Содержание к диссертации
Введение
Глава I Публичные интересы и формы их защиты 7
1. Понятие интереса в праве 7
2. Публичные интересы и их классификация 22
3. Процессуальные формы защиты публичных интересов 42
Глава II Надзор в системе процессуальных форм защиты публичных интересов 61
1. Система процессуальных форм защиты публичных интересов 61
2. Надзор в системе процессуальных форм защиты публичных интересов: понятие и юридическое содержание 89
Глава III Субъекты надзорной деятельности в системе процессуальных форм защиты публичных интересов в отечественном праве 105
1. Система субъектов надзорной деятельности 105
2. Прокуратура как универсальный надзорный орган 114
3. Перспективы совершенствования системы норм, регламентирующих надзорную процессуальную форму защиты публичных интересов 142
Заключение 149
Список использованной литературы 153
- Публичные интересы и их классификация
- Система процессуальных форм защиты публичных интересов
- Надзор в системе процессуальных форм защиты публичных интересов: понятие и юридическое содержание
- Прокуратура как универсальный надзорный орган
Введение к работе
Необходимость исследования надзора как одной из процессуальных форм защиты публичных интересов вызвана кардинальными изменениями, произошедшими в политической, социально-экономической, правовой, нравственной сферах жизни Российской Федерации в период введения рыночной экономики и реформирования основ государственного строя. Развитие правового российского государства в современных условиях невозможно без:укрепления режима законности, являющейся неотъемлемым элементом . демократически организованного общества. Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты содержат положения о том, что каждому гарантируется защита его прав и интересов, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица; граждане и их*, объединения обязаны соблюдать нормы права: Однако на^ практике реальное поддержание законности во? многом. зависит от организационно-правовою системы деятельности государственных органов иі общественных: организаций, позволяющей предупреждать,' выявлять, пресекать ..нарушения законов и принимать меры по* их устранению.
Несмотря на достаточно длительное изучение отечественной правовой
наукой таких категорий;, как «интерес», «законный интерес»,
«процессуальная форма», «защита права» и т.д. системный^подход,к защите
публичного;, общественного .интереса,. в отличие от интереса частного,,
отсутствует до сих пор; Явственно;; ощущаетсяїнеобходимостБ выработки с
общетеоретических позиций объективного' и методологически; ТОЧНОГО;'
понимания сущности.процессуальных форм защиты публичных интересов;
тщательный анализ каждоШиз указанных процессуальных форм. -
К наиболее эффективным процессуальным: формам защиты публичных интересов следует отнести надзорно-процессуальную." К' сожалению, в современном сознании, указанное явление во многом ассоциируется с пережитками административно-командной' экономики, тоталитарного либо
авторитарного политических режимов. Как следствие, новые процессуальные кодексы во многом сократили сферу воздействия надзора со стороны уполномоченных государственных органов, в первую очередь, прокуратуры. Вместе с тем тщательный анализ надзора, обобщение и оценка практики использования столь мощного' правового инструмента в Российской, Федерации дают возможность разработать конкретные практические рекомендации . по повышению, его эффективности и, как следствие, укреплению режима законности.
Исследование надзора как процессуальной^ формы защиты публичных интересов - это комплекс вопросов, связанных как с определением публичного интереса, отделением его от частного, изучением законности как правового режима, так и с выработкой понимания действительной роли надзорных, органов, в- вопросах укрепления, законности. Исследования, проводивщиесятэтошсфере;-носят, в основном, узконаправленнышхарактер щ затрагивают, как правило; лишь отдельные».функции правоохранительной деятельности\ органов прокуратуры;. реже? других органов;, наделенных надзорными полномочиями^ Указанное- обстоятельство,, в; сочетании: с актуальностью разработок в> области защиты публичных интересов, с помощью надзорных правовых инструментов-: и . обусловили выбор настоящего диссертационного исследования.
Для обоснования сформулированных в диссертации положений, сделанных выводов, использовались труды, правоведов; философов* и социологов, а также' материалы! о публичных, интересах,- их защите: и деятельности надзорных органов,,опубликованные в периодическойпечати.
Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых;; как С.Є. .Алексеев; ВІН; Аргунов; В;П. Беляев, Є.Н. Братусь, Н-В'.. Витрук, F.M Гак, В:М:Горшенев, Р.Е. Еукасян, А.А. Добровольский, И.А. Жеруолис, А.Г. Здравомыслов; Д.А. Керимов; А.Фі Клейнман, ШХВ. Кореневский, А.ВГ Малько; А.Є. Мордовец,, . П.Е. Недбайло, А.А. Иавлушина, В;Н. Протасов; В\А. Рязановский, Н.Е.. Салищева, А.П1 Сафонов,
А.В. Смирнов, М;С. Строгович, Ю:А.. Тихомиров, К.Ю: Тотьев, Д:М; Чёчот, ВІН. Щеглов, А.И. Экимов, Л.С. Явич, М.Л. Якуб, а также специальные исследования в области;процессуальных форм защиты публичных интересов/ Т.О. Аболонина, И.ДГ Алиевой, Н.С. Катаевой, В.В. Болговой-Ю.С. Завьялова, О.Ю. Кравченко, Г.Л. Осокиной; Т.В. Чугуровой и других.
Объектом; исследования является институт защиты публичных интересовішего надзорная, процессуальнаяіформа в отечественной правовой
СЙСТЄМЄ.-' ' '' '. . '.: ''".-.': '';'...'' ''„'''':'.
Предметом исследования- выступают нормы российского законодательства, регламентирующие защиту публичных интересов;- и ' практика применения этих норм.
Цель исследования — изучение;,специфической процессуальной формы
защиты публичных интересов - надзорной;.; анализ .наиболее, важных
дискуссионных аспектовшроблемы защиты;публичного^интереса''правовыми-. .;
..-. средствами =;надзора;, осмысление1 предмета,'защиты; изучение уникальной: V. .
роли* ' надзорной г процессуальной формы применительно к российским,- ,.
правовым реалиям;' разработка рекомендаций; направленных ^а ;
совершенствование' практической деятельности по укреплению режима
законности посредством?, выявления,, пресечения; устранения и
предупреждения, посягательств на публичные,-интересы, формулирование
предложений, направленных на совершенствование действующего
законодательствам, , . ' ,' ' . .--.'.'
Указанные цели достигаются посредством решения; следующих; ".
; взаимосвязанныхзадач.: ' : '.; . v
'.>: определение общетеоретическихкатегорию1 «интерес», «публичный; :''-
'..; ; интерес», «защита»,«процессуальная» форма», «надзор»; : '
/.'> разработка научной; классификациш'процессуальных форм! защиты публичных интересов; '' ''. анализа проявлений/ надзора1 в качестве процессуальной формы'. защиты публичного.интереса в российском праве;; ;.--'*';.... ,
выявление возможностей совершенствования надзорных средств в целях укрепления режима законности в государстве.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность таких общенаучных методов исследования, как анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, индукция, дедукция. В процессе разработки различных аспектов' темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, системный и другие методы познания.
Эмпирическую базу исследования составили: российские нормативные правовые акты, материалы судебной практики, связанные с проблематикой исследования, фактический материал, нашедший отражение в средствах массовой информации.
Настоящая работа является первым комплексным исследования надзора с позиции его проявления в качестве процессуальной формы защиты' публичных интересов в российском праве, в котором выработаны понятие и признаки1 надзора, дана общая характеристика надзорных органов, их полномочий и задач, проанализирована практика надзора.
Результаты настоящего диссертационного исследования могут применяться в практической деятельности, в первую очередь, органов прокуратуры, а также для преподавания таких дисциплин, как «Теория государства и права», «Прокурорский надзор», «Гражданское процессуальное право», «Уголовно-процессуальное право». Кроме того, выводы, сделанные в ходе работы над избранной темой, учтены и используются при осуществлении прокурорского надзора органами прокуратуры Самарской области.
