Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы исследования деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав человека 13
1.1 Досудебная защита прав человека: понятие, механизм, субъекты осуществления 13
1.2 Место и роль органов прокуратуры в системе органов, участвующих в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина 41
1.3 Общая характеристика направлений деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав и свобод человека и гражданина .60
Глава 2. Особенности функционирования органов прокуратуры в механизме досудебной защиты прав человека 97
2.1 Реализация полномочий прокуратуры по досудебной защите прав человека (на примере прокуратуры Тамбовской области) 97
2.2 Некоторые проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов прокуратуры в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина 119
Заключение 141
Библиографический список 150
- Досудебная защита прав человека: понятие, механизм, субъекты осуществления
- Общая характеристика направлений деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав и свобод человека и гражданина
- Реализация полномочий прокуратуры по досудебной защите прав человека (на примере прокуратуры Тамбовской области)
- Некоторые проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов прокуратуры в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина
Введение к работе
Актуальность темы. Права и свободы человека и гражданина выступают основным критерием оценки качества государственности, степени демократичности государства, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям. Проблема воплощения в жизнь прав человека тем более актуальна, что провозглашение этих прав не всегда сопровождается их осуществлением и эффективной защитой. Несмотря на то, что этому вопросу уделялось большое внимание со стороны теоретиков и практиков, изученность механизма защиты прав человека, его элементов, форм выражения, деятельности участников нельзя считать исчерпанной.
Анализ законодательства, посвященного защите прав человека, позволяет сделать вывод, что основной формой защиты является судебная, которая и в научной литературе рассматривается как наиболее универсальная, но при этом с практической точки зрения она обладает и рядом недостатков, компенсировать которые позволяют досудебные формы защиты. В настоящее время в научной литературе все чаще поднимается вопрос о необходимости расширения процедур, связанных с деятельностью несудебных органов, определяются основные направления совершенствования досудебных форм защиты с целью повышения гарантированности прав и свобод граждан и их объединений.
В систему органов, осуществляющих досудебную защиту прав личности, включены и органы прокуратуры, которые традиционно входят в систему правозащитных механизмов российской правовой системы. Прокуратура в своей деятельности удачно компенсирует некоторую сложность судебной формы защиты прав, и это весьма актуально для существования многовариантной системы защиты прав граждан, которые должны иметь право выбора способа защиты.
Прокуратура является особым органом по защите прав и свобод граждан, как и суд; осуществляя обеспечение прав человека, она, тем не менее, использует особый инструментарий и, соответственно, входит в иной механизм - несудебный (досудебный). Данный механизм в общей теории права изучен довольно слабо, исследования носят разрозненный характер, в основном они касаются отдельных органов и элементов данного механизма.
Кроме этого, нельзя уверенно говорить о том, что органы прокуратуры реально восстанавливают нарушенные права человека при использовании различных способов досудебной защиты. Это связано не столько с неэффективной работой данных органов, сколько с тем, что до сих пор существует полемика относительно терминологии: «внесудебная», «несудебная», «досудебная», «административная» и т.п. В этой связи вызывает интерес то, в какой форме прокуратура участвует как в общем механизме защиты прав человека, так и в механизме досудебной защиты, и в чем специфика ее деятельности по восстановлению нарушенных прав, а также ее роль и участие в процессе защиты при помощи иных органов.
Интерес к теме вызван и изменениями как в структуре органов прокуратуры, так и функциональной ролью отдельных органов в правозащитном механизме. В этой связи до конца не разрешены важнейшие вопросы теории правозащитной деятельности прокуратуры, а именно, не определено ее место в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности, недостаточно исследованы принципы, задачи, предмет и объем этого направления работы органов прокуратуры с учетом происходящих перемен в государственном механизме.
Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования.
