Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты муниципального права 17
1.1. Муниципалитет как объект теоретико-правового анализа 17
1.2. Классификация муниципально-правовых теорий 57
Глава 2. Анализ основных отечественных муниципально-правовых теорий 92
2.1. Муниципально-правовые теории в дореволюционной России 92
2.2. Теория социалистического самоуправления народа в системе советского строительства 123
2.3. Развитие теорий местного самоуправления в постсоветской России 155
2.4. Трансформация иностранных муниципально-правовых теорий в отечественной правовой науке 180
Заключение 209
Библиографический список 214
- Муниципалитет как объект теоретико-правового анализа
- Классификация муниципально-правовых теорий
- Муниципально-правовые теории в дореволюционной России
- Теория социалистического самоуправления народа в системе советского строительства
Введение к работе
(ф самоуправления и государственной власти. Следует отметить, что любое
построение местного самоуправления базируется на концептуальных положениях, которые, зарождаясь в конкретных исторических условиях эволюционируют в зависимости от изменения таких условий.
Как свидетельствует история, множество моделей местного самоуправления было апробировано в научных трудах отечественных и
щ зарубежных ученых в XIX и XX вв. в поиске наилучших форм
государственного управления, сочетающего принципы централизма и местного самоуправления. Тем не менее, в настоящее время, исследования, посвященные трансформации муниципально-правовых теорий применительно к современным условиям нельзя считать достаточными, все
р еще не найдены те эффективные механизмы, которые бы удовлетворяли
потребностям и интересам органов государственной власти, органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также населения.
Сегодня в России, в условиях стремительных политических и социально-экономических перемен возникла новая необходимость научной разработки
эффективной формулы местного самоуправления. Прежде всего, это связано
с тем, что становление местного самоуправления в современной России проходит в настоящее время переломный этап. Предпринятые законодателем шаги в сторону огосударствления местного самоуправления, на наш взгляд, повлекут за собой негативные последствия. Полагаем, что с принятием
л Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 г. возникла реальная опасность его фактической ликвидации.
. Однако нельзя забывать, что уже в XIX в. специалистам было ясно, что для эффективного функционирования государства, а главное, реализации прав и свобод граждан, последние должны быть активными субъектами управленческой деятельности. Действительно, реальное, а не формальное
% становление самоуправления непосредственно, напрямую зависит от
общественного сознания, от включения в эти процессы населения, граждан. Однако общественная ситуация последнего времени позволяет лишь только надеяться на постепенное повышение заинтересованности общества в реализации местного самоуправления.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое
щ государство, гражданское общество может решать свои основные задачи
только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Поэтому необходимо учитывать, что обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного
Ф проживания граждан. Жители населенных пунктов должны иметь
возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы, как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным.
Полагаем, что качественно новая организация деятельности местного
самоуправления, его взаимоотношений с государством требует сегодня тщательного анализа и учета исторического опыта, как нашего государства, так и ряда зарубежных стран.
Как свидетельствует история, разногласия между органами
^ государственной власти и местного самоуправления существовали всегда,
что сопровождалось возникновением различных подходов к природе
местного самоуправления, а соответственно формированием той или иной муниципально-правовой теории. В многочисленных исследованиях распространены попытки отделения местного самоуправления от государства (общественная теория местного самоуправления), и наоборот, «огосударствления» первого (государственная теория местного самоуправления).
Когда мы говорим о местном самоуправлении как о конкретно-историческом, социально-политическом явлении, то должны помнить, что, как и любое другое правовое явление, оно постоянно подвергалось эволюции. В каждую эпоху, в любой стране местное самоуправление прошло свой особый путь становления и развития, который отличался немалым своеобразием. В общественной жизни наблюдалось противоборство местных
щ сообществ и центральных органов власти. Поэтому вполне естественно, что
менялось представление о сущности и соотношении государственной власти и власти на местах, о перемене приемов и методов управления государственными и общественными делами. В связи с этим, применимость любой теории местного самоуправления в каждой стране всегда зависит от множества причин исторического и национального характера, а также от общей направленности политической системы. Отсюда следует, что различие муниципально-правовых теорий всегда имеет не умозрительное, а действенное, управленческое основание. Так, проведение любой реформы местного самоуправления требует выбора одной из теорий в качестве своей концептуальной основы. Этот выбор всегда носит мировоззренческий
характер, что подтверждается всей историей становления местного
самоуправления в России и за рубежом.
