Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы исследования несудебной формы защиты прав и свобод человека . 13
1.1 Понятие и юридическая природа несудебной защиты прав и свобод человека 13
12 Общая характеристика способов несудебной защиты и процедур их осуществления 36
1.3 Нормативно-правовое регулирование несудебной защиты прав и свобод человека 49
Глава 2. Функционирование несудебной защиты 78
2.1 Деятельность специально уполномоченных органов и лиц по осуществлению несудебной защиты 78
2.2 Личность в механизме функционирования несудебной защиты
2.3 Проблемы и пути совершенствования нормативного обеспечения несудебной защиты прав человека 145
Заключение 180
Библиографический список 189
- Понятие и юридическая природа несудебной защиты прав и свобод человека
- Нормативно-правовое регулирование несудебной защиты прав и свобод человека
- Деятельность специально уполномоченных органов и лиц по осуществлению несудебной защиты
- Личность в механизме функционирования несудебной защиты
Введение к работе
Актуальность исследования В силу бесспорной значимости прав граждан встает вопрос об обеспечении их эффективной защиты. Анализ правовых норм, посвященных защите прав человека, позволяет сделать вывод, что государство, защищая права личности, в большей степени указывает на возможность судебной их защиты, не уделяя должного внимания несудебным формам защиты. Судебная защита прав человека рассматривается в научной литературе как наиболее универсальная, но, с практической точки зрения, она обладает и рядом недостатков, компенсировать которые позволяют именно несудебные формы защиты.
Необходимость развития таких форм можно объяснить, на наш взгляд, следующими положениями: во-первых, в общественном сознании пока не сложилось мнение об эффективности и быстроте рассмотрения спорных вопросов судом, удобнее обращаться в административные органы; во-вторых, уровень общей культуры, правового сознания, юридической осведомленности граждан недостаточен для использования судебных средств защиты и, в-третьих, это связано с тем, что обеспечение и охрана прав граждан, является одной из функций исполнительных органов. Речь идет о возможности компетентного органа рассмотреть обращение, устранить нарушения или препятствия на пути осуществления личностью своего права, применить меры взыскания к виновным. Однако необходимо отметить, что быстрота и оперативность возможна только в относительно несложных ситуациях, в иных же случаях она не дает возможности объективно разрешить проблему. Несудебные формы защиты, как нам представляется, весьма перспективны и динамичны, и, в отличие от судебной формы, они более мобильны, решения выносятся быстрее и не требуется соблюдение жестких процедур. Кроме этого не требуется наличие особых финансовых затрат, как со стороны государства, так и граждан, чье право нарушено.
Бесспорно, что судебная защита универсальна и применима к любым спорам, но недооценивать и несудебные формы защиты не следует. В практике защиты прав человека несудебные формы защиты занимают второстепенное место, поэтому и законодательство довольно фрагментарно регулирует данный институт. Неразвитость указанной формы защиты и затруднения при ее использовании существуют из-за отсутствия четкой юридической регламентации процедуры несудебного разрешения споров. В этой связи требуется научно-практическая разработка данных вопросов.
В настоящее время в теории права предпринимаются определенные попытки определить основные направления совершенствования форм защиты, в том числе и несудебной, с целью повышения гарантированности прав и свобод граждан и их объединений. Ряд этих предложений нашел свое отражение и в действующих нормативных актах. Между тем, с сожалением приходится отмечать, что многие из теоретических и законодательных новелл были созданы без достаточно серьезного анализа феномена защиты права, а также без учета объективных условий существования российского общества.
Степень разработанности темы. Избранная для диссертационного исследования тема не получила широкой разработки в юридической литературе и рассматривалась, как правило, в рамках общей проблемы защиты прав и свобод личности, а так же при исследовании вопроса о формах защиты субъективного права. При рассмотрении существующей по данной проблематике литературы обращает на себя внимание тот факт, что практически отсутствуют крупные монографические работы, посвященные несудебной форме защите прав граждан.
Исследование несудебной формы защиты прав и свобод неизбежно затрагивает вопрос о формах защиты, охраны субъективных прав. Для изучения категории несудебная защита права, с нашей точки зрения, необходимо разделить понятия «защита» и «охрана»: в этой связи при работе над темой диссертант обратился к научным трудам, посвященным данной проблеме.
Для формирования собственных научных положений и выводов относительно несудебной защиты прав и свобод диссертант опирался на теоретические разработки ученых-юристов таких проблем, как
1) защита прав и свобод: Е.А. Аграновская, С.С. Алексеев, С.Н. Бойцова, В.В. Бородин, В.В. Братусь, Н.В. Витрук, Ю.И. Гревцов, В.П. Грибанов, И.Я. Дюрягин, Л.Н. Завадская, О.В. Иванов, В.Н. Карташов, В.В. Копейчиков, А.И. Королев, Л.О. Красавчиков, А.В. Кузнецов, В.В. Лазарев, Н.С. Малеин, Л.А. Николаева, И.Д. Перлов, И.Л. Петрухин, Т.Н. Радько, Л.П. Рассказов, И.В. Ростовщиков, С.Н Сабикенов, А.В. Стремоухов, М.С. Строгович, А.В. Тарасова, И.Е. Тарханов, К.Б. Толкачев, Б.Ю. Тихонова, Д.М. Чечет и др.