Степень разработанности темы. В современной юридической науке проблемы организации и деятельности органов прокуратуры преимущественно входят в круг интересов ученых, занимающихся вопросами организации прокурорского надзора, лишь небольшая часть
исследований посвящена общетеоретическим вопросам, связанным, с деятельностью прокуратуры вообще и по досудебной защите прав человека в частности. Область этих отношений исследовалась и продолжает исследоваться учеными-теоретиками в недостаточном объеме. Во многих, если не в большинстве, современных публикациях о прокуратуре ее рассматривают как орган, имеющий главной задачей борьбу с преступностью, а не защиту прав и свобод человека и гражданина -правозащитную деятельность.
Изучение научной литературы, связанной с вопросами правозащитной деятельности органов прокуратуры, позволяет судить о том, что, если в целом вопросы осуществления прокурорского надзора в сфере прав человека достаточно разработаны в научной литературе, то вопросы участия прокуратуры в механизме досудебной защиты, а также проблемы взаимодействия с органами, в нем участвующих, освещены далеко не в полной мере, несмотря на очевидную их важность. Четко не определены цели и задачи органов прокуратуры в механизме досудебной защиты прав человека, соотношение и взаимосвязь с другими участниками данного механизма. Изменения в структуре и функциях органов прокуратуры, произошедшие в последнее время, требуют дальнейшего научного осмысления, в том числе их роли в процессе защиты прав человека.
Исследование досудебной защиты прав человека неизбежно затрагивает вопрос о формах защиты и механизме защиты прав человека в целом, а также проблемы правозащитной деятельности органов прокуратуры. Для формирования собственных научных положений и выводов относительно досудебной защиты прав человека органами прокуратуры диссертант опирался на теоретические разработки ученых-юристов таких проблем, как:
1) защита прав человека: Е.А. Аграновская, С.С. Алексеев, С.Н. Бойцова, В.В, Бородин, В.В. Братусь, Н.В. Витрук, Ю.И. Гревцов, В.П. Грибанов, И.Я. Дюрягин Л.Н. Завадская, О.В. Иванов, В.Н. Карташов, В.В. Копейчиков, А.И. Королев, Л.О. Красавчиков, А.В. Кузнецов, В.В. Лазарев, Н.С. Малеин, А.С.
Мордовец, Л.А. Николаева, И.Д. Перлов, И.Л. Петрухин, Т.Н. Радько, Л.П. Рассказов, И.В. Ростовщиков, С.Н. Сабикенов, А.В. Стремоухов, М.С Строгович, А.В. Тарасова, И.Е. Тарханов, К.Б. Толкачев Б.Ю. Тихонова, Д.М. Чечет и др.;
2) формы защиты субъективных прав личности: В.В. Бойцова, В.В.
Бородин, В.В. Болгова, В.П. Воложанин, В.П. Грибанов, И.Я. Дюрягин, Д.В.
Замышляев, О.В. Иванов, О.С. Иоффе, В.В. Комарова, Л.О. Красавчиков,
А.В. Кузнецов, Н.С. Малеин, Л.А. Николаева, Ю.К. Осипова, И.Д. Перлов,
С.Н. Сабикенов, А.В. Стремоухов, М.С. Строгович, А.В. Тарасова, Л.Б.
Тихонова, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, Т.Б. Шубина и др.;
государственная защита прав личности: Р. Арон, А.В. Мазуров, А.В. Малько, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, А.В. Один-цова, О.А. Омельченко, СП. Перегудов, И.Л. Петрухин, СВ. Полеина, Л.П. Рожкова, П.А. Сорокин, Б.Ю. Тиунова, В.Е. Чиркин, В.М. Шафиров, О.Ф. Шваброве AM. с-Хорошильцев и др.;
защита прав человека органами прокуратуры: А.В. Безлепкин, СГ. Березовская, В.Г. Бессарабов, Ю.Н. Гринько, Д.А. Гонибесов, В.З. Гущин, К.А. Катаев, Н.В. Мельников, И.В. Михалевич, Г.И. Резонов, В.И. Рохлин, И.И. Сыдорук, А.Г. Халиулин, А.В. Чурилов и др.
Объектом диссертационного исследования является сфера общественных отношений, связанная с деятельностью органов прокуратуры в механизме досудебной защиты прав человека.
