Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. НОРМОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 13
§ 1. Понятие и содержание нормотворческой деятель ности органов внутренних дел 13
§ 2. Особенности нормотворческой деятельности орга нов внутренних дел 31
| § 3. Принципы нормотворческой деятельности органов ' w внутренних дел 48
s § 4. Нормотворческая компетенция МВД России по обеспечению конституционных прав граждан 68
ГЛАВА II. НОРМОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ' В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖ- 3 ДАНИНА 90
§ 1. Нормотворческая деятельность органов внутрен- J^ них дел в обеспечении личных прав граждан 90
§ 2. Нормотворческая деятельность органов внутрен них дел в обеспечении политических прав граж дан 142
§ 3. Нормотворческая деятельность органов внутренних дел в обеспечении социально-экономических прав человека и гражданина 156
^ ГЛАВА III. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯ- ТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 194
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 210
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 216
ПРИЛОЖЕНИЯ 236
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена изменениями приоритетов в деятельности органов внутренних дел, поскольку Россия, встав на путь построения демократического, социального государства, признала человека высшей ценностью, а соблюдение, защиту прав и свобод человека и гражданина - первоочередной обязанностью государства (ст. 2 Конституции Российской Федерации).
Сегодня актуальным вопросом является то, кому и какими средствами обеспечивать права, свободы и законные интересы человека и гражданина. В современном государстве необходим надёжный механизм реализации закреплённых в Конституции неотчуждаемых жизненных благ, данных человеку Богом или Природой от рождения. Данный механизм включает в себя как законодательные гарантии прав граждан, так и фактическое их осуществление при помощи соответствующих государственных органов, учреждений, организаций и т. д.
Важным звеном (элементом) в реализации прав и свобод и их охране являются органы исполнительной ветви власти. Само назначение и место в аспекте государственной власти определяет их решающее значение в реализации прав и свобод граждан. С одной стороны, они призваны исполнять требования законов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, с другой - они наделены соответствующими распорядительными полномочиями, в том числе и правом разрабатывать и принимать подзаконные акты нормативного характера, направленные на регулирование "технологий" реализации прав и свобод граждан.
МВД России - как многоотраслевой орган исполнительной власти, выполняя правоохранительные функции, занимает особое место в механизме осуществления прав и свобод. Это объясняется в первую очередь тем, что в современных условиях становления российской государственности происходит усиление социальной функции органов внутренних дел, которые не только защищают, но и обеспечивают права и свободы человека и гражданина. При этом обеспечение прав и свобод органами внутренних дел осуществляется как в правоприменительной деятельности, так и в нормотворческой. которая является неотъемлемой частью системы правового регулирования в государстве в целом.
Эффективность правового регулирования предполагает надёжную работу всех элементов названного механизма, то есть, как законов, так и подзаконных актов, в том числе и ведомственных. При этом необходимо отметить, что функционирование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов и поручений высших органов государственной власти требует совершенствования нормотворческой деятельности МВД России в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В этом направлении предприняты определённые меры. Так. в 1989 году в МВД СССР образована юридическая служба Министерства. Аналогичная структура (Правовое управление), укомплектованная высококвалифицированными специалистами, существует в МВД России с 1991 года. Вопросы нормотворческой деятельности получили обстоятельную регламентацию (см.: приказ МВД России N 340-1992 г. м0 мерах по совершенствованию правовой работы в системе МВД России" и приказ МВД России от 3 октября 1997 г. N 642 "0 мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 ав густа 1997 г. N 1009). В Министерстве образован и действует Экспертный совет МВД России по вопросам нормотворческой работы. С 1997 года в МВД России работает комиссия, которая проводит международно-правовую экспертизу проектов нормативных актов, разработанных в МВД. В Академии управления МВД России читается курс "Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел". В нормотворческом процессе органов внутренних дел широкое участие принимают сотрудники высших учебных и научно-исследовательских заведений МВД России, гражданских вузов. Проведение данных мероприятий, основанных на признании социальных приоритетов по отношению к человеку и гражданину, к его правам и свободам, не могли не отразиться на результатах нормотворческой деятельности органов внутренних дел - ведомственных нормативных актах. В них заметно изменилось содержание, ориентированное на реализацию положений законов, нормы которых направленны на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Однако анализ нормотворческой деятельности органов внутренних дел свидетельствует, что наряду с явными позитивными сторонами существуют временные проблемы. Не всегда нормативные акты» разработанные и принятые в МВД России соответствуют требованиям законности. Иногда в них содержатся нормы, ограничивающие права и законные интересы человека и гражданина. Отдельные ведомственные акты дублируют друг друга, не соответствуют правилам юридической техники, изобилуют нормами-декларациями, попросту устарели. В последние годы заметно изменилось законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с подготовкой, регистрацией, опубликованием и вступлением в силу ведомственных нормативных актов. Таким образом, актуальным вопросом является внесение корректив в основополагающие нормативные документы по правовой работе, принятие новой концепции ведомственного нормотворчества органов внутренних дел.
