Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа надзорной деятельности
1. Теория надзора в юридической литературе: историография проблемы и концептуальные основы 11
2. Природа, понятие, функции надзора как правовой формы деятельности 28
З. Надзор и другие правовые формы деятельности 59
Глава II. Юридическая процессуальная форма надзорной деятельности
1.Общие положения 80
2. Сущность, признаки, значение процессуальной надзорной деятельности 90
3 Надзорно-процессуальный режим 97
Глава III. Особенности производств, стадий и результатов надзорной деятельности
1 .Надзорно-процессуальные производства 107
2. Надзорно-процессуальные стадии 135
3.Результаты осуществления надзора 150
Заключение 158
Список использованной литературы
- Теория надзора в юридической литературе: историография проблемы и концептуальные основы
- Природа, понятие, функции надзора как правовой формы деятельности
- Сущность, признаки, значение процессуальной надзорной деятельности
- Надзорно-процессуальные стадии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преодолению кризисного состояния современного российского общества и формированию его цивилизованного облика вольно или невольно оказывают силы и движения, воплотившие в себе всю сложность и драматизм переживаемого переходного периода к новым формам жизни. Соответствующие условия сфокусированы, во-первых, в завершении (либо в продолжении) процесса структурирования институтов власти (да и других политических институтов) в конституционном пространстве, которое хотя и складывается с декабря 1993 года, но по-прежнему не может быть признано достаточно стабильным, прошедшим все стадии легитимации. Во-вторых, в формировании федеративных отношений, противоречивость процесса которого сказывается в разночтении федерального законодательства с конституциями (уставами) и законодательством субъектов федерации. В-третьих, в принятии за последнее десятилетие многочисленных многоплановых правотворческих решений, количественный рост которых никак не согласуется пока с качественным состоянием - системностью, сбалансированностью, взвешенностью законодательных актов и массива подзаконного правотворчества. В-четвертых, в продолжении усилий по формированию судебной власти, обнаруживающей слабость перед лицом могущественных законодательной и исполнительной властей и их бюрократических аппаратов. Все это создает фон для сохранения, а где-то и возрастания противоречий между становлением институтов гражданского (правового) общества и аппаратной приватизацией с отчуждением основной массы населения от производительной собственности и власти; между конституционным закреплением основных прав и свобод человека и гражданина и отсутствием либо слабостью механизмов их реализации; между закономерностью упрочнения режима законности реальной практикой его разрушения и прочее.
В ряду наиболее значимых мер с позиции приостановления тенденции бюрократизации структур власти, удержания в правовом (в широком смысле)
пространстве властной деятельности государственных органов и должностных лиц - правотворческой (законотворческой), правоприменительной, контрольной, обеспечения качества их работы, безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина наиболее значимым становится механизм упрочнения законности и правопорядка, особое место в котором занимает надзорная деятельность управомоченных субъектов. Как элемент системы юрисдикционной деятельности в сфере государственного управления надзор вообще, и прокурорский в частности (чему и посвящено настоящее диссертационное исследование), призван всемерно поддерживать режим законности, укреплять правопорядок, достигая положительный результат оптимальными средствами.
Решение этой стратегической задачи связано с утверждением начал профессионализма в законотворчестве и подзаконном правотворчестве как в плоскости научной проработки правотворческих решений, так и в "технологических" компонентах этой работы (СВ. Поленина), в общей ее нацеленности на формирование правовых законов и подзаконных нормативных актов (B.C. Нерсесянц).
Большое значение имеет практическое осуществление правовых норм, правильное их применение, что требует определенных условий и средств, гарантирующих от произвольных действий и неправомерного поведения должностных лиц и граждан. В качестве такого важнейшего инструмента выступает надзор и в первую очередь прокурорский.
По ряду причин правозащитный потенциал прокурорского надзора используется сегодня недостаточно. Назрела реальная необходимость серьезного пересмотра отдельных, устоявшихся в современной отечественной юридической науке взглядов на вопросы, связанные с проблемой повышения эффективности надзора как государственной деятельности. Избрание в качестве предмета исследования прокурорского и других видов надзора как универсального правообеспечительного средства (института) вольно или невольно выводит на широкие методологические позиции. В этой связи впервые в юридической нау-
ке предпринимается попытка общетеоретического исследования проблемы надзора в качестве правовой формы деятельности управомоченных субъектов с использованием уже сложившегося арсенала понятий и категорий для получения новых знаний, научных и практических выводов. Под этим углом зрения, вопреки сложившимся представлениям отраслевой науки, в настоящей работе исследуются вопросы о месте прокурорского надзора, в том числе в механизме правового регулирования, о его сущности, функциях, структуре; о самостоятельности, взаимосвязи и взаимодействии с другими правовыми формами юридической деятельности.