2) формы защиты субъективных прав личности: В.В. Бойцова, В.В. Бородин, В.В. Болгова, В.П. Воложанин, Н.С. Голубкова, В.П. Грибанов, И.Я. Дюрягин, Д.В Замышляев, О.В. Иванов, О.С. Иоффе, В.В. Комарова, Л.О. Красавчиков, А.В. Кузнецов, Н.С. Малеин, Л.А. Николаева, Ю.К, Осипова, И.Д. Перлов, С.Н. Сабикенов, А.В. Стремоухов, М.С. Строгович, А.В. Тарасова, Л.Б. Тихонова, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, Т.Б. Шубина и др.
3) государственная (административная) защита прав личности: Р. Арон, М. Вебер, Н.М. Добрынин, А.В. Мазуров, А.В. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, А.В.Одинцова, О.А. Омельченко, СП. Перегудов, Ю.Е.Премяков, И.Л. Петрухин, СВ. Полеина, И.Ф. Ракитская, Л.П. Рожкова, А.Х. Саидов, В.Н. Синюков, П.А, Сорокин, Б.Ю Тиунова, В.Е. Чиркин, В.М. Шафиров, О.Ф. Швабров, А.И. Хорошильцев.
4) самозащита: Ю.Н. Алжиев, Е.И. Аюева, ВГ.Бритвин, С.А. Волков, А.В. Венгеров, П.П. Глушенко, Ю.А. Дмитриев, М.В. Жуйков, А.Г. Здравосмыслов, Б.И. Максимов, Д. М. Манов, Д. Б. Мендель, В.И. Миронов, Ю.К. Моисеева, Т.М. Керимов, А.П. Любимов, В.Н. Орешкина, Д.Н. Орлов, Г.А. Свердлык, Э.Л. Стаунинг, В.Н. Ткаченко, В.Г. Федюшкин, Н.Ю. Шведова, М.В. Фомин, Т.Г. Шевгулидзе, Ю.Н. Юшков.
Следует отметить, что проблема несудебной защиты прав и законных интересов человека рассматривалась в трудах перечисленных авторов как
элемент других научных проблем.
Обращает на себя внимание тот факт, что многие работы были написаны на основе советского законодательства, претерпевшего в последние годы коренную переработку. Таким образом, можно сказать, что в настоящее время в современной теории комплексное исследование института несудебной защиты прав и свобод человека на основе действующего законодательства не проводилось.
Объектом диссертационного исследования является сфера общественных отношений, связанная с несудебной защитой прав человека.
Предметом исследования выступают формы и способы несудебной защиты прав человека, а так же правовые нормы, их закрепляющие.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является анализ сущности, содержания, особенностей, составляющих несудебную защиту прав и свобод человека и гражданина на современном этапе развития российского общества.
Эта цель достигается посредством решения следующих задач:
• изучить основные положения теории несудебной защиты прав и свобод личности, выявить ее сущность и юридическую природу;
• охарактеризовать способы несудебной защиты прав личности, выявить особенности их применения;
• рассмотреть правовое регулирование несудебной защиты прав человека;
• проанализировать деятельность специально уполномоченных органов и лиц по осуществлению несудебной защиты, ее специфики и разновидностей;
• дать характеристику деятельности личности в механизме функционирования несудебной защиты как одного из способов несудебной защиты прав человека;
• выявить проблемы и пути совершенствования нормативного обеспечения института несудебной защиты прав человека.
Теоретическую основу исследования составили труды как ученых советского периода: Н.В. Витрук, Ю.И. Гревцов, Л.Н. Завадская, В.Н. Карташов, В.В. Копейчиков, А.И. Королев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Т.Н. Радько, Д.М.Чечот, так и российских ученых современного периода: В.САнохин, Б.Т. Базылев, С.А.Боголюблв, Н.А. Громов, П.С. Гуляев, Ю.А. Денисов, П.С. Ефимичев, С.Н.Кожевников, А.Н.Кожухарь, С.В.Курылев, Б.Н.Мезрин, Ю.К.Осипов, Г.Я.Стоякин, М.К.Треушников, М.С.Шакарян, Т.Б.Шубина, В.А.Тархов и другие ученые.
Использовались последние достижения ученых не только в области общей теории права, но таких отраслевых наук как конституционное, гражданское, трудовое право.
