Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общетеоретическая характеристика функции охраны международного правопорядка
1. Понятие функции охраны международного правопорядка со временного Российского государства 18
2. Место и роль функции охраны международного правопорядка в системе функций современного Российского государства 65
3. Формы реализации современным Российским государством функции охраны международного правопорядка 103
ГЛАВА II. Реализация функции охраны международного правопорядка современным российским государством
1. Дефекты реализации современным Российским государством функции охраны международного правопорядка 156
2. Пути повышения эффективности реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка 180
Заключение 215
Библиография 221
- Понятие функции охраны международного правопорядка со временного Российского государства
- Место и роль функции охраны международного правопорядка в системе функций современного Российского государства
- Дефекты реализации современным Российским государством функции охраны международного правопорядка
- Пути повышения эффективности реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировое сообщество на рубеже тысячелетий вступило в качественно новый этап своего развития. Его главные особенности - универсализация и глобализация межгосударственных отношений, формирование единых экономических, правовых и информационных пространств, унификация подходов к содержанию и обеспечению прав человека, народов и государств.
Однако наступившая эпоха характеризуется не только ростом взаимозависимости и интеграции государств мирового сообщества, но и влечет существенную трансформацию архитектуры глобального мирного сосуществования, сложившейся во времена биполярного мироустройства. Некогда стабильный миропорядок вновь подвергается угрозам и испытаниям на прочность. Глобализация открыла перед государствами не только широкие возможности сотрудничества и развития, но и «высветила» ранее скрытые, глубинные противоречия и противостояния между ними. Как справедливо подметил В.П. Панов, «конец «холодной войны», по прогнозам международных аналитиков обещавший беспрецедентный социально-экономический прогресс человечества, по своей сути уступил место «холодному миру» .
Ликвидация противоборства двух политических систем в координатах «запад-восток» привела к резкому увеличению числа локальных вооруженных конфликтов, активизации международного терроризма, транснациональной организованной преступности, распространению оружия массового уничтожения, глобальным финансово-экономическим кризисам, экологическим угрозам, небывалому размаху наркоторговли. Оценивая динамику мирового переустройства, участники международной научно-практической
конференции «Мир, безопасность, международное право; взгляд в будущее» объективно подчеркнули: «появление качественно новых глобальных опасностей требует существенного переосмысления системы поддержания и обеспечения международного правопорядка, которая уже не в полной мере отвечает новым потребностям сохранения мира» .
Сложные, а порой драматичные события последнего времени такие, как полномасштабные военные операции в Афганистане, Ираке, на Ближнем Востоке заставляют по-новому взглянуть на казавшиеся ранее незыблемыми концептуальные и прагматические основы функционирования Российского государства в международном пространстве. «Прогрессивность того или другого государства, - писал Г.Ф. Шершеневич, - обнаруживается именно в том, что оно сумело раньше и лучше других уловить требования времени и приспособиться к ним, вызывая в других по необходимости подражание» .
Сегодня у российского общества вызывает тревогу активизация усилий ряда государств, направленная на ослабление позиций Российской Федерации в политической, экономической, военной и других областях, что создает угрозу стабильности ее международных отношений. Как подчеркнул Президент России В.В. Путин, «на фоне активно идущего переустройства мира появилось множество новых проблем, с которыми реально сталкивается наша страна. Эти угрозы менее предсказуемы, чем прежние, и уровень их опасности в полной мере до конца не осознан. В целом очевидна тенденция к расширению в мире конфликтного пространства и, что крайне опасно, его распространению на зону наших жизненно важных интересов»3.
Предупреждение и исключение в исторической перспективе виепра вовых форм обеспечения международного правопорядка отдельными государствами, недопущение рецидива подобных методов, их развития, укрепление между государствами доверия и сотрудничества - перечень важнейших задач не только в целом мирового сообщества, но и алгоритм постоянной функциональной работы каждого государства. Декларация об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях (18 ноября 1987 года)1 обращает внимание на то, что «государства должны сотрудничать в целях осуществления активных усилий, направленных на ослабление международной напряженности, укрепление международного правопорядка и уважение системы международной безопасности, предусмотренной Уставом Организации Объединенных Наций». В этом связи прав И.И. Лукашук, проблемы и серьезные последствия глобализации, вплоть до вооруженных конфликтов, можно решить только совместными усилиями государств, причем необходим высокий уровень сотрудничества в условиях безопасного, демократического мирового порядка, основанного на международном праве . Эту же мысль сформулировал Президент Франции Ж. Ширак: «именно за такой мир, основанный на праве и справедливости, опирающийся на гармоничные партнерские отношения между крупными комплексными системами, мы и ратуем. Такой мир - не утопия. В Кувейте в 1991 году, в Камбодже, на Балканах, В Сьерра-Леоне, в Восточном Тиморе восторжествовал такой международный порядок, который был определен и воплощен в жизнь совместными усилиями»3.