Научный и практический интерес представляют также юридическая процессуальная форма надзорной деятельности как разновидность юридического процесса, особенности надзорных производств и их стадийность, а также правовая природа результатов надзора. Исследование названных и ряда других вопросов на общетеоретическом уровне позволит законодателю, органам правоприменения по-новому взглянуть на сущность и фундаментальное назначение прокурорского надзора в нашей стране. Сегодня это как никогда актуально, поскольку по-прежнему существует концептуальная неопределенность по проблеме организации и осуществления прокурорского надзора. Важность и прикладное значение настоящего исследования заключается также в необходимости обоснования и определения перспектив прокурорского надзора на основе выявления объективных закономерностей возникновения, становления и развития надзорной деятельности.
Цель работы - обоснование наличия надзорной деятельности как автономной и самостоятельной правовой формы деятельности управомоченных субъектов - органов государства и должностных лиц - в связи с установлением ее предмета, правовой природы, выявления ее места среди других правовых форм юридической деятельности. Кроме этого, цель данной диссертации заключается в разработке структуры надзорной деятельности и выработке практических рекомендаций по совершенствованию порядка ее осуществления и
6 результатов, в конечном счете по повышению ее эффективности.
Объект исследования. Исследуется организационно-надзорная деятельность прокурорских, частично судебных и других органов, обладающих спецификой среди других юридических форм деятельности с выработкой рекомендаций по совершенствованию процедуры принятия решений в порядке надзора и введения в режим законности деятельности других органов и должностных лиц.
Методологическая основа и теоретическая база исследования. Получение достоверных данных и выводов диссертации связано с отбором и применением общей методологии научного поиска на уровне мировоззренческих принципов познавательной деятельности и в русле традиционных исследовательских направлений в отечественном правоведении - философско-правовом, социологическом, формально-догматическом. В частности, использовались методы восхождения от конкретного к абстрактному и от него к практике, историзма, логических обобщений, системно-структурный, функциональный; а также методы конкретных социологических исследований, сравнительного правоведения, статистический, моделирования.
Теоретической базой исследования явились труды представителей теории государства и права (Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.В. Борисова, Г.А. Борисова, A.M. Васильева, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, Ф.А. Григорьева, И.Я. Дюрягина, И.М. Зайцева, В.Н. Карта-шова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.Б. Лисюткина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, П.Е. Недбайло, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Поляниной, В.Н. Протасова, И.С. Самощен-ко, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина, Ф.Н. Фаткуллина, P.O. Халфиной, И.Б. Шахова, Л.С. Явича), конституционного права и государственного управления (В.Г. Афанасьева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Е.В. Додина, Б.В. Дрейшева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Н.Е. Лунева, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Ф. Селивона, Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова), специа-
листов в области процессуального права и теории прокурорского надзора (С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, И.Г. Бровина, В.В. Гаврилова, В.Г. Даева, В.К. Звирбуля, И.Я. Кливера, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, В.Д. Ломовского, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, С.Г. Новикова, М.Ю. Рагинского, В.М. Савицкого, Н.Г. Салищевой, А.П. Сафонова, В.Д. Сорокина, М.С. Строговича, М.С. Студеникиной, В.Я. Чеканова, Д.М. Чечета, Е.В. Шориной), а также ученых-юристов других стран (Бартошек М., Брэбан Г., Гарнер Д., Давид Р., Карбонье Ж., Неновски Н., Сабо И. и др.). Автором изучались также труды русских юристов дореволюционной поры (Н.А. Буцковского, Н.В. Муравьева, В. Соколова, И.Я. Фойницкого и других), законодательство того периода и современное по теме диссертации.
Научная новизна и практическая ценность исследования состоит в том, что впервые в юридической науке в систематизированном виде предпринята попытка общетеоретического исследования надзорной деятельности как автономной правовой формы функционирования органов государства и должностных лиц.
В диссертации по-новому и в комплексе рассматривается целый ряд вопросов, связанных:
с раскрытием сущности и разновидностей надзора (в том числе и прокурорского) в механизме правового регулирования общественных отношений;
с индивидуализацией надзора как специфической автономной правовой формы деятельности, отграничением его от иных юридических форм деятельности органов государства и должностных лиц; принципов, методов, функций;
с раскрытием правовой природы надзорной деятельности, ее признаков, особой правосубъектности и соотносимости с другими видами реализации государственно-властных полномочий;
с выяснением места надзорной деятельности в субординационной структуре юридического процесса, ее взаимосвязью и взаимодействием с учредитель-
ной, правотворческой, правоприменительной и контрольной деятельностью; - с разработкой правовой природы надзорно-процессуальной формы, содержания, структуры, характеристик надзорно-процессуального режима и над-зорно-процессуальных производств, их стадий и результатов.
Теоретический анализ природы и содержания надзорной формы деятельности сориентирован прежде всего на совершенствование государственного механизма ее осуществления в целях обеспечения законности и правопорядка в стране.