Структура диссертации состоит из настоящего введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Публичные интересы и их классификация
Господствовавшая в советский период правовая доктрина отрицала разделение права на частное и публичное. Широко известен тезис В.И. Ленина о том, что «мы ничего частного не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное», провозглашенный им в 1922 г. в письме к Д.И. Курскому «О задачах Наркомюста в условиях новой экономической политики» . После перехода от административно-командной экономики к рыночной, когда российское общество охватила эйфория от провозглашенного Б.Н. Ельциным лозунга «Обогащайтесь!», имела место тенденция к неоправданному сокращению сферы действия публичного права, нигилистическое отношение к государственному управлению и регулированию. Отдельные «горячие головы» вообще предлагали низвести роль государства до «ночного сторожа», все функции которого сводятся к обеспечению общественной безопасности и бесперебойного функционирования рынка. Такая идея впервые высказана отцом экономической теории А. Смитом, который в 1776 г. в своем классическом труде «Богатство народов» утверждал, что люди, преследуя свои собственные интересы, направляются как бы невидимой рукой для содействия интересам общества . Ярким примером проявления подобного правосознания в нормативной практике служит принятие Гражданского кодекса РФ, отдельные положения которого справедливо критиковались в отечественной науке. Так, С.В. Поленина отмечает, что создатели ГК РФ постарались, во-первых, максимально оградить гражданское право от любых ограничений, налагаемых во имя публично-правовых интересов (ст. 1 ГК РФ), и, во-вторых, установить иерархическую связь между нормами ГК и нормами однородных с гражданским правом и даже неоднородных с ним отраслей права . Полагаем, что безоговорочное апеллирование к концепциям, выработанным еще в конце XVIII столетия, без оглядки на современную правовую реальность представляется, мягко говоря, малоубедительным.
Напомним, что само понятие «публичность» связано с возникновением государства как особой формы организации публичной власти. Не ставя перед собой задачу доказывать и без того очевидный факт, что для нормального существования общества необходимо как публично-правовое, так и частноправовое регулирование, оговоримся лишь, что провести четкую грань между публичным и частным правом не представляется возможным, более того, в современных условиях наблюдается явная тенденция к усилению взаимного проникновения их норм, в частности наблюдается публицизация частного права. Ряд ученых связывает это с возрастанием воздействия государства на экономические отношения . Данная точка зрения не лишена основания, поскольку повсеместное увеличение роли государства в социальном обеспечении граждан, забота о всеобщем благополучии, защита прав больших групп населения или всего общества в целом побуждает прибегать к публично-правовым институтам в тех отношениях, которые ранее регулировались исключительно частным правом. Кроме того, само существование частного права в условиях нестабильного функционирования институтов государственной власти представляется невозможным, в то время как устойчивость в политической, экономической, социальной сферах способствуют его эволюции и гармоничному развитию. В.Е. Чиркин отмечает, что современное государство играет роль социально-политического арбитра в обществе, главными целями которого выступают недопущение неконтролируемых действий, которые могут привести к сбоям в политическом процессе и катаклизмам в общественном строе, регулирование влияния различных сил на государственную власть . Публичные начала все более явно проникают в отрасли частноправового блока, например, устанавливая пределы и границы проявления частной инициативы и ответственность в случае их нарушения. Бесспорно, что реализация многих законных интересов граждан (в благоприятной окружающей среде, охране здоровья, образовании и т.д.) была бы невозможна без четкого закрепления в законодательстве механизма их осуществления посредством государственного регулирования, обеспеченного силой государственного принуждения.
Одним из наиболее видных исследователей публичного права является Ю.А. Тихомиров, справедливо отметивший, что «публичное право имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса интересов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность государства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального развития» . На недопустимость умаления роли публичного права указал и председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев, который отметил, что если частное право – реализация интересов каждого из нас в отдельности, то публичное право способствует утверждению тех же самых интересов, только для всех граждан. Поэтому публичное право представляет не меньшую социальную ценность, чем частное . В качестве одного из ключевых признаков публичного права выступает наличие публичного интереса, выражающего в концентрированной форме общесоциальные ценности и стремления.
Система процессуальных форм защиты публичных интересов
Защита публичных интересов осуществляется в разнообразных процессуальных формах, однако вместе указанные процессуальные формы образуют единую систему, само существование, грамотная организация и эффективное функционирование которой является гарантией того, что ни один законный интерес не останется без потенциальной защиты в случае посягательства на него. Как и любая система, система процессуальных форм защиты публичных интересов состоит из ряда структурных элементов. Наиболее общим признаком, по которому можно разделить эти элементы, является характер правоприменительной деятельности. По данному основанию возможно выделение юрисдикционных и неюрисдикционных процессуальных форм защиты публичных интересов.