Степень разработанности проблемы. Проблема реализации прав и свобод человека и гражданина всегда находилась в центре внимания юридической науки (например, работы С. С.Алексеева, В. Д. Ардаш-кина, А. Г. Бережнова, Н. В. Витрука, В. К. Бабаева. И. Я. Дюрягина, В.Д.Зорькина. В. П.Казимирчука. В. А. Карташкина, А. А. Кененова, С. А. Комарова, В. Н. Кудрявцева. В. А. Кучинского. 0. Э. Лейста, Е. А. Лу-кашевой, Г.В.Мальцева, Л. М. Розина, М.Ф. Орзиха, В. А. Патюлина. СВ. Полениной, Н.Г.Салищевой. Ю.А.Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, В.М.Чхиквадзе и др.).
Юридическая литература не обошла своим вниманием и вопросы обеспечения прав человека и гражданина непосредственно в деятельности органов внутренних дел. Различные аспекты данной проблематики, а также вопросы соблюдения и упрочения законности в деятельности органов внутренних дел рассматривались в трудах В.С.Афанасьева, П. В. Анисимова, П. П. Баранова, В. М. Безденежных, Я. М. Бельсона, Н. И. Ветрова, А. П. Герасимова, Н. Л. Гранат, М. И. Еропкина, А.Э.Жалинского, З.Д.Ивановой, В.П.Илларионова, Л.М.Колодки-на, В.В.Лазарева, И.П.Левченко, А. В.Мингеса, И.В.Михайловской, А. С. Мордовца, Р.С.Мулукаева, Л.Л.Попова. Т.Н. Радько, Л. М. Розина, И. В. Ростовщикова. Н. М. Рудякова, В. П. Сальникова, Ю. П. Соловей, В.И.Тихоненко, К.Б.Толкачёва. В.В.Черникова, А.П.Шергина и др.
В условиях всё возрастающей роли права в жизни общества, привлекает внимание и нормотворческая деятельность органов внутренних дел (работы В. Ф. Воробъёва, Н.Л.Гранат, В. 0.Елеонского, С. В. Кабышева, Н. Н. Карташова, И. Б.Киричук, И. В. Ростовщикова, Л. М. Розина, Н. Б. Слюсарь, В. В. Черникова и др.).
Вместе с тем, несмотря на многообразие научного материала, касающегося реализации прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел, в качестве отдельного предмета исследования вопрос обеспечения прав и свобод человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел рассматривается в юридической науке впервые. В учебниках, в методических и учебных пособиях, в монографиях речь идёт преимущественно о законодательной базе, а о ведомственном нормативном регулировании органов внутренних дел имеются лишь отдельные упоминания.
Однако, такие вопросы, как соотношение предмета регулирования законов и ведомственных нормативных актов, обеспечивающих права граждан, пределы ведомственного нормативного регулирования в сфере обеспечения прав личности, пути повышения эффективности нормотворческой деятельности органов внутренних дел в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина практически не исследовались. Потребность комплексного анализа проблемы и ряда практических вопросов и обусловила обращение к теме настоящего диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы - изучение нормотворческой деятельности органов внутренних дел, проведение правового анализа блока нормативных актов системы МВД России, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина и разработка на этой основе научно обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование нормотворческой деятельности органов внутренних дел.
Сообразно с этим в диссертационном исследовании поставлены и решены следующие задачи:
- исследование сущности понятий - "правотворчество" и "нормотворчество органов внутренних дел";
- выявление основных особенностей нормотворческой деятельности органов внутренних дел;
- исследование нормотворческой компетенции органов внутренних дел по обеспечению конституционных прав и свобод личности;
- классификация нормативных актов МВД России;
- изучение и анализ нормативных актов МВД России, обеспечивающих отдельные виды прав человека и гражданина;
- научный анализ основных проблем совершенствования нормот-ворческой деятельности органов внутренних дел.
Объектом исследования является нормотворческая деятельность органов внутренних дел.
Предмет исследования - нормотворческая деятельность органов внутренних дел в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Методология и методы исследования. В настоящей работе использовались такие общефилософские методы исследования как: диалектический метод, исторический метод, логический метод, метод дедукции. Кроме того, в работе применялись и специальные методы исследования права: формально-юридический, разные приёмы толкования права, разработка определений, сравнительно-правовой анализ, анкетирование. В процессе исследования были использованы и статистические методы составления таблиц и гистограмм.