Пределы компетенции и функции органов надзора, в том числе и прокурорского, по обеспечению законности в основном определены действующим законодательством. Вместе с тем ряд важных и сложных вопросов надзорной практики не получил окончательного разрешения и по-прежнему приковывает к себе внимание, продолжает быть дискуссионным. Научное исследование имеет важное теоретическое значение и подводит вплотную к мерам по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения по следующим позициям: о месте и роли надзора в механизме правового регулирования общественных отношений; о пределах компетенции прокуратуры при надзоре за исполнением законов и законностью издания правовых актов; о возможности приостановления действия опротестованного прокурором индивидуального акта управления и об опротестовании действий должностных лиц; о природе и сущности надзорных правоотношений; о позитивном воздействии актов надзорной деятельности и ряду других.
В диссертации анализируются уже имеющиеся мнения по указанным вопросам и высказываются суждения по их разрешению. Общетеоретические и специальные положения диссертационного исследования рассматриваются на основе трудов ученых, практических работников, отечественного и частично зарубежного законодательства и практики его применения. Определенную роль в направленности исследования, его выборе сыграло и то обстоятельство, что диссертант порядка пятнадцати лет служил в органах прокуратуры. Содержа-
щиеся в работе некоторые выводы и предложения опираются на результаты социологических исследований, проведенных НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ1.
Материалы практики и статистические данные по вопросам темы изучались в прокуратуре г. Белгорода и области. В работе использованы также данные, опубликованные в информационных письмах, обзорах, бюллетенях, материалах научно-практических конференций центральных и местных органов власти и управления.
Автором разработаны и аргументированы другие положения, направленные на совершенствование и повышение эффективности надзорной деятельности, в том числе и прокурорской. Высказаны реальные предложения по улучшению правового обеспечения этой деятельности, а также даны другие рекомендации по исследуемой проблеме.
Практическая ценность выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки законодательства, регламентирующего надзорную деятельность, а также в совершенствовании содержания действующих нормативных актов. Теоретические выводы и предложения могут быть использованы в научном анализе проблем обеспечения законности, в более глубокой разработке теории прокурорского надзора, а также в практике совершенствования работы государственного аппарата на федеральном и региональном уровнях власти.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского университета потребительской кооперации. Основные выводы диссертационного исследования изложены в выступлениях на общероссийской научно-практической конференции "Потребительская кооперация России на пороге третьего тысячелетия" (Белгород, БУПК, 1999 г.), на региональной на-
См.: Вессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. - № 10.- С. 40-45.'
учно-практической конференции "Социально-экономические и правовые проблемы предпринимательской деятельности на региональном уровне" (Белгород, юридический институт МВД РФ, 2000 г.), отдельные положения диссерта-
*
] ции нашли свое отражение в научных публикациях ("Российский следователь",
І 1999г.,№5и2000г.,№3).
1 Результаты исследований, отдельные положения диссертации использо-
вались при проведении автором занятий по курсу "Прокурорский надзор" и "Правоохранительные органы", при написании и издании учебно-методического пособия по названной дисциплине, в ходе составления методических указаний по организации научно-исследовательской работы студентов.
Диссертация выполнена на базе отечественного законодательства по состоянию на 1 мая 2000 года.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованной литерату-
т ры.
Теория надзора в юридической литературе: историография проблемы и концептуальные основы
При исследовании обозначенной проблемы представляется необходимым подчеркнуть следующее важное обстоятельство. Наименование работы предопределяет рассмотрение всех разновидностей надзорной деятельности: прокурорского надзора, судебного надзора, административного надзора и др. Однако следует сразу оговориться: предметом научной разработки становится наиболее значимая разновидность надзорной деятельности государства - прокурорский надзор. Это объясняется не только тем, что прокурорский надзор является типовой правовой формой деятельности специально созданного государством органа надзора - прокуратуры, а главным образом тем, что иные надзорные органы осуществляют свою надзорную функцию в относительно более узких пределах ведомственной принадлежности, по отдельным направлениям; надзор не есть их основная функция (к примеру, для судебных органов основное - это осуществление правосудия, и лишь в других, предусмотренных законом случаях, суды осуществляют и надзорную деятельность). Тогда как в силу своей сущности и предназначения прокурорский надзор носит практически универсальный характер (не случайно он до недавнего времени и назывался высшим), а надзор за исполнением законов является основной функцией прокуратуры.
Сказанное выше вовсе не означает, что в работе не будет затронута характеристика других разновидностей надзора. Полное обособление прокурорского надзора было бы неоправдано, поскольку взаимодействие и "взаимопроникновение" прокурорского и других видов надзора образует наиболее полное представление о предмете исследования, особенно при установлении места надзорной формы деятельности управомоченных субъектов как целостного образования в механизме правового регулирования.