Таким образом, назрела необходимость обобщения и комплексного изложения всех основных проблем становления, развития и реформирования местного самоуправления в свете современных требований, что является
^ весьма актуальным как с научной, так и с практической точек зрения в
настоящее время.
6 На наш взгляд, экскурс в историю теоретических представлений и идей,
сформулированных в трудах ученых различных эпох, позволит оценить развитие ситуации в сфере местного самоуправления на современном этапе в период бурных реформ, а также придать практический и теоретический характер проведенному диссертационному исследованию.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проблема, касающаяся взаимоотношений между местным самоуправлением и государственной властью, в различные исторические эпохи всегда интересовала виднейших представителей историко-правовой мысли. Наиболее полно данная проблема была апробирована в XIX и XX вв. в научных трудах отечественных и зарубежных ученых.
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного
^ самоуправления внесли Арене, Гербер, Р. Гнейст, Г. Еллинек, О. Лабанд, Э.
Мейер, Д.С. Милль, Р. Моль, Р. Оуэн, И. Редлих, О. Ресслер, А. Токвиль, Турэ, Л. Штейн.
Особую значимость для решения поставленных в диссертации задач имеют работы таких дореволюционных ученых России как: Я. Абрамов, В.П. Безобразов, А.В. Васильчиков, Б. Веселовский, А. Градовский, И.И. Евтихиев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, А.Г. Михайловский, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др.
В своих научных трудах дореволюционные исследователи выявляли
условия и причины возникновения и развития местного самоуправления,
использовали различные подходы к определению места данного института в
государственном устройстве страны, а также проводили анализ
взаимоотношений между государством и обществом. При этом отечественные ученые опирались на муниципальные концепции, выработанные в трудах вышеперечисленных зарубежных исследователей, а также П. Ашлея, Ж. Бордо, О. Зеевальда, Ф. Кирхенхайма, О.Р. Моля, Морелли и др.
Большой вклад в разработку вопросов организации и деятельности местных органов советской власти внесли такие ученые как: И.А. Азовкин, В.В. Балытников, А.А. Безуглов, Р.Ф. Васильев, Е.И. Козлова, А.И. Лукьянов, А.Я. Слива, Я.Н. Уманский, К.Ф. Шеремет и другие.
На современном этапе большой вклад в изучение и исследование
проблем местного самоуправления внесли такие ученые России как: С.А.
Авакьян, Н. Алещенко, И.В. Бабичев, Г.В.Барабашев, В.А. Баранчиков,
И.Л.Бачило, Т.М. Белякина, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Н.В.
Витрук, А. Воронин, Ю.А. Выдрин, Б.Н.Габричидзе, Л. Гильченко, В.Б.
Евдокимов, В. Игнатов, В. Истомина, М.А. Краснов, П.М. Курдюк, О.Е.
Кутафин, В.А. Лапин, В.Я. Любовный, О.О. Миронов, Н.А.Михалева, B.C.
Мокрый, Е.А. Незнамова, И.И. Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В. Постовой,
. А.А. Сергеев, Я.Ю. Старцев, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, А.А.Уваров,
В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, В.Е. Чиркин, В.Л. Ясюнас и др.
Исследование проблем местного самоуправления на современном этапе невозможно без обращения к трудам таких зарубежных исследователей как: Ч. Адриан, Г. Брэбан, Р. Граверт, Гриффит, К. Дейвис, Р. Драго, И.Д. Харвей, К. Худ, Д. Эшфорд и др.
Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на такое
многообразие научных работ, посвященных местному самоуправлению, они
полностью не охватывают всех аспектов исследуемой темы, а именно
вопроса о муниципально-правовых теориях в истории России. В
большинстве своем в многочисленных научных исследованиях вопросы,
касающиеся теорий местного самоуправления, затрагиваются лишь
фрагментарно.
