки единой и целостной концепции правового регулирования деятельности лоббистских сил на различных уровнях власти. Предлагается авторский проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в высших органах государственной власти РФ», положения которого, помимо своей практической значимости, несут и концептуальную общетеоретическую нагрузку, отражая и абсорбируя изложенные в работе положения.
В диссертации неоднократно акцентируется внимание на том, какие мероприятия будут способствовать минимизации отрицательных черт лоббизма и оптимальному использованию положительных проявлений указанного института.
Диссертантом на защиту выносятся следующие положения:
1) Лоббизм рассматривается не только как конституционно-правовой институт, но и как неотъемлемый элемент правовой политики и правовой жизни государства, создающий возможности для обеспечения интересов меньшинства, воплощающий принцип свободы социальных негосударственных структур, субъектов экономических отношений, несущий в себе огромный положи-
тельный заряд, реализовать который можно созданием эффективного механизма его правового регулирования.
Предлагается определять лоббизм как неотъемлемый комплексный институт современной политической и правовой жизни общества, подразумевающий активную деятельность граждан, любых заинтересованных лиц, различных участников правоотношений по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях власти с использованием не запрещенных законом форм и методов.
Доказывается то, что в определенных случаях лоббизм может стать причиной дисбаланса интересов в обществе, вызвать кризисные явления в законодательных органах власти, противостояния исполнительных структур друг другу и т.д. Важно умело использовать и уже существующие возможности, и потенциал правового пространства для их минимизации.
4) Отстаивается точка зрения, согласно которой лоббизм связан с властью, зачастую носит скрытый, завуалированный характер, имеет во многом "стихийные" формы своих проявлений, является универсальным "представителем" разнородных, и, порой, противоречивых интересов, выступает посредником между самыми различными заинтересованными группами и властью, проявляется на всех ее уровнях и является воплощением сугубо законных форм и методов воздействия на последнюю.
5) Обосновывается тезис о том, что цели лоббизма могут быть самыми разнородными и даже, на первый взгляд, противоречивыми, но все они опосредуются желанием групп давления оказать заранее запланированное воздействие на власть, на процесс выработки решений или осуществить контрмеры инициативам "конкурентов", помешать им реализовать тот или иной проект; среди большого же многообразия функций лоббизма, одной из важнейших выделяется корректирующая, направляющая функция, способная оказать содействие органам власти всех уровней в правильном акцентировании внимания на наиболее злободневных, актуальных проблемах.
В работе обосновывается то, что формы и методы лоббизма - самые разнообразные, что определяется и структурой политической системы общества, и социально-экономическими рычагами, которыми обладают заинтересованные группы, и характером лоббируемого интереса. Важно, разрабатывая концепцию правового регулирования лоббизма, оптимально определить его пределы, чтобы, с одной стороны, иметь возможность контролировать все формы и методы рассматриваемого явления, а с другой - не заставить группы давления искать обходные пути реализации своих интересов. Лоббисты могут изобретать способы отражения своих позиций, а могут использовать для этого уже существующие институты и процессы.
Акцентируется внимание на том, что особенно важно самым серьезным образом подойти к правовому регулированию действий лоббистских сил в правотворческом процессе, и для этого предлагается определенный набор правовых средств, что позволит избежать: - «парламентских противостояний»; -кризисов во взаимодействии между различными ветвями власти; - разработки несовершенных законопроектов; - параллелизма в работе различных структур и ведомств; - формирования юридической доктрины с позиции субъективизма и осуществления правовой политики несовершенным набором правовых средств. Подчеркивается то, что обладая весьма обширными и значительными связями, группы давления могут воздействовать на законотворчество путем влияния на доктринальную форму выражения правовой политики, что скажется как на идеологии права как социального института, так и на создании новых юридических конструкций.
Выявляются и обосновываются специфические черты проявлений лоббизма в правоприменительном процессе, заключающиеся в том, что:
- "продавливание" интересов здесь определенным образом не создает в пространстве правового регулирования каких-либо новых правоотношений, новых правовых норм, а лишь воздействует на характер воплощения уже действующих норм в жизнь определенным образом;
лоббизм в правоприменении может иметь двойственный характер, соответствуя либо противореча целям правотворчества и лоббированию последнего;
результаты лоббирования отдельных стадий правоприменения могут сказаться на иных формах реализации права;
чем сильнее индивидуализирован акт правоприменения, тем субъективнее становятся лоббистские методы представления и отстаивания интересов и тем легче, при определенном стечении обстоятельств, нарушить закон;
лоббизм в правоприменительном процессе более всего затрагивает акты - регламентаторы, выделяемые по функциональному их признаку;
юридические коллизии являются тем фактором, который и усиливает проявления лоббизма в правоприменении и является для него своего рода «пи-, тательной средой»;
лоббирование в правоприменительном процессе, будучи средством достижения определенных, пусть даже во многом субъективных интересов, оказывает непосредственное влияние не только на набор правовых средств, с помощью которых удовлетворяются- и защищаются интересы субъектов права, но и само имеет много общего с указанными средствами;
лоббизм в правоприменении обладает достаточно обширной репрезентативностью и оказывает, во многих случаях, положительное влияние на само формулирование правил поведения, которые направлены на удовлетворение тех или иных интересов.