Предметом исследования выступают формы и способы деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также правовые нормы, их закрепляющие.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью является анализ форм участия и направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации в механизме досудебной защиты прав человека, выявление специфики процесса восстановления нарушенных прав данным органом,
определение направлений совершенствования деятельности органов прокуратуры, в рамках механизма досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина.
Эта цель достигается посредством решения следующих задач:
проанализировать категорию «досудебная защита прав человека», определить понятие механизма досудебной защиты, выявить его структуру;
дать характеристику элементам досудебного механизма защиты прав человека, определить участников данного механизма;
выявить место и роль органов прокуратуры в системе органов, участвующих в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина, показать особенность деятельности органов прокуратуры в сравнении с аналогичными по функциям и полномочиями иных органов;
рассмотреть основные направления деятельности прокуратуры по досудебной защите прав человека, выявить особенности процедуры их применения;
установить основные формы реализации полномочий органов прокуратуры по досудебной защите прав и свобод человека и гражданина (на примере прокуратуры Тамбовской области);
выявить проблемы и пути оптимизации деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав человека, а также правового регулирования их деятельности.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых в области как общей теории, так прокурорского надзора, что определено предметом исследования С.С. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, К.Д. Бурмистрова, И.С. Викторова, Ю.Е. Ви-нокурова, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, В.Г. Даева, Т.Н. Доб-ровольской, А.Х. Казариной, А.Ф. Козусева, Ю.А. Каленова, И.Я. Кливера, Д.В. Кречетова, В.Г. Лебединского, В.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Б.М.
Спиридонова, А.Я. Сухарева, В.Н. Осипкина, B.C. Тадевосяна, А.А. Чувилева, В.Б. Ястребова и др.
Методологическая основа исследования. При исследовании деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав и свобод человека автором использовались как общенаучные методы диалектической философии, такие как системный анализ, исторический и логический методы познания, сравнительный метод, так и специальные, и частноправовые.
Диалектический подход познания позволил всесторонне и объективно исследовать понятие досудебной защиты, механизм досудебной защиты, его теоретическую разработанность в юридической науке. Исследование основано также на требовании конкретности и полноты познания, единства анализа и синтеза.
Применение метода восхождения от конкретного к абстрактному позволило изучать новые явления, исследуемые в работе, которые еще не имеют теоретического обоснования. Выявление структуры и элементов механизма досудебной защиты прав личности происходило путем аналитического определения составляющих его конкретных понятий. Познание механизма досудебной защиты прав личности и роли в нем органов прокуратуры как целостного образования осуществлялось с помощью системно-структурного метода.
В процессе написания диссертации при исследовании отдельных вопросов применялись такие методы научного познания, как формально-юридический, метод толкования норм права, которые позволили выработать практические рекомендации по совершенствованию правовых актов и отдельных норм в сфере досудебной защиты прав человека органами прокуратуры.
Эмпирическую базу исследования составили нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, прежде всего закон «О прокуратуре Российской
Федерации», законы, регламентирующие процедуру защиты прав человека, а также процессуальные кодексы, регулирующие деятельность прокуратуры.
В ходе исследования автором диссертации был проанализирован ряд актов Генеральной прокуратуры, посвященных деятельности по защите прав человека.
Новизна исследования заключается в том, что в работе деятельность органов прокуратуры по защите прав человека исследуется в контексте общетеоретических проблем, связанных с функционированием механизма досудебной защиты прав человека, отдельного сегмента общего механизма защиты прав человека.
Устанавливается специфика деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав человека, в отличие от чаще всего используемого термина «правозащитная деятельность».
Определятся место и роль органов прокуратуре в системе'-органов, участвующих в досудебной защите прав человека.
Выявлены направления деятельности органов прокуратуры по досудебной защите нарушенных прав граждан, определены формы и методы их реализации.