Методологическая основа исследования. При исследовании несудебной защиты прав и свобод человека автором использовались как общенаучные методы диалектической философии, такие как системный анализ, исторический и логический методы познания, так и специальные и частноправовые.
Диалектический подход познания позволил всесторонне и объективно исследовать институт несудебной защиты прав личности и его теоретическую разработанность в юридической науке. Исследование основано также на требовании конкретности и полноты познания, единства анализа и синтеза. Широко использованы такие методы теоретического познания как восхождение от конкретного к абстрактному.
Применение метода восхождения от конкретного к абстрактному позволило изучать новые явления, исследуемые в работе, которые еще не имеют теоретического обоснования. Выявление структуры, свойства и элементов института несудебной защиты личности происходило путем аналитического определения составляющих его конкретных понятий.
Познание института несудебной защиты личности как целостного образования осуществлялось с помощью системно-структурного метода. Взаимосвязь института и его элементов выражена в том, что с одной стороны, он играет определяющую роль к своим компонентам,
модифицирует их применительно к собственной природе, наделяет специфическими свойствами. С другой стороны, элементы института несудебной защиты личности обладают относительной самостоятельностью и оказывают обратное влияние на институт.
Соотношение таких категорий как «несудебные формы защиты», «государственные и негосударственные формы защиты прав и свобод человека» проанализированы с помощью таких методов как анализ и синтез.
В процессе написания диссертации при исследовании отдельных вопросов применялись такие методы научного познания как сравнительно-правовой, формально-юридический метод толкования норм права, которые позволили выработать практические рекомендации о совершенствовании правовых актов и отдельных норм в сфере защиты прав и свобод личности.
Достоверность полученных результатов обусловлена
репрезентативностью источниковой базы исследования, которую образуют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, закрепляющие способы защиты субъективных прав и законных интересов граждан, а также регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению предусмотренных способов защиты, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В работе использованы современная методология и методы исследования. Выводы исследования строго аргументированы, научные положения представлены в научных
публикациях.
Научная новизна исследования определяется постановкой вопроса и комплексным подходом к проблеме несудебной защиты прав и свобод личности. Обоснована необходимость всестороннего исследования несудебной защиты прав и свобод личности, ее способов, форм, субъектов осуществления.
Автором рассматривается понятие института несудебной защиты прав и свобод человека, его содержание, юридическая природа, предлагается определение.
Анализируется практика использования конституционного и иного федерального законодательства в области несудебной защиты прав и свобод личности. Предлагаются пути совершенствования действующего российского законодательства, с учетом усиления в нем роли личности и возможности несудебной защиты своих прав и свобод. Делаются вывод о необходимости создания кодифицированного акта, который бы регулировал данную форму защиты.
Положения, выносимые на защиту.
1. Несудебная защита прав человека - эта деятельность несудебного характера по применению уполномоченными органами и лицами специфических мер правового воздействия, протекающая в определенных формах и процедурах с целью предотвращения нарушений прав человека и восстановления уже нарушенных прав. Соответственно характерными чертами несудебной защиты является, во-первых, то, что защита прав и законных интересов человека происходит без участия органов правосудия (отсутствие суда, как субъекта правоотношения), а во-вторых, это форма защиты включает как собственно защиту права, так и предзащиту, то есть деятельность по применению специфических мер правового воздействия (предупредительных, воспитательных и др.), которые хотя и имеют целью защиту права, но непосредственно не приводят к устранению препятствий в осуществлении права человека.
2. Несудебная защита прав человека - это самостоятельный правовой институт, регулирующий общественные отношения, связанные с защитой субъективного права личности без помощи судебных органов. Институт несудебной защиты является межотраслевым, охранительным, процессуальным институтом, имеющим особое нормативно-правовое регулирование.
3. Субъектами осуществления несудебной защиты прав человека являются как специально уполномоченные органы - государственные и негосударственные, так и сама личность при реализации своего права на
защиту.
4. В ходе исследования выявлено, что к способам несудебной формы защиты можно отнести:
1) самозащиту, включающую деятельность личности по необходимой обороне, крайней необходимости; забастовка, самозащита гражданских прав, право личности на создание общественных объединений и на обращение в общественные объединения;
2) деятельность специально уполномоченных органов и лиц по защите прав личности, в частности, органов исполнительной власти, прокуратуры и иных органов, в полномочиях которых закреплена деятельность по защите прав человека.
5. Применительно к несудебной защите права в процессуальном смысле выделяются следующие виды защиты - государственная (прокурорская, органами исполнительной власти, Уполномоченным по правам человека), и негосударственная (общественная, самозащита права и добровольное удовлетворение, применение уполномоченным лицом мер оперативного характера).
6. Автором даются предложения по совершенствованию нормативно- правового регулирования несудебной защиты прав и свобод личности и практики его применения.
Научная новизна исследования определяется постановкой вопроса и комплексным подходом к проблеме несудебной защиты прав и свобод личности. Обоснована необходимость всестороннего исследования несудебной защиты прав и свобод личности, ее способов, форм, субъектов осуществления.