9) Предлагается выделение следующих черт и закономерностей лоббирования правоинтерпретационного процесса:
лоббирование интерпретации права имеет следующий приоритет: изначально воздействуя на процесс уяснения толкователем правовой нормы, сконцентрировать усилия на ее разъяснении - на второй части процесса толкования права;
абстрактная форма выражения общеобязательных правил поведения является своего рода объективной предпосылкой к лоббированию; чем сильнее
абстракция правовых норм и чем неопределеннее зафиксированы конкретные правила поведения - тем больше места для действия лоббистских сил;
чем выше «иерархия» интерпретационного акта и его значение, тем активнее проявляют себя заинтересованные группы;
наибольшему лоббированию подвержены акты официальной интерпретации права, особенно органы, дающие его аутентичное толкование, из видов же неофициального толкования сегодня особым вниманием лоббистов пользуется его доктринальная форма.
Выдвигается тезис о том, что, говоря о концепции правового регулирования лоббизма, необходимо поэтапно осуществлять меры по его упорядочению разработкой целостной системы нормативно-правовых актов, не спеша с "созданием" класса "профессиональных" лоббистов, что может искусственно "задавить" инициативу всех заинтересованных лиц, и заставить последних искать незаконные методы ее воплощения. Необходимо законодательно закрепить широкий, открытый перечень тех, кто может быть субъектом лоббирования и в чьих интересах оно может осуществляться. Любые ограничения, носящие надуманный характер, могут только навредить.
Считается необходимым не только тщательно расписать процедуру регистрации и аккредитации лоббистов, но и разработать стимулы, которые бы и заставили последних проходить указанные формальности.
Каждый уровень власти обладает своей спецификой взаимодействия с лоббистами, поэтому важна целостная концепция правовой политики в сфере регулирования лоббизма, охватывающая федеральный, региональный и муниципальный уровни. Для полноценного же правового регулирования лоббизма необходимо устранить противоречия между нормативными актами названных уровней, что не только позволит оптимизировать процесс регламентации лоббистской деятельности, но и устранить причины, придающие сегодняшнему лоббизму зачастую характер теневого явления.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права
Саратовской государственной академии права, отражены в опубликованных статьях.
Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования, аспектами, на которых необходимо было сосредоточить основное внимание. Работа состоит из введения, трех глав, тринадцати параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Истоки, понятие и признаки лоббизма
Представляется наиболее целесообразным начать анализ лоббизма как политико-правового явления, его сущности, функций с истоков этого понятия, с изучения тех форм проявления рассматриваемого института, которые были присущи государствам на различных этапах их развития. Это поможет данному исследованию сделать и вполне обоснованный акцент на правовом содержании лоббистской деятельности, являющимся наиболее актуальным в сегодняшней концепции правовой политики и правовой жизни, и выявить те черты и проявления лоббизма, которые зачастую придают ему скрытый, завуалированный или даже теневой характер.
Помимо сказанного, прежде чем дать определение самому лоббизму, мы, наряду с истоками указанного явления, рассмотрим возникновение ставшего уже всем привычного термина. Причем здесь же нелишним будет отметить, что история слова "лоббизм" и явления лоббирования чьих-либо интересов неодинакова, и "эти две истории" отделяются значимым временным промежутком.
Согласно Политологическому энциклопедическому словарю слово лоббизм зафиксировано впервые в письменном языке в 1553 г. и употреблялось для указания на прогулочные площадки в монастыре. Т.И. Аравина и Ю.Ю. Кузнецов в вышеназванной статье, ссылаясь на "Оксфордский словарь", делают любопытное замечание, что от проходных коридоров в монастырях, именуемыми "лобби", отходили двери к отдельным комнатам, галереям, тихим уголкам, которые и становились местом встреч заинтересованных лиц из "внешнего" монастырю мира и его обитателей, обладавших в то время немалой властью, в том числе и политической.
Столетие спустя это слово обозначает помещение для прогулок в палате общин Англии (17 в.), но до этого оно распространялось на аналогичные коридоры и холлы в театрах. С 1640 г. слово лоббизм применяется для указания на помещения вокруг залов заседаний, где происходили встречи законодателей с гражданами.
