Содержание к диссертации
Введение
1. Становление и развитие пенсионной системы россии в XVII-XVIII вв 19
1.1. Основы формирования пенсионной системы России до XVIII в. 19
1.2. Развитие системы пенсионного обеспечения в XVIII в 37
2. Особенности правового оформления пенсионной системы России XIX в 48
2.1. Эволюция источников пенсионного права в XIX в ..., 48
2.2. Законодательное регулирование пенсий за выслугу лет 66
2.3. Особенности правового регулирования выплат пенсий по инвалидности 104
2.4. Пенсии и пособия по случаю потери кормильца 120
3. Становление и развитие негосударственного пенсионного обеспечения России 140
3.1. Понятие и виды негосударственного пенсионного обеспечения России в XIX в 140
3.2. Негосударственное пенсионное обеспечение гражданских чиновников (на примере эмеритальной кассы ведомства Министерства Юстиции) 148
3.3. Пенсионное обеспечение военнослужащих (на примере Кубанского азачьего войска) 156
Заключение 163
Список использованных источников
- Основы формирования пенсионной системы России до XVIII в.
- Развитие системы пенсионного обеспечения в XVIII в
- Законодательное регулирование пенсий за выслугу лет
- Негосударственное пенсионное обеспечение гражданских чиновников (на примере эмеритальной кассы ведомства Министерства Юстиции)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование в России демократического, правового, социального государства обусловило повышение интереса к правовому регулированию социальных отношений, особенно связанных с социальной защитой, поддержкой государством людей, подвергшихся воздействию таких социальных рисков, как старость, инвалидность, потеря кормильца.
Пенсионное обеспечение рассматривается как базовая и одна из самых важных социальных государственных гарантий стабильного развития общества, поскольку затрагивает непосредственно интересы нетрудоспособного населения, составляющего, как правило, свыше 25–30% жителей любой страны, и косвенно всего трудоспособного населения.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что проблема обеспечения достойного уровня пенсионного обеспечения граждан приобрела особенно важное значение в последнее время. Пенсионное обеспечение в России касается жизненно важных интересов более 38 миллионов человек – пенсионеров, инвалидов и членов семей, потерявших кормильца. Отечественная государственная пенсионная система переживает кризис, связанный с ее реформированием, доходы пенсионеров хронически отстают от уровня цен.
Сложность и противоречивость норм законодательства о пенсионном обеспечении граждан обусловлены недоработками законодателей ввиду спешки реформирования и оставляют возможность для их произвольного толкования правоприменительными органами. В этих условиях совершенствование закона как средства защиты прав граждан является одной из приоритетных задач правового государства.
Вместе с тем успех современной пенсионной реформы во многом зависит от логического осмысления и использования исторического опыта законодательного регулирования системы пенсионного обеспечения. Указанный опыт ценен, должен быть востребован и адаптирован к современным российским условиям с целью выявления и устранения пробелов в действующем законодательстве, выработки конструктивных подходов к развитию пенсионного обеспечения, необходимость которых обусловлена спецификой российской истории социального обеспечения граждан.
В условиях пересмотра и обновления правовой базы современной пенсионной системы представляет значительный интерес не только с научной, но и с практической точки зрения законодательный и правоприменительный опыт функционирования пенсионной системы дореволюционной России.
Конечно, с течением времени меняются терминология, форма институтов и понятий, но их сущность остается прежней, и именно этот факт позволяет проводить анализ и обобщения, без которых всякая наука перестает быть таковой.
История показывает, что многие современные проблемы, порожденные переходом к новой экономике и правовому государству, уже давно и успешно были решены в России. Более того, эти решения, опиравшиеся на великолепно разработанную теоретическую базу, для своего времени были нередко наиболее передовыми и прогрессивными. Многие из них в силу этого не утратили своего не только научно-познавательного, но и большого практического значения.
Достижения российской историко-правовой науки общеизвестны. Однако в изучении отечественной истории государства и права имеется еще немало серьезных пробелов, ликвидации которых мешает, в частности, и не преодоленная полностью недооценка роли историко-правовых исследований.
Исследование проблем пенсионного обеспечения России в историческом аспекте имеет важное теоретическое значение, поскольку позволяет расширить познания о развитии пенсионной системы. Изучение и анализ исторического наследия по данному вопросу дает возможность составить объективное представление о роли и месте пенсионного обеспечения в системе социального обеспечения дореволюционной России, а следовательно, об особенностях отечественной государственности. Историко-правовой анализ указанных проблем поможет глубже разобраться в причинах имевшихся недостатков в организации и деятельности пенсионной системы.
Актуальность выбранной темы обуславливается помимо отмеченного и отсутствием специальных, комплексных исследований вопроса становления и развития пенсионного обеспечения в России в XVII–XIX вв. Между тем изучение исторического опыта функционирования пенсионной системы является важным условием раскрытия целевого назначения указанного института в современный период и уяснения путей его дальнейшего совершенствования, поскольку основополагающие начала и принципы построения пенсионной системы, сформированные в исследуемый период, не утратили своей актуальности и в настоящее время.
Кроме того, проведение настоящего исследования приобретает особую значимость в связи с реформированием социального законодательства России в целом и пенсионного в частности. Научный анализ законодательства и теоретико-правовых воззрений XVII–XIX вв. в области пенсионного законодательства необходим для использования в формировании и развитии современного национального законодательства позитивных идей, понятий, конструкций, сформулированных и прошедших многолетнее практическое испытание на национальной почве.