Международный правопорядок - уникальное, в виду отсутствия какой-либо альтернативы, состояние международных отношений, в охране
которого активное участие обязано принимать Российское государство. Как указывается в Концепции внешней политики Российской Федерации1, «современный мир переживает фундаментальные и динамичные перемены, глубоко затрагивающие интересы Российской Федерации и ее граждан. Россия - активный участник этого процесса. Являясь постоянным членом Совета Безопасности ООН, обладая значительным потенциалом и ресурсами во всех областях жизнедеятельности, поддерживая интенсивные отношения с ведущими государствами мира, она оказывает существенное влияние на формирование нового мироустройства».
Для России, стремящейся восстановить статус великой мировой державы, исключительная важность охраны международного правопорядка во многом определяется реалиями геостратегического положения. Российская Федерация, как отмечается в Концепции национальной безопасности, Российская Федерация, несмотря на сложную международную обстановку, и трудности внутреннего характера, в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала, уникального стратегического положения на Евразийском континенте объективно продолжает играть важную роль в мировых процессах2.
Весомую актуальность теме придает административная реформа, в ходе которой совершенствование механизма функционирования Российского государства практически неосуществимо без учета его эффективности (полезности) в межгосударственной среде. Деформации, перекосы, перегибы, а порой и открытый волюнтаризм в принятии решений в вопросах охраны международного правопорядка должны стать предметом пристального внимания всех звеньев представительной и исполнительной власти, объек том скрупулезного анализа представителей научного сообщества, каждого отраслевого направления.
Вышеизложенным и определяется актуальность, научно-практическая значимость, а также творчески-познавательный интерес диссертанта к теме исследования.
Степень научной разработанности. Современное российское правоведение не располагает общетеоретическими монографическими работами, посвященными комплексному анализу проблем реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка.
Начиная с 1979 года, когда вышла в свет работа М.И. Байтина «Сущность и основные функции социалистического государства»1 и защиты в 1981 году диссертации А.А. Рогачевым , теоретико-правовых исследований внешних функций государства фактически не осуществлялось3. К настоящему моменту в арсенале отечественного правоведения имеется один диссертационный труд, в котором анализу подвергнуто участие России в миротворческих операциях4. Вместе с тем, это лишь один из аспектов функционального бытия государства в международном пространстве, который отнюдь не восполняет все пробелы в познании генезиса, состояния и перспектив охраны международного правопорядка Российским государством.
Мировоззренческую базу исследования образуют труды видных представителей отечественной правовой мысли. Исследованию функций Российского государства в различных теоретических и прикладных аспектах посвятили свои научные изыскания Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.В. Ан цупов, М.А. Аржанов, Е.В. Артемина, A.M. Архипов, В.К. Бабаев, СВ. Бабаев, Ф.Д. Байрамов, М.И. Байтин, В.М. Баранов, П.П. Баранов, О.П. Бари-нов, В.В. Борисов, Г.А. Борисов, А.Н. Буховец, А.Б. Венгеров, Ю.Г. Галай, Л.С. Галесник, В.В. Гибов, Р.Х. Гиззатуллин, А.П. Глебов, В.Е. Гулиев, А.И. Денисов, И.Ю. Динес, A.M. Домников, И.Я. Дюрягин, В.Н. Жуков, Л.И. За-гайнов, Р.И. Загидуллин, Л.В.Запорожская, В.Е. Иваневский, Г.З. Инцкирве-ли, А.И. Иойрыш, А.Е. Кадомцева, Ф.И. Калинычев, М.П. Карева, В.Я. Ки-коть, В.Н. Карташов, Л.И. Каск, В.Б. Коженевский, В.М. Корельский, СЕ. Коробов, А.И. Королев, А.П, Косицын, Ю.Б. Кравченко, B.C. Кудря, О.Б. Купцова, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, М.М. Меркулов, Л.А. Морозова, B.C. Нерсесянц, И.Ю. Никодимов, Д.С Новиков, М.И. Писко-тин, СМ. Пичугин, В.Ф. Погорелко, СВ. Поленина, А.И. Пушкин, Т.Н. Радько, А.А. Рогачев, В.Б. Романовская, П.С Ромашкин, Е.В. Рябова, В.П. Сальников, И.С Самощенко, А.В. Сим, А.В. Соловьева, Э.В. Талапина, Ю.А.Тихомиров, Г.В. Ткачева, В.А. Толстик, Е.Е. Тонкое, Э.К. Утяшов, Н.П. Фарберов, Б.Л. Хесин, Д.Ю. Цивадзе, А.Ф. Черданцев, Н.В. Черного-ловкин, А.Г. Чернявский, Д.И. Чесноков, В.М. Чхиквадзе, В.В. Штукин, Б.В. Щетинин, Б.С Эбзеев и др.