Считается, что политический оттенок слово "лоббизм" приобрело два столетия спустя после своего возникновения в Америке, где термин "лоббирование" стал обозначать покупку голосов за деньги в коридорах конгресса1.
Слова "лобби", "лоббирование" употребляются в речах одного из авторов проекта Конституции США и президента страны Дж. Медисона, а в 1808 г. оно было зафиксировано в дебатах конгресса. "К 1859 г. слово "лобби" достаточно четко соотносилось с указаниями на тех, кто часто составлял группы интересов в конгрессе или высказывал определенное предпочтение им при подготовке и в ходе голосования. Чуть позже это слово применялось для обозначения подобных групп и в законодательных собраниях штатов. В 1862 г. в Америке возникло и слово "лоббист", употребление которого сразу же было связано с указанием на взяточничество"2.
Таким образом, исходя из всего сказанного мы видим, что отрицательный контекст, в котором употребляется зачастую термин "лоббизм" сегодня, берет свое начало от самого возникновения, когда, начиная от встреч монахов с представителями светского общества в монастырях и обсуждения ими запретных тем и заканчивая "коридорными прогулками" конгрессменов, где они получали "наказы" избирателей, встречаясь как с влиятельными дельцами, так и с просто заинтересованными в принятии тех или иных законопроектов представителями различных групп бизнесменов, руководителей и т.д., многие из которых были обладателями весьма сомнительных репутаций.
Даже у американцев, где лоббизм - явление ни кого не удивляющее, где существует профессия - лоббист, и где предприняты законодательные попытки урегулировать это политико-правовое явление - отношение к лоббизму негативное. Хотя американцы, наверное, слышали, что "защитники" различных интересов тех или иных политических сил или финансовых групп вышли на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией, еще свежи в их памяти уроки истории в школах, где им могли поведать о том, что у истоков "лоббизма в негативном смысле этого слова" стоял их 18 президент У.С. Грант. Президент и его команда, отдыхая вечерами в вестибюле одной из гостиниц, который, кстати, назывался лобби, встречались там с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно - выполнить их1. "Так термин "лоббирование" начал обозначать покупку голосов за деньги. Однако в Англии такая политика долгое время считалась предосудительной и слово прижилось лишь в XX в., а.затем его начали употреблять и в других странах"2.
Лоббизм в правотворческом процессе
Акцентируя основное внимание на проявлениях лоббизма прежде всего в юридической действительности, которые выступают наиболее специфичными, актуальными и интересными видами рассматриваемого политико-правового феномена, необходимо исследовать лоббизм в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационных процессах.
Будет справедливым выделить лоббизм в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационных процессах еще и потому, что сама правовая политика современной России должна складываться из правотворческого, правоприменительного и правоинтерпретационного направлений, которые, к тому же, вполне могут считаться и формами ее реализации.
Как и всякое комплексное явление юридической, правовой и политической деятельности, как способ реализации многоаспектных усилий различных заинтересованных групп, будучи средством, к которому прибегают в самых разнообразных ситуациях, обусловленных различными обстоятельствами, лоббизм имеет большое количество разновидностей, массу проявлений. Но в данном исследовании не ставится целью изучить и вычленить все виды лоббизма, существующие в нашем государстве сегодня, да это было бы вряд ли возможным сделать в одной работе.
Приоритетным направлением справедливо становится прежде всего анализ лоббистской деятельности, опосредующей процессы, связанные как с формой реализации правовой политики современного государства, так и с формированием той юридической действительности, которая связана с воплощением в жизнь правовых норм.
Правотворчество заслуженно пользуется повышенным вниманием в любом государстве, так как является универсальным генератором тех норм, правил, догм, идей, концепций, которые не только определяют основные направления функционирования и развития общества, отдельных его сфер, но, зачастую, воплощает, "впитывает" в себя как на основе демократических процедур, начал (представительство интересов, отстаивание политическими партиями определенных взглядов и т.д.), так и в результате проявлений "дикого", неурегулированного лоббизма, неприкрытых угроз, шантажа и тому подобных атрибутов нашей жизни все то, что волнует общество, что является для него актуальным, что выражает результат усилий различных заинтересованных групп.
Последнее, понятно, особенно актуально в свете исследования лоббизма, но лоббизма законного, представляющего собой реальный конституционно-правовой институт.
Очевидно, что правотворчество воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров. Поэтому прежде всего нужно отметить то, что большинство лоббируемых интересов и огромное количество целей заинтересованных групп достигается "посредством" парламента..
Не секрет, что в кулуарах первой Госдумы наиболее активны были представители интересов крупных концернов и коммерческих банков, таких как "Газпром", "Юкос", "ЛУКОЙЛ", "Менатеп", "Альфа - банк" и т.д. "Лоббизм стал превращаться в весьма прибыльный бизнес в котором начали вращаться солидные капиталы. Появились структуры, такие как Институт российского парламентаризма, сделавшие лоббизм нормальным явлением нашей действительности".
