Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Создание и развитие приказной системы управления в Московском государстве XVI-XVII вв.
1.1. Основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов, и формирование приказной системы управления 17
1.2. Виды приказов, их функции как органов централизованного государственного управления и место в системе властеотношений 47
1.3. Законодательное и кадровое обеспечение деятельности приказов 73
Глава 2. Полномочия приказов в ведущих сферах государственной жизни и правоприменительная практика по их реализации
2.1. Приказы Московского государства в административной и финансово-экономической сферах 98
2.2. Приказы Московского государства во внешнеполитической сфере 126
2.3. Приказы Московского государства в правоохранительной сфере 152
Заключение 186
Список использованной литературы 194
- Основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов, и формирование приказной системы управления
- Законодательное и кадровое обеспечение деятельности приказов
- Приказы Московского государства в административной и финансово-экономической сферах
- Приказы Московского государства в правоохранительной сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Осуществление с 2004 г. административной реформы в Российской Федерации показывает, что еще многие ее направления, связанные с государственным управлением, нуждаются в совершенствовании, в частности, это касается соотношения полномочий центральных, региональных и местных органов публичной власти, оснований для функционального разграничения в определенных сферах государственной жизни и т.д. В практике имеют место довольно частые реорганизации органов федерального управления, осуществляется перераспределение полномочий, что, разумеется, не может не влиять на уровень их эффективности в негативном плане. Более оптимальному решению такого рода проблем будет способствовать изучение исторического опыта создания и функционирования в России органов централизованного государственного управления, и в этом контексте важнейшее значение имеет период ХVI-ХVII вв., учитывая, что именно в те годы берет начало вообще институт централизации государственного управления для России в ее территориальных границах, включавших обширные пространства Сибири и Дальнего Востока, в виде приказов, которые функционировали в Московском государстве почти два столетия. Историко-правовой анализ их деятельности поможет лучше уяснить закономерности государственно-правового развития в российской истории. При этом следует заметить, что, несмотря на довольно обширный перечень работ, посвященных приказам в Московском государстве, еще многие аспекты исследованы в недостаточной мере. Речь идет прежде всего о том, что, как правило, мало внимания уделяется юридической стороне данной проблематики. Так, в историко-правовой литературе нет достаточных разработок по вопросу о том, какое место занимали приказы в системе властеотношений Московского государства, имея в виду прежде всего их место в управленческой иерархии, взаимодействие с верховной властью (государь, Боярская дума), воеводами, губными и земскими старостами, а также с другими приказами. Довольно противоречиво складывалось развитие законодательных основ деятельности приказов – важно в этой связи выявить основные тенденции данного процесса, включая значение правовых документов, издаваемых самими приказами; в этом же ряду и вопрос о том, каким был механизм выработки решений в приказах. Другой малоизученный пласт заявленной проблематики заключается в выявлении критериев выделения приказов как самостоятельных управленческих структур, уточнении их организационно-правового статуса, особенностей реализации приказами своих полномочий. В этом контексте представляет интерес «наложение» на систему приказов современного функционального (отраслевого) деления министерств и других российских федеральных ведомств и их территориального устройства с целью более корректного сопоставления деятельности приказов в конкретных сферах общественных отношений. Совокупность указанных и смежных с ними проблем, с учетом новейших научных знаний, еще не была предметом специального монографического историко-правового исследования. Данные обстоятельства во многом обусловили выбор диссертантом заявленной темы исследования.
Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с развитием приказной системы в Московском государстве в ХVI-ХVII вв., рассматриваются в исторических трудах различных авторов и разных эпох российской государственности – как имперского, так и советского и современного периодов. В той или иной степени деятельность приказов находит отражение во всех фундаментальных трудах по всеобщей истории России, но в них даются лишь основные характеристики деятельности приказов, многие из которых, вместе с тем, представляют несомненный научный интерес (труды Беляева Н.Д., Владимирского-Буданова М.В, Ерошкина Н.П., Игнатова В.И., Исаева В.И., Чистякова О.И., Кавелина К.Д., Карамзина М.Н., Ключевского В.О., Костомарова Н.И., Манькова А.Г., Милюкова П.Н., Носова Н.Е., Пихоя Р.Г., Сергеевича В.И., Смыкалина А.С., Соловьева С.М., Татищева В.Н., Томсинова В.А., Троицкого С.М. и др.). Многие ученые изучали приказную систему Московского государства в специальных исследованиях. В частности, значительное внимание данной проблематике уделяется в научных трудах таких российских историков государства и права, как Алексеев Ю.Г., Алпатов М.А., Ардашев Н.Н., Арсеньев К.А., Балковая В.Г., Баскова А.В., Белокуров С.А., Богоявленский С.К., Булыгин ИА., Вернер И.И., Веселовкий С.Б., Глазьев В.Н., Грибовский В.М., Гурлянд И.Я., Демидова Н.Ф., Загоскин Н.П., Зимин А.А., Кодан С.В., Лихачев Н.П., Неволин К.А., Носов Н.Е., Павлов А.П., Рогожин Н.М., Сахаутдинов Д.Ф., Светова Е.А., Седов П.В., Солодкин Я.Г., Сторожев В.Н., Устюгов В.Н., Черепнин Л.В., Шмидт С.О., Шумилов М.М. и др.
Однако в период империи столь обширная тема, как центральное государственное управление в Московском государстве, не была и не могла быть подробно исследована в историко-правовом плане в силу ее масштабности и определенного ограничения во времени, учитывая, что активное научные поиски в современном их понимании в России начались лишь в конце ХIХ в. В советский период характер изучения заявленной проблематики в значительной степени предопределялся партийно-идеологическими установками, то есть оно в своей основе заведомо являлось односторонним, что не позволяло в достаточно степени объективно освещать приказную систему Московского государства; вместе с тем результаты исследований, проведенных советскими историками государства и права в части прежде всего выявления, введения в оборот и комментариев огромного количества правовых актов по рассматриваемой теме, бесспорно, обладают высочайшей степенью научной ценности. В постсоветское время положение определенным образом изменилось. Были изданы работы, где вопросы развития приказной системы в Московском государстве рассматриваются с более объективных позиций, чему в большой мере способствует открытость различных источников, и прежде всего находящихся в архивах, которые ранее были менее доступны исследователям.
Начиная с послевоенного времени по отдельным аспектам деятельности приказов в ХVI-ХVII вв. защищен ряд диссертаций. Большинство из них посвящено исследованию отдельных, как правило, функциональных (отраслевых) приказов, в частности: Томашевский В.В. Аптекарский приказ в ХVII веке (1952 г.); Софроненко К.А. Малороссийский приказ Русского государства 2 половины ХVII – начала ХVIII в. (1952 г.); Лисейцев Д.В. Посольский приказ в начале ХVII века: Источниковедческое исследование (канд., 2000 г.); Беляков А.В. Служащие Посольского приказа второй трети 17 века (2001 г.); Иванова Е.В. Книги Печатного приказа 1613-1649 гг. как исторический источник (2004 г.); Куненков Б.А. Посольский приказ в 1613-1645 гг.: структура, служащие, делопроизводство (2007 г.); Амосова И.В. Центральное государственное управление России во второй половине ХVII – первой четверти ХVIII века: Монастырский приказ (2008 г.) и др.
