Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль, значение и эволюция органов государственного контроля в период революционных преобразований 24
1.1 Политические и экономические предпосылки возникновения контрольно - ревизионной деятельности 24
1.2 Реорганизация и процесс укрепления органов государственного контроля в 1918 - 1923 гг 33
Глава 2. Политике - идеологические основы деятельности Рабоче -Крестьянской инспекции 53
2.1 Отражение, ленинских принципов социалистического контроля и взглядов большевиков в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции 53
2.2 Основные задачи, формы и методы осуществления контрольных функций Рабоче - Крестьянской инспекции как «аппарата политического контроля» 67
Глава 3. Правовое регулирование деятельности Рабоче -Крестьянской инспекции 97
3.1 Правовой статус РКИ в системе органов государственного контроля 97
3.2 Правовые последствия деятельности РКИ в советском государстве и их влияние на процесс формирования органов государственного контроля Российской Федерации 145
Заключение 172
Список нормативных актов и использованной литературы 179
- Политические и экономические предпосылки возникновения контрольно - ревизионной деятельности
- Отражение, ленинских принципов социалистического контроля и взглядов большевиков в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции
- Основные задачи, формы и методы осуществления контрольных функций Рабоче - Крестьянской инспекции как «аппарата политического контроля»
- Правовой статус РКИ в системе органов государственного контроля
Введение к работе
Происходящие в России социально-экономические и политические преобразования, а также политика централизации и укрепления аппарата государственной власти обусловливают необходимость построения единой системы государственного контроля, отвечающей курсу проводимых реформ. Специфика функций и задач контрольных органов порождает определенные проблемы в формировании контрольной системы в условиях, когда ее деятельность складывается под воздействием факторов переходного периода.
Меры по созданию системы государственного контроля, предпринимаемые в России на современном этапе развития, пока недостаточны. Распоряжением Правительства РФ № 1345 от 23 ноября 1997 года1 была создана рабочая группа по разработке предложений о пересмотре системы государственного контроля, создании специализированных контрольных инстанций, а также проектов концепции государственного контроля в Российской Федерации и федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации. Пока концепция системы государственного контроля, отвечающая современным политическим условиям, принципам, закрепленным в Лимской Декларации и Конституции РФ 1993 г., в России не создана. Существующая система контрольных органов РФ (к таким органам следует отнести Прокуратуру, Счетную палату России, Главное контрольное управление Президента РФ, контрольно-ревизионные органы Министерства финансов РФ, ' ведомственные контрольные органы и службы, контрольно-счетные палаты и контрольные управления субъектов Федерации), дублирующих друг друга, малоэффективна и затрагивает контроль в основном в финансовой сфере.
Чтобы определить современное состояние системы контроля, правовой
1 //Российская газета. 1997. 23 ноября. № 215.
2 Лимская Декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом
Международной организации высших контрольных органов. 1977.
статус органов, ее образующих, необходимо знать причины возникновения таких органов, основные этапы, которые они прошли в своем развитии, а также факторы, повлиявшие на формирование и функционирование их составных элементов. При этом важно правильно оценить всю совокупность исторических условий, характеризующих политическую, правовую, экономическую деятельность государства в сфере государственного контроля.
Процесс становления и развития государственного контроля в советском государстве заслуживает особого внимания. Во-первых, впервые в мировой истории был представлен опыт создания органов государственного контроля, осуществляющих свою деятельность на демократических началах, в условиях политики «военного коммунизма» и формирования тоталитарного государства. Во-вторых, анализ деятельности органов социалистического контроля позволит не допустить ошибок прошлого при построении «Концепции государственного контроля» российского государства.
В контексте обозначенной проблемы особенно актуальным представляется обращение к правовым основам возникновения и деятельности Рабоче -Крестьянской инспекции, впервые закрепившим возможность участия народа в управлении государством. Именно в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции получили свое развитие принципы, на которых основывается институт непосредственной демократии.
Степень научной разработанности темы диссертации и ее источниковедческая база.
Анализ историографии изучаемой проблематики позволяет выделить несколько периодов в ее развитии. Можно согласиться с Е.М. Химович, которая выделила в историографии РКИ три периода.1 Первый (1920 - 1940-е годы) характеризуется началом деятельности органов государственного контроля советского государства, поиском путей и форм его осуществления. Начало второго периода связано с некоторыми изменениями курса партии
1 Химович Е.М. Роль ЦКК-РКИ в проведении режима экономии и рационализации производства и управления: Опыт, уроки 1926-1934 гг.: Дис... д-ра ист. наук. -Ярославль, 1992.
после XX съезда, «разоблачением» культа личности И.В. Сталина, критикой новым партийным руководством проводимой ранее политики, в том числе и в сфере государственного контроля. Третий период в изучении Рабоче -Крестьянской инспекции был связан с началом процесса перестройки всех сфер жизни общества (апрельский пленум ЦК КПСС, 1985 г., XXVII съезд КПСС, 1986 г.), провозглашением повсеместной гласности, отказом от однопартийности и последующим распадом СССР.
На наш взгляд, необходимо выделить четвертый период историографии, отсчет которого следует вести с принятия на референдуме 12 декабря 1993 года действующей Конституции РФ, после чего в России начался процесс приведения действующего законодательства в соответствие с конституционными нормами, который продолжается по сей день.
Необходимо отметить, что в первый период, т.е. в 1920-40 годы, были опубликованы работы, посвященные деятельности органов советского контроля. Однако они носили в основном публицистический и описательный характер (информация о деятельности отдельных структур РКИ, воспоминания о работе в контрольных органах).1 Эти публикации отражали официальную политику партии по.данному вопросу. К их числу следует отнести исследования П. Дроздовой, которая предприняла одну из первых попыток проанализировать идеи контроля, высказанные ведущими политическими лидерами страны с позиции существовавшей идеологии.2
Большой научный и практический интерес имеют брошюры, статьи и речи сотрудников центральных и местных органов контроля, написанные в 1920-1930 годы. Так, в различных работах Е.Ф. Розмирович освещаются цели, задачи, методика осуществления научной организации труда и
Кинжалов Ф. Легкая кавалерия РКИ. М., 1929; Клевцов В. Группы содействия РКИ. М, 1932;Двинский Е. Бюро жалоб в борьбе за улучшение аппарата (о работе ОБЖ РКИ)-М., 1934.
2 Дроздова П. Ленин и Сталин о Советском государственном контроле //Вестник Государственного контроля. 1947. № 9. С. 4-16.
управления. Деятельность Рабоче - Крестьянской инспекции по совершенствованию и чистке государственного и хозяйственного аппарата, методы ее работы на различных этапах социалистического строительства рассматриваются в трудах Д. Лебедя и Я. Петерса.2
Истории борьбы с бюрократизмом посвящены книги И.Ф. Попова, А. Грекова, Г.А. Нефедова3 и некоторых других авторов. О методах и формах подготовки рабочих и крестьян для работы в государственном и хозяйственном аппарате писали А.Х. Митрофанов, В. Николаев, А. Брейтман, И. Бахтамов, П.Н. Краснопевцев, В.В. Обухов и другие.4 Участие трудящихся масс в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции, формы и методы ее работы в различных областях народного хозяйства охарактеризованы в книгах В. Горохова5, В. Клевцова6, Ф. Кинжалова7, Л. Браславского.8
В конкретно-историческом плане деятельность органов контроля стала изучаться с середины 1930-х годов. Тем не менее, до середины 1940-х годов количество исследовательских работ на эту тему исчислялось единицами, к тому же в них рассматривались лишь некоторые аспекты деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции и не находили отражения многие
Розмирович Е.Ф. Реконструкция техники управления 1926-1930 гг.- М, 1930.; Она же. Принципы методологии и организационной политики в технике управления.- М., 1930; Рационализация техники управления.- М., 1930. и д.р.
Лебедь Д. Пролетарская демократия и самокритика.- М.-Л., 1928; Он же. Укрепление аппарата пролетарской диктатуры.- М.-Л., 1929; Петере Я. О чистке советского аппарата.- М-Л., 1929; Он же. Чистка советского аппарата и контроль масс-М.-Л., 1930.