По оценкам специалистов во второй Госдуме "кулуарный" лоббизм еще настойчивее стал проявлять себя. Увеличилось и количество финансово-промышленных групп, которые сконцентрировали свои усилия над "законотворческим процессом". "Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наиболее эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, сотрудники аппарата Правительства и Госдумы. За отдельными законодателями и- целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов"
В нынешней Госдуме, разумеется, корпоративные, отраслевые и региональные интересы выражены также очень "достойно". Отмечается весьма значительное укрепление позиций лоббистских группировок, представляющих интересы профсоюзов и страховых компаний.
Что можно сказать насчет особенностей лоббизма в правотворческом процессе?
Правовая политика: понятие и признаки
В ходе исследования лоббизма как комплексного политико-правового явления, его целей, функций, проявлений в правотворческом, правоприменительном и правоинтерпретационном процессах, стал очевидным тот факт, что проделанный анализ целесообразно самым тесным образом увязать с правовым регулированием рассматриваемого явления, с той правовой политикой, которая должна эффективно осуществляться в сфере лоббизма. Более того, именно правовая политика современной России, направленная на упорядочение лоббистской деятельности и ставилась во главу угла в данном диссертационном исследовании, являясь краеугольным камнем проделанной работы.
В подтверждение сказанному отметим, что в работе проводятся постоянные параллели между различными проявлениями, формами лоббизма, его «составляющими» с той правовой политикой, которая должна осуществляться в указанной области.
Однако стоит остановиться несколько подробнее на сути правовой политики, ее составляющих, на основных ее признаках.
Впервые правовая политика монографически исследовалась А.П. Коробовой, которая в своей диссертации — «Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России» рассматривает ее и как политику, осуществляемую посредством права, и как деятельность государства по созданию механизма правового регулирования, и как стратегию деятельности государства в сфере правового регулирования1.
На наш взгляд, вполне можно согласиться с концепцией Н.И. Матузова, который считает, что правовая политика - это политика, основанная на праве, или, в более широком плане, представляет собой комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права.
Тем не менее, кажется более справедливым считать, как это уже подчеркивалось в данной работе, что правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка и т.д .
Действительно, в рассматриваемом контексте правовую политику резонно рассматривать как деятельность (либо процесс) по созданию (либо, опять-таки, налаживанию) наиболее оптимального в каждом конкретном случае механизма правового регулирования. Выделяемые же А.В. Малько и К.В. Шун-диковым два относительно автономных «вектора» в структуре правовой политики - политику в сфере права и политику посредством права, что, кстати говоря, имеет много общего с определением, данным правовой политике Н.И. Ма-тузовым, лишь подчеркивает ее теснейшую корреляционную зависимость с теми правовыми средствами, которые надлежащим образом используются и систематизируются именно посредством механизма правового регулирования.
Правовые средства — это, как известно, те правовые явления, с помощью которых: а) удовлетворяются зачастую субъективные интересы участников правоотношений; б) удовлетворяются интересы субъектов права в целом; в) достигаются социально полезные цели. Т.е. спектр действия и использования правовых средств в правовом пространстве государства весьма и весьма широк. А полноценно выполнять свои функции, играть важнейшую роль правовые средства могут лишь в надлежащей «обработке», в той оболочке, которую и создает отлаженный механизм правового регулирования.
Исходя из сказанного, является объективным рассматривать исключительно в широком смысле правовую политику как деятельность соответствующих органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, в том числе и как процесс, стратегию, включающую:
1) выработку идеологии, основополагающих начал, принципиальных аспектов функционирования механизма правового регулирования (МПР);
2) прогнозирование тех социально-значимых последствий, которые будут вызваны действием МПР как в различных сферах правового пространства государства, так и его воздействием на различные элементы гражданского общества;
3) отнесение (по мере необходимости) к сфере действия МПР тех или иных явлений, вновь возникающих институтов общественной жизни, каких-либо сторон различных политико-правовых феноменов, что и будет означать своеобразную «настройку» уже существующего МПР под возникающие объекты, нуждающиеся в регулировании с использованием (с использованием старых или созданием новых правовых средств);
4) обновление самого МПР, что, понятно, должно взаимообусловливать-ся динамикой развития разнородных правоотношений, которое может «идти» двояким путем: а) путем изменения организации системы правовых средств, имеющихся в распоряжении и их взаимодействия между собой; б) путем изменения самих правовых средств и выработки нового механизма воздействия на общественные отношения качественно иными способами и ради достижения принципиально новых целей.