Степень научной разработанности темы. Безусловно, пенсионная система России XVII–XVIII вв., ее формирование и развитие не обделены вниманием исследователей. Этим вопросам посвящено немало содержательных трудов, которые не утратили и сегодня своей ценности как источник информации. Однако многие вопросы, касающиеся отдельных видов пенсионного обеспечения, проблем законодательного регулирования данной сферы общественных отношений, недостаточно изучены. Некоторые из них рассматривались исключительно в русле господствовавших длительный период политико-идеологических установок, что давало тенденциозную трактовку исторических событий и фактов, искажая тем самым их понимание. Поэтому одним из побудительных мотивов к изучению данной темы послужило стремление автора познать подлинное значение историко-правовых фактов в контексте изучаемых проблем.
Специфика исследуемой проблематики определяется тем обстоятельством, что пенсионное законодательство России в качестве предмета исследования в трудах ряда ученых ограничивалось лишь рамками одного века: XVII, XVIII либо XIX вв. В правовой науке на сегодняшний день отсутствуют комплексные историко-правовые исследования законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение в России периода XVII–XIX вв. Попытка такого исследования предпринята в настоящей диссертации.
Следует отметить, что вопросы, связанные с пенсионным обеспечением, не являлись предметом специального исследования дореволюционных ученых. Вопросы развития государственного строя и управления России, а затем Российской империи, проблемы применения Свода законов Российской империи, разнообразные аспекты пенсионного обеспечения в России затронуты в работах И.Е. Андреевского, И.Д. Беляева, С.Б. Веселовского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, Н.М. Карамзина, О.В. Ключевского, Н.М. Коркунова, Г.К. Котошихина, Б.Ф. Малешевского, Н.П. Павлова-Сильванского, С.В. Рождественского, С.М. Соловьева.
В частности, несомненный научный интерес представляет работа подъячего Посольского приказа Г.К. Котошихина «О России в царствование Алексея Михайловича», которая содержит драгоценные данные для изучения государственной и общественной жизни допетровской Руси. Данный труд позволил получить сведения о самых разнообразных сторонах жизни русского общества XVII в. — от придворного быта до сословной структуры, политического устройства и состояния экономики страны. В этой работе указывается на возможность передачи поместья в случае смерти служилого человека «вдовам и девкам на прожиток, а сыновьям вечное», на возможность обмена поместий на вотчины, впервые идет речь о выплате пенсий иноземным офицерам.
В работах С.Б. Веселовского «Приказный строй управления Московского государства», «Московское государство в XV–XVII вв.» освещены основные этапы образования класса служилых землевладельцев и отдельных его категорий.
Н.П. Павлов-Сильванский в работе «Государевы служилые люди» исследовал вопросы развития служилого сословия в XV–XVII вв., затрагивал аспекты обеспечения служилых людей в форме выделения прожитка в случае невозможности продолжать службу. В трудах В.О. Ключевского также прослеживается история генезиса служилого сословия, разделения его на иерархическую систему чинов. Однако его отождествление части прожитка, выделяемого вдовам и детям умершего служащего, с пенсией представляется спорным ввиду иной природы пенсий. Аналогичную позицию занимал и П.О. Бобровский, полагавший, что обеспечение отставных военных землей можно считать пенсией «в натуре».
Истории русского служилого сословия уделил внимание и Н. Загоскин, анализируя правовое регулирование поместно-вотчинных отношений в Московском государстве на основе различных правовых актов, в частности, Соборного уложения 1649 г.
Труд С.В. Рождественского «Служилое землевладение в Московском государстве XVI века» помог автору осмыслить и проанализировать роль государства в становлении пенсионной системы России в XVI–XVII вв., особенности наделения служилых людей при выходе в отставку поместьями, послужившими прообразом пенсий. Следует отметить, что в данной работе впервые используется термин «пенсионный капитал» для обозначения источника финансирования обеспечения членов семьи служилых людей.
Монография Б.Ф. Малешевского «Теория и практика пенсионных касс» представляет ценность с точки зрения изучения экономических аспектов негосударственного пенсионного обеспечения XIX в. Указанное издание содержит статистический и экономический анализ деятельности пенсионных касс, например, актуарные расчеты, таблицы смертности, однако в нем отсутствует анализ действовавшего в тот период пенсионного законодательства.
С.М. Соловьев, освещая историю России, также не обошел вниманием вопросы пенсионного обеспечения, в частности вопросы передачи поместий членам семей погибших либо пропавших без вести военнослужащих.
В советское время проблемами пенсионного обеспечения занимались В.С. Андреев, Е.И. Астрахан, М.Л. Захаров, А.И. Зайкин, Э.Г. Тучкова. Так, В.С. Андреев, основоположник советского права социального обеспечения, впервые обосновал самостоятельность предмета и метода права социального обеспечения и сформулировал его основные принципы, в том числе принципы пенсионного права. М.Л. Захарову и Э.Г. Тучковой принадлежат фундаментальные труды в области пенсионного права, оказавшие непосредственное влияние на построение современной пенсионной системы. Однако исторический аспект в развитии пенсионного законодательства ими либо вообще не затрагивался, либо ограничивался XIX в. В работах
Е.И. Астрахана хронологические рамки исследования пенсионного законодательства ограничены периодом с 1917 по 1970-е гг.
В контексте сравнительно-правовых исследований представляет определенный интерес сочинение П.О. Бобровского «Военное право в России при Петре Великом: Артикул воинский, с объяснениями преобразований в военном устройстве и в военном хозяйстве по русским и иностранным источникам», в котором проанализированы различные аспекты правового статуса военнослужащих XV–XVIII вв., отмечен ограниченный характер обеспечения служилых людей в отличие от европейских стран.