Предлагаются пути совершенствования деятельности органов прокуратуры по защите прав граждан и оптимизации досудебного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. Представленное исследование выступает попыткой внести определенную ясность в затянувшуюся дискуссию относительно форм и методов участия прокуратуры в механизме защиты прав человека.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Досудебная защита означает осуществление деятельности несудебными органами (государственными и негосударственным) по защите прав человека, она включает в себя два направления, каждое из которых имеет самостоятельное содержание: процедуры по восстановлению нарушенного права отдельного лица или группы лиц, в результате которых нарушенное
право будет обеспечено, и процедуры по способствованию защиты права личности другим органом как несудебным, так и судебным.
Категория «досудебная защита» обозначает совокупность средств, позволяющих обеспечить права человека, не прибегая к помощи судебных органов. И в этом смысле понятия внесудебная, несудебная и досудебная защиты идентичны.
2. Механизм досудебной защиты прав человека представляет собой
совокупность правовых средств, условий и факторов, направленных на
обеспечение нарушенных прав личности во внесудебных процедурах.
Целью данного механизма является как восстановление нарушенного
права личности, так и способствование ее эффективной защите судебными и
иными органами власти. Центральными элементами механизма досудебной
защиты являются действия как субъектов, осуществляющих защиту, так и
лиц, чье право нарушено. На действия последних оказывают \ влияние
элементы, лежащие вне правовой материи. Это социальная среда,
психологические установки личности, ее активность и др. ?
Деятельность органов прокуратуры в рамках досудебного механизма защиты прав человека включает в себя принятие мер по восстановлению нарушенного права, так и предзащиту права, то есть деятельность по применению специфических мер правового воздействия, которые направлены на защиту права, но в итоге не приводят к фактическому восстановлению нарушенного права личности, так как это осуществляют иные органы.
Следует разграничивать понятия «правозащитная деятельность органов прокуратуры» и «деятельность органов прокуратуры по досудебной защите прав человека», последнее является лишь частью правозащитной деятельности, так как реализуется лишь через часть полномочий органов прокуратуры.
К досудебной форме обеспечения прав человека органами прокуратуры относятся лишь те ее полномочия, которые не связаны с участием
прокуратуры в судебном процессе, а также деятельностью, которая* напрямую не связана с защитой права конкретного человека.
Основными направлениями деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав и свобод человека и гражданина являются те, которые реально ведут к восстановлению нарушенных прав или являются предпосылкой по их восстановлению иными как несудебными, так и судебными органами. Это такие полномочия, как: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений. ,
Автором даются предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав человека.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы заключается в том, что выводы и оценка исследуемых в работе понятий позволяют расширить представления, во-первых, о механизме досудебной защиты прав человека, как сегмента общего механизма защиты прав человека; во-вторых, о роли органов прокуратуры в функционировании механизма досудебной защиты прав человека и, в-третьих, усилить имеющиеся теоретические конструкции относительно форм взаимодействия органов власти, участвующих в досудебном механизме защиты прав человека. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших разработках по различным проблемам теории государства и права, в частности, о формах защиты прав человека,
сущности внесудебных способов защиты, взаимодействии органов, осуществляющих несудебную защиту прав человека.
Положения диссертационного исследования могут быть применены в качестве дидактического материала для преподавателей и студентов высших учебных заведений, применены в образовательных учреждения разного уровня для использования в учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Прокурорский надзор», «Правоохранительные органы», «Конституционное право России».
Практическое значение диссертационного исследования выражается в наличии предложений субъектам правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной деятельности относительно имеющихся возможностей повышения эффективности деятельности органов прокуратуры и расширения досудебных способов защиты прав человека.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина, докладывались диссертантом на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы государственного права» (Тамбов, 6 декабря 2007 г.), «Управление и общество» (Тамбов, 16 мая 2007 г.), «Власть и право в меняющейся России» (Тамбов, 16 мая 2008 г.), отражены в научных публикациях, в практической деятельности диссертанта.
Структура работы обусловлена степенью разработанности темы исследования и решением поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованных источников.