Вместе с тем в исследовании внимание сосредоточено на прокурорском надзоре как правовой форме юридической деятельности, в которой, во-первых, наиболее выпукло и рельефно прослеживаются наиболее характерные черты других разновидностей надзорной деятельности; во-вторых, установление этих общих черт создает условия для вывода проблемы на общетеоретический уровень разработки. Уместно подчеркнуть, что в настоящее время в силу многих причин правозащитный и законоохранительный потенциал прокуратуры в значительной степени не реализуется, в результате прокурорский надзор "дает сбои, пробуксовывает", не обеспечивает в должной мере законность и правопорядок в стране.
Указанные обстоятельства создают не только предпосылки, но и побуждают надзорную форму деятельности (прежде всего прокурорский надзор) исследовать во взаимодействии с другими правовыми средствами в механизме "перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений"1, т.е. в общетеоретическом контексте. Важно здесь задействовать весь методологический потенциал, поскольку сущность надзора, его юридическая форма, функции, предмет ведения, полномочия, наконец, место и роль надзора в обеспечительном блоке механизма правового регулирования - все это составляет направление научного поиска при разрешении проблемы. Общетеоретический "вакуум" сдерживает предметные разработки, а на практике - повышение эффективности надзорной деятельности.
Основная цель исследования - охарактеризовать общетеоретические аспекты надзорной деятельности с использованием уже существующих научных разработок отраслевых наук, но в рамках общей теории государства и права. Д.А. Керимов справедливо отмечал: "Общая теория государства и права - наука высокого уровня обобщенной государственно-правовой действительности.
И именно поэтому в ее состав входят не только знания, добытые данной наукой, но и в синтезированном виде знания, накопленные многими другими науками, в той или иной мере исследующими политико-юридическую надстрой КУ" .
Для общетеоретического исследования важным представляется институциональное обособление надзорной деятельности через реализацию принципа историзма.
Известно, что в советский период деятельность так называемой царской прокуратуры практически не исследовалась. Вопрос об исторических закономерностях учреждения, становления и эволюции прокурорского надзора в России в названный период относился к числу наименее изученных. Большинство работ по истории прокурорского надзора освещало прежде всего советский период2. Только в последнее время к вопросу истории прокурорского надзора в России обратились ряд ученых, публикации которых в значительной мере пролили свет на исторические аспекты формирования и развития российской прокуратуры3. Следует подчеркнуть, что надзорная деятельность начинается с прокурорской надзорной деятельности. Принимая во внимание определенные разночтения и не совсем точные выводы по использованным данным, в настоящее время с достаточной степенью уверенности можно сказать то, что у истоков появления в России прокуратуры стоял Петр I, и ему по праву принадлежит роль ее основателя.
Вот как об этом говорит видный юрист XIX века В. Соколов: "Начало установления прокурорского надзора, как самостоятельного органа, в России относится к царствованию Петра Великого. Заменяя прежнее областное деление государства новым разделением на губернии, образовывая новые самостоятельные управления купечества и мещанства, как особого государственного сословия... Петр Великий встретил живую потребность в учреждении такой власти, которая бы, вполне понимая основную идею его учреждений, могла проводить ее в деятельность вновь учрежденных органов, постоянно наблюдать за их действиями, не допускать отклонений и объяснять смысл вновь издаваемых указов... С этой целью, спустя несколько дней после учреждения сената, Петр Великий в указе от 2 марта 1711 года приказал учинить фискалов"1.
Первым государственным органом надзора в России по существу стал фискалитет, на который Петр возлагал большие, но неоправдавшиеся надежды. Дело в том, что фискалы не только не справились с задачей "охранения законов", но и сами встали на путь злоупотреблений. Далее В. Соколов отмечает: "упрекая фискалов в небрежном смотрении за обнародованием и должным исполнением законов, Петр Великий возлагает эту обязанность на особых чиновников прокуроров"2.
Уместно обратить внимание на состояние российской государственности, сложившейся к описываемому времени. Деятельность государственного аппарата той поры современники характеризуют следующим образом: "Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые бывало на 15-м указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали: "и по тому его великого государя указу подьячий не послан". Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма отставить", ни даже сослать на каторгу"3. В этих условиях Петр Первый и принял решение о необходимости учреждения прокуратуры в России как органа надзора.
Однако есть и другая точка зрения по вопросу учреждения российской прокуратуры. Так, авторы Концепции судебной реформы Российской Федерации1 утверждают, что Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила фискалов прокурорами. Как те, так и другие выполняли функцию "ока государева".
И.Л. Петрухин, в частности, отмечает, что Екатерина II заменила фискалов прокурорами и стряпчими2. При этом он ссылается на мнение русского юриста И.Я. Фойницкого, который писал, что "в системе Петра I происходят при Екатерине II и другие изменения: фискалы сменяются прокурорами и стряпчими3. Однако обстоятельное изучение исторических документов того времени подтверждает вывод об учреждении прокуратуры России именно в петровские времена.