3 Попов И.Ф. Без доклада не входить.- М., 1930; Греков А. Как организовать
рабочие суды над бюрократизмом.- М., 1932; Нефедов Г.А. Бюрократы и как
бороться с ними.- М.-Л., 1929.
4 Митрофанов А.Х. Выдвижение рабочих и крестьян.- М., 1926; Николаев В. О
выдвижении рабочих.- М.-Л., 1928; Брейтман А. О выдвижении рабочих в
государственный аппарат. -М., 1929; Бахтамов И. Боевые вопросы выдвижения. М.-
Л., 1930; Кранопевцев П.Н., Обухов В.В. Выдвиженцы и выдвиженчество.- М.,
1930.
5 Горохов В. Секции РКИ в деревнях.- М., 1930.
6 Клевцов В. Группы содействия РКИ. -М., 1932.
7 Кинжалов Ф. Легкая кавалерия РКИ. -М., 1929.
8 Браславский Л. Работа социалистических совместителей.- Свердловск, 1934.
важнейшие стороны государственного контроля. Авторами многих работ, написанных в этот период, не могли в достаточном объеме использоваться архивные материалы по причине их закрытости.
При всех недостатках работ, вышедших во второй половине периода 1920 - 1940-х годов, их авторами внесен определенный вклад в освещение истории органов государственного контроля, который не может быть проигнорирован современными исследователями.
Второй период историографии характеризуется изучением истории органов контроля на научной основе. В свет вышло большое количество статей, монографий, были защищены кандидатские и докторские диссертации, написанные не только историками, но и юристами, философами, экономистами. В этом потоке можно выделить несколько основных направлений исследовательской мысли. Прежде всего внимание ученых было направлено на изучение идейно-теоретического наследия В.И. Ленина. Исследователи имели целью раскрыть сущность ленинских идей о советском государственном аппарате, о путях его улучшения и совершенствования. К этой группе работ относятся монографии Н.А. Воскресенской , В.А. Виноградова , Л. Озерова , кандидатские диссертации Р.В. Гатауллина4, Г.В. Игнатовой5.
История контрольно — ревизионной деятельности особенно активно стала разрабатываться со второй половины 1950-х годов, когда в свет появилось множество различных статей, брошюр и книг по обозначенной проблеме. Среди них немало глубоких исследовательских работ,
Воскресенская Н. А. В.И. Ленин - организатор социалистического контроля.- М., 1967.
Виноградов В.А. Ленинские идеи рабочего контроля в действии.- М, 1969. 3 Ленинские принципы организации контроля.- М., 1965.
Воплощение ленинских принципов контроля в деятельности ОКК РКИ Татарии в восстановительный период. Автореф. дис. ... канд. истор. наук.- Казань, 1966. 5 Игнатова Г. В. Партийное руководство органами Рабоче - Крестьянской инспекции в 1921-1925 гг. Автореф. дис. ... канд. истор. наук.- М, 1969.
освещающих различные стороны практической деятельности государственного контроля.
Большой интерес представляют монографии Л. Ф. Морозова и В. П. Портнова , С. Н. Иконникова , Г. А. Дороховой , а также сборник статей Академии общественных наук при ЦК КПСС4.
В работе Л. Ф. Морозова и В, П. Портнова раскрывается деятельность органов наркомата Рабоче - Крестьянской инспекции по укреплению и совершенствованию госаппарата. Авторы обстоятельно осветили деятельность центрального органа государственного контроля, однако не затронули вопросы совершенствования его аппарата на местах. Это, на наш взгляд, привело их к отдельным неверным выводам. В частности, нельзя согласиться с утверждением, что «местные органы Рабоче - Крестьянской инспекции фактически действовали самостоятельно», а «наркомат Рабоче -Крестьянской инспекции основную работу производил своими собственными силами, совершенно не опираясь на местные органы».5 Многочисленные архивные материалы местных органов Рабоче - Крестьянской инспекции убедительно демонстрируют тесную связь наркомата Рабоче - Крестьянской инспекции с органами контроля на местах и трудящимися массами. Авторы прослеживают основные пути в борьбе контрольных органов за рационализацию управленческой работы: усовершенствование делопроизводства, отчетности, упорядочение штатов госаппарата. Ими были отмечены положительные результаты, которых добилась РКИ в противодействии волоките, бюрократизму и прочим недостаткам советского государственного механизма.
1 Морозов Л. Ф., Портнов В.П. Органы партийно - государственного контроля
(1923-1934 гг.).-М., 1964.
2 Иконников С.Н. Организация и деятельность РКИ в 1920—1925 гг.- М., 1960; он
же. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг.- М.,
1967.
3 Дорохова Г.А. Рабоче - Крестьянская инспекция 1920-1923 гг.- М., 1959.
4 Ленинская система партийно-государственного контроля и его роль в
строительстве социализма.-М., 1965.
5 Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Органы партийно - государственного контроля
(1923 -1934 гг.).- М., 1964., С. 43.
Ошибочным было стремление Л.Ф. Морозова и В.П. Портнова представить в качестве главной задачи инспекции только руководство усовершенствованием госаппарата (особенно таких его звеньев, как суд и прокуратура), что на практике являлось лишь одним из направлений многоплановой деятельности РКИ.
В работе Н. А. Воскресенской1 рассматриваются основные принципы социалистического контроля и их претворение в жизнь под руководством коммунистической партии. Данная работа, на наш взгляд, изложена односторонне. Это объясняется тем, что в ней проведен анализ только лишь идей и работ В.И. Ленина.
В монографии, С. Н. Иконникова освещаются ленинское учение о государственном контроле, борьба РКП(б) с различиями во взглядах относительно деятельности Центральной контрольной коллегии и Народного комиссариата Рабоче - Крестьянской инспекции, раскрывается деятельность НК РКИ по отраслевым направлениям (промышленность, сельское хозяйство и т.д.). Однако С. Н. Иконников мало внимания уделял раскрытию форм контроля и структурной организации Рабоче - Крестьянской инспекции.
Г. А. Дорохова3 в своей работе обстоятельно раскрывает правовое положение Рабоче - Крестьянской инспекции, ее структуру, компетенцию, формы и методы, однако практическая деятельность РКИ не отражена. Трудности совершенствования органов контроля автор сводит в основном к отсутствию кадров, упуская из вида другие факторы (такие, например, как: острая классовая борьба того периода, непонимание роли и места Рабоче -Крестьянской инспекции в системе органов советского государства и др.).
Серьезный научно-теоретический и практический интерес представляет коллективный труд, выпущенный Институтом государства и
Воскресенская Н. А. В.И. Ленин - организатор социалистического контроля.- М., 1967.
2 Иконников СИ. Организация и деятельность РКИ в 1920—1925 гг.- М., 1960; он
же. Создание и деятельность объединенных органов ЦКК-РКИ в 1923-1934 гг.- М.,
1967.
3 Дорохова Г.А. Рабоче - Крестьянская инспекция 1920-1923 гг.- М., 1959.
права АН СССР.1 В нем освещаются главные принципы организации, основные формы и методы деятельности органов государственного и общественного контроля в СССР.
В работах Н. Г. Каратеева, А. Н. Лукьянова и В. А. Родионова2 кратко охарактеризованы основные принципы, формы и методы работы наркомата Рабоче - Крестьянской инспекции.
В очерковом плане освещена история органов контроля в работе К. В. Гусева.3 Ее небольшой объем позволил автору лишь сжато изложить историю советского контроля с 1917 по 1934 г.
Большого внимания заслуживают труды Коржихиной Т.П., однако ее монография «История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917-1972гг.»4 не содержит детального анализа организации, функционирования и правового обеспечения как органов государственного контроля в целом, так и Рабоче - Крестьянской инспекции, в частности.