Досудебная защита прав человека: понятие, механизм, субъекты осуществления
Приступая к вопросу о понятии досудебной защиты, определимся с построением исследования. Во-первых, раскроем понятие защиты прав человека, определим формы защиты, покажем сложившиеся в науке точки зрения на формы защиты, во-вторых, проанализируем понятие механизма досудебной защиты, выявим его сущность, структурные элементы, и, в-третьих, выявим субъектов, участвующих в функционировании данного механизма.
Понятие защиты прав человека. Формы защиты.
Одна из важнейших функций современного демократически развивающего государства заключается в обеспечении возможности реализации прав и свобод граждан, в создании эффективного механизма, защищающего человека от нарушений его прав. Концепция развития российского законодательства предусматривает последовательную реализацию конституционного принципа верховенства прав и свобод человека и гражданина и создание эффективного механизма их осуществления. Субъективное право, предоставленное лицу, но не обеспеченное от нарушений необходимыми средствами защиты, по мнению В.П. Грибанова, является лишь декларативным правом. Хотя оно и провозглашено законом, но, не будучи обеспечено государственными правоохранительными мерами, может быть рассчитано лишь на добровольное уважение его со стороны членов общества и приобретает в силу этого характер лишь морально обеспеченного права, покоящегося на сознании членов общества и авторитете государственной власти . Наличие системы правовой защиты показатель уровня демократичности любого общества и индикатор роли и значения личности в общественных отношениях.
В последние десятилетие категория защиты права активно разрабатывалась в отечественной юридической науке. В ряду ученых занимающихся данной проблемой можно назвать В.В. Бойцову, В.В. Болгову, В.М. Ведяхина, В.М. Жуйкова, А.С. Мордовца, И.В. Ростовщикова, А.В. Стремоухова, Н.Ю. Хаманеву, Т.Б. Шубину1.
Термин «защита права» употребляется в различных смыслах, как в законодательстве, так и в научной литературе. Но при этом следует различать понятия - «защита права» и «право на защиту».
В законодательстве чаще всего понятие «защита» носит достаточно абстрактный характер и означает задачу государства, его органов защищать либо те или иные права, либо те или иные объекты, либо тех или иных субъектов права. Некоторые законодательные акты указывают, какие конкретные права защищают эти акты. Так, согласно ст. 8 Семейного Кодекса РФ одной из задач семейного законодательства является защита семейных прав.
В литературе отмечалось, что защита субъективных прав и законных интересов включает в себя элементы материально-правового и процессуально-правового порядка. Так, например, В.П. Воложанин отмечает, что в термин «защита прав» вкладывается материально-правовой и процессуально-правовой смысл, так как специальный терминологии для разграничения защиты в области материальных и процессуальных прав, не-имеется1.
А.Н. Кожухарь отмечает, что с материально-правовой стороны акт защиты субъективного права и законного интереса состоит в принятии мер материально-правового воздействия (материально-правовых санкций) в отношении обязанной стороны, констатации прав и интересов соответствующих субъектов. С другой стороны, защита субъективных прав и законных интересов осуществляется в определенной процессуальной форме, когда заинтересованные лица наделяются комплексом процессуальных прав, посредством которых обеспечивается защита субъективных прав и законных интересов. С этой точки зрения защита носит процессуальный характер .
Таким образом защита права в материальном смысле - это фактическое восстановление нарушенного права или законного интереса либо предотвращение угрозы нарушения. При этом характер восстановления права может либо соответствовать модели правоотношения, например, при понуждении к исполнению обязанности в натуре, либо отличаться от модельного, например, при возмещении убытков.
Исходя из процессуального аспекта, защита права это правомерная деятельность управомоченных субъектов по применению способов защиты, осуществляемая в случае, когда имеются препятствия в осуществлении субъективного права (нарушено субъективное право и (или) законный интерес правообладателя, либо создана угроза их нарушения), реализуемая в определенных формах.