Весомый вклад в раскрытие предмета исследования внесли работы специалистов в области конституционного права и государственного управления: Е.М. Андреевой, В.Н. Иванова, О.Е. Кутафина, М.А.Оганесяна, А.Г, Хабибуллина; административного права - М.А. Лапиной, А.В. Перфильева, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, И.И. Сыдорук, Г.В. Шилина; международного права: И.П. Блищенко, В.Г. Буткевича, B.C. Верещетина, Г.М. Даниленко, Г.В. Игнатенко, Д.Б. Левина, И.И. Лукашука, И.И. Карпеца, Ю.М. Колосова, А.П. Мовчана, П.С Ромашкина, К.К. Сандровского, А.Н. Трайнина, О.И. Тиунова, Е.Т. Усенко, И.А. Ушакова, И.А. Хохлова, СВ. Черниченко, И.К. Шаова и др.
Применительно к теме исследования проанализированы идеи русских юристов и философов дореволюционного периода: Н.А. Бердяева, Ю.С.
Гамбарова, С.Н. Гессена, М.Б. Горенберга, A.M. Горовцева, В.П. Даневско-го, И.А. Ильина, П.Е. Казанского, Л.А. Камаровского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, Д.И. Мейера, СИ. Муромцева, Ф.Ф. Мартенса, ПИ. Новго-родцева, B.C. Соловьева, Е.Н. Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневи-ча.
Объект исследования - международно-правовая сфера функционирования современного Российского государства.
Предмет исследования - охрана международного правопорядка как функция современного Российского государства.
Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление и анализ содержания, ценности, специфики, эффективности и путей совершенствования реализации современным Российским государством функции охраны международного правопорядка.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
- уточнить содержание базовых правовых категорий, составляющих «проблемное поле» диссертации: функция государства, международный правопорядок, охрана международного правопорядка;
- обобщить имеющиеся научные материалы и с учетом современных социально-политических реалий разработать авторское теоретическое определение понятия «функция охраны международного правопорядка»;
- определить место и роль функции охраны международного правопорядка в системе функций современного Российского государства;
- систематизировать формы реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка;
- раскрыть ведущие дефекты реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка;
- сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической концепции реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка.
Методологической основой исследования выступает материалистическая диалектика, сохраняющая статус ведущего метода научного познания, позволяющего наиболее полно, глубоко и всесторонне раскрывать актуальные закономерности развития государственно-правовых явлений.
Наряду с этим методом научного познания, в диссертации используются традиционные для теоретико-правовых исследований общенаучные, частно-научные и специальные методы: системно-структурный, сравнительный, формально-юридический, статистический, социологический методы, метод правового моделирования, историко-правовои метод, различные приемы толкования права.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных специалистов по теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, международному праву. Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, философии и социологии права, экономике, политологии.
Эмпирическую база исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Указы Президента России, постановления Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации, нормативные правовые актов министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, решения органов судебной власти, материалы научно-практических конференций, публикации в периодической печати, экспертные заключения по законодательным и подзаконным нормативным актам, справочная литература, материалы судебной практики.
Особое место среди источников исследования занимают международные договоры, соглашения и конвенции, участником которых является Российское государство, не вступившие в силу международно-правовые акты, проекты международных актов, рекомендации и резолюции межгосударственных организаций.
Научная новизна исследования состоит в том, что представленная работа является первым в современной России общетеоретическим монографическим исследованием, в котором осуществлена попытка мировоззренческого осмысления теории и практики реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. Ряд уточненных и разработанных автором базовых категорий исследования:
- функция государства представляет собой актуальное, комплексно реализуемое, стратегическое направление деятельности государства, обусловленное потребностями развития социума в системе внутригосударственного и международного взаимодействия;
- функция охраны международного правопорядка - основанное на консенсуальной системе источников международного и российского права, актуальное, стратегическое направление деятельности Российского государства в межгосударственном пространстве, реализуемое в комплексе политико-правовых, организационных, экономических и иных мер, в целях стабилизации и защиты реально существующей и функционально развивающейся упорядоченности мирных отношений между государствами;
- международный правопорядок - реально существующая и функционально развивающаяся упорядоченность отношений между государствами, основанная на системе источников международного права с возможностью использования как межгосударственных, так и внутригосударственных механизмов и институтов обеспечения;
- охрана международного правопорядка - комплекс политико- правовых, организационных, экономических и иных мер, осуществляемых Российским государством в межгосударственном пространстве на взаимовыгодной, согласованной с другими государствами правовой основе;
- под нарушением международного правопорядка понимается подтвержденный международным публичным органом (организацией) либо ре гиональным сообществом государств факт открытого попрания либо потенциально осуществимого в будущем игнорирования отдельным суверенным государством (союзом государств) общепризнанных принципов и норм международного права, норм и правил межгосударственного гуманитарного взаимодействия, международных запретов, ограничений и обязательств.