Автором рассматривается понятие института несудебной защиты прав и свобод человека, его содержание, юридическая природа, предлагается определение.
Анализируется практика использования конституционного и иного федерального законодательства в области несудебной защиты прав и свобод
личности. Предлагаются пути совершенствования действующего российского законодательства, с учетом усиления в нем роли личности и возможности несудебной защиты своих прав и свобод. Делается вывод о необходимости создания кодифицированного акта, который бы регулировал данную форму защиты.
Научная и практическая значимость исследования заключается в том, что его теоретические положения, анализ и оценка позволяют уточнить, скорректировать и усилить уже имеющиеся идеи, подходы, мнения в области защиты прав и свобод личности. Анализ несудебной защиты прав и свобод позволяет создать представление о деятельности специально уполномоченных органов и лиц в процессе защиты права; о роли личности, об условиях, способствующих эффективной защите прав личности и т. д.
Выводы и предложения относительно дальнейшего развития несудебной защиты прав и свобод личности открывают новые направления в исследовании вопросов защиты прав человека. Работа содержит материал для более всестороннего исследования вопросов несудебной защиты прав и свобод личности.
Положения, выводы и рекомендации, предложенные в ходе исследования и выносимые на защиту, могут представлять интерес для органов законодательной и исполнительной власти, прокуратуры, местного самоуправления, преподавателей и студентов высших учебных заведений. Ряд положений работы может быть использован в практике правоприменительных органов, а также в процессе преподавания ряда правовых дисциплин: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», при разработке семинаров по проблемам прав защиты человека. Диссертационная работа может служить теоретической основой для разработки проектов нормативных актов, регулирующих сферу несудебной защиты прав и свобод человека.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории государства и права Тамбовского
государственного университета им, Г.Р. Державина. Основные положения и выводы, практические рекомендации, полученные в результате диссертационного исследования, представлены в процессе разработки курсов лекций и семинарских занятиях по конституционному праву России, теории государства и права, муниципальному праву и других курсов в Институте права Тамбовского государственного университета. Апробация исследования осуществлялась также в научных публикациях автора, в выступлениях на конференциях «Державинские чтения».
Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка. В первой главе рассматривается понятие защиты права, понятие формы защиты права, разрабатывается классификация форм защиты, а так же вводится понятие института несудебной защиты права и несудебных форм защиты права, рассматривается правовое регулирование. Во второй главе подробно анализируется функционирование института несудебной защиты прав и свобод человека, рассматриваются субъекты осуществления несудебной защиты, их статус и компетенция. Подробно рассматривается деятельность личности при осуществлении несудебной защиты своих прав и свобод. Анализируется современное состояние, проблемы и перспективы развития нормативного обеспечения института несудебной защиты прав человека.
Понятие и юридическая природа несудебной защиты прав и свобод человека
Субъективное право, предоставленное лицу, но не обеспеченное от нарушений необходимыми средствами защиты, является лишь декларативным правом. Хотя оно и провозглашено законом, но, не будучи обеспечено государственными правоохранительными мерами, может быть рассчитано лишь на добровольное уважение его со стороны членов общества и приобретает в силу этого характер лишь морально обеспеченного права, покоящегося на сознании членов общества и авторитете государственной власти1.
Защита права - это одно из «средств перевода» субъективных прав из сферы нравственности в правовую сферу. Система правовой защиты, кроме того, показатель степени демократичности любого общества и индикатор роли и значения личности в общественных отношениях. Рассматриваемая категория не раз была предметом изучения, как в теории права, так и в отраслевых юридических науках.
Современное правовое положение личности в России усугубляется низкой культурой граждан и должностных лиц, отсутствием реальной ответственности за несоблюдение правовых норм, известными пороками в деятельности правоохранительных органов2.
Граждане Российской Федерации не привыкли отстаивать свои права, используя для этого правовые нормы судебной защиты, обращение в государственные органы с жалобами. Однако, такая ситуация вызвана не только отсутствием элементарных знаний о своих правах, возможностях и обязанностях, но и неверием в возможность защитить свои права законными способами. Для этого необходимо гарантировать авторитет права, правовых способов защиты личности.
Права человека по своей сути универсальны и никакое своеобразие культуры и истории не может быть оправданием для их специфического положения в отдельной стране. Универсальное значение прав человека тем более важно, что тем самым должны отвергаться любые попытки создания для граждан какого-либо государства более низких стандартов человеческого достоинства.
Одна из важнейших функций государства заключается в обеспечении возможности реализации прав и свобод граждан, в создании безупречного механизма, призванного защищать человека от посягательств на его права и способствовать их восстановлению.