А. Греков в монографии «» также затрагивал вопросы пенсионного обеспечения военнослужащих, указывая на особенности обеспечения отставных «офицеров-иноземцев». Несомненный интерес в данном аспекте представляет монография «Главные положения о пенсионном обеспечении гражданских чиновников и их семейств в Англии, Бельгии, Германии, Италии, Франции и Швеции. (Материалы к пересмотру пенсионного законодательства)».
В современный период обзор исследуемых вопросов в той или иной мере содержится в диссертационных работах Д.А. Квасова, Т.В. Муравлевой, И.В. Большаковой, Ю. В. Применко, однако авторы либо затрагивают экономические аспекты пенсионного обеспечения, либо ограничены иными хронологическими рамками. Так, Ю.В. Применко исследуются вопросы развития пенсионной системы в XVI–XVII вв., причем она рассматривает наделение поместьями как форму пенсионного обеспечения, а вотчину и поместье – как объекты пенсионного обеспечения.
Д.А. Квасов основное внимание уделил проблемам пенсионного обеспечения государственных служащих в XIX в., особенно анализу деятельности эмеритальных касс.
Исследование Т.В. Муравлевой посвящено экономическим аспектам развития пенсионной системы в XIX–ХХ вв.
Обзор научных исследований, посвященных изучению пенсионной системы России XVII–XIX вв., позволяет утверждать, что вопросы развития пенсионного обеспечения России являются в известной мере освещенными и все чаще привлекают внимание исследователей. Однако специальных обобщающих трудов, содержащих анализ законодательства, регулирующего пенсионное обеспечение XVI–XIX вв., так и не появилось. Состояние историографии актуализирует тематику диссертационного исследования, определяет направления изучения проблем функционирования пенсионной системы России в XVII–XIX вв.
В качестве теоретической основы исследования использованы труды дореволюционных ученых-юристов, затрагивающих вопросы, касающиеся объекта настоящего исследования.
Автором изучены и проанализированы работы отечественных правоведов по истории права и государства, истории политических и правовых учений: Е. А. Азаровой, В. С. Андреева, Е. И. Астрахана, М.Л. Захарова, Ж.А. Горбачевой, К.Н. Гусова, Г.П. Дегтярева, Р.И. Ивановой, С.И. Иваненко, Е.Е. Мачульской, В.П. Мельникова, А.К. Соловьева, В.Б. Савостьяновой, Э.Г. Тучковой, В.Г. Яроцкого и др.
Источниковедческую базу диссертации составили нормативные акты, регулировавшие вопросы пенсионного обеспечения в процессе становления пенсионной системы России: жалованные грамоты, указы о предоставлении поместий, Уложение о вотчинах и поместьях от 17 декабря 1636 г., Указ о величине прожиточных поместий от 16 августа 1644 г., Боярские приговоры, Соборное уложение 1649 г., Морской устав 1720 г., акты Екатерины II и Павла I, Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях, особенные уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, уставы эмеритальных касс различных ведомств, устав о пособиях, определяемых Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников; Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях и др., а также архивные документы РГАДА, Российской государственной библиотеки и Государственного архива Краснодарского края.
Объектом настоящей работы является процесс историко-правового развития пенсионной системы в России XVII–XIX вв.
Предмет настоящего исследования составили тенденции и особенности становления и развития пенсионной системы России в XVII–XIX вв.; теоретические и практические проблемы применения основных видов пенсионного обеспечения в России в XVII–XIX вв.; нормы законодательных актов XVII–XIX вв., регламентировавшие социальное обеспечение служащих и членов их семей; практика применения государственными органами законодательства при назначении отдельных видов пенсий и ее результативность, иные правовые документы, имеющие непосредственное отношение к пенсионному обеспечению в XVII–XIX вв. и в современный период.
Цель диссертационного исследования – на основе изучения и критического анализа архивных источников, памятников права, законодательных актов, монографических исследований определить закономерности и особенности процесса становления и развития пенсионной системы России XVII–XIX вв., проследить эволюцию законодательства и социально-правовых идей о пенсионном обеспечении граждан России в XVII–XIX вв., а также осуществить комплексное историко-правовое изучение особенностей правового регулирования пенсионного обеспечения служащих Российского государства в указанный период, выявить полезные и прогрессивные положения пенсионного законодательства XVII–XIX вв., которые достойны восприятия современным законодательством.
Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:
-
раскрыть особенности становления и развития системы пенсионного обеспечения в России в XVII–XVIII вв. на основе анализа нормативных правовых актов, относящихся к указанному периоду, и архивных материалов;
-
исследовать процесс развития пенсионного обеспечения в XIX в. с позиции законодательного регулирования данного института, проанализировать особенности источников пенсионного законодательства указанного периода;
-
определить понятие и основные виды пенсионного обеспечения служащих России XVII–XIX вв.;
-
исследовать особенности негосударственного пенсионного обеспечения в России в XIX в.;
-
выявить на основе анализа и обобщения практики применения законодательства о пенсионном обеспечении XIX в. пробелы и противоречия в нем, а также проблемы, возникавшие при назначении пенсий в указанный период;
-
провести историко-правовой сравнительный анализ норм пенсионного законодательства исследуемого периода и норм современного пенсионного законодательства.
Методологическую основу исследования составили общие, частнонаучные и специальные методы познания (диалектический, историко-логический, системно-аналитический, статистический).
Для целей данного исследования широко использовались исторический, сравнительно-правовой, экономико-правовой методы, метод формально-юридического анализа, так как предметом исследования выступили правовые акты. Активное использование данной методологии предопределено тем, что для целей настоящего исследования анализировались правовые акты различных веков.