2. Функция охраны международного правопорядка является атрибутивным компонентом системы функций Российского государства, актуализированная в дореволюционную эпоху, прошедшая становление в советский период, получившая новое качество и наполнение в современности. Ее сущность - активное участие всеми дозволенными международным правом способами в предотвращении и ликвидации последствий нарушения общепризнанных норм и правил международного цивилизованного общения государств.
Каталог межгосударственных функций Российской Федерации включает две позиции: функция международной интеграции и функция охраны международного правопорядка. В результате произошедших реформ на постсоветском пространстве в конце XX столетия функция обороны приобрела сугубо внутригосударственный характер.
3. Значимость функции охраны международного правопорядка состоит в том, что она:
- позволяет обеспечивать социально-политическое взаимодействие Российского государства с государствами мирового сообщества;
- способствует охране правопорядка внутри страны, прав и свобод личности, собственности;
- стимулирует процессы системной самоорганизации российского и международного права, адаптации Российского государства, всех направлений его деятельности к реалиям современно мироустройства;
- способствует организационной рационализации, как российского государственного механизма, так и международных (надгосударственных) институтов;
- позволяет учесть и прогнозировать не только прогрессивные, но и регрессные тенденции международных отношений;
- наполняет отечественное правоприменение апробированным в международной среде практическим и доктринальным опытом.
4. Под формами реализации современным Российским государством функции охраны международного правопорядка понимаются конкретные практические меры (методы, средства, приемы), которые суммарно, системно (последовательно) либо избирательно (раздельно) используются Российским государством для охраны международного правопорядка на основе международного и российского права.
Формы реализации функции охраны международного правопорядка различаются: в зависимости от правовой основы реализации (внутригосударственные и международно-правовые); по составу участников, принимающих участие в охране международного правопорядка (односторонние (индивидуальные) и многосторонние (коллективные); по прогнозируемости реализации (плановые, ситуационные, экстренные); по времени реализации (временные и постоянные); в зависимости от фактического наступления последствий нарушения международного правопорядка (предупредительные (превентивные) и защитные (репрессивные); по методу реализации (принудительно-ограничительные, организационно-идеологические, поощрительные); в зависимости от характера внешнего проявления деятельности государства (пассивные (статические) и активные (динамические); в зависимости от характера воздействия на субъектов межгосударственного общения (прямые (непосредственные) и косвенные (опосредованные).
5. К дефектам реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка относятся:
- отсутствие юридически зафиксированной национальной концепции охраны международного правопорядка;
- низкая роль отечественной научной доктрины в методическом обеспечении расстраиваемой функции;
- бессистемность, разрозненность российской нормативной правовой базы регламентации охраны международного порядка, отсутствие стройной иерархии правовых источников;
- неопределенность юридических характеристик охраны международного правопорядка в международном праве;
- невозможность в международном контексте оперативного принятия необходимой нормативно-правовой базы в виду обострения имеющихся либо формирования новых угроз миропорядку;
- отсутствие в России институциональных механизмов прогнозирования угроз международному правопорядку;
- дисбаланс темпоральных параметров операций по восстановлению международного правопорядка;
- функциональные противоречия направлений государственной деятельности, когда функция охраны международного правопорядка вступает в конфликт с другой функций (например, экономической);
- отсутствие института юридической ответственности за принимаемые решения в сфере охраны международного правопорядка;
- дисбаланс активности отдельных государственных звеньев в охране международного правопорядка. Дефектом является не только недостаток активности, но и ее избыточность - псевдоактвиность.
- отсутствие гласности, публичности действий Российского государства в сфере укрепления международного правопорядка;
- внутригосударственная организационная нестабильность практика социально не мотивированной, частой реорганизации структуры государственного механизма.