Кроме этого, в работах отечественных и зарубежных ученых отсутствует единый целостный подход к определению происхождения, сущности и количества теорий местного самоуправления, более того, пока еще нет однородной дефинитивной обеспеченности для понимания термина «муниципально-правововая теория».
Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределяет необходимость рассмотрения и тщательного анализа теорий местного самоуправления для определения сущности местного самоуправления, а также баланса отношений между государством и местным сообществом на том или ином истрическом этапе, что позволит выявить оптимальную модель данного правового института.
Таким образом, возникла острая необходимость комплексного
исследования причин возниковения и развития теоретических знаний,
взглядов, идей, представлений, концепций ряда ученых, касающихся
организации и деятельности местного самоуправления в контексте
отечественного и международного опыта в свете реформирования всей
системы местного самоуправления в России. Это на наш взгляд, позволит
л оценить реальность задачи демократизации общества посредством развития
системы местного самоуправления, а также скорректировать государственную политику.
Сказанное еще раз подтверждает актуальность выбранной темы диссертационного исследования и необходимость рассмотрения предопределенных в работе проблем.
Источниковую базу исследования составляют труды
вышеперечисленных авторов, а также научные работы И.Д. Беляева, Л.В.
Бутько, Л.Велихова, Г.А. Герасименко, А.Р.Еремина, Н.А. Емельянова, Ф.П.
Зырянова, А.И. Коваленко, Е.И. Колюшина, Л.Е. Лаптевой, М.Н. Лаптевой,
Н.В. Михалевой, Н.В. Павлова, СП. Покровского, Н.В. Степановой, Ю.П.
« Титова, А.И. Черкасова, Д.Ю. Шапсугова, А.Н. Шевцова, Н.В.Щербакова,
А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других.
В процессе диссертационного исследования были также использованы идеи и наработки русских и зарубежных философов, социологов, историков и экономистов, среди них: Н.Н.Алексеев, М.Вебер, Г.В.Гегель, НЛ.Данилевский, Г. Еллинек, И.А.Ильин, Н.М.Карамзин, В.И.Ленин, К.Маркс, Ф.Энгельс и др.
Также при написании диссертации были изучены и проанализированы материалы различных конференций, посвященных проблемам становления местного самоуправления; использованы материалы периодической печати, информационные и аналитические вестники и бюллетени Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; исследованы политические и правовые документы СССР и РСФСР. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании норм международно-правового, федерального, регионального и муниципального законодательства, актов Конституционного Суда Российской Федерации и иных источников. Также применялась правотворческая практика Законодательного Собрания и Администрации Краснодарского края, органов местного самоуправления в Краснодарском крае, а также иных субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования выступает местное самоуправление, как составная часть процесса теоретического и практического познания объективной реальности; взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, подвергающиеся изменениям в ходе муниципальных реформ.
Предмет исследования составляет совокупность теоретических и концептуальных положений о сущности и правовой природе местного самоуправления в генезисе его исторического развития вплоть до наших дней, а также о месте и роли данного института в государстве и системе народовластия. Вместе с тем, сравнительному исследованию подвергаются теоретические взгляды и представления, а также практическая деятельность органов местного самоуправления, как в зарубежных странах, так и в Российской Федерации, кроме этого, дается анализ российской и зарубежных правовых систем на современном этапе развития.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного исследования исторического опыта становления и развития местного самоуправления в России и зарубежных странах, а также
опираясь на выводы ученых выявить истоки зарождения и развития муниципально-правовых теорий, а также разработать теоретические и практические способы, рекомендации и предложения для решения проблем оптимальной реализации отношений между органами государственной власти и местного самоуправления в современных условиях. Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи:
изучить научные подходы к определению смысла и содержания термина «муниципалитет», как одного из важнейших объектов муниципального права;
выявить и обосновать классификацию муниципально-правовых теорий;
рассмотреть и дать анализ муниципально-правовых теорий в дореволюционной России;
исследовать теорию социалистического самоуправления народа в системе советстского строительства;
проанализировать развитие теорий местного самоуправления в постсоветской России;
исследовать вопрос, касающийся трансформации муниципально-правовых теорий в отечественной правовой науке.