Следует особо подчеркнуть, что прокуратура была изначально создана и действовала как институт надзора за деятельностью государственного аппарата, и в первую голову за Сенатом, ставшим по Указу от 27 апреля 1722 года "О должности Сената" законосовещательным и высшим органом исполнительной власти: "сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных"4.
Нормативное закрепление прокуратуры в России произошло по указам Петра I: 12 января 1722 года ("... быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору"); 18 января 1722 года "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей" и от 27 апреля 1722 года "О должности генерал-прокурора"5.
Природа, понятие, функции надзора как правовой формы деятельности
Вопросы сущности прокурорского надзора уже были предметом исследования в отечественной юридической литературе. Обращает внимание то, что в большинстве своем ученые-юристы, особенно практические работники, значительную часть усилий сосредотачивают на исследовании проблем не прокурорского надзора, а деятельности органов прокуратуры. Это вполне понятно и даже оправдано, если попытаться ответить на вопрос, что первично: прокуратура или прокурорский надзор. Целью нашего исследования становится отыскание таких характеристик этого направления деятельности соответствующего звена государственного аппарата, которые имеют очевидные общие черты с другими (правотворческая, правоприменительная, например) и одновременно свои специфические особенности. Проблема в этой связи нуждается в общетеоретическом осмыслении, что может в свою очередь открыть новые ее грани и горизонты.
Речь идет прежде всего о сущности прокурорского надзора, обнаружение которой уместно связывать с формулированием его признаков и понятия, а также роли и назначения в жизни общества, т.е. функциональной характеристикой. Отметим, что проблема сущности прокурорского надзора в последнее время приобрела особую остроту на фоне продолжающихся дискуссий о пересмотре статуса прокуратуры, о месте прокурорского надзора в системе других видов государственно-властной деятельности, о соотношении его с деятельностью по осуществлению правосудия, контрольной деятельностью и т.п.
Не внесла ясности в эту проблему и Конституция РФ 1993 года, где в самых общих чертах определен статус прокуратуры. Более того, статья о прокуратуре помещена в разделе "Судебная власть", что безусловно вызывает определенные разночтения и различные суждения среди ученых и в практике. Было бы оправданно разделить мнение ученых и юристов-практиков, которые предлагают внести в Конституцию РФ специальный раздел, посвященный месту и роли прокурорского надзора. Это соответствовало бы действительному месту прокурорского надзора, исторически сложившегося в России как уникального явления, характеризующего особенности и структуры государственного аппарата, и функционирования его звеньев
Между тем конструкция ст. 21 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации" не совсем точно отражает сущность прокурорского надзора. Она создает предпосылки для широкого толкования его целей и задач, особенно в свете положений Закона "О прокуратуре РФ" в редакции от 10 февраля 1999 года, когда на прокуратуру были возложены задачи осуществления надзора за соблюдением даже Конституции РФ.
Вот поэтому, исходя из новых оснований, полезно было бы еще раз обратиться к общим вопросам теории прокурорского надзора на уровне сущности, роли и назначения в новых условиях - экономических, социально-политических, состоянии законодательства, особенностей его реализации, состоянии правовой культуры и т. п. Обнаружение сущности прокурорского надзора здесь связано с использованием всего арсенала исследовательских подходов: философско-исторического, социологического, формально-догматического и других. Исходным для первичных оценок является рассмотрение прокурорского надзора как элемента социальной системы и как государственно-правового института. Общетеоретический взгляд в оценке института прокурорского надзора позволяет вскрыть не только его сущность, но и определить истинное место в системе других государственно-правовых институтов.
Прежде всего вопрос терминологического характера. Термин "прокурорский надзор" обозначает определенное социальное явление. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор - это сфера государственной деятельности, осуществляемая органами прокуратуры. В соответствии со ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура РФ - єдиная федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (в ред. от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ).
В этой связи целесообразно замечание о том, что прокуратура должна осуществлять надзор не за исполнением законов, поскольку это, скорее, задача органов государственного управления и контроля, а за соблюдением законности в деятельности этих органов. Словосочетание "надзор за соблюдением законности" более точно отражает специфику прокурорского надзора.
Действующим законодательством социальное назначение прокурорского надзора закрепляется очень широко. Оно заключается в обеспечении верховенства закона и его точного и единообразного соблюдения, исполнения и применения, т. е. в обеспечении режима законности и правопорядка в обществе. Под термином "прокурорский надзор" может также пониматься совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры. С этой стороны прокурорский надзор предстает в качестве элемента системы права, реализующего преимущественно его охранительную функцию.