Из других работ о государственном контроле назовем статьи и-брошюры А. П. Константинова5, В. М. Иванова, В. И. Зубарева, Л. С. Озерова.6
Необходимо отметить, что в данный период в исследованиях истории контроля появилась новая тенденция. Стали выходить работы, освещающие развитие и деятельность контрольных органов союзных республик и
»
1 Государственный и общественный контроль в СССР.- М., 1970.
2 Каратеев Н.Г. Ленинские принципы организации контроля.—Ученые записки
Московского финансового института., 1965; Лукьянов А.Н., Родионов В. Д.
Партийно-государственный контроль в промышленности. Ярославль,- 1966. С.25.
3 Гусев К.В. Краткий очерк истории органов партийно-государственного контроля
в СССР.-М., 1965.
4 Коржихина Т.П. История и современная организация государственных
учреждений СССР. 1917-1972 гг.- М, 1974. С. 126-130.
5 Константинов А.П., Иванов В.М., Зубарев В.И. Ленинские традиции партийно -
государственного контроля. Из истории и деятельности Ленинградской областной
и городской РКИ.- Л., 1964.
6 Озеров Л.С. Ленинские принципы организации контроля.- М., 1965.
отдельных областей. В них обобщались материалы, характеризующие деятельность местных органов Рабоче - Крестьянской инспекции.
Среди книг, написанных на материалах союзных и автономных республик, следует отметить монографию М.И. Злотник1, в которой рассматривается развитие и деятельность государственного контроля в Белоруссии, особенно его центрального органа.
В наибольшей' степени изучена деятельность национальных РКИ Азербайджана, Узбекистана, Татарии, Башкирии, Дагестана, Мордовии, Белоруссии и Украины.2
Что касается публикаций, посвященных губернским РКИ, то среди них можно назвать работу A.M. Малыш3, в которой автор показывает деятельность Воронежской РКИ; А.Н. Комиссарова4, дающего краткую историю развития РКИ Смоленской губернии.
Первая попытка обобщить деятельность Рабоче - Крестьянской инспекции в масштабах края была предпринята в диссертации Г.Е. Демина5, где на большом фактическом материале раскрывается деятельность РКИ Северного Кавказа в годы первой пятилетки.
Злотник М.И. Деятельность органов партийно-государственного контроля Белоруссии в государственном строительстве.- Минск, 1969.
2 Вайнер Г. Претворение в жизнь ленинского плана реорганизации Рабоче -
Крестьянской инспекции на Украине (1923—1925 гг.).— Ученые записки
Харьковского университета. Труды кафедры истории КПСС. Т. 148. 1964;
Раджабов Р. ЦКК—РКИ Азербайджана в борьбе за построение социализма (1920—
1934 гг.).- Баку, 1968; Ахметов Ф.Н. Организация и деятельность РКИ в 1923—
1934 гг. Автореф. дисс. ...д-ра ист. наук.- Ташкент, 1968; Гаджиева И.П.
Деятельность ЦКК—РКИ Азербайджана по решению основных задач
социалистической индустриализации республики (1926— 1929 гг.). Автореф. дисс.
...канд. ист. наук.- Баку, 1968; Бродский М.И. Из истории деятельности партийно-
государственного контроля в Узбекистане в годы первой пятилетки. Сборник работ
аспирантов. Т. 59. Вып. 254.- Ташкент.
3 Малыш A.M. Деятельность губКК—РКИ по совершенствованию госаппарата,
восстановлению и развитию народного хозяйства.- Воронеж, 1967.
4 Комиссаров А.Н. Контроль по-ленински.- Смоленск, 1963.
5 Демин Г.Е. Деятельность органов партийно-государственного контроля в годы
первой пятилетки (на материалах РСФСР).- М., 1968.
Наиболее полно история контрольных органов Кубани представлена в работе В.В. Семенцовой и Е.В. Суяровой.1 Авторы объективно показали трудности, с которыми столкнулись органы контроля края в период реорганизации. Положительным моментом работы является анализ изучения сотрудничества Рабоче - Крестьянской инспекции с казачеством. Однако ограниченные хронологические рамки исследования не позволили проследить эволюцию от общественного к партийно - государственному контролю. Как и диссертация Г.Е. Демина, исследование строилось по стандартной для советского периода схеме - изучение роли РКИ в отдельных хозяйственно - политических сферах.
Таким образом, для советской историографии государственного и общественного контроля характерно:
Безальтернативное признание теоретических положений классиков марксизма-ленинизма о контроле и его функциях;
Подчеркивание успехов и достижений в деятельности Рабоче -Крестьянской инспекции. Недостатки если и упоминались, то причину их видели во влиянии внешних факторов;
Недостаточное уделение внимания природе одного из основных объектов деятельности РКИ — советской бюрократии.
Третий период в изучении органов контроля связан с кампанией по ликвидации «белых пятен» истории. В непростых социально-экономических и политических условиях ученые делали попытки найти причины механизма торможения и общественной стагнации и пути выхода из создавшегося положения. Для этого необходимо было проанализировать опыт, накопленный за всю историю СССР. Недаром в первые годы перестройки делаются попытки обратиться к наследию В.И. Ленина и первых постреволюционных лет. В это время опубликованы' работы В.И. Харченко, О.Н. Сорокина, докторская
Семенцева В.В., Суярова Е.В. Партийный и государственный контроль на Северном Кавказе в 1923-1925 гг. Ростов - на - Дону, 1973.
диссертация Е.М. Химович. Исследователями была предпринята попытка с новых, некоммунистических, позиций осмыслить опыт деятельности Рабоче-Крестьянской инспекции. Е.М. Химович обосновывает необходимость подобного органа контроля, ссылаясь на деятельность таких учреждений за рубежом, в развитых демократических странах, как Президентский совет по честности и эффективности действий правительства в США и т. д. В эти годы российским исследователям стали доступны для изучения работы зарубежных историков и политологов (М. Джиласа, Р. Михельса, Р.Такера, Э.Х. Карра, X. Арендта, Б. Рассела и др.).3 В рамках общих исследований по истории России XX века авторы акцентируют внимание на отдельных моментах деятельности органов РКИ, признавая важность их роли в процессе становления советской государственности. Были опубликованы работы русских исследователей, эмигрировавших за границу.4
Предложенный нами четвертый период в историографии общественного и государственного контроля связан с попытками деидеологизировать исторические взгляды, придать им рациональный характер. Был опубликован ряд исследований по истории революции, процессу формирования политической системы и системы государственного управления большевиков. Их достоинством является отход от традиционных и применение новых методов исследования научных проблем, значительное расширение источниковой базы за счет архивных документов, ранее недоступных для изучения. К таким
Харченко В.И. Деятельность ЦКК-НК РКИ УССР по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства в республике (1920-1930 гг.): Автореф. Дис ...канд. ист. наук.- М.,1988; Сорокин О.Н. Деятельность объединенных органов партийного и государственного контроля (ОБЛКК-РКИ) на Урале (1923-1934 гг.): Автореф. дис. ...канд. ист. наук.- Свердловск, 1991; Химович Е.М. Указ. соч.
2 Химович Е.М. Указ. соч.- С. 16.
3 Карр Э.Х. Русская революция от Ленина до Сталина. 1917-1929.- М., 1990; Такер
Р. Сталин. Путь к власти. 1878-1929.- М., 1990; Арендт X. Истоки тоталитаризма.-
М., 1996; Джилас М. Лицо тоталитаризма.- М., 1991; Рассел Б. Практика и теория
большевизма.- М., .1991.
4 Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза.
Лондон, 1990; Геллер МЛ., Некрич A.M. Утопия у власти.- М., 2000; Авторханов
А. Технология власти,- М., 1991.
работам, в частности, относится исследование Е.Г. Гимпельсона.
Одним из последних научных трудов, посвященных исследованию деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции на местном уровне, является работа И.П. Яковлевой2,в которой, несмотря на положительные моменты, прослеживается историческая направленность и отсутствие современного видения проблемы.