Значительно в меньшей степени в диссертационных исследованиях затрагиваются вопросы, связанные с тенденциями, закономерностями развития приказной системы Московского государства, ролью приказов в системе властеотношений. В этом контексте необходимо выделить следующие диссертации: Петров К.В.Приказная система управления в России в конце ХV-ХVII вв. (2000г.); Рыбалко Н.В. Российская приказная бюрократия в Смутное время начала ХVII столетия (2001 г.); Юркин Н.Г. Приказные управленцы ХVI-ХVII вв.: уровень образования и морально-нравственные черты (2002 г.); Новохатко О.В. Центральное государственное управление в России во второй половине ХVII в. (2008 г.); Лисейцев Д.В. Эволюция приказной системы Московского государства накануне и в эпоху Смуты (докт., 2011 г.). Но еще многие вопросы данной темы нуждаются в дополнительном осмыслении, поскольку в указанны трудах не нашли достаточного отражения особенности приказов как исполнительных органов власти Московской Руси в контексте формирования управленческой системы территориально расширяющегося русского государства, где приказы стали опорным звеном, и с учетом выделения ведущих направлений государственно-правовых отношений, по которым создавались приказы, определявшие основу механизма государственного аппарата. Этот пробел, в свою очередь, не позволяет в должной мере использовать опыт Московского государства того времени для совершенствования современного центрального (федерального) управления в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере централизованного государственного управления в Московском государстве ХVI-ХVII вв.
Предмет исследования составляют решения государственных органов власти (великого князя, царя, Боярской думы), нормы законодательства, регулировавшие формирование и деятельность приказной системы управления в Московском государстве, а также практика их реализации; документация приказов и других органов управления; результаты научных исследований по заявленной проблематике.
Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю периода ХVI-ХVII в., что обусловливается тем, что с начала ХVI в., когда совершено отчетливо обозначилась тенденция неуклонного территориального расширения Московского государства, происходит активное развитие приказной системы управления, организационно-правовые основы которой на системном уровне были сформированы к середине ХVI в., а по прошествии ХVII в. вместе с началом петровских реформ приказы в прежнем виде перестали функционировать и были трансформированы в органы государственного управления, учрежденные на иной политической основе.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в изучении особенностей формирования и тенденций организационно-правового развития приказной системы централизованного управления в Московском государстве (ХVI-ХVII вв.).
Для реализации этой цели формулируются следующие основные исследовательские задачи:
определить методологические основы изучения процесса создания и развития приказной системы управления в Московском государстве ХVI-XVII вв.;
выявить основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов как органов централизованного управления;
изучить процесс формирования приказной системы управления в Московской Руси;
осуществить классификацию московских приказов ХVI-ХVII вв. по критериям, вытекающим из цели и объекта исследования;
раскрыть функции приказов как органов централизованного государственного управления;
показать место приказов в системе властеотношений Московского государства;
проанализировать содержание и особенности законодательного регулирования деятельности приказов;
исследовать вопрос о кадровом обеспечение деятельности приказов;
раскрыть полномочия приказов в ведущих сферах государственной жизни и правоприменительную практику по их реализации на конкретных примерах (в административной и финансово-экономической сферах; во внешнеполитической сфере; в правоохранительной сфере).
Методологической основой решения поставленных задач являются общепризнанные в современных научных исследованиях методы материалистической диалектики и системности научного анализа. Особое место занимает метод историзма, предусматривающий сбор максимально полной информации по исследуемому вопросу, логически последовательный, всесторонний анализ историко-правовых явлений. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе проводимой исследовательской работы автором использовались научные результаты, содержащиеся в трудах дореволюционных, советских и современных авторов. Нормативно-правовой и документальной базой диссертационного исследования послужили правовые акты, регламентировавшие деятельность приказов в Московском государстве ХVI-ХVII вв. Кроме того, в работе использовались материалы архивов, сборников документов, ряд публицистических работ, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика.
Научная новизна исследования определяется постановкой исследовательских задач, совокупность которых в представленном виде еще не являлась предметом специального историко-правового исследования. Реализация этих задач позволила определенным образом осуществить приращение историко-правовых знаний по заявленной проблематике. Автором предложена своя трактовка причин и особенностей формирования приказной системы Московского государства, включая сроки ее необратимой структуризации. Осуществлена авторская классификация приказов Московского государства, исходя из методологических подходов для исследования организационно-правового развития приказов. Систематизированы и раскрыты функции приказов. Показано место приказов в системе властеотношений Московской Руси. Выявлены особенности развития законодательного и кадрового обеспечения деятельности приказов. Определены виды и содержание полномочий приказов в ключевых сферах государственной жизни Московии, а также раскрыта специфика их практической деятельности (в административной и финансово-экономической сферах; во внешнеполитической сфере; в правоохранительной сфере).
В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:
1. Создание приказов как звеньев централизованной системы государственного управления Московского государства было обусловлено несколькими основными факторами, имевшими геополитическое значение. Первый фактор связывается с расширением территории Московии в глобальных масштабах, процесс осуществления которого показывал неэффективность действующей до этого дворцово-вотчинной системы управления. Второй фактор является детерминантом первого и суть его заключалась в объективной потребности в единении раздробленных русских удельных княжеств, имевших достаточно много общих признаков (язык, культура, религия, торговые связи, родственные отношения князей, законодательство в лице прежде всего Русской Правды). Третий фактор вытекает из факта длительной политико-экономической зависимости русских княжеств от Орды, в результате которой некоторым образом были изменены традиционные методы управления в русских княжествах, особенно после того, как русским князьям было предписано самостоятельно организовывать сбор дани для Орды, что повлекло за собой существенную организационную перестройку финансово-фискальных органов, которые и стали прообразами будущих функциональных (отраслевых) приказов.
2. Формирование приказной системы осуществлялось противоречиво, поскольку на этапе «собирания русских земель» (до конца ХV в.) в завладеваемых Москвой княжествах имелась своя административно-управленческая специфика, а в самом Московском княжестве еще сохранялись элементы дворцово-вотчинного управления. В дальнейшем по мере присоединения иных территорий (помимо русских княжеств), включая завоеванные территории, земли Сибири и др., возникла необходимость в совершенствовании системы управления, позволявшей из центра (Москвы) проводить единую политику в границах всего расширенного государства. Сначала учреждались территориальные приказы, которые управляли присоединенной территорией по всем направлениям социально-экономической жизни. Затем, по мере развития государственности отдельные функции (и прежде всего финансово-фискальные) из территориальных приказов стали выделяться и на этой основе обособлялись соответствующие подразделения территориальных приказов (чети), переходившие в подчинение отраслевым московским приказам, которые, в свою очередь, становились логическим развитием аппаратов («путей», «изб», «столов») имевшихся дворцовых служб (Дворец, Казна и др.). Деятельность приказов стала осуществляться на постоянной основе с определенным делопроизводством и штатом чиновников, получавших жалованье из государственной казны, и тем самым к середине ХVI в. была сформирована приказная система Московского государства.