Научная новизна. Результаты настоящего исследования качественно отличаются от ранее предложенных концепций. Предлагается новая постановка проблемы и новая методология ее решения. Впервые комплексно исследуется пенсионная система России XVII–XIX вв. и развитие отдельных видов пенсионного обеспечения, которые сегодня наиболее часто применяются, но тем не менее их правовое регулирование имеет массу противоречий и неясностей.
В работе демонстрируется связь юридической мысли с другими общественными науками, характеризуется связь теории и практики существования и применения отдельных видов пенсий.
Диссертационное исследование содержит новый научно-теоретический вывод об объективном характере преемственности в российском пенсионном законодательстве основных видов пенсионного обеспечения граждан вне зависимости от эволюционного этапа развития государства. Автором выявлен и проанализирован ряд правовых актов и архивных материалов, которые еще не были предметом научного исследования с точки зрения проблем пенсионной системы России.
Помимо отмеченного, новизна диссертационного исследования определяется не только комплексом изучаемых в его рамках вопросов и аспектов, но и содержанием ряда сформулированных научных положений и выводов.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, отражающие новизну проведенного исследования:
1. Понятие «пенсия» в исследуемый исторический период определяется и как вознаграждение государства за службу, и как право на получение этого вознаграждения, поскольку только в таком понимании возможно полное раскрытие сущности данной социальной выплаты в историческом аспекте.
2. База для построения пенсионной системы России закладывается с конца XVII в., когда начинается более четкое правовое оформление отношений по обеспечению нетрудоспособных служилых людей, обусловленное несоответствием действовавших правовых актов экономическим и политическим общественным отношениям России. Прообразом пенсионного обеспечения выступало наделение отставных служащих землей в виде прожиточного поместья и выслуженной вотчины, однако считать их пенсиями нельзя.
Условиями обеспечения являлись: увечья военнослужащих и иные причины, повлекшие неспособность к службе, а также смерть военнослужащего.
Обеспечение нетрудоспособных людей в указанный период не являлось всеобщим, поскольку распространялось только на военнослужащих, и в некоторых случаях – на членов их семей.
3. В первой четверти XVIII в. пенсионное законодательство становится более четким по форме, усиливаются черты юридического формализма и всеобщности, характерные для законодательства.
В указанный период приобрели законодательное оформление нормы правовых обычаев об обеспечении отставных военных и членов их семей. Заложены основы законодательного регулирования пенсий по случаю потери кормильца в современном ее понимании. Субъектом пенсионных отношений являлась семья.
Важную роль в становлении пенсионного законодательства сыграло Соборное уложение 1649 г., соответствовавшее новой стадии развития социально-экономических и политических отношений. Данный нормативный акт законодательно закрепил право на обеспечение служащих в случае неспособности продолжать службу и членов их семей в случае потери кормильца в натуральной форме путем предоставления поместья.
4. Впервые пенсионные выплаты в денежном выражении начали производиться в конце XVII в. раненым иноземным начальникам и офицерам, а также членам семей иноземцев, убитых на войне. Таким образом, первыми субъектами пенсионного обеспечения являлись иностранные подданные.
5. В достаточной степени регламентированная и сформированная как организационно-правовой институт пенсионная система появилась в России к началу XIX в. в результате изменений в обществе политического, экономического и социального характера, способствовавших развитию законодательства. Историко-правовая наука, законодательство и правоприменительная практика XIX в. характеризовались двойственным пониманием сущности пенсии (как награды за службу и права на обеспечение при наличии установленных законом условий).
6. Система негосударственного пенсионного обеспечения возникла и получила законодательное оформление в середине XIX в. и имела целью решение проблем недостаточности средств государственного пенсионного обеспечения России. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились три модели: эмеритальная, страховая и сберегательно-вспомогательная.
7. Важнейшее значение в негосударственном пенсионном обеспечении приобрели эмеритальные кассы, которые оказывали серьезное влияние на экономику Российской империи. Деятельность эмеритальных касс была достаточно детально регламентирована и находилась под строгим контролем со стороны государства. Основные принципы деятельности эмеритальных касс положены в основу построения современных негосударственных пенсионных фондов.
8. Особенность пенсионирования казаков Кубанского казачьего войска в XIX в. заключается в том, что пенсионное обеспечение имело смешанную природу и сочетало в себе как элементы государственного пенсионного обеспечения, так и эмеритуры и выступало реальной гарантией обеспечения достойного уровня жизни казаков при выходе со службы в отставку
Теоретическое значение исследования определяется существенным расширением знаний об истории пенсионного законодательства России XVII–XIX вв. Важность темы настоящего исследования обусловлены не только особой значимостью данного правого института на современном этапе развития общества, необходимостью совершенствования законодательного регулирования, но и недостаточной разработанностью темы в теоретическом отношении, а также отсутствием единой позиции ученых по многим вопросам построения национальной пенсионной системы.
Примененная методология исследования может стимулировать пересмотр ряда историко-правовых воззрений в новой перспективе, что позволит углубить представление о преемственности права России в области пенсионного обеспечения, открыть новые горизонты в совершенствовании современного законодательства.
Практическая значимость исследования определяется содержащимися в нем фактическими и оценочными данными, которые помогают восполнить пробелы в пенсионном законодательстве России, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности при совершенствовании норм пенсионного законодательства. Работа имеет междисциплинарный характер, сформулированные выводы могут быть использованы для разработки учебных курсов по истории государства и права России, праву социального обеспечения.