«Состояние нормативной регламентации в России вопросов декларирования, гарантий и защиты прав человека заслуживает компетентного анализа с учетом их реального совершенствования и противоречивости и не дает оснований для безоговорочно негативной оценки российского законодательства, для модных уничижительных комментариев1». Свое законное место в механизме защиты прав человека, наряду с судебной защитой занимает несудебная форма защиты прав человека. Термин "защита права" употребляется в различных смыслах как в законодательстве, так и в юридической литературе. В законодательстве чаще всего понятие "защита" носит достаточно абстрактный характер и означает задачу государства, его органов защищать либо те или иные права, либо те или иные объекты, либо тех или иных субъектов права.
Согласно ст. 8 Семейного Кодекса РФ одной из задач семейного законодательства является защита семейных прав2. Ст.5 Закона РФ "О статусе военнослужащих" посвящена защите свободы, чести и достоинства военнослужащих.
Отдельные нормативные акты указывают в качестве объекта защиты не какое-то субъективное право, а тот или иной объект тех или иных правоотношений. Так, в соответствии со ст. 3 Закона РФ "О Конституционном Суде РФ" Конституционный Суд осуществляет свои полномочия в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Закона РФ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления"1 данный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В главе 5 Закона РФ "Об информации, информатизации и защите информации" объектом защиты признаются информация и права субъектов в области информационных процессов и информатизации. Согласно ст. 4, 5, 14 Закона РФ "О государственной охране" одной из задач органов и сил, осуществляющих и обеспечивающих государственную охрану, является защита охраняемых объектов . Объектом защиты могут быть те или иные субъекты права. Глава IV Закона РФ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"3 полностью посвящена защите прав профсоюзов. Согласно ст. 4 Закона РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»4 граждане РФ, пребывающие за пределами РФ, находятся под защитой и покровительством РФ. В ст. 2 Закона РФ "О социальной защите инвалидов в РФ" дается понятие социальной защиты инвалидов - это система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
Теперь возникает вопрос - о защите нарушенных прав, законных интересах, правовых нормах идет речь, или о защите от возможных нарушений данных прав. В литературе различается защита и охрана субъективного права или охраняемого законом интереса, хотя существуют и совпадающие признаки;
и охрана и защита прав человека - это только правоприменительная деятельность, причем конкретная, реальная правовая защита;
охрана и защита права имеют сходные цели - оградить от нарушения или восстановить нарушенное конкретное субъективное право; и охрана и защита права распространяются только на субъективное право.
Н.И. Матузов пишет: «Вообще охрана и защита субъективного права или охраняемого законом интереса - не одно и то же: охраняются они постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Защита есть момент охраны, одна из ее форм. Эти понятия не совпадают» .
Э.П. Гаврилов считает, что охрана есть установление общего правового режима, а защита - те меры, которые предпринимаются в случаях, когда гражданские права нарушены или оспорены3.
В.А.Тархов считает, что охрана каждого права существует постоянно и имеет целью обеспечить его осуществление, не допустить его нарушение4. Охрана обеспечивается, прежде всего, государством, предусматривающим субъективные права и их защиту. Носитель права и сам может предпринять различные меры охраны своих интересов: предпринять меры охраны своих вещей (ограждения, замки, сигнализация, сдача под охрану или на хранение и т.д.), обеспечить доказательствами кредиторские права (документы, свидетели и т.п.) и др. Важно, чтобы меры самоохраны были законными. К защите же права появляется необходимость прибегнуть лишь при его нарушении, оспаривании либо угрозе нарушения.
Нормативно-правовое регулирование несудебной защиты прав и свобод человека
Осуществляемая деятельность по защите права - деятельность несудебного характера, протекает в определенных формах, то есть меры правового воздействия, правом применения которых наделены соответствующие государственные органы и организации (прокуратура), или негосударственные - не имеющие государственно-властных полномочий (нотариат, самозащита), реализуются в установленном законе порядке.
Совокупность актов, регулирующих несудебную защиту прав и свобод человека составляет правовое регулирование этой сферы общественных отношений. Правовое регулирование права на несудебную защиту в Российской Федерации включает несколько уровней. 1. Конституция Российской Федерации. 2. Федеральное законодательство, включающее ряд основополагающих законов. 3. Законодательные акты субъектов Российской Федерации. 1. Основополагающим актом регулирующим несудебную защиту прав и свобод человека является Конституция Российской Федерации. Статья 45 Конституции гласит: государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.
Государственная защита прав и свобод - это деятельность управомоченных государственных органов и должностных лиц по соблюдению, обеспечению и охране конституционных прав и свобод1. Обязанность по защите прав и свобод граждан призваны выполнять как Российская Федерация в целом, так и все входящие в неё субъекты, органы федеральной и региональной государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные, Президент РФ и др. субъекты) и органы местного самоуправления, а также законно действующие в стране общественные объединения. Они действуют в рамках своих полномочий присущими им методами. Но пока достаточно часто возникают ситуации, когда власть не может сама защитить. К тому же человек достаточно часто вынужден защищаться от самой власти, а точнее от незаконных действий государственных и муниципальных органов.