Методологическую основу диссертации составили отдельные исследования в области философии и социологии, работы по общей теории права и государства, труды представителей отраслевых юридических наук. Исходный материал автор находил в международно-правовых актах и российском законодательстве.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые проанализирована нормотворческая деятельность органов внутренних дел в аспекте обеспечения прав человека и гражданина. В работе предпринята попытка уточнить понятие нормотворческой деятельности органов внутренних дел, раскрыть содержание этой деятельности, выявить её особенности, установить основные и ведомственные принципы, определить нормотворческую компетенцию органов внутренних дел по обеспечению конституционных прав и свобод граждан. На основе проведённого анализа ведомственных нормативных актов разработана модель соотношения предмета регулирования законов и ведомственных нормативных актов в сфере обеспечения прав человека и гражданина, сформулированы предложения по совершенствованию нор-мотворческой деятельности в сфере обеспечения конституционных прав граждан.
Положения, выносимые на защиту.
1. Нормотворчество органов внутренних дел - это деятельность компетентных лиц в системе МВД России, осуществляемая на делегированной и компетенционной основе, состоящая в установлении, изменении или отмене нормативных актов органов внутренних дел, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения. Нормотворчество органов внутренних дел является одним из средств административной политики государства, определяющей содержание и формы государственного управления, в сфере обеспечения правопорядка, и тем самым в значительной мере политический (государственный) режим в целом.
2. Особое значение в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина имеет положительная административная практика органов внутренних дел, которая служит одним из источников правообра-зования в системе МВД России.
3. Основные принципы нормотворчества (законность, научность, техническое совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм, гласность) являются общими для всех субъектов этой деятельности. Однако, в нормотворческой деятельности органов внутренних дел они приобретают специфику, идущую от её особенностей, и соответственно дополняются принципами: единоначалия и субординации.
4. Нормотворческая компетенция органов внутренних дел и процедура её реализации, равно как и нормотворческая компетенция всех федеральных органов исполнительной власти, урегулирована в большинстве своём различными подзаконными нормативными актами. Однако, существует необходимость принятия Закона о нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.
5. Если основные права и свободы человека и гражданина, содержатся в общепризнанных международно-правовых актах и Конституции России, а другие законы и подзаконные акты высших органов государственной власти лишь детализируют и конкретизируют нормы Основного Закона, то нормативные акты органов внутренних дел должны создавать реальные условия для обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
6. Органы внутренних дел через нормотворческую деятельность непосредственно участвуют в обеспечении большинства личных, социально-экономических и культурных прав и свобод человека и гражданина, а равно специального правового статуса личности сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, а также отдельных политических прав граждан (права незаконно репрессированных на реабилитацию, права на обращение в государственные органы, права избирать и быть избранным).
7. Обеспечению прав и свобод человека и гражданина способствует полнокровная систематизация, которая должна осуществляться по следующим направлениям:
- создание автоматизированной справочно-правовой системы ведомственных нормативных актов;
- кодификация нормативных актов в форме уставов, положений, правил и т. д.;
- инкорпорация в форме издания официальных сборников нормативных актов;
- консолидация нормативных актов.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что введение в научный оборот понятия нормотворческой деятельности органов внутренних дел, предложенная модель соотношения предмета регулирования законов и ведомственных нормативных актов, а также проведённый анализ особенностей нормотворческой деятельности позволяют по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Полученные выводы и обобщения будут способствовать развитию разделов теории права и государства, а также конституционного права, касающихся правового положения личности в современном обществе, законности и правопорядка, правоохранительной системы, правотворчества, реализации законодательной воли. Также данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты исследования могут быть использованы для:
- технологии разработки ведомственных нормативных актов органов внутренних дел, межведомственных соглашений;
- систематизации нормативных актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел;
- организации и осуществлении учебного процесса не только в Академии управления МВД России, но и при подготовке специалистов в юридических вузах и средних учебных заведениях системы МВД России;
- организации и проведении занятий по правовой работе с личным составом в подразделениях органов внутренних дел и внутренних войск;
- проведении правового всеобуча населения;
- разработки программ учебных дисциплин: "Обеспечение и защита прав личности органами внутренних дел", "Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел", "Административная деятельность органов внутренних дел".
- осуществления ряда конкретных мер, направленных на совершенствование нормотворческой работы в системе МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования излагались автором на научно-практической конференции в Барнаульском филиале Рязанского института права и экономики МВД России, докладывались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Материалы исследования использовались в учебном процессе в Академии управления МВД России и Барнаульском филиале Рязанского института права и экономики МВД России.
Отдельные диссертационные положения использовались автором совместно с преподавателями Академии управления МВД России при разработке методических материалов по курсу "Современные проблемы права, государства и политической системы общества", а также тематического плана по курсу "Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел".
Отдельные рекомендации были использованы Правовым управлением Главного штаба МВД России при подготовке проекта приказа о внесении изменений и дополнений в приказ N 340-1992 г. "О мерах по совершенствованию правовой работы в системе МВД России".
Основные положения проведённого исследования изложены в семи опубликованных статьях.
Структура работы определена с учётом характера и специфики избранной темы, а также степени научной разработанности затрагиваемых в ней проблем. Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав, заключения, списка литературы и приложения.