Итоги осуществленного анализа стимулируют последующую разработку сформулированных вопросов, имеют значение для углубления научно-практических и сравнительно-правовых исследований как в сфере теории и истории государства и права, так и в русле развития социально-правовой реформы российского общества.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет». Основные теоретические положения и результаты исследования обсуждены на лекциях и семинарах по истории права и государства России, философии права, правоведению со студентами Кубанского государственного университета. Основные выводы работы отражены автором в статьях, а также использованы для докладов на международных научно-практических конференциях.
Объем и структура диссертации определяются ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка.
Основы формирования пенсионной системы России до XVIII в.
Не могли обойти вниманием вопросы, касающиеся пенсионной системы ученые, чьи труды представляют определенный интерес в контексте сравнительно-правовых исследований. В частности, П.О. Бобровский в сочинении «Военное право в России при Петре Великом: Артикул воинский, с объяснениями преобразований в военном устройстве и в военном хозяйстве по русским и иностранным источникам» проанализировал различные аспекты правового статуса военнослужащих XV—XVIII вв. Им указывалось на ограниченный характер обеспечения служилых людей в отличие от европейских стран2. ,
А. Греков в монографии «Правовое положение армии в государстве. Опыт исследования правовых оснований жизни армии в главнейших государствах современной Европы» также затрагивал вопросы пенсионного обеспечения военнослужащих, указывая на особенности обеспечения отставных «офицеров-иноземцев»3. Несомненный интерес в данном аспекте представляет монография «Главные положения о пенсионном обеспечении гражданских чиновников и их семейств в Англии, Бельгии, Германии, Италии, Франции и Швеции. (Материалы к пересмотру пенсионного законодательства)».
В современный период обзор исследуемых вопросов в той или иной мере содержится в диссертационных работах Д.А. Квасова 4 ,
Т.В. Муравлевой , И.В. Большаковой , Ю. В. Применко , однако авторы либо затрагивают экономические аспекты пенсионного обеспечения, либо ограничены иными хронологическими рамками. Так, Ю.В. Применко исследуются вопросы развития пенсионной системы в XVI-XVII вв., причем она рассматривает наделение поместьями как форму пенсионного обеспечения, а вотчину и поместье — как объекты пенсионного обеспечения.
Д.А. Квасов основное внимание уделил проблемам пенсионного обеспечения государственных служащих в XIX в., особенно анализу деятельности эмеритальных касс.
Исследование Т.В. Муравлевой посвящено экономическим аспектам развития пенсионной системы в XIX—XX вв.
Обзор научных исследований, посвященных изучению пенсионной системы России XVII-XIX вв., позволяет утверждать, что вопросы развития пенсионного обеспечения России являются в известной мере освещенными и все чаще привлекают внимание исследователей. Однако специальных обобщающих трудов, содержащих анализ законодательства, регулирующего пенсионное обеспечение XVI-XIX вв., так и не появилось. Состояние историографии актуализирует тематику диссертационного исследования, определяет направления изучения проблем функционирования пенсионной системы России в XVII-XIX вв.
В качестве теоретической основы исследования использованы труды дореволюционных ученых-юристов, затрагивающих вопросы, касающиеся объекта настоящего исследования.
Автором изучены и проанализированы работы отечественных правоведов по истории права и государства, истории политических и правовых учений: Е. А. Азаровой, В. С. Андреева, Е. И. Астрахана, М.Л. Захарова, Ж.А. Горбачевой, К.Н. Гусова, Г.П. Дегтярева, Р.И. Ивановой, СИ. Иваненко, Е.Е. Мачульской, В.П. Мельникова, А.К. Соловьева, В.Б. Савостьяновой, Э.Г. Тучковой, В.Г. Яроцкого и др.
Источниковедческую базу диссертации составили нормативные акты, регулировавшие вопросы пенсионного обеспечения в процессе становления пенсионной системы России: жалованные грамоты, указы о предоставлении поместий, Уложение о вотчинах и поместьях от 17 декабря 1636 г., Указ о величине прожиточных поместий от 16 августа 1644 г., Боярские приговоры, Соборное уложение 1649 г., Морской устав 1720 г., акты Екатерины II и Павла I, Общий устав о пенсиях и единовременных пособиях, особенные уставы о пенсиях и единовременных пособиях по различным ведомствам, уставы эмеритальных касс различных ведомств, устав о пособиях, определяемых Комитетом призрения заслуженных гражданских чиновников; Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдельных местностях и др., а также архивные документы РГАДА, Российской государственной библиотеки и Государственного архива Краснодарского края.
Объектом настоящей работы является процесс историко-правового развития пенсионной системы в России XVII-XIX вв.
Предмет настоящего исследования составили тенденции и особенности становления и развития пенсионной системы России в XVII-XIX вв.; теоретические и практические проблемы применения основных видов пенсионного обеспечения в России в XVII—XIX вв.; нормы законодательных актов XVII-XIX вв., регламентировавшие социальное обеспечение служащих и членов их семей; практика применения государственными органами законодательства при назначении отдельных видов пенсий и ее результативность, иные правовые документы, имеющие непосредственное отношение к пенсионному обеспечению в XVII—XIX вв. и в современный период.