В науке существует полемика относительно определения объектов защиты прав человека, при этом анализ действующих нормативных актов показывает, что законодатель объектами защиты называет субъективные права, основные права, законные интересы граждан, юридических лиц, общества и государства. Отдельные нормативные акты указывают в качестве объекта защиты не какое-то субъективное право, а тот или иной объект тех или иных правоотношений. Например, в соответствии со ст.З ФКЗ РФ "О Конституционном Суде РФ" Конституционный Суд осуществляет свои полномочия в целях защиты конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст.2 ФЗ РФ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления"1 данный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В главе 5 ФЗ РФ "Об информации, информатизации и защите информации" объектом защиты признаются информация и права субъектов в области информационных процессов и информатизации. Согласно ст.4, 5, 14 ФЗ РФ "О государственной охране" одной из задач органов и сил, осуществляющих и обеспечивающих государственную охрану, является защита охраняемых объектов . Объектом защиты могут быть те или иные субъекты права. Глава IV ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" полностью посвящена защите прав профсоюзов. В ст.2 ФЗ РФ "О социальной защите инвалидов в РФ"4 дается понятие социальной защиты инвалидов.
Общая характеристика направлений деятельности органов прокуратуры по досудебной защите прав и свобод человека и гражданина
Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Этим предопределяется роль прокуратуры в осуществлении мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в нашей стране, ее правозащитной деятельности. При этом на современном этапе развития нашего государства органы прокуратуры выполняют активную правозащитную роль при осуществлении несудебной защиты прав человека. Правозащитная деятельность прокуратуры довольно удачно дополняет существующие модели-правового обеспечения прав и свобод в Российской Федерации. Попытаемся привести аргументы в защиту данной позиции. По мнению В.А. Карташкина «среди разнообразных механизмов и . средств обеспечения прав и свобод человека наиболее распространена судебная защита»1. Но это не совсем так. На наш взгляд, в связи с большой загруженностью, особым порядком рассмотрения и разрешения дел, наличием процессуальной формы, суды не в состоянии обеспечить защиту прав граждан в полном объеме в соответствии с потребностями общества. Как справедливо указывает В.Г. Бессарабов, что предназначение прокуратуры, решаемые ею задачи и характер полномочий, не позволяют ее отнести ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура является одним из важнейших механизмов реализации единой государственной власти обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина1.
Органы прокуратуры занимают важное место в системе государственных органов, чья деятельность «призвана балансировать крайности власти и жизни, унифицировать общение людей, способствовать гражданскому миру»".
По существу любые нарушения закона со стороны органов власти, юридических лиц, в какой бы отрасли государственной, общественной, экономической деятельности они не допускались, в конечном итоге, затрагивают права и свободы граждан, ущемляют их интересы. Именно прокуратура, как орган надзора призван обеспечить защиту прав граждан для этого у нее есть необходимый объем полномочий.
Конечно, многие граждане знают, что в случае, если их права нарушены или ущемлены, то они всегда могут обратиться в суд за защитой. Но, к сожалению, для многих граждан, восстановить свои права становится просто невыполнимой задачей. Для обращения в суд за защитой своего нарушенного права гражданин должен хотя бы в общих чертах обладать знаниями процессуального права.
Единственным и эффективным помощником гражданину может стать только профессиональный юрист, владеющий всеми тонкостями процессуального и материального права. А ведь чтобы защитить свои права необходимо знать, какая правовая норма в данном случае нарушена. Конечно, в целях содействия по защите своих прав и законных интересов, оказанию правовой помощи гражданин может обратиться к адвокату или представителю, обладающими необходимыми юридическими знаниями. Однако «в условиях господства рыночных отношений, когда деятельность российской адвокатуры во многом подчинена коммерческим интересам, правозащитная роль прокуратуры очевидна»1.
Прокурор, как профессиональный юрист, также может и обязан встать на защиту нарушенного права, предпринять меры своего прокурорского реагирования» потребовать устранения допущенного нарушения. В связи с этим очень важным направлением, непосредственно связанным с охраной прав и свобод человека и гражданина, является работа органов прокуратуры с жалобами, заявлениями и обращениями граждан.