Указанные исследования и публикации, несомненно, обогащают и углубляют наши представления об органах контроля и создают широкие научные предпосылки для дальнейшего изучения проблемы. Вместе с тем в истории государственного контроля, в частности, в деятельности Рабоче -Крестьянской инспекции, еще много неисследованных проблем и спорных вопросов. К примеру, до настоящего времени нет единства в понимании сущности контроля. Ряд авторов считают государственный контроль одной из основных функций советского государства.3 С другой точки зрения, контроль признается составной частью экономической функции советского государства. Имеется и третья точка зрения, которую наиболее четко выражает Ю.В. Шабанов5. В основу понятия контроль Ю.В. Шабанов вкладывает «прежде всего, реагирование того или иного государственного органа на результаты работы, на конечные ее итоги, когда срок выполнения той или иной директивы, постановления истек»6. На наш взгляд, понятие контроля в данной интерпретации слишком узкое, так как автор сводит
1 Гимпельсон Е.Г. Советские управленцы. 1917-1920 гг.- М, 1998.
2 Яковлева И.П. Советский общественный и государственный контроль в 1920-1934
гг. На материалах Кубани. Дисс. ...канд. истор. наук.- М., 2004.
3 Ромашкин С. Развитие функций Советского государства в процессе построения
коммунизма //Советское государство й право. 1958. № 10. С. 9-Ю; Николаев В. О
задачах и функциях Советского государства на современном этапе //Пропагандист
и агитатор. 1958. № 13. С. 17; Государственный и общественный контроль в
СССР.-М., 1970. С. 13-15.
4 Государственный и общественный контроль в СССР,- М., 1970. С. 14.
5 Шабанов Ю.В. Ленинские принципы работы государственного аппарата.- Минск,
1971. С. 231.
6 Шабанов Ю.В. Ленинские принципы работы государственного аппарата.- Минск,
1971. С. 231.
контроль лишь к наблюдению и проверке. Отсутствует ясность в вопросе о принципах, формах, методах и функциях контроля. Так, в монографии СИ. Иконникова одна из основных форм контроля - обследование-характеризуется «как крупнейшая часть работы РКИ»1, а «налеты» - как форма массовых обследований, которые, по мнению автора, расширили контрольные функции бюро жалоб. Здесь, на наш взгляд, имеет место смешение понятий «функция», «форма» и «метод» контроля.
Источи и ко вую базу работы составили как опубликованные, так и архивные материалы. Первую группу источников составляют документы и материалы, собранные в тематические сборники. В данном контексте, прежде всего, нельзя обойти вниманием блок теоретических трудов В.И. Ленина.3 В эти издания были включены статьи, речи, письма и другие документы, которые дают возможность проследить, как создавались органы управления и контроля, как В.И. Лениным развивалась программа их деятельности в рамках социалистического строительства. Выходили в свет отдельные издания, содержащие официальные документы по организации и развитию органов контроля.4 В последние годы были опубликованы такие документы,- как переписка большевистских лидеров, заявления, жалобы, письма советских граждан в различные государственные структуры, предложившие новое видение процессов, происходивших в стране в 20-30-е гг.5
1 Иконников С.Н. Организация и деятельность РКИ в 1920—1925 гг.- М, 1960. С.
131.
2 Иконников С.Н.Организация и деятельность РКИ в 1920—1925 гг.- М., 1960. С.
247.
3 Ленин В.И. О партийном, государственном и общественном контроле.- М, 1971.
Ленинский сборник. Т.'12-26.; Полное собрание сочинений. Т. 20-56.
4 Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР.- М., 1975.
Письма во власть. 1917-1927. Заявления, жалобы, доносы, письма в государственные структуры и большевистским вождям. М., 1998; Письма И.В. Сталина В.М. Молотову. 1925-1936 гг. Сборник документов.- М., 1995; Большевистское руководство. Переписка. 1912-1927. Сборник документов.- М., 1996; Голос народа. Письма и отклики рядовых советских граждан о событиях 1918-1932 гг.- М, 1997.
К этой же группе источников относятся труды руководителей ЦКК РКИ И.В. Сталина1, В.В. Куйбышева («Работа ЦКК и РКИ в связи с общепартийными задачами», «Задачи ЦКК и РКИ по рационализации государственного аппарата в плане работ РКИ на 1925-1926 гг.»); Г.К. Орджоникидзе («РКИ в борьбе за улучшение советского аппарата», «О работе ЦКК РКИ» и т.д.). В них говорится о необходимости существования контрольных органов, их задачах, целях, формах и методах ревизионно -инспекционной деятельности, а также месте РКИ в процессе реорганизации государственного аппарата. Среди открытых публикаций следует выделить блок нормативно-правовых актов,2 которые, учитывая их общеобязательный характер, оказывали прямое влияние на все стороны общественно-политической жизни. Среди правовых документов такого рода необходимо, прежде всего, отметить Основной Закон (Конституцию) РСФСР 1918 г., Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР 1920-1923 гг. и т.д.
В процессе написания работы анализу были подвергнуты основополагающие для правового статуса органов контроля подзаконные акты: инструкции, циркуляры, руководства по проведению ревизий, ведению отчетности, объяснительные записки к счетам и сметам. Они дают представление о внутренней структуре инспекции, функциях того или иного отдела, уточняют формы и методы проведения проверок. В архивах сохранились подробные сведения о кадровом составе РКИ (списки членов инспекции, штатные расписания, сведения об участниках Рабоче -Крестьянской инспекции и т.д.), директивные, руководящие материалы РКП(б) и органов советского государства, в т.ч. стенограммы и протоколы
1 Сталин И.В. Сочинения.- М. Т. 4.
Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР.- М., 1918-1928. Декреты Советской власти. Т. 1-13.- М., 1957-1989. Сборник инструкций НК РКИ РСФСР и др.
различного рода съездов, конференций и т.п.
Большой интерес представляют документальные публикации и отчеты, отразившие деятельность Рабоче - Крестьянской инспекции.
Особую ценность представляют архивные материалы. В рамках проведенного исследования были использованы материалы Государственного архива Российской Федерации - фонды НК РКИ (Ф. 406, 4085); Российского государственного архива социально-политической истории - фонд Центральной контрольной комиссии (Ф. 613); фонд В.В. Куйбышева (Ф. 79); Государственного архива Ростовской области - фонд Управления уполномоченного Северокавказской краевой РКИ (Ф. 1185); Государственного архива Краснодарского края - фонды Кубано-Черноморской РКИ (Ф. Р990) и Кубанской окружной РКИ (Ф. Р226); Центра документации Новейшей истории Краснодарского края' - фонды Кубанской (Ф. 10), Армавирской (Ф. 13), Майкопской (Ф. 2817) окружных контрольных комиссий и Краснодарской городской контрольной комиссии (Ф. 20).
Отдельный блок источников составили публикации периодической
Съезды Советов Союза ССР, Союзных и Автономных Советских Социалистических Республик. Сборник документов. 1917-1936 гг. В 3-х т.- М., 1959; КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК.- М., Т. 1-4. 1970; КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд. 7,- М., 1954. Ч. 1XVI съезд РКП(б). Стенографический отчет.- М.: Госполитиздат, 1930; РКП(б) в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. -Ч. 1.; Съезды Советов РСФСР в постановлениях и резолюциях.- М., 1939 и др.
Краткий отчет о деятельности Народного Комиссариата Рабоче - Крестьянской инспекции РСФСР за 1921 год.- М.: Издательство НК РКИ, 1921; Краткий обзор деятельности Народного Комиссариата Государственного Контроля за первые два года (октябрь 1917 г. - октябрь 1919 г.).- М., 1919.; Отчет о деятельности Народного Комиссариата Рабоче - Крестьянской инспекции за время с 1 января по 1 ноября 1920 года.- М.: Издательство ПК РКИ, 1920; Отчет о деятельности Народного Комиссариата Рабоче - Крестьянской инспекции за время с 1 января по 1 июля 1921 года.- М., 1921; Отчет НК РКИ за первое полугодие 1921 г; Резолюция о работе НК РКИ за 1920 - 1921 гг.- М., 1954. Ч. 2; Фактический обзор деятельности Отдела массовых обследований за 1920 г.- Харьков, 1921; Всероссийское обследование детских учреждений. Доклад НК РКИ и комиссии по улучшению жизни детей при ВЦИК.- М. 1921; Отчет о деятельности ПК РКИ за время с 1 января по 1 июля 1921 г.