Среди юрисдикционных процессуальных форм защиты публичных интересов выделяются уголовно-процессуальная, гражданская процессуальная, конституционно-процессуальная и административно-процессуальная формы. Отличие между данными формами заключается в способах защиты нарушенного публичного интереса. Если гражданская процессуальная форма опосредует защиту публичных интересов путем их признания и восстановления в случае нарушения, то уголовно-процессуальная и административно-процессуальная формы направлены на реализацию правоотношений по пресечению посягательств на публичные интересы в виде преступлений и иных правонарушений, привлечению виновных в посягательстве на публичные интересы лиц соответственно к уголовной или административной ответственности. Цель же существования всех перечисленных юрисдикционных процессуальных форм одна – защита от посягательств на публичные интересы, поэтому при защите одного и того же интереса может использоваться одна либо несколько процессуальных форм. Основной тенденцией развития современной процессуальной науки, процессуального законодательства является расширение сферы применения принципа состязательности в процессе, который предусматривает наличие процессуально равных сторон и разрешение правового спора между ними независимым судом, обладающим активной позицией по уяснению всех обстоятельств дела. По справедливому замечанию А.В. Смирнова, гражданское и уголовное судопроизводство, имея разные объекты, криминалистические и цивилистические виды исковой деятельности, тем не менее есть порождение одного – арбитрального метода правового регулирования, основная идея которого состоит в том, чтобы разделить противоположные стороны, удержав их от крайностей непосредственного столкновения, а затем соединить в открытом дискурсе под контролем публичного и нейтрального арбитра . Общими чертами всех юрисдикционных процессуальных форм защиты публичных интересов также служат их всеобщность (требование соблюдения единой процессуальной формы по всем категориям уголовных, гражданских и административных дел) и обязательность (нарушение требований соответствующей существу дела процессуальной формы, выход за ее пределы влечет применение процессуальных санкций, вплоть до отмены принятого по делу решения). Первой и наиболее радикальной из процессуальных форм защиты публичных интересов следует признать уголовно-процессуальную форму. Она же является и наиболее древней: еще на заре человечества лицо, совершившее деяние, признававшееся преступлением, и, следовательно, посягающее на существовавшие в то время публичные интересы, подвергалось наказанию – каралось смертью, терпело имущественные лишения или изгонялось из племени. При этом уголовный процесс был примитивен, процессуальная деятельность не отделялась от административной, решающую роль решало собственное усмотрение субъектов, вершивших правосудие. Со временем уголовно-процессуальная форма совершенствовалась, пройдя путь от так называемой «уголовной расправы» к современной состязательной процессуальной форме, наделяющей участников уголовного процесса как со стороны защиты, так и со стороны обвинения широкими процессуальными полномочиями, закрепляющей роль суда в качестве независимого арбитра, вершащего правосудие в строгом соответствии с законом. Уголовное преследование является наиболее острым и решительным способом охраны законности.
Частью 1 ст. 6 действующего УПК РФ защита публичных интересов предусмотрена в качестве назначения уголовного судопроизводства . Причем эта защита может проявляться в двух разновидностях: 1. Защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений. Любое преступление, вне зависимости от степени его тяжести, посягает на всю совокупность сложившихся общественных отношений в целом, а также на общественные отношения в той или иной сфере – охраны жизни, здоровья, отношений собственности, порядка управления, общественной безопасности и т.д. Поэтому защита лиц, пострадавших от преступного воздействия, является защитой публичного интереса в стабильном функционировании системы общественных отношений, а, кроме того, публичного интереса в достижении и сохранении каких-либо благ. Например, К. осужден по ч. 1 ст. 213 УК РФ и ему назначено наказание в виде трех лет лишения свободы с отбыванием наказания в колонии общего режима. Привлекая К. к уголовной ответственности и осуждая его, государство в лице следователя, прокурора, суда, защитило не только права потерпевшего М., но и публичный интерес в обеспечении общественной безопасности, на который посягал своими противоправными действиями виновный. Таким образом, на защиту публичных интересов направлена вся уголовно-процессуальная форма, начиная с момента возбуждения уголовного дела и заканчивая вступлением в законную силу приговора суда и его последующего исполнения. Так, И.Л. Петрухин пишет, что процессуальная форма доказывания состоит «из наиболее целесообразных правил судопроизводства, соблюдение которых позволяет кратчайшим путем прийти к истине и защитить права граждан» . Непосредственная защита публичного интереса осуществляется по тем категориям дел, где процессуальная фигура потерпевшего отсутствует (например, по уголовным делам о преступлениях против здоровья населения и общественной нравственности). Потерпевшими здесь можно считать неопределенный круг лиц, здоровью которых причинен вред, например незаконным оборотом наркотических средств. И хотя персонально круг этих лиц установить невозможно, да и нелепо, государство в лице органов предварительного расследования, прокурора и суда осуществляет защиту их интересов.