3. Процесс формирования приказной системы проходил через стадию ликвидации на местах органов правления удельных княжеств и замену их на учреждения с подчинением органам централизованного управления (то есть приказам), находившимся в Москве, при этом управленцы бывших удельных княжеств по мере присоединения их к Москве в значительной своей части также убывали в столицу в соответствующий территориальный приказ, и они руководствовались уже не указаниями бывших удельных князей, а указаниями царя и других высших московских чиновников, получали государственное жалованье. Упразднение удельных княжеств как автономных публично-территориальных образований сопрягалось с установлением относительно больших полномочий у начальников «великих городов» (это прежде всего Новгород и Казань). Однако такое управление было сугубо централизованным, поскольку городской воевода назначался великим князем (царем).
4. По источнику полномочий приказы были органами, образованными вследствие делегирования полномочий от верховной власти, соответственно приказы в принципе были не отделимы от власти царя. Приказы являлись исполнительными органами, поскольку внешняя и внутренняя политика Московского государства вырабатывалась не приказами, а высшими органами власти Московского государства, к числу которых относились великий князь (царь), Боярская Дума, Земские соборы. Приказы являлись в этом смысле неким передаточным механизмом между высшей властью и всем остальным обществом, причем общество было при этом управляемым звеном. Имевшее место дублирование функций приказов объясняется отсутствием продуманной стратегии формирования государственного аппарата, а также тем, что Московское государство непрерывно трансформировалось в связи со значительным расширением территории, поэтому создание приказов можно расценивать как реакцию государства на изменявшиеся условия функционирования Московского государства.
5. В Московском государстве на различных этапах его развития были созданы и функционировали различное число приказов, при этом точное количество установить не представляется возможным, но во всяком случае их было в общей сложности около ста. Ввиду того, что функции многих приказов пересекались, а ряд из них действовали лишь определенный промежуток времени, затруднительной представляется классификация приказов, однако наличие определенных признаков (издание приказами обязательных распоряжений для всей территории Московского государства; постоянство штата, функций, месторасположения; наличие делопроизводства) позволяет классифицировать приказы по некоторым критериям. Довольно распространенной была и остается классификация приказов на общегосударственные приказы, дворцовые приказы, патриаршие приказы. Однако такой подход представляется некорректным, поскольку все без исключения приказы имели общегосударственное значение, в том числе дворцовые приказы, обеспечивавшие государственную деятельность царя, а также патриаршие приказы, которые создавались государством и также являлись общегосударственными, учитывая, что православие представляло собой государственную религию. Нельзя согласиться и классификационной версией, по которой к приказам «судебного управления» относят Разбойный приказ, Владимирский приказ, Земский приказ, Челобитный приказ, поскольку, во-первых, судебные функции по своим направлениям отправляли большинство приказов (как и фискальные функции), и, во-вторых, не для всех указанных приказов судебная функция являлась основной.
Как представляется, при классификации необходимо четко определять ее целеполагание. В настоящей работе анализируются приказы как органы централизованного управления в Московском государстве, поэтому с точки зрения значимости приказов в развитии государственности представляется возможным классифицировать их на следующие основные виды: а) приказы, обеспечивающие наполнение государственной казны (приказы в финансово-экономической сфере); б) приказы, обеспечивающие суверенитет государства, то есть положение государства в международных отношениях (приказы во внешнеполитической и военной сферах); б) приказы, обеспечивающие правопорядок внутри государства (приказы в правоохранительной сфере); в) приказы, обеспечивающие административное управление на территории государства в различных сферах общественно-политической и социально-экономической жизни российского общества.
6. Ключевыми фигурами в приказах были дьяки и подьячие. Специальных образовательных учреждений для подготовки указанным профессиям не существовало, и этот корпус формировался в процессе практической работы в порядке «производственного обучения». По мере развития приказной системы росла и численность приказных людей, что повлекло за собой к середине ХVII в. более четкое разделение государственной службы на военную службу и гражданскую службу. Работа в приказах относилась к гражданской службе, при этом приказные люди обязывались приносить присягу на верность государю и честность при отправлении установленных обязанностей. Однако данное обстоятельство, равно как и меры жесткой ответственности не смогли остановить начавшуюся тенденцию излишней бюрократизации и коррупционирования московского приказного аппарата, что объясняется прежде всего тем обстоятельством, что этот аппарат формировался при отсутствии каких-либо демократических процедур на основе субъективных усмотрений высших чиновников, а также наследием системы кормления, негативные проявления которой из провинции, где она получила развитие, стали переходить в московские приказы по мере укрепления централизованного управления Московского государства.
7. В приказной системе Московского государства важнейшее место имели приказы в сфере административного управления, которые не занимались какой-либо конкретной сферой социально-экономических отношений, но составляли каркас управленческой системы, являлись своеобразным организационно-правовым механизмом, позволявшим приводить в действие волю высших органов власти во всех других государственных структурах и на территории всего государства. Из этой категории выделяется прежде всего Разрядный приказ, который в историко-правовой литературе не всегда обоснованно характеризуют не иначе как военное ведомство, поскольку не учитывается динамика развития приказной системы. Особое место занимал приказ Большого дворца, в функции которого входило обеспечение жизнедеятельности великого князя (царя), его родственников и приближенных, заведование личной собственностью государя, причем на это расходовались общегосударственные бюджетные средства, что дает основание считать, что здесь имели место публично-правовые, а не частноправовые отношения, поскольку царь являлся государственным деятелем, он возглавлял государство, при этом в силу своего статуса он не был государственным служащим, а сам собой как личность представлял государственность, и приказ Большого дворца де-факто выполнял государственные функции. Особой спецификой в административно-управленческом плане выделялись также Челобитный и Ямской приказы – первый позволял царю иметь обратную связь с обществом, а второй обеспечивал доведение его решений на всем пространстве Московского государства.
8. По степени важности для развития приказной системы огромное значение имели финансовые приказы. В этой сфере, в отличие от указов в административной сфере, происходили достаточно динамичные изменения. Так, первоначально после объединения русских земель основными финансовыми делами заведывал приказ Большого прихода, но, вместе с тем, финансовые (прежде всего – фискальные) функции выполняли также многие другие ведомства. С учетом того, что объемы финансовой деятельности неуклонно росли и имея в виду злоупотребления в этой сфере со стороны должностных лиц, особенно на местном уровне, было принято решение о централизации финансовой деятельности, что и было осуществлено во второй половине ХVII в., когда во главе финансового хозяйства был определен приказ Большой казны.