6. Пути повышения эффективности реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка:
- избрание в качестве главного приоритета сферу охраны межгосударственных связей Российской Федерации с государствами бывшего СССР;
- активизация усилий по созданию Союзного государства России и Беларуси;
- укрепление сотрудничества в рамках Шанхайской Организации Сотрудничества;
- разработка и принятие на межрегиональном, региональном и внутригосударственном уровнях согласованных с заинтересованными государствами мер по предупреждению, выявлению и пресечению терроризма, сепаратизма и экстремизма, а также по устранению причин, определяющих мотивацию субъектов противоправной деятельности;
- обеспечение и защита территориальной целостности и единства Российского государства;
- детальная разработка и законодательная фиксация института федерального военного вмешательства;
- введение института юридической ответственности должностных лиц за действия, вызывающие дестабилизацию международных отношений Российского государства;
- включение в уголовное законодательство норм, посвященных охране международного правопорядка; внесение необходимых корректив в институт депутатской неприкосновенности;
- структурная унификация посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, с обязательным выделением раздела посвященного охране международного правопорядка;
- включение разделов, посвященных охране международного правопорядка, в классификатор правовых актов;
- укрепление международного статуса и авторитета Российского государства как великой мировой державы;
- укрепление связи науки и практики, осуществление научно- правовых экспертиз обоснованности (потребности) реализации функции охраны международного правопорядка;
- информационное обеспечение охраны международного правопорядка;
- установление критериев оперативности принятия решений Российским государством (в лице его компетентных органов) в связи с нарушением международного правопорядка;
- активизация деятельности по установлению порядка внутри межгосударственных организаций;
- разработка четкой процедурной основы членства России в межгосударственных организациях;
- недопущение, как принижения, так и превышения Российским государством собственных интересов над интересами других иностранных государств;
- осуществление на институциональном уровне постоянного мониторинга международных процессов.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют разделы общей теории права и государства, посвященные проблематике функций государства, теорий нормотворчества, правоприменения, толкования, а также разделов, раскрывающих сущность и социальное назначение государства, роль отдельных элементов его механизма, взаимосвязь российского и международного права.
Поставленные в диссертации вопросы повышения эффективности реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка, целесообразности, полезности и реальности конкретных ее форм и методов определяют особо важный в практическом применении аспект фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, а их теоретическое осмысление и развитие обусловливает научную значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость работы. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и го сударства, конституционному, международному праву, политологии, социологии. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совершенствования нормотворческой, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России. Основные положения нашли отражение в 4 публикациях по теме проведенного исследования. Материалы исследования используются при подготовке лекций и проведении семинарских занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих пять глав, заключения и списка использованной литературы.
Понятие функции охраны международного правопорядка со временного Российского государства
Раскрытие сущности и содержания функции охраны международного правопорядка предполагает теоретическое осмысление и критико-методологический анализ трех категориальных элементов, в системном единстве образующих состав исследуемого предмета - «функция государства», «международный правопорядок», «охрана международного правопорядка». Важно указать, что анализу будут подвергнуты не все, а только те признаки указанных феноменов, которые в итоге позволят синтезировать единое собирательное определение функции охраны международного правопорядка. Одной из фундаментальных категорий государствоведения является «функция государства». Это тот инструментарий, благодаря которому абстрактные политико-правовые концепции обретают свое реальное бытие, воплощаются в формы конкретной фактической деятельности. Именно поэтому функции государства, их динамика и взаимосвязи привлекают к себе постоянное внимание со стороны юридической общественности. Как справедливо отметил Н.В. Черноголовкин, «вопросы о сущности, функциях, происхождении и исторических судьбах государства всегда отличались большой актуальностью и политической остротой». Между тем, общеизвестно, что созданные правовой наукой общепринятые понятия и положения не остаются неизменными в условиях бурного развития общества и расширения сферы правового регулирования. Как справедливо отмечено в научной литературе, теоретические положения правоведения, верные для одних условий, могут оказаться неверными для других1. С.