Надзор в системе процессуальных форм защиты публичных интересов: понятие и юридическое содержание
Развитие правового демократического российского государства в современных условиях невозможно без укрепления режима законности, которая, как отмечалось выше, представляет собой ключевой, постоянно присутствующий публичный интерес, посягательством на который является любой факт совершения правонарушения. Разновидностью юридической деятельности как формы деятельности государственных органов по обеспечению законности выступает надзорная процессуальная форма защиты публичного интереса. В.Н. Кудрявцев саму юридическую деятельность определяет как «правовое положение должностных лиц» . Предмет юридической деятельности – процесс создания и реализации норм права. Соответственно, на стадии реализации норм права юридическая деятельность представляет собой предметно-практическую деятельность управомоченных субъектов, осуществляемую в процессе возникновения, изменения или прекращения правоотношений . Субъектами юридической деятельности являются те, кто своими действиями порождают юридически значимые результаты. Объектом же всегда выступают общественные отношения. В.М. Горшенев выделяет правотворческую, правоприменительную, учредительную и контрольную деятельность . В.П. Беляев также рассматривает в качестве самостоятельных, автономных форм юридической деятельности контрольную и надзорную деятельность, как имеющие только им присущие признаки, содержание, принципы, функции, процессуальную форму и т.д. Безусловно, для юридического процесса вполне характерно такое начало, как контрольно-надзорная деятельность, т.е. система наблюдения и проверки работы государственных органов для своевременного устранения нарушений. Без контроля и надзора не может нормально функционировать никакая юридическая деятельность, равно как и вообще существовать общество, во всяком случае, на современном этапе своего развития. Целями надзорной, контрольной деятельности является непрерывное наблюдение (мониторинг) за соответствием принимаемых решений и фактически осуществляемой деятельности различных субъектов требованиям права, предупреждение совершения правонарушений и устранение причин, им способствующих, пресечение совершаемых правонарушений и инициирование правовых средств привлечения виновных в их совершении к установленной законом ответственности. Легальная дефиниция термина «надзор» в отечественном законодательстве отсутствует. В наиболее общем виде надзор можно определить как «постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности» . Надзор также определяется как «функция государства, состоящая в обеспечении нормальной деятельности всех звеньев государственного аппарата, общественных организаций, должностных лиц и граждан» . На наш взгляд, надзор – это непрерывное наблюдение за исполнением норм права, осуществляемое специализированными государственными органами, и направленное на предотвращение и устранение нарушений законности посредством реализации специальных полномочий. В государственном механизме надзор – самостоятельный институт, чья независимость от других элементов данного механизма обеспечивается целым комплексом правовых и организационных средств. Надзирая за исполнением законов, уполномоченные государственные органы действуют в строго регламентированных формах. Эти формы многочисленны и разнообразны, они определяются, прежде всего, характером деятельности поднадзорных органов и лиц, но всегда остаются правовыми формами, т.е. урегулированными нормами права. Отметим, что такая правовая форма деятельности, как надзор, осуществляется только в процессуальном режиме, в рамках строго определенной процессуальной формы. Эта деятельность носит неюрисдикционный характер, поскольку надзорные органы в ходе своей служебной деятельности непосредственно не разрешают споров о праве, однако, при выявлении нарушений закона, способны инициировать иные процессуальные формы, в первую очередь, юрисдикционные. Так, прокурор, осуществляя надзор за исполнением трудового законодательства и выявляя факт его нарушения со стороны работодателя, возбуждает в отношении последнего производство по делу об административном правонарушении по ст. 5.27 КоАП РФ, т.е. инициирует административную процессуальную форму защиту публичного интереса, сам непосредственно не разрешая возникший спор. Последующее привлечение лица к административной ответственности и назначение ему наказания в виде административного штрафа либо дисквалификации и будет являться непосредственной защитой публичного интереса.