Развитие системы пенсионного обеспечения в XVIII в
Замечания и возражения на записку графа Блудова подлежали рассмотрению Особым комитетом. 1 ноября 1852 г. Председатель Комитета министров князь Чернышев объявил следующее: «Государь Император, принимая во внимание что, по делу об основаниях нового Пенсионного устава имеются многие несогласные между собою мнения, изволил найти, что в этом положении дела окончательное разрешение его будет весьма затруднительно и между тем дальнейшее его продолжение имеет то важное неудобство, что расход на пенсии увеличиваясь каждый год сделался чрезвычайно обременительным для Государственного Казначейства. Признавая поэтому существенно необходимым теперь же принять решительные меры к ограничению этого расхода, Его Императорское Величество Высочайше повелеть соизволил: не изменяя главных оснований нынешнего Пенсионного устава, сделать такие частные в оном перемены, кои могли бы остановить постоянно возрастающее увеличение пенсионного расхода и привести этот расход в такую норму, которая не превышала бы ныне отпускаемой на пенсии суммы»2.
Указ от 6 ноября 1853 г. внес измения в Устав 1827 г. Срок выслуги для пенсии был определен 25 и 35 лет. В первом случае пенсия назначалась в половинном окладе, а втором - в полном. По ученым и учебным ведомствам было отменено получение пенсий на службе сверх жалованья и выплата пенсий за краткие сроки выслуги. Также были отменены краткие сроки выслуги во всех ведомствах, где существовали особые положения. Размер пенсии для гражданских чиновников определялся по разряду последней должности при условии ее замещения не менее 5 лет. Чиновникам, служившим без жалованья, пенсии не назначались. Членам семей умерших служащих при выслуге менее 10 лет выплачивались единовременные пособия в размере полугодового жалованья, а при выслуге 10-25 лет -годового жалованья.
К 1896 г. Устав состоял из общего пенсионного устава и особенных уставов: придворного, театрального, ученого, учебного, по начальному образованию, духовно-учебного, тюремного, ведомства учреждений императрицы Марии, медицинского, горного и таможенного.
Следует отметить, что двойственность в толковании сущности понятия «пенсия» так и не была устранена и отражалась как в нормах пенсионного законодательства, так и в правоприменительной практике, порождая множество коллизий.
Например, издавались указы Сената, прошения Комитета Министров, позволявшие получать пенсии служащему, подвергшемуся наказанию, лишающему права на получение пенсии, но который «отлично-усердною службою загладит свой прежний проступок», - «в виде награды предоставляется испрашивать, не считать таковые штрафы препятствием, ни к награждению установленными за выслугу лет знаками отличия, ни к пенсиям... » . В связи с пониманием пенсии как награды выплата пенсий членам семей умершего чиновника могла прекращаться даже за аморальное («развратное», «нетрезвое») поведение (ст. 48 Устава). В то же время юристы-практики не сомневались в том, что пенсия - это «право служащего» и спорили лишь о том, к какой отрасли права она относится - к государствен-ному или гражданскому праву . Например, члены Пенсионной комиссии Московской Городской Думы в своем докладе от 26 апреля 1895 г. указывали на необходимость лишить «пенсионное дело нежелательного благотворительного характера» .
Правоприменители отмечали следующие недостатки Устава: «1) за давностью времени истинный смысл некоторых статей сделался недостаточно ясным и даже совсем утратился; 2) некоторые статьи между собой не согласованы; 3) установленные в различных положениях правила по одному и тому же предмету не приведены между собой в связь; 4) весьма многие узаконения не указывают определительно прав служащих, а лишь ссылаются на другие узаконения, причем в некоторых случаях для определения размера пенсий приходится несколько раз последовательно переходить от одного закона к другому и 5) указывая нормы пенсий, пенсионный устав, за немногими исключениями, не приводит самих окладов пенсий, почему необходимо обращаться к соответствующим штатам и положениям; при этом в некоторых случаях время утверждения штатов не приводится ни в самих статьях, ни в цитатах под ними»1.
Следует отметить, что по смете 1867 г. Россия расходовала на пенсии 3,94% своих доходов, тогда как общее число расходов на пенсии в иностранных государствах в среднем доходило до 6% государственных доходов. Сравнение пенсионных расходов двадцати западных государств указывало на "то, что Россия заняла между ними 15-е место, уступая," за исключением Австрии, всем первостепенным державам. К тому же на Западе наравне с правительственными пенсиями действовали многочисленные негосударственные пенсионные кассы и общества пожизненного страхования2.
В России наблюдалось постоянное увеличение числа служащих, которое с 1807 по 1867 г. удвоилось: с 66 515 до 14 1345 чел. Увеличение было более значительным в гражданском, а не в военном ведомстве. Суммарное жалованье 84 485 служащих, по которым удалось получить подробные статистические данные, в 1867 г. составило 35 831 627 р.
Законодательное регулирование пенсий за выслугу лет
Согласно «Аттестату» от 15 марта 1894 г. Н.Н. Ревякин был кавалером орденов Святого Владимира 4-й степени, Святого Станислава 2-й степени и Святой Анны 3-й степени. Происходил из обер-офицерских детей. Родового имения у него в Перемышльском уезде числилось 21 дес. земли, за женой родового имения в том же уезде было 119 дес. и в Новосильском уезде Тульской губернии 130 дес. земли. Сыновья Николая Николаевича: Павел состоял при Калужском окружном суде и получал 10 р. жалованья в месяц, Сергей был болезненным. Сергей Николаевич, его жена и двое малолетних детей (один из них с хронической болезнью) находились при Н.Н. Ревякине. На основании представленных документов чиновнику была назначена пенсия .
В случае представления ложного («несправедливого») свидетельства о болезни с получившего пенсию или пособие по этому свидетельству взыскивалась выплаченная сумма в двойном размере, и данное лицо навсегда лишалось права на пенсию или пособие (ст. 168 Устава).