Кроме того, сам человек должен соотносить осуществляемые им права и свободы с правами и свободами других лиц. Иными словами, каждому предоставлена свобода выбора путей и способов осуществления своих групповых и индивидуальных интересов в определённых границах имеющейся свободы. Иные правила привели бы к столкновению интересов и конфликтам. Отсюда стоит задача защиты прав, свобод и законных интересов личности не только от властей, но и от других физических лиц - граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и юридических лиц.
Государство объективно не в состоянии предвидеть и предотвратить каждое отдельное правонарушение, неправомерное поведение. Оно не может даже ставить своей задачей охранение каждого индивидуума, его прав и свобод в каждый момент его жизни. Поэтому демократическая власть заинтересована и поощряет активный характер соответствующей деятельности частных лиц.
Содержание текста ст. 45 Конституции РФ даёт основание полагать, что конституционное законодательство предусматривает две формы защиты прав в зависимости от субъекта: государственная и самозащита.
Статья 33 Конституции гарантирует право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Обращения граждан являются важной формой участия граждан в управлении государством путем воздействия на различные органы при принятии ими решений по различным вопросам общественной и государственной жизни, или по личным вопросам, для защиты своих прав.
Также немаловажно закрепленное в статье 30 право граждан на создание объединений, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов.
Все эти права законодательно закреплены в ряде законодательных актах, речь о которых пойдет дальше.
2. Одним из нормативно-правовых актов, осуществляющих правовое регулирование несудебной защиты прав и законных интересов на федеральном уровне является Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года1.
В Федеральном законе «О прокуратуре РФ» приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод гражданина2. Главная задача прокуроров при этом заключается в том, чтобы ни в коей мере не подменяя судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых является доминирующей, оперативно использовать специальные полномочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод больших групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, а так же тех категорий граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особенной поддержке государства.
Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ», другими федеральными законами, международными договорами РФ.
В Конституции РФ (ст. 129) провозглашено, что Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Закрепленный в Конституции принцип единства и централизации системы органов прокуратуры позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам проводить единую политику в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Конституция РФ определяет порядок наделения прокуроров полномочиями.
Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ определяются Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ». Этот закон занимает особое место среди всех нормативных актов, регулирующих деятельность прокуратуры. Его значение определяется прежде всего его универсальностью, то есть тем, что он регулирует все направления деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия прокуроров, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В тоже время закон не подменяет и не заменяет иных норм законодательства, регулирующих уголовно - процессуальную, гражданско-процессуальную, арбитражно-процессуальную и иную деятельность прокуроров. Иногда возникает конкуренция норм Закона о прокуратуре и процессуального законодательства1. В таких случаях, если полномочия прокурора предусмотрены каким - либо процессуальным законом, то следует руководствоваться и ссылаться в соответствующих актах прокурорского реагирования на этот закон.
Закон о прокуратуре определяет не только полномочия прокуроров в различных направлениях надзора, но и определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, ее систему и структуру, кадровую политику органов прокуратуры, социальную защиту прокуроров и т. д.
Особый интерес представляет для нас глава 2 закона - «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Подробно в законе указанны полномочия прокурора (статья 27 ФЗ «О Прокуратуре РФ») - при осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Деятельность специально уполномоченных органов и лиц по осуществлению несудебной защиты
В нашем исследовании мы пришли к выводу о том, что одним из несудебных способов защиты является деятельность специально уполномоченных органов и лиц по осуществлению несудебной защиты прав человека.
Деятельность специально уполномоченных органов и лиц - это законодательно закрепленные полномочия определенных органов и лиц по несудебной защите прав и законных интересов. Причем, для одних субъектов осуществления этой деятельности, она является лишь одним из направлений их работы (прокуратура, деятельность органов исполнительной власти, нотариат), для других - это основное назначение (Уполномоченный по правам человека, третейский суд).
Субъектов, осуществляющих право на несудебную защиту прав и свобод человека и гражданина можно классифицировать по признаку наличия властных полномочий: государственные (к субъектам, осуществляющим защиту прав человека посредством государственной формы относятся Уполномоченный по правам человека в РФ, органы исполнительной власти, прокуратура, государственный нотариат);
- негосударственные (третейский суд, частный нотариат, лица, осуществляющие самозащиту, применяющие меры оперативного воздействия, общественную форму защиты).
Защита прав и свобод человека органами прокуратуры и органами исполнительной власти осуществляется посредством контроля и надзора за соблюдением прав человека, которые являются важнейшими динамическими средствами механизма правовой защиты человека1. Контроль, осуществляемый в правовой форме, есть деятельность органов государственной власти и управления, должностных лиц и других управляющих субъектов, которая отличается двумя особенностями: 1) она осуществляется на основе строжайшего соблюдения требований закона и других нормативных актов и 2) ее результаты всегда влекут определенные юридически значимые последствия или связаны с их наступлением2.