Касаясь вопросов терминологии, следует также сделать оговорку относительно по-прежнему употребляемого в ряде работ понятия "общий надзор". В Законе о прокуратуре РФ, в отличие от предыдущего союзного закона, термина "общий надзор" нет. Попытки ряда авторов1 использовать отсутствующий в законе термин вызывают недоумение. Дань традиционности, привычному словосочетанию здесь не имеют оснований, поскольку законодатель не воспринял прежнюю терминологию. Полагаем, что названную область государственно-властной деятельности и отрасль знаний нужно называть в точном соответствии с законом - надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.
Наконец, "прокурорским надзором" именуется соответствующая научная дисциплина, а также и учебный курс, преподаваемый студентам.
Наука прокурорского надзора в настоящий момент претерпевает период своего становления. Задачи, стоящие перед нею сегодня, широки и сложны. Необходимость их ускоренного разрешения диктуется насущными и неотложными потребностями, вызванными проводимой в стране судебно-правовой реформой. Главнейшая задача науки состоит в разработке принципиально новой теоретической концепции прокурорского надзора, такой его модели, которая могла бы органично вписаться в механизм правового государства и эффективно функционировать.
В соответствии с избранным подходом, вопрос о сущности прокурорского надзора уместно рассматривать в широком контексте. Как уже отмечалось, обнаружение существенных признаков и черт этого вида надзора становится возможным на фоне сравнительной его характеристики с другими видами надзорной деятельности управомоченных органов и должностных лиц.
Прежде всего речь о деятельности судов как государственных органов, призванных обеспечивать законность во всех сферах деятельности органов государственного управления, действуя при этом предусмотренными законом способами и применяя соответствующие средства. В правовой литературе вопрос о формах судебного рассмотрения дел с участием органов управления был предметом исследования и при этом высказаны различные суждения. Так, А.Т. Боннер, Д.М. Чечот и П.Я. Трубников полагают, что судебное обеспечение законности осуществляется путем контроля за действиями органов государственного управления.
Сущность, признаки, значение процессуальной надзорной деятельности
Категории "юридический процесс" и "юридическая процессуальная форма" в их на все разновидности юридических процессов объединяет, в частности, общие свойства надзорного процесса. Соответствующие отрасли государственно-властной деятельности и правовые формы ее реализации должны отвечать общим требованиям, выведенным как научная абстракция и объединенным рамками научного обобщения "юридическая процессуальная форма"1.
Эта правовая форма надзорной деятельности (прежде всего прокурорской надзорной деятельности) должна быть целесообразной, сориентированной на обеспечение осуществления законных интересов личности, общественных и государственных интересов. Закон о прокуратуре определяет цель осуществления этой деятельности, направленной на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Процессуальные нормы призваны так организовать надзор, чтобы обеспечить выполнение поставленных в законе задач; они должны создать оптимальные условия для их решения и вытекающих из них других требований, предъявляемых законом к прокурорской деятельности, содержать также и надежные гарантии, обеспечивающие эффективность и действенность надзора.
Следующее требование процессуальной формы заключается в том, что такая форма всегда должна отвечать принципу законности. В надзорной деятельности прокуратуры, к примеру, это требование приобретает почти решающее значение, поскольку, преследуя основную цель обеспечения законности, надзор должен осуществляться в рамках закона, в строгом соответствии с законом без малейшего отступления от процессуального режима.
Помимо этого, к требованиям процессуальной формы можно отнести рациональность и простоту процессуальной формы1. Надзор должен быть рациональным, то есть обеспечивать решение стоящих перед ним задач с наименьшими затратами материальных и людских ресурсов. Некоторые ученые такое требование называют "процессуальной экономией"2. С требованием рациональности процессуальной формы тесно связано требование ее простоты (простоты, а не упрощенства!). Это означает, что процессуальная форма должна быть свободна от ненужных, пустых формальностей, то есть от таких форм и процедур, в которых нет необходимости с точки зрения процесса. Загромождение, к примеру надзора, ненужными процедурами превращает его из средства достижения поставленных задач в препятствие на его пути.
В числе других требований процессуальной формы можно назвать также соблюдение нравственности и морали, использование законов логики и психологии, надлежащее проведение логических операций.
Таковы те общие требования, которым должна отвечать любая процессуальная правовая форма как правовая форма деятельности государственных органов.
В то же время процессуальная форма надзорной деятельности имеет и специфические свойства. Вначале подчеркнем, что процессуальную надзорную деятельность, (прежде всего прокурорскую) вправе осуществлять исключительно должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями. В литературе были введены термины "лидирующие субъекты" и "ординарные участники процесса"3. К лидирующим субъектам прокурорского надзора относятся только прокуроры (в процессуальном значении этого слова, поскольку и заместители, и помощники - тоже прокуроры). Последние инициируют проку-рорско-надзорную деятельность, осуществляют ее в соответствии с определенной законом процедурой и принимают соответствующие процессуальные решения, а в отдельных случаях надзирают и за их исполнением. К специфическим свойствам прокурорского надзора можно отнести и то, что закон устанавливает юридически определенную и урегулированную форму разрешения прокурором юридического дела. Применительно к судебному надзору можно назвать строго определенную законом процедуру принесения протестов на решения нижестоящих судов. Причем только закона, никакие другие правовые нормы не могут ни изменять, ни устанавливать процессуальную форму надзорной деятельности.