Как справедливо отмечает Р.Т. Турсупбеков: «акцент на судебную форму защиты прав и свобод человека и гражданина отнюдь не влечет сворачивания усилий прокуратуры в этом направлении. Компенсируя ряд уязвимых сторон разбирательства в суде (длительность рассмотрения, значительные размеры пошлин и другие), прокуратура за счет своих вышеназванных преимуществ может удачно дополнить и усилить судебную V форму защиты прав человека» .
«Всегда удивляют утверждения, - пишет 3. Маслохутдинов - что судебная защита лучше прокурорской. При том, что эти органы искусственно противопоставляются друг другу, хотя на самом деле они дополняют друг друга, осуществляя правозащитную функцию. Только у прокуратуры она более динамичная, поскольку реагирование следует безотлагательно при обнаружении нарушений прав граждан. И мер реагирования побольше»"5.
Необходимо отметить, что обстоятельства большинства нарушений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения особой и длительной процедуры судебного разбирательства. Поэтому прокурорский надзор за соблюдением прав граждан, как альтернативный способ защиты прав и свобод, в данном случае приобретает особое значение, поскольку устранение допущенных нарушений закона в сфере прав человека является наиболее оперативным, безотлагательным и не менее качественным способом разрешения правового конфликта.
Т.Ю. Холодова анализируя способы защиты прав граждан на охрану здоровья, отмечает, что одним из эффективных направлений защиты прав пациентов служит обращение в органы прокуратуры. У пациента при обращении в органы прокуратуры есть много оснований быть уверенным в объективном и незамедлительном рассмотрении его обращения1.
Реализация полномочий прокуратуры по досудебной защите прав человека (на примере прокуратуры Тамбовской области)
Каждый орган, участвующий в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина применяет для восстановления нарушенных прав свой, присущий только определенному органу набор полномочий, осуществление которых в конечном» итоге и приводит к восстановлению нарушенных прав человека. В данном параграфе мы подвергнем анализу полномочия прокуроров по применению мер по защите прав граждан.
В соответствии с законом о прокуратуре их объем полномочий выглядит следующим образом. При осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор: - рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; - разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; - принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; - использует полномочия, предусмотренные законом. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт1. Осуществляя надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу прокурор вправе: - посещать в любое время поднадзорные органы и учреждения; - опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; - знакомиться с документами, на основании которых Г эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; - требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации поднадзорных органов и учреждений, указанных в законе, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается; - отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение . В своей совокупности данные полномочия дают возможность прокурорам участвовать в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности в его подсегменте - досудебном механизме. Полномочия прокурора, выраженные в праве рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушениях прав и свобод человека, рассматриваются специалистами как специфические для такого направления прокурорского надзора, как осуществление надзора за соблюдением прав человека и гражданина. Рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина осуществляется в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26.12.2006 г. № 120 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», где устанавливает порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Обращения граждан - важнейшее средство осуществления и охраны прав личности, а работа с обращениями в органах прокуратуры является неотъемлемой частью ее деятельности по досудебной защите прав граждан. Сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также от государственных органов и иных организаций, из средств массовой информации, из материалов и статистических данных о состоянии законности и борьбе с преступностью правоохранительных органов, данные об уголовных, гражданских, административных дел, сведения о проводимых ревизиях, проверках контролирующих органов. В 2007 году органами прокуратуры Тамбовской области разрешено 9347 обращений граждан, что на 3,1% больше, чем в 2006 году (9062 обращения).
В числе рассмотренных в прошлом году разрешено 52 обращения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (в 2006 году - 37). Из них удовлетворено 12 обращений (2006 г. — 9).
Разрешено 21 обращение депутатов представительных органов области и местных представительных органов (в 2006 г. — 22), из которых признаны обоснованными 3 (в 2006 г. — 3). Из общего числа разрешённых органами прокуратуры обращений удовлетворена каэ/сдая пятая жалоба, как и в 2006 году. При этом около 50% обращений, рассмотренных силами аппарата прокуратуры Тамбовской области, контролировалось прокурором области.