Контроль как функция правового регулирования, с одной стороны, и управления, с другой, связан с необходимостью постоянной проверки результатов действия системы правовой защиты на всех уровнях государственной иерархии в целях своевременного предотвращения и устранения недостатков в ее деятельности и повышении ее эффективности .
Разновидностью контроля является надзор. Его отличие от контроля состоит в следующем: а) надзорные органы выполняют свои полномочия всегда в отношении неподчиненных им органов управления и других объектов; если под правом контроля понимается возможность для контролирующего органа непосредственно вмешиваться в деятельность контролируемых органов вплоть до отмены незаконных актов, то под надзором - лишь наблюдение и опротестовывание перед контролирующим органом незаконных актов; в) если в порядке контроля, как правило, используются меры дисциплинарного воздействия, то при осуществлении надзора - административные; г) надзор, в отличие от контроля предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, при этом, предметом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.
Существующая система надзора за соблюдением и защитой прав и свобод человека весьма многообразна. Надзор осуществляется как прокуратурой (общий надзор), так и специальными государственными инспекциями (административный надзор). Следует иметь ввиду, и мы это уже подчеркивали, что органы прокуратуры действуют особыми, специфическими методами. Прокурорский надзор сочетает в себе элементы и контрольной и надзорной деятельности. В отличие от административного надзора со стороны инспекций, которые не вправе отменить или изменить акт поднадзорного органа, прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека, такое право имеют.
В процессе осуществления человеком своих прав контроль преследует две основные цели: во-первых, установить фактический уровень признания, уважения и соблюдения прав человека обязанными лицами и степень его соответствия нормам, провозглашенным международными и российскими законами; во-вторых, обнаружить и устранить нарушения прав и свобод человека.
Контроль, как самостоятельный вид деятельности делится на виды. В зависимости от органа, осуществляющего его, он подразделяется на: контроль законодательных органов; надведомственный контроль; ведомственный контроль; прокурорский надзор.
В защите прав человека несудебными органами широко используется контроль законодательных органов РФ и субъектов РФ. В этой области они обладают значительными полномочиями. В соответствии с Конституцией Совет Федерации и Государственная Дума проводят парламентские слушания, по итогам которых принимаются постановления и рекомендации заинтересованным ведомствам и лицам. Широко используется практика создания и деятельности комиссий Государственной Думы по проверке фактов нарушения прав человека. Так же в соответствие с законодательством, контролировать соблюдение прав человека могут и депутаты Федерального Собрания РФ. Основными формами контроля с их стороны являются: выполнение поручений палат Федерального собрания; участие в парламентских слушаниях; обращение с депутатским запросом; работа с избирателями (рассмотрение поступивших от них предложений, заявлений и жалоб, ведение приема, изучение общественного мнения, взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, с депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, с политическими партиями и иными общественными объединениями). Депутатский контроль за соблюдением и защитой прав человека в России может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законами и регламентами палат Федерального Собрания.
Надведомственный контроль за соблюдением прав человека обусловлен необходимостью обеспечить единство защиты, охраны прав в рамках ряда отраслей управления. Он осуществляется органами управления общей компетенции - Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, государственными комитетами, некоторыми министерствами и ведомствами, соответствующими управлениями Администрации Президента РФ и комиссиями при Президенте РФ.
Правительство РФ и субъектов РФ проверяет работу правоохранительных органов, а также ведомств и служб, в обязанность которых входит защита и обеспечение прав человека, заслушивают их отчеты, отменяют несоответствующие закону акты этих субъектов управления. Органы общей компетенции осуществляют контроль в отношении нижестоящих органов.
Личность в механизме функционирования несудебной защиты
Как известно, Конституция РФ предусматривает возможность для каждого выбирать способ защиты своих прав и законных интересов: обратиться за помощью в государственные органы или использовать иные, негосударственные формы защиты. Среди негосударственных форм важное место занимает деятельность личности при осуществлении защиты своих прав; использование закрепленного в Конституции права на подачу обращений; самозащиту права, включающая в себя деятельность личности по необходимой обороне, крайней необходимости; так же самозащита включает в себя право личности на забастовку, самозащиту гражданских прав, право личности на создание общественных объединений; деятельность лиц, которые являются правообязанными по отношению к лицу, чьи права нарушены (добровольное удовлетворение), лиц, имеющих право на применение мер оперативного воздействия при защите своих прав.