Специфические черты процессуальной надзорной деятельности находят свое выражение в тех принципах, которые лежат в ее основе. Основополагающими началами, на которых базируется процессуальная форма прокурорского надзора, являются закрепленные в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ принципы централизма, независимости от федеральных и местных органов власти, гласности. К ним мы бы еще добавили принцип защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства; принцип гарантированности устранения нарушений закона, от кого бы то ни было они не исходили; принцип персональной ответственности прокуроров за соблюдение процессуальных норм и законности принимаемых решений. В существе последнего из указанных принципов заложено еще одно важное свойство надзорной деятельности: специфичность принимаемых решений по разрешаемому юридическому делу и их правовой режим. Взять, к примеру, такое полномочие, как объявление прокурором предостережения о недопустимости нарушения закона. Процедура, условия, правовые последствия названного полномочия прописаны в Законе о прокуратуре РФ (ст. 25.1 в ред. от 10.02.99г.). Если же говорить о судебном надзоре, то в качестве примера можно назвать установленный ст. 383 УПК РСФСР порядок внесения повторных протестов на вторичный приговор, определение или постановление.
Названные ранее в работе общие требования, которым должна отвечать процессуальная форма как любая правовая форма государственной деятельно сти, находятся в неразрывном единстве и взаимообусловленности как между собой, так и с ее специфическими свойствами. Как отмечается М.Л. Якубом, общее и особенное в процессуальной форме находится в диалектическом единстве. Общее выражается через особенное, а в особенном - в каждом специфическом свойстве процессуальной формы - так или иначе проявляется общее. Специфические черты процессуальной формы не могут рассматриваться изолированно от указанных общих требований, которым она должна отвечать как любая правовая форма, вне связи с ними1.
Рассмотрев некоторые общие и специфические характеристики процессуальной формы, остановимся на исследовании прокурорской надзорной деятельности. Прокурорский надзор в России базируется на твердой правовой основе, особое место в которой занимает Конституция РФ, Закон о прокуратуре РФ, действующее уголовно-процессуальное законодательство, специальные законы (к примеру, закон об оперативно-розыскной деятельности) и др. Следовательно, в наличии есть та нормативно-правовая база, которая определяет процессуальный порядок прокурорского надзора. Следует отметить, что ряд ученых уже предпринимали попытки обосновать наличие и содержание процессуальной формы надзора. На самостоятельное значение процессуальной формы прокурорского надзора в числе первых обратил внимание В.Я. Чеканов2.
Надзорно-процессуальные стадии
Исследование вопросов, связанных с надзорно-процессуальными стадиями, целесообразно начать с уяснения проблемы стадийности, как "пространственно-временных, динамических характеристик юридического процесса"1.
Наиболее плодотворным основанием для определения научной категории "процессуальная стадия" и установления ее понятийной автономии служат характеристики, даваемые процессуальным законодательством и практикой его применения. Действующее процессуальное законодательство, регулирующее поступательное движение юридического процесса как комплексной системы, в основном устанавливает довольно четкую нормативно-правовую регламентацию всех без исключения его стадий. Так, нормы уголовно-процессуального законодательства дают полное представление о постадийном решении уголовных дел2. Определяют последовательность и содержательные характеристики стадий и нормы гражданско-процессуального законодательства (ст. ст. 144-190 ГПК РСФСР). Закон также устанавливает субъектный состав каждой из стадий и закрепляет его правовой статус (предварительное следствие, например, как стадию уголовного процесса вправе осуществлять следователи соответствующих ведомств, а также прокуроры), отражает специфические задачи и другие особенности отдельных стадий. В то же время следует заметить отсутствие единства мнений ученых о проблеме стадийности в юридическом процессе. Одни авторы под стадией процесса понимают совокупность процессуальных действий3 или процессуальных отношений4, объединенных ближайшей целью5.
Другие - как поочередно сменяющие друг друга самостоятельные этапы, имеющие определенные цели и задачи1. Своеобразием отличается определение стадии, данное И.В. Бенедиком, как "выделенный во времени, узловой отрезок развития процесса, отдельная временная часть его структуры" . При этом стадии в юридическом процессе подразделяются на стадии логической последовательности и функционального назначения, которые в систему стадий юридического процесса включают еще и конститутивные (обязательные) и факультативные3. Не вдаваясь в детальное обсуждение вопроса о классификации и системе стадий юридического процесса, примем во внимание различия в интерпретации как понятия, так и набора стадий реализации властных полномочий для каждого из них, в частности, в рамках надзорного процесса.