Для реализации указанных целей мы стремились обобщить значительный правовой материал и теоретическую базу, которые формировались на разных этапах российской истории (от истоков до настоящего времени).
Методологическую основу исследования составляет комплекс
общенаучных, часто-научных и специальных методов исследования, таких
как исторический и социологический, описательный, статистический,
прогностический, сравнительно-правовой и системно-структурный,
диалектический, индукции и дедукции, анализа и синтеза, нормативно-логический, технико-юридический и другие методы познания объективной действительности.
Столь обширный спектр методов и эмпирического материала позволил проанализировать и раскрыть сущность предмета диссертационного
11
исследования целостно и всесторонне, а также решить поставленные задачи.
В работе автор основывался на сочетании федерального, регионального и
муниципального законодательства, а также на сочетании практики
деятельности органов местного самоуправления в Краснодарском крае и других субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается, прежде всего, в том, что она является первым комплексным и системным историко-правовым исследованием муниципально-правовых теорий в России, истоки которых уходят своими корнями в глубину веков.
Кроме этого, с учетом условий проведения широкомасштабной реформы
местного самоуправления в современной России, автором предпринята
попытка комплексного историко-правового и практического исследования
4 проблем взаимоотношения местных и центральных органов власти, с целью
выявления причин возникающих между ними конфликтов, а также проанализировано законодательство о местном самоуправлении на различных исторических этапах.
В диссертации также обобщены научные исследования в области
. местного самоуправления и его взаимоотношений с государством в странах
Западной Европы.
В рамках предложенной концепции рассмотрены теоретические и
практические вопросы совершенствования деятельности органов местного
самоуправления в России в условиях реформ. Выносятся предложения по
развитию и усовершенствованию законодательной базы о местном
v» самоуправлении.
Научная новизна заключается также в том, что автор стремится
актуализировать проблемы, связанные с местом и ролью органов местного
самоуправления в структуре современного российского общества и правовых
механизмов стимулирования экономического и социального развития
~ страны, что позволяет вынести на защиту ряд конкретных выводов и
рекомендаций.
Основные положения, выносимые на защиту: к
1. Термин «муниципалитет» предлагается трактовать как организационно-территориальную форму местного самоуправления, которая тесно связана с такими понятиями как «место», «власть», «дифференциация власти». Муниципалитет выступает частью организации местного самоуправления. Формы непосредственной демократии, в строгом смысле, в понятие «муниципалитет» в отличие от «местного самоуправления» включать нельзя.
2. Муниципалитет предлагается рассматривать в качестве:
одной из основ конституционного строя;
формы организации народовластия;
права населения на самостоятельное решение вопросов местного и значения;
проявления многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, т.е. сочетания коллегиальных и единоначальных форм организации местного самоуправления;
отграниченное круга дел, предоставленных местному самоуправлению от дел государственных, т.е. наличие собственной компетенции;
предполагаемой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами;
контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов * и должностных лиц местного самоуправления;
организации власти с учетом исторических и иных местных традиций;
9) финансово-экономической самостоятельности муниципальных
образований.
3. Под принципом использования местных традиций и обычаев в
организации и деятельности органов местного самоуправления предлагается
понимать лежащие в основе местного самоуправления коренные начала,
вытекающие из исторических и культурных традиций, состава населения, территориальных особенностей расположения муниципального образования, а также социально-экономического уровня развития данной территории.
4. Под наукой муниципального права предлагается понимать сферу исследовательской деятельности специалистов в области муниципального права, направленную на изучение, исследование, истолкование, объяснение муниципально-правовых явлений, а также раскрывающую закономерности становления и развития данной отрасли, реализацию ее норм и институтов, познание муниципально-правовых категорий и практики деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
5. Термин «муниципально-правовая теория (теория местного
самоуправления)» можно рассматривать в двух смыслах: в широком и узком.