Важным инструментом защиты прав граждан, одной из ее организационно-правовых гарантий является конституционно закрепленное право граждан (ст. 33 Конституции РФ) на подачу обращений. Обращения граждан подлежат рассмотрению адресатами в установленном порядке, что вытекает из положений главы 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина, в частности, из ст. 55 о недопустимости ограничения этих прав и свобод. Будучи конституционным, право на обращение (жалобу) принадлежит к числу основных и неотчуждаемых прав каждого человека. Для осуществления этого права не нужно чье-либо согласие или издание актов управления. Ему корреспондирует обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, а также общественных организаций принимать, регистрировать, рассматривать жалобы, принимать по ним, если они обоснованы положительные решения и давать ответы заявителям.
Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов граждан, установленных и закрепленных законодательством и другими нормами, регламентирующими права и личные интересы граждан, т. е. в тех случаях, когда отношения между гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении прав и интересов. Однако, сами по себе жалобы не обеспечивают законности и не могут устранить ее нарушения. Жалобу следует рассматривать как гарантию соблюдения законности, так как она является одним из проявлений критики «снизу».
Немецкий юрист В .Менцель называет «жалобы юридически релевантной формой критики, которой граждане подвергают работу аппарата» . Болгарские ученые трактуют жалобу как вид обращения, в котором ставится вопрос об устранении нарушений закона, порядка организации и деятельности аппарата государственного управления2. В нашей стране определение жалобы было дано еще в 1924 году М.Д. Загряцковым. Под административной жалобой он понимал открытое обращение заинтересованного лица к иерархически высшим органам административной власти в целях изменения или уничтожения неправильного административного распоряжения или упущения по мотивам его недостаточной фактической или юридической обоснованности .
Административное право Франции рассматривает жалобу «как наиболее своеобразный, наиболее важный и самый эффективный способ юрисдикционного контроля за аппаратом управления. Реализация его направлена на отмену незаконного управленческого акта»1.
Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей административно-правовых и иных построенных на началах неравенства отношений. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, надо ли использовать власть, должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра .
Жалоба всегда является как средством защиты прав, свобод и законных интересов индивида, нарушенных деянием или актами государственных органов, иных структур, должностных лиц, служащих, так и одним из средств осуществления этих прав. Путем ее подачи граждане реализуют предоставленные им государством права или требуют восстановления нарушенных прав.
Однако, подача данного вида обращения не сводится к осуществлению только охранной функции. Исследование социально-правовой сущности этого института дает основание полагать, что жалобы имеют двуединое значение. Они являются, с одной стороны, средством, способом защиты прав и законных интересов человека, нарушенных действиями (бездействием) властных структур, а с другой - сигналами о существующих недостатках в их работе, способствует устранению последних, улучшению работы государственного аппарата, укреплению режима законности.
Как правильно отметила М.В. Карасева, одна из основных функций конституционного права на обжалование - служить средством защиты прав и законных интересов граждан3. К этому следует добавить, что один из аспектов института права жалобы выражается в возможности гражданина посредством своего обращения участвовать в управлении общественными и государственными делами, выражать свою позицию, личное мнение по различным вопросам. Вместе с тем это положение требует, на наш взгляд, уточнения. Практика и опыт многих десятилетий показали, что главной целью, которую ставит гражданин, обращаясь с жалобой, является защита нарушенных прав человека, устранение препятствий для осуществления гражданином его прав и свобод. Лишь опосредованно, в ходе борьбы за свои права гражданин одновременно участвует и в управлении делами общества и государства. Видимо, подобная формула все-таки в большей степени относится к такому виду обращений граждан, как предложения, направленные в различные инстанции, здесь эта связь более рельєфна и наглядна. Основная же роль жалобы охранительная: служить средством защиты прав и законных интересов личности. Вместе с тем, любой человек обращаясь с жалобой с целью защитить нарушенные права, тем самым доводит до сведения компетентных органов факты, которые, по его мнению, являются негативными, обуславливают нарушение его прав и законных интересов и нуждаются в устранении. Таким образом, гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения в целях выявления и недопущения возможных отклонений. Исходя из этой посылки, право на жалобу представляет собой важное средство социального контроля, через призму которого можно и нужно рассматривать реализацию права как элемент участия граждан в управлении делами общества и государства. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин посредством ее подачи выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данном обращении, должна восприниматься как существенный источник выявления общественных интересов.
Таким образом, мы полагаем, что право на жалобу, прежде всего, обеспечивает личный интерес гражданина в защите его нарушенного права (в противовес предложению и ходатайству, связанных такой формой государственной деятельности как охрана прав и законных интересов).
Вместе с тем, каждая удовлетворенная жалоба - это не просто защита нарушенного права или законного интереса индивида; одновременно она должна служить делу исправления недостатков в работе аппарата, тех негативных явлений, которые способствовали ущемлению прав гражданина, пресекать нарушения законности. Анализ поступающих в различные органы обращений позволяет сформулировать на их основе общественное мнение по определенным вопросам, сделать соответствующие выводы о состоянии дел в той или иной сфере общественной и государственной жизни.