печати, прежде всего, из ведомственной прессы - журналов «Известия ВЦИК», «Известия Государственного контроля», «Известия», «Экономическая жизнь», «Правда», «Пять лет власти Советов», «Беднота», «Известия РКИ», «Коммунистический труд», «Нижегородская коммуна», «Вестник Петрорабкрина».
Цель исследования заключается в изучении организационно -правовых основ возникновения и деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции в советском государстве в 1918 — 1923 гг. и выработке предложений по законодательному закреплению принципов, форм, методов, функций органов государственного контроля в России в настоящее время.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие задачи:
исследовать политические и экономические предпосылки возникновения контрольно - ревизионной деятельности; проанализировать причины реорганизации и процесса укрепления органов государственного контроля в 1918 - 1923 гг.; определить ленинские принципы социалистического контроля и позицию РКП(б) относительно деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции;
изучить основные задачи, формы и методы осуществления контрольных функций Рабоче - Крестьянской инспекции; определить правовой статус РКИ в системе органов государственного контроля; - установить правовые последствия деятельности РКИ в советском государстве и их влияние на процесс формирования органов государственного контроля Российской Федерации. Хронологические рамки исследования охватывают период с февраля 1918 по 1923 год, т.е. с образования первых контрольных органов советского государства до реорганизации Рабоче - Крестьянской инспекции в 1923 году. Объектом исследования настоящей работы является возникновение и
деятельность Рабоче - Крестьянской инспекции в советском государстве в 1918-1923 гг.
Предмет исследования представляет организационные,
идеологические, правовые основы деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы . познания (анализ, синтез, системно-структурный и др.), частно - научные (формально-логический, логико-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, статистический). Использовались положения современной исторической и социологической науки, в том числе методы эмпирических и сравнительных исследований, концепции диалектического метода познания историко-правовых явлений. В диссертации применяется также принцип историзма, предусматривающий логически последовательный и всесторонний анализ исторических событий в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Анализируемые в работе положения рассматривались в единстве их социального содержания и юридической формы.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию. Новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое историко-правовое исследование, посвященное возникновению и деятельности РКИ в условиях форсированной перестройки большевиками государственного аппарата, с учетом современного видения правового регулирования контрольной деятельности в Российской Федерации. В диссертации показана специфика воздействия общеполитических условий на характер деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции, обоснован вывод о том, что в рамках проводимых в настоящее время реформ по укреплению вертикали государственной власти объективно неизбежным является существование контроля, свободного от влияния идеологии.
Избранные хронологические . рамки исследования позволили более адекватно представить эволюцию взглядов большевиков в сфере правового регулирования системы органов контроля, в том числе и Рабоче -Крестьянской инспекции, сформулированных под воздействием курса военного коммунизма.
Впервые в работе рассмотрена специфика законодательного обеспечения государственного контроля, осуществляемого Рабоче -Крестьянской инспекцией, доказано, что оно не отставало от реальности и адекватно отражало происходившие в советском государстве изменения. На основе изученных документов обосновывается вывод о том, что все проводимые ранее исследования деятельности контрольных органов носили исторический характер. Исследования, посвященные анализу зарубежного опыта государственного контроля, не представляют для нас практического интереса, так как в них не учитывается специфика существования российского государства в условиях проводимых реформ. В диссертации установлена необходимость разработки и принятия «Концепции государственного контроля», ее правового обеспечения, а также создания специального органа государственного контроля, отвечающего современным условиям развития России.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Установление в 1917 году однопартийной большевистской диктатуры и введение жесткой командно-административной системы затронуло все сферы жизни общества. В результате проведения РКП(б) политики, направленной на образование нового советского государственного аппарата, повсеместную национализацию экономики, введение продразверстки, возникла необходимость в создании специального органа, способного осуществлять контроль за претворением в жизнь указанных мер. Царившая в стране экономическая разруха и наличие контрреволюционного саботажа со стороны «старого чиновничества», доставшегося в наследство вновь образованным советским государственным органам после
уничтожения «аппарата царской России», требовали создания контрольных органов, укомплектованных выходцами из пролетариата. Проведенный в научной работе анализ государственной политики по реорганизации и поиску новых форм и видов органов контроля с момента их образования до возникновения Рабоче - Крестьянской инспекции подтверждает выводы о том, что государственный контроль являлся важным и влиятельным политическим инструментом государственного управления.
2. Нормативные акты советского государства, а также работы лидеров
большевиков определили следующие функции государственного контроля:
контроль над хозяйственной жизнью, охрана государственной и кооперативной собственности;
контроль за исполнением советского законодательства в сфере финансов и государственного управления;
обучение трудящихся управлению;
укрепление и улучшение государственного аппарата, борьба с бюрократизмом, коррумпированностью чиновников.
Кроме того, органы контроля в 1918 по 1923 гг. выполняли и другие функции, не отраженные в программных документах. К ним следует отнести:
популяризацию политики партии большевиков;
участие в политической социализации населения;
участие в формировании партийно-советской номенклатуры;
оказание помощи РКП(б) в осуществлении непосредственного политического руководства государственным аппаратом;
огосударствление общества (все большее подчинение его государству).
3. Процесс реорганизации контрольных органов в период с 1918-1920
гг. привел к парадоксальной ситуации, когда осуществление контрольно -
ревизионной деятельности органами государственного контроля
происходило на основе демократических принципов в условиях
формирующегося тоталитарного государства. Принципы, разработанные в
первые годы советской власти и в значительной степени положенные в
.21
основу деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции, такие как: социалистическая законность, демократический централизм, двойное подчинение, участие населения в осуществлении контрольной деятельности, непредвзятость, гласность, действенность и результативность, в некоторой содержательной части соотносятся с принципами, закрепленными в нормах международного права и действующем законодательстве Российской Федерации.
Отрицательное влияние на деятельность Рабоче - Крестьянской инспекции оказала чрезмерная политизация, полное идеологическое подчинение РКП(б), следствием чего стало распространение в контрольной системе таких «болезней» советского государственного аппарата, как бюрократизация, формализм, ориентирование на административные методы деятельности, строго дозированная гласность, малопродуктивная массовость членского состава, а также образование привилегированной бесконтрольной «чиновничьей номенклатуры» и т.д.
Полномочия Рабоче - Крестьянской инспекции в части принятия окончательных и обязательных для всех учреждений и предприятий правоприменительных актов в сфере государственного управления служили средством предупреждения нарушений закона и должностных злоупотреблений в государственных органах. В Российской Федерации подобными полномочиями наделены лишь органы финансового контроля (такие, как Счетная палата, КРУ и т.д.), а органов государственного контроля как таковых в настоящее время не существует. В период проводимой политики, направленной на укрепление вертикали государственной власти в условиях демократического правового государства, целесообразность наделения государственных контрольных органов обозначенными выше полномочиями очевидна.
С учетом исторического опыта можно отметить, что проводимые в России реформы государственного контроля требуют:
- разработки «Концепции государственного контроля» с учетом опыта
контрольных органов советского периода и в соответствии с нормами и принципами международного права;
- создание на федеральном уровне специального органа с ведомственной системой контроля в субъектах в соответствии с принципом федерализма;
законодательного закрепления статуса органов контроля, отвечающего нормам международного законодательства и Конституции РФ, и придание ему функций преимущественно «профилактического», а не карательного характера.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения развивают и дополняют разделы историко-правовои науки и некоторых отраслевых юридических наук (конституционного права, административного права).
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные и проанализированные данные могут представлять интерес для работников административно - управленческой сферы. Материалы диссертации могут быть использованы студентами юридических вузов, слушателями иных высших учебных заведений при изучении курса истории государства и права Российской Федерации, теории государства и права, конституционного права, административного права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях по теме проведенного исследования, а также в выступлениях соискателя на научно-практических конференциях в Кубанском государственном аграрном университете, Краснодарской академии МВД РФ.