9. В сфере внешнеполитической деятельности Московского государства главенствующее место занимал Посольский приказ, учрежденный в середине ХVI в. и функционировавший постоянно в течение не только всего периода Московского государства, но и определенное время в эпоху Петра Великого, будучи всегда одним из ведущих звеньев в административной системе России. Все это время Посольский приказ непосредственно участвовал в разработке и реализации внешней политики Русского централизованного государства, причем на достаточно высоком уровне, способствуя тем самым укреплению государственного суверенитета России. На начальном этапе важнейшей функцией Посольского приказа было организация русских посольств за границу и, соответственно, прием иностранных посольств в Москве. В дальнейшем функции Посольского приказа неизменно расширялись, в том числе этот орган стал выполнять также и часть внутриполитических функций, что показывало, с одной стороны, непоследовательность развития приказной системы, а, с другой стороны, отражало не всегда удовлетворительную компетенцию иных исполнительных органов, что вынуждало власть возлагать на Посольский приказ ряд несвойственных ему функций внутриполитического характера (управление внутренними территориями, сбор кабацких пошлин и др.). Помимо выполнения государственных функций Посольский приказ фактически являлся также центром развития культуры в сфере издательского и печатного дела.
10. В Московском государстве приказы в правоохранительной сфере позволяли правящей элите обеспечивать относительную стабильность общественных отношений внутри страны. Для реализации этой функции были созданы несколько приказов, среди которых ведущую роль имел Разбойный приказ, который на территории России координировал всю правоохранительную сферу. Правовая основа деятельности этого приказа была определена в Уставной книге Разбойного приказа середины ХVI в. В дальнейшем на основе грамот государя, приговоров Боярской думы, приказных актов, появлявшихся как ответы на запросы правоприменителей с мест и из других приказов, составлялись указные книги Разбойного приказа, где давалось толкование отдельным аспектам правоохранительной деятельности. Непосредственно Разбойному приказу подчинялись воеводы и губные органы в части борьбы с преступностью. При необходимости служащие Разбойного приказа самостоятельно осуществляли оперативно-розыскную и следственную деятельность. Помимо Разбойного приказа функционировали Земский приказ, Сыскной приказ, приказ Тайных дел и другие приказы, которые также осуществляли правоохранительную деятельность, но в локальных спектрах и которые в большинстве своем были временными. В процессе правоприменительной деятельности правоохранительные приказы обрели определенную процессуальную самостоятельность, однако верховная власть (государь и Боярская дума) не позволяла приказам иметь полномочия принимать окончательные решения по уголовным, и особенно по уголовно-политическим делам.
Теоретическое значение исследования. В диссертации раскрыты закономерности становления и развития института приказов как органов централизованного управления в Московском государстве ХVI-ХVII вв., позволяющие сделать, в частности, вывод о том, что появление приказов отражало объективную потребность государства в централизации управления ввиду устойчивой тенденции территориально расширения страны. Эти и другие теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории государственного управления в России. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории российского государства и права в целом.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего административного права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении мер по оптимизации административного регулирования федеральной системы управления в России на современном этапе.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных автором статьях научного характера. По теме диссертации опубликованы 7 статей, в том числе 4 статьи в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий ВАК. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения научной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы. Объем и формат диссертации соответствуют действующим рекомендациям.
Основные факторы, обусловившие появление в Московском государстве приказов, и формирование приказной системы управления
Изменения системы управления в России, как известно, стали более или менее отчетливо проявляться в конце XV в., когда совершенно явственно была закреплена тенденция на расширение Московского княжества с одновременным распространением прямого влияния московских князей на организацию власти на тех территориях, которые присоединялись к Москве. Эпоха удельных княжеств постепенно к указанному периоду уже завершалась. До этого, возникнув как город в XII в., Москва на начальном этапе своего развития еще была центром княжества, более того, эта территория считалась провинцией и периодически отдавалась в удел младшим сыновьям могущественным в то время ростово-суздальских князей. И лишь с конца XIII в. Москва трансформируется в стольный град одноименного княжества с постоянным князем, первым из которых стал сын Александра Невского - Даниил — именно при нем в конце XIII - начале XIV вв. начался процесс объединения русских земель, который был продолжен его преемниками1. Проводя политику объединение русских земель, московские князья использовали различные способы для достижения этой цели - покупали территории соседних княжеств, захватывали вооруженной силой, в том числе при содействии Золотой Орды, присоединяли земли дипломатическим путем, заключая для этого договоры с удельными князьями, превращая их в своих вассалов. Московское княжество расширяло свою территорию и путем заселения Верхнего Заволжья, то есть естественным образом.
В то время, конечно, не могло еще быть речи о прямом централизованном управлении Московским княжеством, поскольку статусы присоединяемых территорий были различны. Но предпосылки к этому уже закладывались, и они проявлялись прежде всего в усилении могущества Москвы, основы которого были в существенной мере заложена при Иване Калите (правление во второй четверти XIУ в.) Этот московский князь сумел получить у монголо-татар ярлык на великое княжение, приобрел право на сбор дани для Орды почти со всех русских княжеств, остававшихся формально самостоятельными. Москва стала к тому же центром русской православной церкви. При расширении Московского государства бывшие удельные княжества превращались в вотчины, а удельные князья соответственно переставали быть государями и приравнивались к боярам, становясь таким образом подданными московского князя, не имея уже права проводить самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику. К середине XIV в., когда произошло ослабление Орды и соответственно значимость ханских ярлыков была снижена, московские князья стали принимать решения, все более и более без оглядки на Орду. Так, московский князь Дмитрий Донской вопреки ярлыку, который был выдан его сопернику в лице Тверского князя, вооруженным путем завладел Великим княжеством Владимирским (1363 г.), а позже известной победой в Куликовской битве (1380 г.) на некоторое время (два года) освободил княжество от вассальной зависимости от Орды. И хотя после похода Тохтамыша (1382 г.) русские княжества вновь признали свою зависимость от Орды и продолжили выплачивать дань, эта зависимость была больше номинальной, о чем свидетельствует, в частности, тот факт, что московский князь Василий I Дмитриевич (1389 - 1425 гг.) получил «свою отчину» по воле своего отца (отцовскому завещанию), а не по ханскому ярлыку, как это было ранее.
Но и тогда еще рано было говорить о централизации управления, поскольку Московское княжество было разделено Дмитрием Донским на уделы между сыновьями, хотя и на условиях подчинения по основным государственным вопросам великому князю Василию I, который увеличивал московские земли за счет завладения Нижегородского княжества, Городца, Мурома, Мещеры, Тарусы и др. При Василии II Темном (1425 - 1462 гг.) произошло важное событие - почти все уделы, на которые делилось Московское княжество, были ликвидированы Помимо этого, был присоединен Серпуховский удел, поставлены в зависимость от Москвы Суздальско-Нижегородское княжество, Новгородская, Псковская и Вятская земли. И уже в первой четверти XV в. Москва однозначно становится центром единения русских земель, с явной тенденцией развития политических отношений, направленных на создание крупного самостоятельного единого русского государства. Эта глобальная политическая претензия получила свою последовательную реализацию при Иване III (годы правления - с 1462 по 1505 гг.) и продолжилось затем при его сыне Василии III (с 1505 по 1533 гг.) - они сумели подчинить Москве Рязанское, Ярославское, Тверское, Белозерское, Смоленское, Дмитровское, Ростовское княжества4. Начиная с Ивана III московские великие князья именовали себя «государи всея Руси».