4, В первом случае муниципально-правовая теория (теория местного
самоуправления) - это основанная на логико-теоретическом мышлении, система руководящих идей и обобщенных знаний об основных и общих закономерностях местного самоуправления, его сущности, назначении, развитии, а также существенных условиях и причинах необходимости его эволюции, сложившаяся на основе обобщения накопленного исторического опыта развития одного или нескольких государств; соответствующая закономерностям объективной реальности в тот или иной период времени; имеющая факты подтверждения ее существования, либо доказательство ее закрепления в тот или иной период времени в стране на законодательном уровне. Во втором - совокупность научно-теоретических знаний, взглядов,
* идей и представлений о сущности правового регулирования организации
местного самоуправления.
6. В качестве критериев классификации муниципально-правовых теорий
предлагаются следующие:
1) предпосылки и способы формирования органов местного самоуправления на том или ином историческом этапе его развития;
2) влияние центральных органов власти на становление и развитие
органов власти на местах, а также на их реорганизацию или ликвидацию;
3) характер отношений между местным самоуправлением и
государственной властью;
4) подведомственность дел, предоставленных местному самоуправлению, в отличие от дел государственных, т.е. наличие собственной компетенции.
7. В качестве основных муниципально-правовых теорий предлагается
выделять следующие:
теория свободной (естественной) общины;
общественная и общественно-хозяйственная теории самоуправления;
органическая теория местного самоуправления;
государственная муниципально-правовая теория:
политическая теория (Р. Гнейст);
юридическая теория (Л. Штейн);
дуалистическая муниципально-правовая теория (теория дуализма муниципального управления);
теория социалистического самоуправления народа.
В дореволюционной России наибольшее распространение получили следующие муниципально-правовые теории: общественная, общественно-хозяйственная и государственная. На данном историческом этапе в Российской империи централизм в какой-то мере сочетался с местным самоуправлением.
В советский период теоретическая мысль в отношении местного самоуправления, в течение некоторого времени, развивалась русскими юристами и учеными неоднозначно. Большинство авторов склонялось к государственной теории самоуправления. Имели место и социал-реформистские муниципальные концепции. Наибольшее распространение в данный период получила теория социалистического самоуправления народа.
10. После «развала» Советского Союза местная власть начала строится на основе принципа децентрализации, т.е. самостоятельности ее органов, что
повлекло за собой не только отделение местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления. В связи с этим, для постсоветской России характерно противоборство трех школ местного самоуправления: общественной, государственной и дуалистической.
Отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления порождает множественность подходов к определению сущности и места местного самоуправления. Применительно к организации местного самоуправления в Российской Федерации в качестве теоретической основы предлагается исходить из концепции дуализма, которая сочетает в себе и общественные и государственные начала, обосновывая это тем, что самостоятельность местного самоуправления должна присутствовать, но только чисто в местных делах, в то же время, осуществляя управленческие функции, оно может выступать и как элемент государства.
Модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции Российской Федерации, по целому ряду позиций себя не оправдала. Принятие . Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. привело к формированию тенденции включения местных органов власти в единую вертикаль государственной власти. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что в настоящее время в России превалирует государственная муниципально-правовая теория.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что проведенные исследования, сформулированные предложения и рекомендации вносят вклад в развитие концепции муниципально-правовой теории. Все теории местного самоуправления являются актуальными и сегодня, так как их становление шло на основе изучения опыта местного самоуправления в различные эпохи, а для выбора оптимальной модели местного самоуправления в наши дни, несомненно, необходимо учитывать исторический опыт. Поэтому автором предпринята попытка обобщить историко-правовой материал, что дает возможность проследить и оценить
16 процесс становления института местного самоуправления, позволяет выделить его основные черты и особенности, а также его сущность и место в системе органов государственной власти, охарактеризовать значимые тенденции развития данного правового института с учетом современной правоприменительной практики и обновляющегося законодательства России. Полученные результаты могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем, связанных с местным самоуправлением, а также в процессе преподавания учебных курсов по теории и истории государства и права, истории отечественного государства и права, муниципального права. Фактический материал диссертации может быть использован органами государственной власти и местного самоуправления в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы, а также студентами,
fc аспирантами, преподавателями при подготовке обобщающих трудов по-1