Должностное лицо, изобличенное в выдаче заведомо ложного свидетельства о болезни, подвергалось отрешению от должности, а в случае совершения этого деяния из корыстных помыслов - подвергалось наказанию, установленному за взятки .
Пенсии, назначенные по сокращенному сроку за болезнь, если пенсионеры вновь поступали на службу, связанную с получением содержания, должны быть полностью прекращены и затем при вторичном оставлении службы могли быть назначены не иначе как по новому рассмотрению права этих лиц на пенсии. Действие этого правила не распространялось на лиц, указанных в п. 2 и 3 ст. 14 Устава.
Офицерам, пользовавшимся на службе в гражданском ведомстве пенсией за раны по ст. 14 Устава, при увольнении со службы и с должностей, занимаемых ими после отставки с военной службы, с пенсией за раны, назначались пенсии на основании ст. 15 Устава, т.е. им продолжала выплачиваться их прежняя пенсия, если по новым должностям они не приобретали право на более высокую и во время вторичной службы не подвергались никакому гласному пороку или осуждению, лишающему их права на пенсию.
Социальной поддержке отставных служащих способствовало назначение отдельной пенсии за ранения и увечья, выплачиваемой из инвалидного капитала, а также пенсии, выплачиваемой из эмеритальной кассы .
Инвалидный капитал состоял в ведении Александровского комитета о раненых.
Александровский комитет был создан по частной инициативе статского советника Пезаровиуса, который в 1813 г. предпринял издание газеты «Русский инвалид» с тем, чтобы вырученные деньги обращать для вспомоществования раненым. Мысль Пезаровиуса встретила горячее сочувствие у императрицы Марии Федоровны и общества. После каждой победы русских войск императрица стала присылать Пезаровиусу в пользу инвалидов по 8 000-10 000 р. От граждан также поступали пожертвования, которых было столь много, что к концу 1813 г. капитал вырос до 115 000 р., а к концу 1814 г.-до 300 000 р.
В 1814 г. инвалидный капитал поступил в ведение учрежденного императором Александром I Комитета для призрения заслуженных воинов.
Под этим наименованием комитет просуществовал до 19 марта 1858 г., когда был назван просто Комитетом о раненых, и только в день 100-летия со дня рождения Александра I (12 декабря 1877 г.) ему было присвоено наименование Александровского. Комитет учрежден «в знак признательности отечества к геройским подвигам армии и перенесенным ею славной службе и трудам в минувшие войны», а главное, «дабы і яще ознаменовать оные и в особенности день 18 августа» .
Назначение Комитета Александр I определил так: «Я отверзаю ІЗІЬІНЄ путь, удобнейший всем увечным в последнюю, незабвенную по гроич щ :им делам своим, войну — генералам, штаб- и обер-офицерам, не имеюхцим другого состояния, кроме определенного при отставке пенсиона, приверстать во всех нуждах своих ко Мне» 2.
Высочайше было повелено оставить на первые два года каїхі атал неприкосновенным, а пенсии и пособия выдавать из сумм кабинета его величества.
Инвалидный капитал слагался из ежемесячных 2 % вычето: . из столовых денег офицеров и других источников. Кроме пожертвоваигЕ й и процентов в доход инвалидного капитала поступали:
1) вычеты: а) со всякого рода единовременных денежных выдач? с дополнительного вознаграждения, назначаемого в пользу акцизных чиновников; с сумм, происшедших от конфискаций и денежных пенеіеї по таможенной пошлине; с присвоенных некоторыми должностями сгверх содержания от казны, особых доходов от городов, от приходящих к портам кораблей и пр.; с единовременных пособий, жалуемых вместо П ІЕЗІСИЙ чиновникам и семействам их, когда пособие превышает 142 р. 95 к. (никгакие изъятия из этих вычетов, кроме установленных самим законоти/г не допускались ни для кого, ни под каким предлогом, и не различая всемилостивейших жалуемых денежных наград от назначаемых началь сгхвом по предоставленной ему власти); б) в размере 1% из столовых денег и добавочных к ним окладов, как определенных штатами, так и назначаемых по особым высочайшим повелениям; в) при пожаловании медалей от 7 р _ 50 к. до 150 р., при пожаловании бриллиантовых знаков к орденам Святого А ЕЗгд рея
Первозванного и Святого Александра Невского - 600 р. и 450 р. соответственно и при пожаловании драгоценных подарков стоимостью более 86 р. — 10% по кабинетской оценке; г) при пожаловании беспроцентных ссуд единовременно - 5 % со всей суммы ссуды; д) при пожаловании в вечное владение земель - от 1,5 — 7,5 к. с десятины; е) при пожаловании аренды — 1-3 % с дохода в год;
2) денежные взыскания, налагаемые военными судами, если эти взыскания не имели по закону особого назначения; штрафные деньги за неявку в военный суд без законных причин и деньги, выручаемые по военно судным делам за покраденные вещи, в случае неотыскания хозяев или неявки их;
3) отчисления из сумм капитала орденов с денег, взыскиваемых при пожаловании орденами;
4) отчисления из призовых денег: а) в размере 1/4 части из денег, выдаваемых за взятие орудия, военные припасы и другие вещи, принадлежащие неприятелю; б) в размере" 1/8 части из денег, вырученных за купеческий приз, за исключением пошлин и издержек по выгрузке и пр.; в) в размере 20 % из поступающей в казну третьей части денег, вырученных за взятые в приз запрещенные товары;
Негосударственное пенсионное обеспечение гражданских чиновников (на примере эмеритальной кассы ведомства Министерства Юстиции)
Начало построения государственной системы пенсионного обеспечения в классическом понимании относится к периоду правления Петра, когда был принят первый нормативный документ, содержащий в себе нормы пенсионного обеспечения, - Морской устав 1720 г. Нормы, касающиеся пенсионного обеспечения, содержались в Книге Четвертой Главе Четвертой Артикуле 8. Предоставление пенсий именно военным морякам в качестве особой привилегии обусловлено позиционированием России как морской державы. Условием назначения пенсии была непригодность моряков к службе вследствие инвалидности или старческого возраста, а для членов их семей - смерть кормильца. Соответственно можно говорить о таких видах пенсии, как по инвалидности и по старости, по случаю потери кормильца.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что нормы Морского устава являются первыми официальными положениями пенсионного законодательства в России, хотя сам термин «пенсия» Морской устав не содержит. Впервые понятие пенсии появилось в именном Указе Петра II «О даче в пенсион жалованья вдовам умерших в военной службе иноземцев, по Морскому Уставу». Указ распространил нормы Морского устава на вдов и сирот умерших и убитых офицеров-иноземцев, служивших в сухопутных войсках .