Некоторые проблемы и перспективы совершенствования деятельности органов прокуратуры в механизме досудебной защиты прав и свобод человека и гражданина
Развитие правового демократического государства в России предполагает усиление гарантированности прав и свобод человека и гражданина. Механизм защиты прав человека включает деятельность практически всех государственных и негосударственных органов и организаций, но при этом, если судебная защита и деятельность соответственно судебных органов законодательно точно урегулирована, выстроен процессуальный цикл деятельности данных органов, то функционирование несудебных органов имеет нормативные пробелы, противоречия, не разработанность механизма взаимодействия между ними.
Анализируя систему органов, осуществляющих досудебную защиту прав и свобод личности, нами был выявлен ряд недостатков в законодательстве, регулирующем компетенцию органов, осуществляющих данный вид защиты, безусловно, основной упор в данном анализе мы делали на органы прокуратуры, а так же органы, с которыми она тесно взаимодействует в рамках данного механизма, что соответствует целям нашего исследования.
Успешному решению этих задач призвано способствовать законодательное обеспечение деятельности прокуратуры. Многие предложения в этой связи касаются более четкого и содержательного отражения статуса прокуратуры, ее функций и полномочий в Конституции РФ, Законе о прокуратуре РФ, в уголовно-процессуальном и гражданско-процессуальном законодательстве.
По истечении определенного времени со дня принятия Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а в дальнейшем и поправок к нему, существенно поменявших структуру и функциональный статус органов прокуратуры, практическая деятельность прокуратуры и общетеоретические подходы к прокурорскому надзору высветили те стороны процесса, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании. Совершенствование законодательства о прокуратуре должно происходить в комплексе законодательных мероприятий относительно смежных с ней государственных органов, что позволит наиболее эффективно выстроить правозащитный комплекс. Однако рамки нашей темы позволяют нам говорить лишь о тех «слабых местах» действующего законодательства, которые непосредственно снижают эффективность прокурорской деятельности в области досудебной защиты прав и свобод граждан.
Оценивая правовое регулирование деятельности органов прокуратуры, начнем с норм Основного закона. Отметим, что Конституция РФ не определила четкое место и компетенцию прокуратуры. Как известно, ст. 129 Конституции РФ находится в седьмом разделе седьмом, посвященном судебной власти. Однако органы прокуратуры нельзя причислить ни к одному из видов судебной власти. Не может быть прокуратура рассмотрена и применительно к системе исполнительной власти, как считают некоторые авторы .Это специальный государственный орган, который занимает особое место в системе органов власти. Такая нечеткость в определении места органов прокуратуры в системе органов государственной власти объясняется тем, что одни авторы предлагают признать ведущим направлением в деятельности прокуратуры только борьбу с преступностью", а общий надзор в сфере государственного и административного управления должен постепенно сужаться, другие авторы, и, прежде всего, сами работники прокуратуры, настаивают на необходимости усиления общего прокурорского надзора3. Прокурорский надзор - это особый вид государственной власти и, полагаем, в нынешних условиях он должен только усиливаться и, прежде всего в направлении защиты прав и свобод человека и гражданина.
И.В. Велиев считает, что прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированное действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство4.
Дискуссия о сфере применения прокурорского надзора, его сущности и направлениях, начатая в конце 80-х годов продолжается до настоящего времени. Некоторыми учеными и практиками порой провозглашаются положения о необходимости сужения сферы надзора прокуратуры, об ограничении функции прокуратуры поддержанием уголовного обвинения, о сокращении вмешательства прокуратуры в рассмотрении уголовного обвинения, о сокращении вмешательства прокуратуры в рассмотрение гражданских дел1.
Полагаем, что реализация подобных предложений приведет к снижению правозащитного потенциала прокуратуры. Считаем, что реформа законодательства и правоприменительной практики должна быть направлена не на коренную перестройку концепции прокурорского надзора в России, а на создание механизмов реализации тех полномочий, которые предоставлены прокурору в сфере надзора за соблюдением законов и обеспечения прав и свобод граждан.