Материалы исследования используются автором в учебном процессе в Краснодарском филиале Владимирского юридического института.
Политические и экономические предпосылки возникновения контрольно - ревизионной деятельности
Государственный контроль в России, как отдельный, независимый институт в составе государственного управления, возник после издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811г. Но фактически учреждения с функциями государственного контроля в нашей стране появились значительно раньше. Первые сведения о ревизионной деятельности органов с контрольными функциями относятся ко 2-й половине 17 в. (Счётный приказ, Тайный приказ). Дальнейшее развитие органов контроля связано с реформированием государственного аппарата Петром I и созданием коллегий (Ближняя Канцелярия, Ревизион-коллегия и т.д.).1 Следующим шагом по реформированию контрольных органов было издание в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи», которым устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений. 28 января 1811 года Александр I специальным манифестом учредил Главное управление ревизии государственных счетов во главе с Государственным контролером. В компетенцию Государственного Контролера входила проверка деятельности всех министерств, в особенности Министерства Финансов и Государственного Казначея. С этого момента начинается история Государственного Контроля как отдельного, независимого и самостоятельного учреждения в системе органов государственного управления.3 В 1905 г. система Государственного контроля в России, возглавляемая Государственным контролёром в ранге министра, включала центральные ревизионные учреждения и их местные органы. В систему Государственного контроля царской России входил также полевой контроль, действовавший во время войны и проверявший правильность расходования государственных средств, выделявшихся на военные цели.1 В таком виде и с такими задачами Государственный контроль просуществовал вплоть до начала XX столетия.2
После Февральской буржуазно - демократической революции 1917 года пришедшее к власти Временное правительство, приступило к централизации государственной власти и формированию новых государственных органов. Последующий Октябрьский переворот 1917 года, результатом которого явился курс на построение коммунистического государства, повлек за собой неизбежное реформирование государственного аппарата. В условиях «диктатуры пролетариата» перед РКП(Б) стояла задача удержать власть. В такой ситуации неизбежными были процессы, приведшие к свертыванию демократических институтов, ограничению в сфере потребления и контролю государства за всеми сферами жизни общества. Эти процессы были обусловлены потребностями военного времени и привели к государственной политике «военного коммунизма», которая рассматривалась большевиками (в отличие от Временного правительства) не как временная, вынужденная военная мера, а как переходный этап при построении коммунистического государства. Необходимо отметить, что «военный коммунизм» включал комплекс мер, затронувших экономическую й социально-политическую сферы. Его основой были чрезвычайные меры по снабжению городов и армии продовольствием, свертыванию товарно-денежных отношений, национализации всей промышленности, продразверстке, снабжению населения продовольственными и промышленными товарами по карточкам, всеобщей трудовой повинности, максимальной централизации управления народным хозяйством и страной в целом. Первые мероприятия и декреты Советской власти по огосударствлению важнейших отраслей народного хозяйства были связаны с ограничением прав на частную собственность. В 1917 г. Советским правительством были приняты два важнейших документа, определившие первый этап политики «военного коммунизма» в экономике. Кампания стихийной ликвидации частной собственности на промышленные предприятия началась с принятия ВЦИК и СНК Положения о рабочем контроле от 14 ноября 1917 г.1 Четко определяя цель и задачи контрольно - ревизионной деятельности, Положение от 14 ноября 1917 года устанавливало систему органов рабочего контроля -от Всероссийского совета рабочего контроля в центре, губернских, районных и городских Советов рабочего контроля до органов рабочего контроля во всех промышленных, торговых, банковских, сельскохозяйственных предприятиях.2
В качестве примера приведем следующие данные: введение рабочего контроля по одной только Московской области привело к тому, что к 1 марта 1918 г. на 826 предприятиях насчитывалось 222 контрольные комиссии. Владельцы предприятий неоднократно саботировали мероприятия рабочего контроля. За нарушение законных требования рабочего контроля советская власть карала конфискацией предприятий . Так, например, декрет Совнаркома от 7 декабря 1917 года о национализации заводов и предприятий акционерного общества Богословского горного округа гласил: «В виду отказа Заводоуправления Акционерного Общества Богословского Горного Округа подчиниться декрету Совета народных Комиссаров о введении рабочего контроля над производством СНК постановил конфисковать все имущество кционерного Общества Богословского Горного Округа, в чем бы это имущество ни состояло, и объявить его собственностью Российской Республики.1
Отражение, ленинских принципов социалистического контроля и взглядов большевиков в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции
При разработке идеи Рабоче - Крестьянской инспекции В.И. Лениным были детально сформулированы и раскрыты принципы деятельности органов государственного контроля, которые получили дальнейшее закрепление в партийных решениях, Конституции РСФСР, текущем законодательстве и непосредственно в практической деятельности инспекции. В теории под принципами контроля принято понимать научно разработанные и апробированные практикой политические, организационные и правовые основы организации контроля, которые обеспечивают его эффективность. В силу того, что государственный контроль в советском государстве являлся одним из «рычагов» управления государственным аппаратом, на него распространялись как общие принципы управления, так и специфические принципы, присущие государственному контролю. Прежде чем перейти к анализу правового статуса Рабоче - Крестьянской инспекции, необходимо осветить некоторые принципы, которыми данный орган контроля должен был руководствоваться в своей деятельности.
К основным принципам деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции необходимо отнести следующие:- принцип руководящей роли РКП(Б), социалистическая законность, демократический централизм, участие народа в осуществлении контроля, гласность, действенность, системность. Все принципы неразрывно связаны между собой и в совокупности составляли политическую, организационную и правовую базу, которая, по мнению В.И. Ленина, «...должна была создать глубокий демократизм в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции».1
Одним из универсальных принципов советского контроля являлся принцип социалистической законности. Его сущность заключалась в неуклонном соблюдении Конституции РСФСР, а также действующего законодательства. В настоящее время данный принцип некоторым образом соотносится с принципом законности, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ2. Из положений, закрепленных в ст.ст, 1 (чЛ), 15 (чЛ), и 76 (чЛ) Конституции РФ, следует, что организация и осуществление государственного контроля должны быть основаны на законе, подзаконные и ведомственные нормативные акты не должны противоречить законодательно установленным положениям, а контрольные органы, в свою очередь, также должны быть связаны законом.3
Принципам деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции были также посвящены некоторые научные труды. В работе А. Пельше «О некоторых вопросах дальнейшего совершенствования партийного контроля» детально изучен вопрос о принципах деятельности органов Рабоче -Крестьянской инспекции. Он писал: «С дальнейшей демократизацией общественной жизни, с развитием советского государства значение руководящей роли партии возрастает, что означает и усиление партийного руководства контрольными органами как необходимого элемента огромной организаторской работы партии. Партийное .руководство органами контроля - важнейшее условие, залог успешности их работы. Партийные организации должны помогать правильно определять основные направления работы инспекции, совершенствовать формы и. методы проведения контроля, активизировать его». В.И. Лениным принцип партийного контроля был обоснован следующим образом: «Партия всегда придавала большое значение руководству работой контрольных органов. Особенно в период настоящей реорганизации системы контроля необходимо усилить влияние партии в деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции и, особенно, укрепить авторитет решений партии в работе инспекции. Рабоче - Крестьянская инспекция должна руководствоваться в . своей деятельности политикой партии, проводя ее в жизнь различными методами осуществления своих функций».2
Следует отметить, что в период деятельности Рабоче - Крестьянской инспекции В.И. Лениным неоднократно поднимался вопрос о слиянии партийного контроля с государственным. Необходимость этого слияния диктовалась определенными политическими и тактическими соображениями. Оно было, в частности, обусловлено угрозой раскола партии, наличием в руководящих органах партии оппозиционных группировок и необходимостью противостоять им. Практика показала необходимость обеспечения успешной деятельности органов государственного контроля. Контроль должен быть организационно самостоятельным и свободным от какой - либо идеологии. Так, в ст. 5 Лимской Декларации закреплено следующее положение: «...Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач. Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в
Конституции...». В настоящее время при разработке «Концепции государственного контроля»2 принципу партийного руководства контроля противопоставлен принцип соразмерности контроля и единства контрольной функции. Принцип соразмерности означает, во-первых, обособленную организацию системы контроля, во-вторых, установление границы необходимого и достаточного вмешательства государства, в-третьих, передачу контролирующим органам такого объема полномочий, который адекватен стоящим перед ними задачам. В свою очередь, принцип единства контрольной функции, согласно ст.ст. 1, 2, 3, 4, ч. 1-2 ст. 15, 18, п. «б» ст. 71, п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, означает, что деятельность органов контроля должна соответствовать- конституционным целям российского государства и осуществляться с. позиции повышения эффективности государственного управления.