теории и истории государства и права, истории государства и права России, муниципального права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в ряде научных публикаций, получили апробацию на выступлениях автора в международной и межвузовских научно-практических конференциях. Результаты исследования обсуждались на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования,
* а также необходимостью комплексного исследования муниципально-
правовых теорий в истории России и проблем, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
*
Муниципалитет как объект теоретико-правового анализа
Среди многих новых явлений, наблюдаемых в России, необходимо отметить бурное развитие муниципального права, которое стало формироваться в качестве самостоятельной отрасли только лишь с 1991 г. В последние годы наблюдается следующая картина: активно формируется законодательная база для регулирования муниципальных отношений в сфере местного самоуправления, возрастает интерес к муниципальному праву со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан. Широко проводятся научные исследования различных муниципально-правовых проблем. Разработка проблем муниципального права ведется в двух направлениях. Первое связано с попытками теоретического обоснования новой отрасли, определения ее предмета, метода, источников и т.д. Опубликованы многочисленные материалы исследований по данной тематике, появились диссертационные работы. Научные изыскания продолжаются, каждая новая работа ведет к уточнению статуса отрасли муниципального права. В рамках второго направления прилагаются усилия организационного и методического характера. В учебных заведениях в планы подготовки специалистов права, управления, экономики включено преподавание дисциплины муниципальное право. Хотелось бы отметить, что на содержание, структуру, роль муниципального права и регулируемых им общественных отношений, оказывают влияние и современные общедемократические преобразования государственности и общественного устройства России. Противоречивость социально-экономических и политических процессов, происходящих в нашей стране, кризисные ситуации и нестабильность не могли не проявиться негативно на формировании муниципального права и его развитии. Заметим, что ему и сейчас свойственна нестабильность, которая проявляется, прежде всего, в несогласованности муниципально-правовых норм с нормами других отраслей права, наличии юридических пробелов и других недостатков, что, по нашему мнению, требует усовершенствования нормотворческой деятельности в данной области. Тем не менее, муниципальное право России, воспринявшее опыт развивающихся стран, в целом соответствует современным условиям жизни общества, что предопределяет его важную роль в социально-политических преобразованиях, в развитии и укреплении местного самоуправления. Сосредоточившись на изучении широкого круга проблем муниципального права, выяснилось, что его развитие неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, выявлением понятийного аппарата о «власти на местах», разработкой теоретических концепций местного самоуправления, а также формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность. Так, исследуя основные факторы становления муниципального права как отрасли российского права Н.С. Бондарь отмечает, что «процесс российских реформ, имеющий своим главным содержанием переход к обществу, основанному на ценностях демократии и свободы, привел к существенному изменению картины социально-экономической, политической и правовой жизни России. В политический и правовой лексикон вошли многие ранее неизвестные для нас или, как до недавнего времени казалось, «чуждые» нам понятия и категории, призванные отразить принципиально новые явления нашей действительности. В ряду такого рода политико-правовых неологизмов нашего времени заметное место принадлежит понятиям «муниципалитет», «муниципальная власть», «муниципальная собственность», «муниципальные служащие», «муниципальное право» и т.п». В рамках данного параграфа, на наш взгляд, представляется необходимым более подробно остановиться на теоретико-правовом анализе такого понятия, как «муниципалитет». Приступая к исследованию любого правового явления, мы, прежде всего, пытаемся выяснить, в чем его сущность, и какова его значимость для общества и государства. Вопрос: «Что такое муниципалитет и в чем его сущность?» - привлек и наше внимание. Однако, ознакомившись с огромным количеством научной и учебной литературы, столкнулись с многообразием ответов на этот вопрос. Действительно, география распространения термина «муниципалитет» достаточно обширна. Это объясняется тем, что юриспруденция, как и ряд других наук «разговаривает» на латинизированном и древнегреческом , языках. Давая этимологию термину «муниципалитет», отметим, что он является производным от слова «муниципальный», которое происходит от латинского «municipium» («munus» - тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» - беру, принимаю), т.е. «муниципальный» - это берущий бремя, тяжесть по управлению. В свою очередь, в словаре иностранных слов термин «муниципальный» трактуется в буквальном смысле как «самоуправляющаяся община». По сути, это означает, что народ как единственный и основной носитель власти передает специально созданным органам полномочия по решению дел местного значения в интересах населения, проживающего на территории муниципального образования. А. Велихов, понимает под «муниципалитетом» городское управление, которое берет на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами1. Подобной точки зрения придерживаются также П.П. Глущенко и В.В. Пылин.