Несмотря на лексическое сходство терминов «контроль» и «надзор», в правовом отношении указанные понятия не тождественны. С одной стороны, контролирующими органами проверяется не только законность деятельности тех или иных субъектов, но и ее целесообразность, рациональность использования имеющихся ресурсов, иными словами, эффективность производимых действий и принимаемых решений. Контролирующие органы вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых организаций, давать обязательные для исполнения указания их должностным лицам. Таким образом, полномочия органов контроля носят, в основном административный характер, поскольку они вправе приостанавливать деятельность предприятия, выносить обязательные предписания, т.е. устранять нарушения закона своей властью в случаях, когда с имеющимися нарушениями функционирование объектов недопустимо или нецелесообразно. В рамках надзора проверяется исключительно соответствие осуществляемой деятельности нормам права с одновременным информированием руководителей проверяемых либо вышестоящих организаций о выявленных нарушениях, предложением привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения. В ряде случаев допускается также устранение допущенных нарушений, инициирование привлечения лиц, виновных в нарушениях закона, к ответственности путем обращения к юрисдикционным органам, например, при привлечении должностного лица к административной ответственности, оспаривании незаконных действий (бездействия), решений и правовых актов в судебном порядке и т.д. С другой стороны, контролирующие органы проверяют на соответствие закону лишь узкий круг правовых отношений, например, отношений в сфере управления, безопасности, в то время как в рамках надзорной процессуальной формы защиты публичных интересов констатируются и устраняются самые различные нарушения.
Прокуратура как универсальный надзорный орган
В.Д. Ломовский классифицирует формы осуществления прокурорского надзора на два вида: общие и специальные, среди которых соответственно выделяются общенадзорная, уголовно-процессуальная и гражданская процессуальная форма. Общий же надзор прокуратуры он считает главным направлением прокурорско-надзорной деятельности и одновременно основной формой ее осуществления . Подобная классификация и в настоящее время не утратила своей актуальности, поскольку в целом верно отражает специфику отраслей прокурорско-надзорного процесса. Так, в сфере общего надзора находится исполнение самых различных законов многочисленными органами управления, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. В рамках уголовно-процессуальной формы осуществляется надзор за законностью возбуждения, расследования и рассмотрения уголовных дел, соблюдением прав участников уголовного судопроизводства. Гражданская процессуальная форма включает в себя форму инициирования производства по делу путем предъявления иска, заявления прокурора и форму вступления прокурора в гражданское дело для дачи заключения.
В то же время мы считаем необходимым дополнить анализируемую классификацию, включив в структуру прокурорско-надзорного процесса административную и конституционную процессуальные формы защиты публичных интересов. Предмет прокурорского надзора очень широк и в наиболее общем виде охватывает собой исполнение законодательства всеми субъектами общественных отношений. При этом сторонники «классического» понимания предмета прокурорского надзора настаивают на исключении из сферы прокурорского воздействия законоисполнительных, подзаконных нормативных правовых актов; другие специалисты, напротив, неоправданно включают в этот круг, наряду с законом в его истинном понимании, квазизаконы – нормативные указы Президента РФ, а в недавнем прошлом и отдельные постановления Правительства РФ, являвшиеся единственным источником правового регулирования . Представляется, что в отношении проверки исполнения всех заменяющих закон указанных нормативных правовых актов, целесообразно использовать общую формулировку «исполнение законодательства». Следует отметить, что некоторые ученые подвергают сомнению точность такой формулировки, предлагая заменить ее на «соблюдение законодательства». В частности, по мнению С. Осипяна, термин «исполнение» не присущ надзорной функции прокуратуры и выводит ее за пределы этой функции: «возложение на прокуратуру изначально надзора за «исполнением законов» привело к деформации понятия надзора прокурора, в известной мере стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями» . Автор полагает, что надзор за исполнением законов логически подразумевает вмешательство в существо хозяйственной, оперативно-распорядительной и другой деятельности органов и должностных лиц, на которых надзор распространяется. С нашей точки зрения, данная позиция не вполне убедительна, поскольку термины «соблюдение» и «исполнение» в этом случае следует признать весьма схожими, а прокурорский надзор в принципе не должен приводить к вмешательству в хозяйственную и иную деятельность проверяемых субъектов, в противном случае это противоречило бы самой сущности и декларируемым целям надзора. Круг правовых средств, которыми пользуется прокурор для устранения нарушений законности, обозначен в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». Первая группа таких средств определена в ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и направлена на своевременное выявление нарушений законов, способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этих нарушениях лиц. К ним, в частности, относятся права прокурора по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов перечислена в ст.ст. 22 – 25 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» и направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. К ним относятся: принесение протеста на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения; возбуждение производства об административном правонарушении, требование привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, уголовной), предостережение о недопустимости нарушения закона; освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности.