А Иван III и его преемник пытались присвоить себе и царский титул. В частности, в целях укрепления международного авторитета Иван III женился на племяннице последнего императора Византии - Софье Палеолог. Предпринимались также попытки идеологического обоснования стремления Ивана III на самодержавное звание. Как пишет С. Герберштейн, кроме брачных связей с Софьей Палеолог старались установить, конечно мифическое, происхождение русских князей от римских императоров. Распространялись сведения о том, что московские князья были уже самодержцами. Это верно в том смысле, что Иван III, завершивший освобождение Руси от монголо-татар, «сам держал» свой княжеский стол независимо от Орды5. Историк советского периода СМ. Каштанов отмечал в этой связи, что новгородские договорные грамоты Василия II и Ивана III (1456 г. и 1471 г.) были составлены от объединенного лица великого князя и его старшего сына, при этом оба обозначаются титулом «великий князь всея Руси»6. Эти документы дали многим историкам основание для вывода о завершении процесса собира-ния русских земель И действительно, уже к концу XV в. Московское княжество смогло начать борьбу за освобождение от зависимости от Орды, а в 1480 г. после известного «стояния на Угре» Русь, наконец, освободилась от монголо-татарского ига. И в основном объединение русских земель было завершено в начале XVI в., когда при Василии III была присоединена к Москве вторая половина Рязанского княжества, был освобожден Смоленск от литовского владычества. А последующий период (до начало XVII в.), по выражению О.Л. Шеремета, характеризуется целенаправленным расширением власти Московского княжества «с ярко выраженной имперской направленностью»8. Мы полагаем, что вряд ли тогда ставилась цель создать русскую империю, но объективно процесс протекал действительно в этом направлении, поскольку наряду с объединением русских земель происходило присоединение и некоторых соседних народов. Вместе с Новгородской, Нижегородской, Пермской и другими землями в состав Московского государства вошли и небольшие нерусские народы, их населявшие: мещера, карелы, саами, ненцы, удмурты и др. Некоторые из них ассимилировались, растворялись в составе великорусской народности, но большинство сохранило свою самобытность. Московское государство, подобно Древнерусскому, становилось многонациональным. Нельзя сбрасывать со счетов и экономический фактор — в советский период он считался вообще определяющим, в частности, В.И. Ленин писал о том, что объединение русских земель обуславливалось прежде всего ростом товарных отношений, «концентрированием небольших местных рынков в один всероссийский рынок»9, и мы полагаем, что этот фактор недооценивается современными исследователями.
В любом случае географическое расширение Москвы как геополитического центра стало одним из факторов его резко возросшего влияния10. Как отмечается в литературе, Московия начала свою имперскую карьеру, впервые покорив и аннексировав в 1552 г. независимое нерусское государство -Казанское ханство11. В конце XVI в. после присоединения Сибири (1582 г.) Русь, по выражению С.Н. Бабурина, превратилась в евразийскую империю, поскольку ее площадь заметно превосходила территории всех взятых вместе западноевропейских государств. А уже к середине XVI в. была нивелирована автономность отдельных княжеств и выстроена жесткая иерархия государственных структур под началом Москвы как политического и инновационного центра12. К середине XVI в. Российское государство во главе с Москвой простиралось от Белого и Баренцева морей на севере, от Чернигова, Путивля и рязанских земель на юге, от берегов Финского залива и Смоленска на западе до Северного Урала и нижегородских земель на востоке. Это была огромная страна, площадь которой к началу царствования Ивана IV достигла 2,8 млн. кв. км и населением в 6,5 млн. чел. - по своим размерам Россия стала крупнейшим государством Европы после "Священной Римской империи Германской нации". К этому времени в России было уже до 160 городов, крупнейшим из которых являлась столица - Москва (ее население превышало 100 тыс. человек), причем Москва, по свидетельствам современников, превосходила и такие крупные зарубежные города, как Лондон с его предместьями Бесспорно, произошла глобальная трансформация государственных образований на русской земле - было создано единое Московское государство.
Законодательное и кадровое обеспечение деятельности приказов
В Московском государстве приказная система была сформирована к середине ХУ1 в., что нашло отражение в Судебнике 1550 г.130, где были с аккумулированы соответствующие нормы предшествовавших актов, и особенно 1520-1540-х гг. Вместе с тем нужно иметь в виду, что отдельные аспекты деятельности приказов проявлялись в более ранних актах, в том числе в Судебнике 1497 г. , о чем ниже речь пойдет подробнее. При этом следует заметить, что указанные судебники по своему содержанию являлись актами более широкого охвата общественных отношений, чем принято обычно считать. Речь идет о том, что слово «судить» означало не только и не столько собственно судопроизводственный процесс, в современном понимании этого слова, сколько порядок вообще рассмотрения дел, включая административное, то есть внесудебное, производство, учитывая, что разделения властей тогда не существовало, и приказы по предмету своей компетентности осуществляли также и судейские функции, на что ранее мы неоднократно обращали внимание.
Не случайно руководители приказов в Московском государстве именовались «судьями». Соответственно нормы судебников мы рассматриваем в более широком контексте, чем это видно из названия данных актов. В этом смысле необходимо упомянуть в ст. 1-14 Судебника 1497 г., где уже были обозначены основные чиновники, которые отправляли дела в приказах, а именно «боярин», «окольничий», «дьяк», «подьячий». В некоторых статьях Судебника уточняется юридическая сила документов. Так, в ст. 18 говорится об «отпустной» грамоте (грамота об отпуске холопа на волю), при этом подчеркивается, что такая грамота может иметь силу лишь в случае, если она «положена» по боярскому докладу и с подписью дьяка, или если сам государь «своею рукой напишет», то есть уже тогда определялись основы делопроизводства в приказах, хотя и пока лишь на начальном уровне.
Здесь же следует заметить, что первоначально дьяки, который будут составлять кадровую основу всех приказов, появились в штате князя, где они занимались, обычно, оформлением княжеских духовных и иных грамот, при этом по своему сословному статусу они могли быть даже холопами. Впервые официальное упоминание о великокняжеском казенном дьяке встречается в 1447-1453 гг., а в 1493 г. появилось упоминание о таком дьяке в «Казне» (Казенном приказе), - этот орган тогда занимался в основном личным имуществом великого князя, а также архивным делом В дальнейшем по мере развития приказной системы, во все большем количестве правовых актов стало упоминаться слово «приказ».
Так, в Судебнике 1550 г. не только закрепляется само понятие «приказ», но и определяются принципы приказной деятельности. В частности, это видно по достаточно обширной для того времени ст. 7 Судебника. Разберем текст этой статьи боле подробно. Здесь, в частности, указывается: «А хто к которому боярину, или казначею, или дворецкому, или к дьяку придет жалобник по его приказу, то его, жалобника своего приказу, от себя не отсылати, а давати ему жалобнику своего приказу, всем управу, которогй жалобник бьет челом по делу». Из этой нормы следует, что приказы уже состоялись как постоянно действовавшие государственные учреждения со своей определенной компетентностью, куда могли обращаться жители Московского государства.