Исходным основанием для изучения вопросов стадийности должно служить положение о возможности преемственности традиционных и нетрадиционных юридических процессов. Уверены, что разработанные учеными теоретические положения относительно понятия, содержания, сущности и назначения стадий процесса, несмотря на их отраслевую (предметную) принадлежность, содержат в себе комплекс таких моментов, которые могут быть взяты на вооружение при дальнейшей разработке проблемы стадийности юридического процесса в общетеоретическом плане. Такой подход позволит дать с учетом использования метода рационального перенесения определений, оценок и подходов, сформулированных и применяемых в науке традиционного юридического процесса, наиболее точные и оптимальные характеристики специфических особенностей стадийности юридического процесса как комплексной системы.
Несколько слов о том, что же представляет собой с филологической точки зрения стадия процесса. Словари на этот вопрос отвечают так: стадия - это определенная ступень в развитии чего-либо, имеющая свои качественные особенности; этап, фаза (в переводе с греческого означает мера длины)1. Поэтому не случайно отдельные ученые именуют стадию процесса и фазой процесса, этапом процесса, и даже частью процесса2. Но все они эти понятия используют и употребляют как однопорядковые, взаимозаменяемые и равнозначные как по содержанию, так и по их функциональной принадлежности.
Понятийная характеристика стадии юридического процесса заключается прежде всего в том, что "юридический процесс - это всегда определенная совокупность последовательно совершаемых действий и постановляемых актов"3. Эта совокупность может быть в определенных случаях довольно значительной, поскольку включает многие действия различного характера. Взять, к примеру, надзорную проверку исполнения трудового законодательства в любом акционерном обществе открытого типа по информации о допускаемых в нем нарушениях закона. Для эффективного надзорного производства в этом случае потребуется провести тщательный анализ всей поступившей в прокуратуру информации и сведений о состоянии законности по данному обществу, определить конкретного проверяющего (проверяющих), тщательно изучить действующее законодательство в том числе и ведомственного характера, решить вопрос о привлечении к проверке специалиста и т.д. и т.п. А процессуальное оформление хода и результатов проверки? Это как раз пример, когда управо-моченный субъект надзорной деятельности, как составляющей юридического процесса, последовательно совершает значительный объем процессуальных действий для достижения позитивного результата.
Значение стадий в юридическом процессе характеризуется и тем, что они отражают логическую последовательность его развития. Например, только по еле вынесения постановления о возбуждении уголовного дела органы расследования вправе приступить к выполнению следственных действий; только при исследовании всех обстоятельств, повлекших нарушение закона, прокурор вправе внести представление, принести протест. К другим характеристикам стадий юридического процесса следует отнести следующие:
? относительно самостоятельная задача, на решение которой направлены действия, объединяемые в той или иной стадии;
? специфический состав действий, непременно включающий установление или анализ фактических обстоятельств, реализацию соответствующей юридической нормы для решения вопроса, дела и т.п.;
? юридические документы, в которых отражаются и закрепляются итоги совершенных в данной стадии юридических действий1.
И последнее: "Процессуальные стадии представляют собой динамическую характеристику процесса"2. Действительно, трудно представить себе юридический процесс без движения вперед, без движения последовательно сменяющихся стадий для достижения определенных целей. На это обстоятельство указывает и Н.Н. Вопленко: "Стадии представляют собой логически взаимосвязанные и последовательно развивающиеся этапы правоприменительной деятельности"3.
Среди ученых-юристов нет единой точки зрения по вопросам о понятии, системе и содержании стадий надзорной деятельности. Подавляющее большинство авторов разделяют мнение о том, что важным средством обеспечения законности и обоснованности прокурорского надзора служит установленный законом порядок его производства4. В.Г Даев и М.Н. Маршунов полагают, что "динамика прокурорско-надзорной деятельности и правовых отношений, в которых она реализуется, вызвала к жизни понятие надзорного процесса, цикла, стадий надзора"1. Стадии прокурорско-надзорного процесса также являются разновидностью стадий юридического процесса. В.Д. Ломовский характеризует их как "этапы прокурорско-надзорной деятельности по выявлению и устранению правонарушения, последовательно сменяющие друг друга, образующие в силу строгой очередности определенный порядок, процедуру прокурорского надзора в связи с обнаружением признаков конкретного правонарушения (правонарушений)2. Данное определение достаточно точно характеризует понятие стадий надзорного процесса, хотя, по нашему мнению, в ряде случаев "строгая очередность" вряд ли применима в практике прокурорско-надзорной деятельности (тактика и методика прокурорских проверок никогда не была строго регламентирована, да и вряд ли это возможно и целесообразно). В свое время А.Д. Берензон высказал мнение о том, что "стадия надзорного цикла - это часть надзорного цикла, характеризующаяся четко очерченными границами (промежуточной целью, стоящей перед прокурорами)"3.