Возвращаясь к анализу принципов советского контроля, необходимо раскрыть значение такого принципа, как демократический централизм. В своей речи на конференции в Благуше - Лефортовского района 9 февраля 1920 года В.И. Ленин3 отмечал: «Централизм предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели. Принцип демократического централизма должен найти в деятельности Рабоче -Крестьянской инспекции особое преломление. Он должен проявляться в централизации руководства основными вопросами контрольной деятельности инспекции при одновременном развитии инициативы местных органов контроля. Соблюдение принципа-. демократического централизма позволяе сочетать работу по главным вопросам центральных органов РКИ с деятельностью, проводимой по почину нижестоящих контрольных органов». В организации работы Рабоче - Крестьянской инспекции, в отличие от Наркомата Государственного контроля, принцип демократического централизма должен был проявляться в том, что контрольные органы образуют системы, построенные на организационном единстве и подчинении нижестоящих органов вышестоящим; нижестоящие органы контроля и их руководители подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам и руководителям, ответственны перед ними за результаты работы. Благодаря этому должна была обеспечиваться единая целенаправленность разнохарактерной контрольной деятельности инспекции по главным вопросам, с учетом задач, поставленных РКП(Б) и органами советского государства.
Основные задачи, формы и методы осуществления контрольных функций Рабоче - Крестьянской инспекции как «аппарата политического контроля»
Как уже было сказано выше, для улучшения работы органов контроля, в соответствии с разработанными принципами, важное значение имела VIII Всероссийская конференция РКП(Б), состоявшаяся в Москве 2-4 декабря 1919 г. Она была посвящена обсуждению вопроса советского государственного строительства — и своим решением определила структуру органов Советской власти, установила порядок их контроля и отчетности. На конференции было решено, что, несмотря на огромную работу, проделанную НКГК, ему не удалось до конца провести в жизнь все требования РКП(Б).2 Также не удалось избавиться от некоторых ошибок прежнего контроля, существовавшего в форме органов рабочего контроля, в частности, по вопросу о главной функции государственного контроля и о его месте в системе советских органов власти.3 «Аппарат государственного контроля все еще не был перестроен так, чтобы стать образцом для других наркоматов. В соответствии с разработанными принципами и принятыми установками, необходимо создание действующего органа контроля, который будет иметь определенный вес в государственном аппарате и в котором не будет процветать формализм и бюрократизм», - писал В.И. Ленин в письме И. В. Сталину.4 В этом же письме В.И. Ленин предлагал первоначально создать Отдел Рабоче - Крестьянской инспекции при государственном контроле, который должен «...внедрить Рабоче - Крестьянскую инспекцию во все отделы государственного контроля и тогда как особый отдел исчезнуть».5 Данное предложение реорганизации государственного контроля было обосновано тем, что органы рабочей инспекции, вопреки Декрету ВЦИК и СНК от 9 апреля 1919 года6, продолжали обособленно существовать в отдельных промышленных областях- и крупных городах. Однако их существование, изолированное друг от друга и от органов НКГК, не приводило к эффективности осуществления контрольной деятельности.7 К тому же, органы рабочего контроля иногда сбивались на путь защиты узко профессиональных интересов или интересов отдельных предприятий в ущерб интересам общегосударственным. Ко времени созыва VII Всероссийского съезда Советов (декабрь 1919 г.) между НКГК и руководством рабочего контроля было достигнуто согласие на объединение их работы. Однако в связи с принятием VII Всероссийским съездом Советов (декабрь 1919 г.) решения о необходимости всемерного развития рабочей инспекции руководящие работники инспекции, в частности московской, толковали это постановление в том смысле, что «...Съезд Советов, якобы, настаивал на самостоятельном существовании Рабочей инспекции».3 В действительности, вопрос этот на Съезде не обсуждался, и принятая резолюция гласила лишь о принципиальном одобрении организации Рабочей инспекции.4 На заседании организационной секции съезда выступил И.П. Феденов. Он отметил, что «...московская рабочая инспекция, втягивая рабочих в дело управления, приносит Советской власти громадную пользу и что именно организация Рабоче - Крестьянской инспекции является тем фундаментом, тем базисом, опираясь на который, советская власть достигнет правильной работы в деле социалистического строительства». Вопрос об организации Рабоче -Крестьянской инспекции был передан на рассмотрение Президиума ВЦИК, который для его разрешения 12 декабря 1919 года образовал специальную комиссию. В комиссию было внесено три проекта положения о Рабоче — крестьянской инспекции. Один из. них был предложен представителями Президиума ВЦИК, ВЦСПС и Железнодорожной инспекции6, другой -представителями Московской рабочей инспекции7 и третий о представителями НКГК. Во всех проектах имелось в виду расширение «рабочей базы», создание системы контроля, участвуя в которой, рабочие и крестьяне учились управлять государством. Первые два проекта исходили из того, что Рабоче - Крестьянская инспекция должна действовать параллельно с НКГК в центре и быть составной частью аппарата ВЦИК, а на местах -новыми отделами губернских и уездных исполкомов.1 Проектом НКГК предусматривалось создание единого социалистического государственного контроля и объединение всех контрольных органов на основе декрета ВЦИК и СНК от 1 апреля 1919 года. В НКГК считали, что «...рабочая инспекция будет временным учреждением: подготовив из рабочих инспекторов, которые могли бы заменить старых чиновников, она исчерпает свои функции».2 В итоге работа Комиссии ВЦИК оказалась безрезультатной. Вопрос о формах существования РКИ был перенесен на обсуждение в Политбюро ЦК партии, которое в своем Постановлении от 23 января 1920 года дало следующую, предложенную В.И. Лениным, директиву:
«Поручить Президиуму ВЦИК и Наркомату Государственного Контроля принять к руководству директиву ЦК РКП(Б):
Не создавать новых учреждений ни в одной области управления государством, а улучшать существующие Наркоматы.
Рабочую и крестьянскую инспекции всячески развивать, усиливать, расширять, направляя всю работу к полному «орабочению» (и «окрестьяниванию») Государственного контроля.
В рабочую инспекцию не брать квалифицированных рабочих, а только неквалифицированных и, главным образом, женщин.
Немедленно при участии товарища Аванесова В.А. составить новый проект Рабочей и Крестьянской Инспекции при Государственном Контроле и внести в Политбюро не позже 28.01.1920 г.».4
На следующий день, 24 января 1920 года, В.И. Ленин написал И.В. Сталину письмо, в котором дал свои указания по этому вопросу. «На основании директивы, данной Центральным Комитетом, следует, по - моему, переработать все три проекта в один, добавить временный Отдел Рабоче -Крестьянской инспекции при Государственном Комитете с задачей внедрения Рабоче - крестьянской инспекции во все отделы НКГК, после чего НКГК должен, как особый отдел, исчезнуть \
Правовой статус РКИ в системе органов государственного контроля
В результате организационно-правовых поисков РКП(б) и ВЦИК была найдена новая форма контрольных органов, объединяющая государственный и рабочий контроль, основывающаяся на демократическом принципе привлечения в свою деятельность широких масс населения. Разработанный на основе теоретических установок В.И.Ленина и принятый ВЦИК 7 февраля 1920 года Декрет о Рабоче - Крестьянской инспекции (Положение) явился правовым актом, в котором определялись обязанности, права и организационное построение аппарата государственного контроля.1 Так в соответствии с этим Положением, Рабоче - Крестьянской инспекции были предоставлены следующие полномочия:
осуществление контроля за деятельностью всех органов государственного управления, хозяйства и общественных организаций;
- борьба с бюрократизмом и волокитой во всех- учреждениях и организациях; - проведение летучих ревизий и обследование всех органов как в области хозяйственной деятельности, так и в области административной, а также повседневное наблюдение за выполнением этими учреждениями всех декретов и постановлений Советского Правительства;
- надзор за законностью в управлении.