Закон предписывал, чтобы должностное лица, к которому обращается заявитель (боярин, казначей, дворецкий, дьяк), не отсылал его в другое ведомство, если жалоба по своему характеру должна рассматриваться именно в этом приказе. Далее в ст. 7 Судебника указывается: «а которому жалобнику без государева ведома учинить управу не мочно, то о челобитье его сказать государю». Как видно, устанавливался довольно четкий порядок рассмотрения жалоб заявителей. Здесь определялась и ответственность в случае, если чиновник нарушит данный порядок. В Судебнике это выглядит следующим образом: «А который боярин, или казначей, или дворецкий, или дьяк жалобника своего приказу отошлет, и жалобницы от него не возьмет да управу или указу ему не учинит, и государю про челобитье это не скажет, и ежели учнет жалобник бити челом царю государю, что его жалобницы управы не чинили, то царь государь эту жалобницу отошлет туда, чей суд, и велит управу по той жалобнице учинить, и если бояре, или казначей, или дворецкий управы не учинят же, и тем, которые управы не чинили, бытии от государя в опале». Указанные должности к тому времени уже имели достаточно определенный круг обязанностей.
Так, боярин являлся руководителем присутственного учреждения (приказа) и, вероятно, принимал окончательные решения, которые входили в компетенцию приказа. Дворецкий ведал вопросами поземельной собственности, выдавая от имени великого князя (царя) Московского государства жалованные грамоты высокопоставленным землевладельцам, осуществлял суд над великокняжескими слугами, решал вопросы, связанные с дворцовыми крестьянами, контролировал кормленщиков, он же рассматривал апелляции по сложным уголовным делам, при этом дворецкие, чаще всего, назначались из числа старшего нетитулованного боярства Что касается казначея, то последний занимался взиманием таможенных, торговых пошлин, других платежей, включая различные штрафы, он же ведал суд («учинял управу») над всеми посадскими людьми, холопами и другими жителями по делам, связанным с выплатой долгов, разного рода правежах, разбирал также спорные дела, которые возникали между жителями разных городов.
Казначеи назначались, как правило, не из представителей боярской знати, а из близких князьям людей, которые, что очень важно, хорошо разбирались в финансовых вопросах, то есть при комплектовании этих должностей на первый план выдвигался профессиональный признак. Этот же признак был основным и при формировании корпуса дьяков, которые, как мы отмечали, в системе приказов являлись одним из основных звеньев. Как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, сам факт того, Судебник накладывает ответственность за нерешение жалобы заявителя, свидетельствовало об устоявшейся системе рассмотрения заявлений, с которыми жители обращались в приказы При этом степень и форма юридической ответственности приказного чиновника определялась самим государем. Это следует из прямого указания Судебника («бытии от государя в опале»).
При этом опала государя означала «гнев государев», который мог в реальности вылиться в любое наказание в зависимости от расположения государя, его отношения к виновному, характера совершенного правонарушения и т.д., однако в реальности опала не доходила до степени уголовного наказания и нередко ограничивалась мерами морального, репутационного характера. Как отмечал в этой связи известный российский историк В.Н. Татищев, при опале знатным могли запретить подъезжать к царскому двору, могли запретить съезжать с собственного двора, могли отлучить от дел, все это — на определенное время, которое устанавливал сам же государь по своему субъективному усмотрению135. После соответствующего решения государя опала снималась.
В рассматриваемой ст. 7 Судебника 1550 г. имело место еще одно законодательное положение. Речь идет о том, что если заявитель обращается не по делу в приказ, а при отказе ему он вновь обращается по тому же вопросу в вышестоящую инстанцию, то такой заявитель считался правонарушителем и мог нести за такие действия ответственность («А который жалобник челом бьет не по делу, и бояре ему откажут в его жалобнице, и тот жалобник снова учнет бить челом, докучать государю, и того жалобника вкинуть в тюрьму»), Данная норма лишь подтверждает, что делопроизводство в приказах к моменту издания Судебника уже вполне сложилось.
В числе других норм Судебника, заслуживающих внимания с точки зрения законодательного закрепления приказной системы, следует отметить ст. 28 и 29. Так, в ст. 28 довольно подробно определяется делопроизводство при рассмотрении дел в высших инстанциях, при этом акцент делается на необходимость тщательного протоколирования хода рассмотрения дел. В частности, указывается: «А которое будет суть дело царь и великий князь или бояре, у коих суд не кончается, оставят его в обгорворе, то дьяку велети ис-цовы и ответчиковы речи перед собой записати; или о чем ся пошлютна псолушество, то дьяку велети записывати то перед собою; да те ж дела ему держати у себя за своею печатью, пока дело не кончится. А которые дела дадут дьяки подьячим начисто с черна переписывать, то дьяки к тем жалобницам и тем делам руку свою прикладывати. А как подьячий начисто с черна перепишет, то дьяку все справить самому да руку свою приложить, и держати те дела дьяку у себя за печатью. А подьячему у себя никаких дел не держати». Законодатель в этой же статье (ст. 28) определял довольно жесткую ответственность подьячих на нарушение установленного делопроизводства.
Приказы Московского государства в административной и финансово-экономической сферах
В Московском государстве, как отмечалось выше, создавались и функционировали несколько десяткой приказов. Деятельность многих из них исследована в историко-правовои литературе. В этой связи в соответствии с разработанной нами классификацией московских приказов в данном и нижеследующих параграфах рассматриваются лишь наиболее значимые, на наш взгляд, приказы, которые определяли сущность приказной системы, и анализируются лишь те аспекты, которые в наибольшей степени отражали основные стороны развития института централизованного государственного управления в рассматриваемый период российской истории и которые неоднозначно трактуются в литературе.
В этом контексте необходимо отметить, что одним из самых старейших, значимых, действующим весь период Московского государства и одновременно неоднозначно трактуемых в историко-правовои литературе в части содержания функций является Разряд (Разрядный приказ). С появлением этого приказа связывается и начинается системное развитие института «служилых людей» (дворян), которые получали от великого князя (царя) земельные наделы (поместья) под определенным условием, которое заключалось в выполнении поручений монарха - "несение службы". Эта категория лиц по степени приближенности к великому князю (царю) и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольничьи, думные дьяки. В привилегированном отношении находились служилые люди, обслуживающие монарха, - дворцовые чины ("путные дворяне", стольники, стряпчие и др.). В число служилых входили также иные нижестоящие чиновники, среди которых были «чины уездные» (местного управления) - городовые дворяне, дети боярские, из которых состоял тогда основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска). Единым органом управления их службой и стал - Разрядный приказ (от слова разряд - разделение общего на части по значению)208. В приказе стала вестись разрядные книги, где фиксировалось прохождение службы конкретными лицами. Наименование приказа известно с 1535 г., где он значится в одной из разрядных книг.