С. Алексеев так определяет важность проблемы юридической терминологии: «Предельная точность и правильное использование правовых понятий и юридических терминов необходимы так же, пожалуй, как в технике, в математике. Ибо право - это во многом явление технического, математического порядка; оно в отличие от других социальных регуляторов (морали, обычаев), призвано вносить в жизнь общества, в поведение людей строгую определенность, давать прямые, неуклончивые ответы». Термин «функция» имеет богатый арсенал мировоззренческих интерпретаций. Этимологически «функция» (от латинского funktio - исполнение, осуществление) означает «деятельность, обязанность, роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому». Более широкую трактовку функции предлагает Словарь русского языка: «явление, переменная величина, работа, производимая органом, организмом», обязанность, круг деятельности; значение, назначение, роль». В научно-справочных источниках «функция» определяется как: - «деятельность, обязанность»; «деятельность, обязанность, работа, назначение»; - «круг деятельности, назначение, роль в системе»1; - «деятельность, обязанность, работа, круг обязанностей государст-венного или общественного органа, учреждения» ; - «отправление, деятельность»3; - «обязанность, круг деятельности, назначение»4; - «роль социального института в системе потребностей общества, по отношению к целому»5. Таким образом, с позиции этимологии термин «функция» означает деятельностную характеристику (значение) определенного явления. Между тем, если к иным явлениям социального бытия такая характеристика может оказаться вполне приемлемой и достаточной, то для государства указание лишь на его деятельность обладает малой ценностью. Деятельность государства всегда должна быть направленной, обоснованной, иначе она приобретет хаотичный характер. Поэтому именно направленность деятельности, ее определение и последующее обеспечение являются главными компонентами функции государства, приоритетными целями научных изысканий. В отечественном государствоведении категория «функция» занимает одно из главных мест исследовательского внимания. Только в сфере государственного управления насчитывается несколько десятков определений понятия «функция», отражающих различные стороны проявления этого социального феномена. Уже в дореволюционном правоведении исследованию подвергались цели и задачи государства, функции власти, при чем как во внутриполитическом смысле, так и в межгосударственных отношениях. Данные исследования отражены в трудах Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, В.М. Хвостова, Г.Ф. Шершеневича, Ф.В. Тарановского. Выскажем ряд собственных суждений относительно наиболее важных на данном этапе научного познания сторонах теоретического осмысления понятия «функции государства», а также перспективах его методологического и мировоззренческого приложения к предмету настоящего исследования. В итоге это позволит «заложить» основу искомого понятия. Наиболее устойчивым в общеправовой литературе последнего времени стало определение функции государства как основного направления деятельности государства. Данный признак возводится российскими учеными в ранг базового, фундаментального звена всей понятийной конструкции. «Функции государства обусловлены его задачами, зависят от его сущности и изменяются по мере ее изменения, по мере перехода к сущности другого порядка. Функции государства - это основные направления его деятельности, определенная работа, круг его деятельности, осуществляемой по установленной в законе или договоре обязанности».
Место и роль функции охраны международного правопорядка в системе функций современного Российского государства
Успешное решение сложных внутренних и внешнеполитических задач, стоящих ныне перед Россией, напрямую связано с повышением роли государства, его усилением и развитием на основе демократии и права. В этих условиях особенно возрастает значение функционального арсенала государства, укрепления и системно слаженной работы всех его направлений, создания и совершенствования необходимой для этого нормативно-правовой основы.
Современное Российское государство представляет собой сложное политико-правовое образование, требующее высокоорганизованного и компетентного управления, способного своевременно решать актуальные задачи внутренней и внешней политики, объединяя для этого усилия всего общества. В настоящее время приобрела особую остроту проблема укрепления государственности, централизации государства, усиления вертикали государственной власти1. Одним из важнейших шагов реформирования России, превращения ее в действительно демократическое, правовое государство является проведение административной реформы и, прежде всего, модернизация системы функций государства. Достижение целенаправленного, эффективного воздействия на процессы развития общества, осуществление действенной защиты национальных интересов во внешнегосударственнои среде, невозможно без наличия в распоряжении государства системы взаимосогласованных, институционализированных органов. В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлена новая система федеральных органов исполнительной власти, которая включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Результатом этой реформы должно стать государство, адекватное времени и целям, перед которыми стоит страна. Государственный аппарат должен стать эффективным, компактным и работающим. Российской Федерации нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Для этого требуется провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые из них.
Каждый из компонентов структуры государственного механизма выполняет задачу по обеспечению деятельности государства в целом. Это означает, что элементы не только «обязаны» быть функционально способными поддерживать деятельность государства, они должна обеспечивать устранение препятствий, которые возникают в процессе деятельности. Не менее важно и то, что ряд элементов конкретно занят тем, что выявляет деструктивные тенденции внутри государственного механизма, устраняет деструкции и противоречия в слаженности работы всех звеньев. Так, в ходе административной реформы к началу 2004 года был проведен анализ четырех тысяч функций госорганов из пяти тысяч. Более 800 признано избыточны- ми, 350 - дублирующими, более 500 требуют сокращения масштабов исполнения1.
Президент России однозначно определил, что «Наши цели абсолютно ясны. Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире, а главное, повторю, - значимый рост благосостояния граждан. Сегодня мы лучше знаем собственные возможности. Знаем, какие у нас есть ресурсы. Понимаем, что в достижении названных целей может нам помешать. И активно модернизируем государство, добиваясь соответствия его функций современному этапу развития России, этапу, обеспечивающему существенно более высокий уровень жизни».