В дальнейшем развитие российского пенсионного законодательства шло в сторону расширения пенсионных прав и круга лиц, имевших право получать пенсии. Уже в конце 1720-х гг. под действие Морского устава попали вдовы и сироты умерших и убитых офицеров-иноземцев, служивших в сухопутных войсках.
Во время царствования Екатерины II в России была проведена первая национальная пенсионная реформа. Кроме закрепленного ранее права на пенсионное обеспечение служащих, получивших увечья и болезни, препятствовавшие службе, а также членов их семей пенсионное обеспечение было распространено на лиц, имевших определенную выслугу лет по государственной службе .
К середине 90-х годов XVIII века в качестве условия приобретения права на пенсию было законодательно закреплено 25-летней выслуга лет.
К началу XIX в. в России сложилась достаточно регламентированная и сформированная как организационно-правовой институт пенсионная система. Финансировалась выплата пенсий из государственной казны и рассматривалась как награда за службу государю. Основаниями для выплаты пенсий служили - старость, инвалидность, потеря кормильца, а также выслуга лет, которым соответствовали пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет.
Вместе с тем, следует отметить, что пенсионное законодательство было достаточно разрозненно, пенсионные нормы располагались в большом количестве нормативных актов. Кроме того, не обладали пенсионными правами, лица, не находившиеся на государственной службе. Обеспечение нетрудоспособных, не служивших государству, осуществлялось как и ранее в рамках благотворительности и призрения бедных.
Единой пенсионной системы в России не существовало. По отдельным ведомствам и учреждениям назначение пенсий регулировалось отдельными положениями о пенсиях.
Значительные расходы на выплаты пенсий, разнообразие пенсионных положений, часто противоречивших друг другу, вызвали необходимость создания общего для всех служащих Пенсионного устава.
Указом Александра II Сенату об утверждении общего «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» от 6 декабря 1827 г и Уставом о пенсиях и единовременных пособиях 1827 г. были определены принципиальные положения, определяющие организацию пенсионной системы Российской империи. С этого момента пенсии стали основным видом социального обеспечения отставных служащих и их семей.
Впервые Уставом гарантировалось пенсионное обеспечение вдовам и сиротам гражданских служащих.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод о существовании следующих видов пенсий: - пенсия за выслугу лет; - пенсия по инвалидности (получении увечья); - пенсия по случаю потери кормильца. Начиная с середины XIX века параллельно с государственной системой, получает развитие система негосударственного пенсионного обеспечения. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели: - эмеритальная; - страховая; - сберегательно-вспомогательная. Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных принципов, в порядке обеспечения пенсионных прав. Остро стояла проблема финансовой устойчивости пенсионных касс, что не утратило своей актуальности и в настоящее время в отношении негосударственных пенсионных фондов. Пенсионные кассы могли учреждаться Правительством, отдельными предпринимателями или частными обществами России. Пенсионные кассы можно считать прообразом современных негосударственных пенсионных фондов. Главным источником денежных средств во всех видах пенсионных касс служили взносы самих участников, определявшиеся процентом от получаемого содержания, и доплаты от того учреждения, при котором или которым создавалась данная пенсионная касса.
Особенность их заключалась в том, что в уставах касс определялись, с одной стороны, размеры причитающихся взносов из заработков участников, а с другой стороны, точные размеры пенсий и пособий, выплачиваемых участникам при различной выслуге лет. Пенсии и пособия назначались в определенном отношении к заработной плате (последней или средней за время службы) или в зависимости от чина и класса должности, в которых участник состоял ко времени назначения пенсии.
Существенным недостатком эмеритальных касс являлась их необеспеченность. Размеры обязательств были поставлены в зависимость от числа лиц, оставляющих службу в том или ином чине или классе по должности, от последнего или среднего их содержания, от-их семейного положения и т. д., т.е. от таких факторов, которые весьма трудно поддаются предварительному учету. Кроме того, при организации эмеритальных касс не был создан механизм, предусматривающий соответствие доходов и расходов кассы.
Пенсионно-страховые кассы обладали гарантией прочности. Их принципиальное отличие от эмеритальных касс состояло в том, что обязательства страховых касс перед вкладчиками возникали только после ( поступления в кассу средств, достаточных для удовлетворения этих обязательств. Страховые взносы исчислялись в процентах от зарплаты. Поступающие в кассу суммы распределялись по личным счетам её участников, согласно предоставленным им по уставу правам, т.е. выдаваемые каждому лицу пенсии или пособия были поставлены в непосредственную зависимость от размера зачисленных на счет сумм.