Учитывая историю образования и реорганизации органов государственного контроля советского государства, следует отметить, что законодательно такие широкие полномочия в этой сфере были впервые закреплены именно за Рабоче - Крестьянской инспекцией. Положением 1920 г устанавливалось, что «...Рабоче - Крестьянская инспекция, действовавшая на правах наркомата, являлась органом контроля, органом проверки исполнения и органом надзора за законностью в управлении».2 Для выполнения этих ответственных обязанностей органы Рабоче - Крестьянской инспекции получили большие права, такие как:3
- право участия во всех совещаниях и заседаниях органов советской власти и общественных организаций; право ревизии деятельности этих органов и подготовки представлений в центральные и местные органы власти о необходимости упрощения государственного аппарата; право упразднения параллелизма в работе, устранения бесхозяйственности, волокиты, бюрократизма, вплоть до полного преобразования всей системы управления в тех или иных областях государственного строительства. - право самостоятельного реагирования на обнаруженные нарушения и привлечение виновных лиц к ответственности.
В соответствии с задачами, возложенными РКП(б) и СНК на органы Рабоче - Крестьянской инспекции, в начале 1920 года проводились реорганизация бывшего НКГК и одновременно слияние ведомственных инспекций с Народным комиссариатом Рабоче - Крестьянской инспекции. Центральный аппарат НК РКИ в 1920 году состоял из следующих структурных подразделений: коллегия, инспекции общего и специального назначения, отделы. К инспекциям общего назначения относились: Технопромышленная, Продовольственная и сельскохозяйственная, Финансовая, Административная, Охраны труда и народного здравия, Просвещения и пропаганды, Центральное бюро жалоб и заявлений. Кроме того, имелись инспекции специального назначения: Воєнно - морская, Полевая и Средств сообщения и связи (переименованная 19 ноября 1920 года
Инспекцию путей сообщения). Местными органами Наркомата Рабоче -Крестьянской инспекции были Рабоче - Крестьянские инспекции областей, краев, губерний, уездов и волостей, а также районные и участковые Рабоче -Крестьянский инспекции.2 В автономных республиках РСФСР образовывались наркоматы Рабоче - Крестьянской инспекции, подотчетные ЦИК данной автономной республики. Народные комиссары и члены коллегии избирались ЦИК республик по соглашению с Народным комиссариатом Рабоче - Крестьянской инспекции РСФСР. Специальные инспекции как экстерриториальные органы подчинялись непосредственно Рабоче - Крестьянской инспекции РСФСР, но обязаны были периодически отчитываться перед Народным комиссариатом Рабоче - Крестьянской инспекции республик.3
Таким образом, для одних органов инспекции был установлен принцип подчинения только центру, а для других - принцип двойного подчинения: «Двойное подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия... Не учитывать... местных отличий значило бы впадать в бюрократический централизм и т.п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы».4
В целях улучшения координации деятельности местных органов Рабоче - Крестьянской инспекции отдаленных губерний, постановлением коллегии Рабоче - Крестьянской инспекции от 29 мая 1920 года было признано необходимым учреждение областных рабоче-крестьянских инспекций для руководства группой губернских РКИ.5 В конце 1920 года областные рабоче - крестьянские инспекции были созданы в Сибири (г.
Омск) и на Кавказе (г. Ростов - на - Дону). Далее последовало Постановление коллегии РКИ от 24 октября 1920 года, которым в составе губернских и их уездных отделений были образованы особые военные отделения для ревизионно - инспекционного наблюдения за учреждениями военного ведомства.2 Так, например, в 1920 г. в РСФСР было местных инспекций: в автономных республиках - 8, в автономных областях - 9, в губерниях (вместе с УССР) - 56, уездах (вместе с УССР) - 489, а всего 562 инспекции; специальных инспекций: продовольственных - 28, путей сообщения - 39, связи - 3, водного транспорта - 9, воєнно - окружных - 12, морских - 5, полевых — 1-. Итого 668 местных и специальных инспекций.3
Необходимо отметить, что деятельность местных органов РКИ Кубано-Черноморской области началась с середины марта 1920 г.4, т.е. позже, чем в остальных регионах РСФСР. Телеграмма, отправленная председателем Кубано-Черноморского революционного комитета Яном Полуяном в НК РКИ об организации местной и казачьей инспекции во главе с заведующим Г.И. Гуком датирована еще более поздней датой - 7 мая 1920 г.5 Из отчета о деятельности областной Кубано-Черноморской РКИ от 5 апреля 1920 г. следует, что у первого заведующего был мандат, «предоставляющий право организовывать деятельность РКИ для всего Северного Кавказа». Кроме должности заведующего, была создана Коллегия РКИ, в которую, помимо Г.И. Гука, входили заместитель заведующего В.В. Будай и помощник заведующего А.В. Коба.6 В январе 1921 г. Коллегия Кубано-Черноморской РКИ была упразднена. Все функции, ранее относимые к Коллегии, были переданы заведующему отделением РКИ. Также необходимо отметить, что первоначальный штат Кубано-Черноморской РКИ был довольно большой. На 1 января 1921 г. общее число служащих составляло 272 человека. Г.И. Гук в отчете Кубано-Черноморской РКИ за 1921 год писал: «Первоначально личный состав Инспекции состоял, главным образом, из служащих бывшего Краевого Контроля, зачисленных в Инспекцию; но с первых же дней были предприняты шаги к привлечению к работе инспекции широких масс рабочих и крестьян через профсоюзы и Советы». В результате к концу года число представителей рабочих достигло 85 человек. В штат Кубано Черноморской РКИ входили: заведующий, заместитель заведующего, помощник заведующего, юрисконсульт, заведующий бюро жалоб, 9 заведующих отделами, 11 старших инспекторов, 49 инспекторов, 92 помощника инспектора и др. По специальностям они группировались на следующие категории: представители партий и профсоюзов - 35%, специа листов - 45%, канцеляристов и.прочих служащих - 20%. В первые годы существования рабоче-крестьянской и казачьей инспекции внутренняя структура их постоянно менялась. «В первый же месяц были открыты отделы: технико-промышленный, распределения, народной связи, сельскохозяйственный, административный, культурно-просветительный, сметно-финансовый, информационно-инструкторский, летучих ревизий и Управления делами, а также было сконструировано бюро жалоб».4 Был также организован специальный военный отдел. По мере открытия специальных Инспекций дела соответствующих отделов передавались им, а сами отделы закрывались. В конце 1920 г. была изменена структура отдела распределения: в него вошел сельскохозяйственный отдел, видоизмененный в секцию, а сам отдел переименован в продовольственный.5 Среди причин постоянных изменений в организации Кубано-Черноморской РККИ следует, прежде всего, назвать нехватку информации. Постановления центральных органов власти, в том числе НК РКИ, поступали не всегда. Об этом свидетельствует следующий отрывок из отчета комиссии краевой рабоче-крестьянской инспекции по обследованию органов РКИ Кубано - Черноморской области: «Поскольку можно судить о структуре по издаваемым приказам, последнее правильно построено. Но когда нами было произведено фактическое обследование, оказалось, что инспекция строилась не по приказу № 182, а по случайным приказам».1 Следует отметить, что с подобными трудностями сталкивались местные органы рабоче-крестьянской инспекции других субъектов РСФСР.2