В последние годы функции Российского государства претерпели существенные изменения. Одни из них отпали (функции сотрудничества и взаимопомощи с социалистическими странами, помощи развивающимся государствам и народам), другие - получили дальнейшее адекватное новым условиям развитие (функции в области обороны страны, борьбы за мир), третьи - возникли вновь (функция интеграции в мировую экономику). По верному мнению Л.И. Каск, «государство - динамическая система, осуществляющая управление обществом в изменяющихся условиях внутренней и внешней среды, поэтому его содержание - определенные процессы, то есть деятельность, а точнее функции, в которых выражается социальное назначение государства».
Представляя собой достаточно сложную социальную систему, фактически любое современное государство требует высокоорганизованного и компетентного управления, способного своевременно решать всевозможные задачи, встающие перед ним, объединяя для этих целей усилия огромного количества различных организаций и масс людей. Но чтобы добиться целенаправленности и эффективности воздействия государства на различные сферы общественной жизни, на граждан и социальные общности, необходимо наличие строгой функциональной и структурной связи всех его элементов, определенной устойчивости государства, без которых невозможно добиться его «целеустремлённого воздействия на политические, экономические и социальные процессы».
Таким образом, если считать государство системой, то логично обратить внимание на систему (системность) его функций. Соответственно этому исследование проблематики, связанной с системой функций государства, ролью конкретных функций, должно занять одно из ведущих мест в юридической науке.
Дефекты реализации современным Российским государством функции охраны международного правопорядка
Замена социалистической эпохи для России сопровождается чередой испытаний на прочность государственности, стабильности международных связей, зрелости правовой культуры. Неустойчивость политико-правового развития, обусловленная объективным характером динамики социальной системы и усиленная напряженностью межгосударственных преобразований настоящего периода, значительно увеличили потенции внешних и внутренних угроз для международного правопорядка, ведущих к деградации его обеспечительных институтов, ослаблению роли международных организаций, утрате социальных и нравственно-правовых ориентиров.
На пути построения нового миропорядка возникло немало новых преград. Существенные препятствия порождает политика государств, в первую очередь наиболее развитых, стремящихся использовать глобализацию в своих интересах и не считающихся с интересами других государств и международного сообщества в целом. В результате большинство членов мирового сообщества столкнулось с негативными следствиями глобализации.
Преобладающая часть существующих дефектов в реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка связана с наличием пробелов, просчетов, ошибок в правовом и организационном регулировании соответствующей деятельности. Весомое воздействие оказывают негативные факторы и явления межгосударственного характера.
Особую роль играют факторы социально-политического характера, препятствующие осуществлению возложенных на государство функций, возникающие вследствие причин внеправового свойства в различных сферах жизнедеятельности общества (национальные, этнические, культурные, межгосударственные и др. условия и обстоятельства). В этой связи прав В.М. Казимирчук, что «конкретное исследование охватывает изучение не только собственно правовых отношений в широком значении этого слова, но и всех других неправовых факторов, оказывающих влияние на право, а именно: экономических, исторических, социально-психологических, этнографических, языковых и других»1.
Вполне понятно, что чем более сложной и многообразной становится жизнь российского общества, тем выше по значимости и сложнее в реализации задачи государства. При этом речь идет не только о внутренней организации общества, но и о регулировании его внешних связей и, наконец, о поддержании международного правопорядка. И.С.Иванов подчеркнул: «глобализация объективно ведет к более взаимозависимому миру, к дальнейшей интернационализации всех сторон жизни современного общества» .
Воздействие факторов социально-политического характера можно назвать универсальным. Это противоречия существующей социальной практики новым государственным ориентирам; несоответствие государственных целей и задач объективным потребностям общественной жизни; темпоральные разрывы политической модернизации государства с динамикой социального переустройства и др. феномены. Без сомнения их устранение позитивно скажется на всем механизме государства и функционировании его отдельных компонентов.
Задача настоящего исследования - раскрыть более узкую в контексте функционирования государства проблемную область, обладающую приоритетным детерминационным характером для охраны международного правопорядка. Сюда мы относим дефекты правового и политико-организационного характера, определяемые несовершенством нормативно-правовой базы, пробелами правотворческой и правоприменительной деятельности.
Главным дефектом правового характера выступает отсутствие четкой, законодательно зафиксированной в едином акте всесторонне проработанной в научно-методологическом ракурсе, наполненной опытом практической реализации, национальной концепции охраны международного правопорядка.