Ряд авторов полагает, что Разрядный приказ следует относить к сфере военных отношений. Так, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, СВ. Тихомиров считают, что Разрядный приказ являлся важнейшим звеном механизма централизованного Русского государства по управлению армией. При этом разрядами назывались войсковые росписи всех ратных людей с обозначением должностей, которые они занимали. В целом в ведении Разрядного приказа находились многие вопросы в данной сфере, в том числе личный состав армии, учет служилых людей, обеспечение их денежными и поместными окладами, комплектование армии, определение пригодности служилых к воинской службе, определение степени квалификации и др.209 Такой же позиции придерживается М.А. Исаев, относивший Разрядный приказ к ведомствам военного управления210. Однако с такой точкой зрения мы не можем полностью согласиться.
Как нам представляется, ее сторонники не учитывают динамики развития приказной системы в Московском государстве. На начальном этапе формирования Московского государства действительно военный аспект выступал на первом плане, поскольку расширение и укрепление государства, особенно в центральной, западной и южных зонах, осуществлялось с применением вооруженной силы. Характерным является также описание этого приказа Г.К. Котошихиным. Этот автор в начале писал, в частности, о том, что «ведомы в том приказе московском всякие воинские дела, и городы своим строением и крепостми, и пошлиною, и ружьем, и служивыми людми»211. Как видно, здесь также внимание акцентируется на военный аспекте.
Затем, однако, указываются наименования конкретных должностей, большинство из которых не имели прямого отношения к военной службе (бояре, околничии, и думные, и ближние люди, и стряпчий, и столники, и дворяне Московские, и жилцы, и дьяки, и дворяне, что городовые, и дети боярские, и салдаты всякою службою, и казаки»212. Мы полагаем, что перечень такого рода служилых, который повсеместно встречается в историко-правовой литературе, в том числе в современной, своим источником имеет как раз эту часть произведения данного известного историка, бывшего в свое время влиятельным чиновником Посольского приказа Московского государства во второй половине 1630-х гг.
Г.К. Котошихин сообщал также, что Разрядный приказ определял, «кого куды послати лучится на службу, и в воеводства, в городы, и во всякие посылки», ведал вопросами об установлении «за службы жалованье и о чести и о прибавке жалованья указ такъже и о сыску чести и о наказании; а кого куды царь посылает и что кому за службы бывает жалованья и чести, и то записывают в книги» Здесь уже нет число военного содержания, хотя и без него не обходится, поскольку в тот период еще не сложилось разделения государевой службы на военную службу и гражданскую службу, хотя, бесспорно, изначально государева служба связывалась с военной службой.
Да и М.А. Исаев, некоторым образом противореча сам себе, называет разрядный приказ «общегосударственным отделом кадров»214 (то есть не только военным — авт.). В литературе в этой связи отмечается, что перерастание дворцово-вотчинной системы в приказную систему управления явилось одним из показателей централизации Русского государства, поскольку дворцовые органы, которые ведали ранее лишь княжеским домом, становились учреждениями, в ведении которых (по соответствующим направлениям) находилось все Русское государство. В таких условиях требовались органы общегосударственного учета. Так сложился Разряд (Разрядный приказ), ведавший учетом служилых людей, их чинов и должностей215. В целях учета, как отмечалось, складывалась а практика ведения специальных разрядных книг ("разрядов"), где ежегодно заносились сведения о состоявшихся назначениях на высшие военные и государственные должности, указывались поручения отдельным должностным лицам Первая разрядная книга была составлена в 1556 г. при правлении Ивана Грозного, и в ней указывались назначения за предшествовавшие восемьдесят - с 1475 г.217 (то есть с княжения Ивана III).
Так, в одной из разрядных книг указано, что в 1552-1553 гг. Иван Грозный «воевод послал на год» в Свияжск. Применительно к 1555-1556 гг. сообщается, что боярин П.И. Шуйский «с товарыщи годуют другой год» в Казани, к 1666 г. - «годовать в Чернигов отправили Ф. Нагого» , к 1592-1593 гг. - «во Пскове на другой год князь Михайло Федорович Кашин»219. Согласно разрядам в начале правления Бориса Годунова, в 1584-1585 гг. указывается, что «по годовым были в Астрахани и в Казани и в казанских пригородех» воеводы, служилые головы и дьяки. Сохранились также «росписи годовым службам бояром и воеводам от литовские и от немецкие украины» применительно к 1586-1587 гг. и более ранние Разрядные книги в дальнейшем были отменены при Петре I, который, как известно, ввел единую систему в виде Табели о рангах 1722 г.
Следует заметить, что весьма важная роль Разрядного приказа заключалась в вопросе назначения региональных руководителей. Именно этот приказ определял кандидатуры на должности воевод, которые затем утверждал царь221. В течение всего периода функционирования Разрядного приказа продолжала оставаться значимой военная функция данного приказа, в котором, как справедливо указывается в литературе, и в ХУ11 в. по-прежнему учитывались назначения на службу, повышения по должности, командировки в военные походы и т.д. Вместе с тем военной сфере роль Разрядного приказа со временем сводилась в основном к решению кадровых вопросов (назначение командного состава, комплектование армии, ее снабжение необходимым довольствием и т.д.) и все более расширялись общегосударственные функции, но также преимущественно в части персональных назначений на различные должности и учета послужных списков служилых, что само по себе делало это ведомство одним из ключевых в государственного аппарата. Помимо этого, как мы неоднократно указывали ранее, Разрядный приказ, как все другие приказы, занимался финансовыми вопросами и осуществлял судебные функции Соответственно разрядный приказ являлся одним из самых многочисленных по штату (в первой четверти ХУ11 в. штат его насчитывал до полусотни работников, а в конце века уже почти двести пятьдесят человек, уступая лишь Поместному приказу, приказу Большой казны и приказу Большого дворца ) и его структура была довольно сложной.
Основной внутренней структурной единицей Разрядного приказа являлся стол, возглавляемый обычно дьяком. Компетенция столов определялась в процессе специализации должностных лиц при рассмотрении дел по отраслевому или территориальному признаку. В период Московского государства Разрядный приказ состоял из следующих столов: Московский, Владимирский, Новгородский, Смоленский, Казанский, Киевский, Поместный Денежный и Приказный.
Приказы Московского государства в правоохранительной сфере
В приказной системе Московского государства значительное внимание уделялось правоохранительной сфере, предусматривающей применение мер принуждения, что вполне объяснимо, учитывая, что без охраны сложившегося правопорядка невозможно в принципе функционирование государства. И здесь на первом план выступала борьба с преступностью как наиболее негативно-опасным социальным явлением. Для реализации данной государственной функции в Московском государстве были созданы и в разные периоды времени действовали несколько приказов, среди которых важнейшее место занимал Разбойный приказ, помимо которого схожие функции, но локального характера выполнял также еще ряд приказов, серди которых необходимо назвать прежде всего Земский приказ, Сыскной приказ, приказ Тайных дел, о которых и пойдет речь в данном параграфе.