В данном контексте нельзя полагать, что роль таковой может играть Концепция национальной безопасности или Концепция внешней политики Российской Федерации3. Как отмечает В.Г. Вишняков, «в них имеются нестыковки терминологического и содержательного характера. Термины «концепция», «стратегия», «доктрина», «концептуальное направление», «федеральная программа» и другие используются без должного обоснования».
Роль научной доктрины в обеспечении расстраиваемой функции остается на низком уровне. Отсутствие общетеоретических методик и разработок, а вместе с ними, цельного, развернутого представления о том, какова юридическая природа охраны международного правопорядка, в чем его специфика применительно к актам российского и международного права, како- вы переплетения властных полномочий в этой сфере, каковы меры ответственности за предпринимаемые действия - все это объективно создает дополнительные преграды на пути совершенствования данной деятельности.
Доктринальная база должна стать той основой, на которую в своей деятельности должен ориентироваться как законодатель, так и правоприменитель. Отсутствие необходимых теоретических наработок, как впрочем, и их абстрактность, оторванность от действующих реалий мироустройства, создают дисбаланс международных правовых актов и российского законодательства, противоречия в правоприменительной практике, приводят к существенным экономическим издержкам.
Пути повышения эффективности реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка
Преодоление обозначенных в предыдущем параграфе дефектов реализации функции охраны международного правопорядка современным Российским государством возможно только при учете комплексности решаемой проблемы. Необходимо не только устранять пробелы и изъяны формально-юридического и организационного характера (объективный срез), но и устранять недостатки субъективного, социального, политического, экономического и иного плана. В Указе Президента РФ от 10 января 2000 года № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»1 обращается внимание на то, что «негативные процессы в экономике лежат в основе сепаратистских устремлений ряда субъектов Российской Федерации. Это ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России и его важнейших составляющих -производственно-технологических и транспортных связей, финансово-банковской, кредитной и налоговой систем».
Полагаем нецелесообразным расстановку приоритетов среди конкретных направлений. Каждое из них имеет свое ролевое значение, что, однако, не влечет обособления. Намеченные линии взаимосвязаны ровно настолько, насколько возможно их ресурсное (материально-финансовое и интеллектуальное) обеспечение. На определенном временном отрезке важно наметить не столько приоритеты, сколько расставить акценты на стабилизации позитивных начал, предупреждении деструктивных тенденций.
Принципиальным видится и следующее замечание. Вряд ли будет правильным проводить жесткое разграничение путей совершенствования конкретных государственных органов, участвующих в охране международного правопорядка. Вполне очевидно, что специфика их деятельности накладывает соответствующие особенности. Но очевидно и другое - обособление и концентрация внимания на отдельном элементе механизма государства негативно скажется на анализе работы государственных институтов и служб.
Начинать раскрытие и объяснение путей повышения эффективности реализации Российским государством функции охраны международного правопорядка следует в русле наличествующей специфики взаимосвязи международных и внутригосударственных отношений.
Особенность межгосударственных отношений заключается в том, что они затрагивают интересы нескольких государств. Вследствие этого, наиболее существенные стороны этих отношений должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права. В тоже время, идеальной композиции международных отношений по ряду параметров добиться не возможно. Причиной тому являются неоднородные в волевом содержании, амбициозные в политическом смысле устремления и задачи, которые ставятся перед государствами, а также их различное экономическое положение, что во многом определяется сугубо специфичными взаимосвязями и закономерностями внутригосударственной организации каждого из участников международного сообщества. Как подчеркнул Ю.К. Толстой, «во всяком ...отношении необходимо различать материальное содержание и волевое опосредование».
Таким образом, от правильной постановки задач в межгосударственной среде и их материальной обеспеченности внутренними ресурсами зависит эффективность деятельности государства на международной арене. В Концепции внешней политики Российской Федерации1 подчеркивается: «Успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России, а масштаб участия в международных делах - адекватен фактическому вкладу в укрепление позиций страны. Многообразие и сложность международных проблем и наличие кризисных ситуаций предполагают своевременную оценку приоритетности каждой из них во внешнеполитической деятельности Российской Федерации. Необходимо повысить эффективность политических, правовых, внешнеэкономических и иных инструментов защиты государственного суверенитета России и ее национальной экономики в условиях глобализации».
Повышение эффективности деятельности государства по охране международного правопорядка во многом зависит от верного определения сфер ее реализации. Полагаем, что главный приоритет реализации исследуемой функции - охрана межгосударственных связей Российской Федерации, то есть той части международного общепланетарного правопорядка, непосредственным участником которого является Россия.