Разбойный приказ как орган централизованного управления, возник в ходе проведения губной реформы (с 1539 г. до середины 1550-х гг.) Необходимость в такого рода органе возникла в связи с тем, что, несмотря на принятие в Московском государстве Судебников 1497 и 1550 гг., содержавших карательно-превентивные нормы, на территории страны было много разбойничьих шаек, чем способствовали разорительные междоусобицы, что приводило к страху перед преступниками, уровень которой, ввиду безнаказанности многих разбойников, лишь повышался364. Кроме того, расширение Московского государства все более и более показывало ущербность института кормленщиков, злоупотребления которых росли в геометрической прогрессии (в итоге, как мы отмечали, этот институт будет заменен на воеводство и органы местного самоуправления). Власть не могла оставаться безучастной к такого рода явлениям. И уже в губной Белозерской грамоте (1539 г.) было записано, в частности, что «а не учнете меж собя отыскивать и имати разбойников, и тех людей, что к разбойникам приезжают, и если не учнете ездити за разбойники и имати и казнити, или разбойников станете пущати, то иски тех людей, что в вашей волости разобьют, велети на всех на вас имати и вдвое без суда; а вам самим от меня быти в продаже и в казне». Схожие нормы имели место и в других актах такого рода366. Изданием этих грамот и было положено начало губной реформы, изымавшей из судов волостелей и наместников и дела о разбое, краже (татьбе), а позже и «убивственные» дела, которые передавались в губные учреждения на местах и в Разбойный приказ в центре столицы367. При этом нужно, однако, иметь в виду, что создание Разбойного приказа как органа централизованного государства не представляло собой одномоментного заранее спланированного организационно-правового акта — это был процесс, в течение которого видоизменялись функции и полномочия создаваемых органов. Так, К.К. Кораблин отмечает, что был не один Разбойный приказ, в частности, в 1586 г. в Тобольске был создан Разбойный приказ, который занимался ссылкой в Сибирь некоторых категорий лиц, среди которых разбойники и тати, беглые крестьяне, бунтовщики Одновременно в центре государства на базе Разбойной избы Боярской думы был образован Разбойный приказ, который и стал ведущим государственным органом, ведущим борьбу с преступностью и который, собственно, и рассматривается именно как центральный орган, который координировал антикриминальную деятельность на территории всего Московского государства (при этом данное ведомство несколько раз меняло свое название - так, в 1682 г. оно стало именоваться Разбойным сыскным приказом, а с 1689 г. - снова Разбойным приказом, в 1701 г. был ликвидирован) , что, впрочем, не меняет содержания деятельности данного приказа.
Таким образом, создание Разбойного приказа и подчиненных ему органов на местах решало следующие основные задачи: усиление борьбы с преступностью, а также ограничение власти кормленщиков. В этом смысле мы не можем согласиться с гипотезой В.А. Рогова, который полагает, что «борьба за национальную государственность на Руси определила стремление властей максимально сохранить всю массу правонарушителей как социально-активных личностей, поскольку военно-политические задачи требовали максимума налогоплательщиков и воинов» (здесь имеется в виду процесс «собирания» русских земель). Материалы, относящиеся в Разбойному приказу, исследования других авторов не дают оснований полагать, что великие московские князья, под руководством которых происходило расширение Московского государства, целенаправленно смягчали положение преступников; напротив, уже с конца Х1У в. происходит ужесточение уголовного законодательства.
Таким образом, говорить о создании системы органов борьбы с преступностью можно с середины ХУ1 в., так как была образована единая правовая основа (Уставная книга Разбойного приказа ), а Разбойный приказ стал выполнять функции централизованного органа в данной сфере , который ведал назначением в губные органы, регулировал спорные вопросы, давал указания подчиненным органам, принимал отчеты о работе; кроме того, работники самого приказа (сыщики, обыщики) непосредственно участвовали в проведении оперативно-розыскных и следственных действий.
Различные источники позволяют конкретизировать представление о компетенции приказа. В одном из них указывается, в частности, что Разбойный приказ рассматривал дела по искоренению краж, разбоев, «ведал уголовный суд, тюрьмы», а также курировал учреждение губных властей. А в записке, подготовленной в 1610 г. для польского королевича Владислава, который, как известно, претендовал на московский престол, Разбойный приказ охарактеризован кратко, но емко: «Там бояре да дьяки сыскивают и наказывают всех злодеев»374. По общеуголовным преступлениям (те же в основном кражи и разбои) Разбойному приказу соответственно принадлежал розыск и суд над шайками разбойников, то есть над «лихими людьми», причем в большинстве случаев непосредственное пресечение преступлений осуществляли воеводские губные органы, однако с ряде случаях приказ сам проводил расследование по делам, который представлялись особо важными. Кроме того, территория деятельности Разбойного приказа непосредственно охватывала московский уезд (за исключением Москвы, где функционировал Земский приказ). В других местностях, как мы отмечали, действовали подведомственные приказу воеводские и губные учреждения375, а также самоуправленческие структуры сельских общин Так, согласно Уставной книге этого приказа губные старосты обязаны были отписывать о «животах» (собственности) преступника, о лживых речах, если таковые были, по обыску «семьями и заговорами», а также о том, что удалось узнать о преступлении помимо обыскных речей.
Выборных губных старост предварительно присылали в Разбойный приказ, где «приводили ко кресту», и том должны была быть «запись о том в Разбойном приказе». Направляясь для исполнения обязанностей не места, губные старосты получали для руководства «наказные памяти». На местах присягу уже губным старостам давали дьячки, целовальники, тюремные сторожа. Соответствующие записи о назначении указанных лиц посылались также в Разбойный приказ. Вопросы, вызванные разногласиями при формировании состава губных изб, приказ решал таким образом: либо утверждал выбранных лиц, либо предписывал произвести новые выборы, либо по своему выбору назначал губного старосту, который «по списку лучший человек». Члены губного органа (старосты, целовальники и др.) были подсудны самому Разбойному приказу. В тех местах, где не имелось губных старост, «губные дела» губные дела ведать «воеводам и приказным людям».
По той же Уставной книге Разбойного приказа полагалось, в частности, подозреваемых брать под арест, а их имения, дворы и иное имущество описывать (причем, например, «хлеб молоченый» следовало опечатывать, но хлеб, еще стоящий в поле, на корню, описывать не следовало) и отдавать на сохранение общине до окончания суда. Самих же подозреваемых предписывалось подвергать пытке. Указывалось также, что если на некоторых жителей будут «искать» какого-либо обвинения, но без поличного, и если подавший иск не может представить иных доказательств, кроме крестного целования и поля, то следовало о таких людях осуществлять повальный обыск; и на обыске если скажут, что они лихие люди, но при этом лиха не укажут, то надо было их пытать, и если с пытки повинятся, то сажать таких в тюрьму до государева указа Как видно, важнейшее значение отводилось заявлениям потерпевших, и Разбойный приказ довольно последовательно проводил эту процессуальную политику, характерную для тех времен.