Классификация муниципально-правовых теорий
Продолжая рассмотрение и анализ теоретико-правовых аспектов муниципального права до того, как перейти к классификации теорий местного самоуправления, считаем необходимым, во-первых, определить сущность, основные черты и понятие науки данной отрасли; во-вторых, сформулировать определение «муниципально-правовой теории» или «теории местного самоуправления». Как отмечает В.А. Баранчиков, «российская наука о муниципальном праве находится в стадии становления, поэтому вполне уместно привести краткий экскурс ее развития в России, ибо история строительства и организации публичной власти на местах, в том числе зарубежная, дает прекрасный материал для его осмысления и творческого применения при решении современных проблем становления и формирования системы местного самоуправления». Для нас наука муниципального права представляет особый интерес, поскольку в ее составе имеются относительно-обособленные комплексы теоретических положений, содержащих выводы, которые сделаны на основе познания сущности и закономерностей развития различных сторон общественных отношений, регулируемых отраслью муниципального права. Более того, формулируя выводы, наука муниципального права опирается на широкую систему источников, под которыми подразумеваются: труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие наиболее общие, философские суждения о проблемах имеющих важное значение для муниципально-правовой науки; нормативные правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы; практику, т.е. те процессы, которые происходят в жизни на базе действия муниципально-правовых норм и институтов. «Широко известна старая шутка о сущности науки: занятие наукой есть удовлетворение собственной любознательности за общественный счет. В этой шутке таятся, однако, две вполне серьезные и глубокие мысли. Во-первых, предполагается наличие субъекта, которому интересно заниматься исследованием и творить что-то новое. Без него человечество не могло бы развиваться и скоро бы погибло...И, во-вторых, совершенно очевидно, что для обеспечения деятельности такого любознательного нужна общественная поддержка... Но это может быть только в том случае, если общество считает занятие любознательного полезным для себя», - отмечает О.И. Чистяков. Из данного высказывания можно сделать вывод о социальной ценности и сущности как естественных, так и гуманитарных наук, следовательно, это применимо и к науке муниципального права. Формирование науки муниципального права было явлением сложным и противоречивым. Если одноименная отрасль является новым формирующимся правовым образованием в системе права, то наука имеет глубокие корни, которые связаны со становлением и развитием научных взглядов, идей представлений, знаний, теоретических концепций местного самоуправления в России и зарубежных странах на протяжении нескольких веков. «В этом сложном процессе созидания современной российской правовой науки не должны быть отброшены, перечеркнуты и забыты те позитивные наработки в правоведении, которые составляют неотъемлемую часть интеллектуального потенциала России. Эти наработки относятся и к советскому времени, и еще более - к дореволюционной российской правовой науке, продолжательницей которой в новых исторических условиях должна стать современная наука права России». По нашему мнению, для реального становления и развития науки муниципального права необходимо развитие самого муниципального права; учет прошлого наследия; переосмысление, реформирование и обновление ее традиционных институтов и законодательства в области местного самоуправления. Каждая из этих проблем имеет актуальное значение и нуждается в разрешении для открытия новых научных перспектив. По философскому словарю И.Т. Фролова под наукой понимается «сфера исследовательской деятельности, направленная на производство новых знаний о природе, обществе и мышлении и включающая в себя все условия и моменты этого производства: ученых с их знаниями и способностями, квалификацией и опытом; научные учреждения; методы научно- исследовательской работы, понятийный и категориальный аппарат, систему научной информации, а также всю сумму наличных знаний, выступающих в качестве либо предпосылки, либо средства, либо результата научного производства». В энциклопедическом словаре дается следующее определение науки: «сфера человеческой деятельности, функция которой выработка и теоретическая систематизация знаний о действительности». Таким образом, наука муниципального права может быть определена как сфера исследовательской деятельности специалистов в области муниципального права, направленная на изучение, исследование, истолкование, объяснение муниципально-правовых явлений, а также раскрывающая закономерности становления и развития данной отрасли, реализацию ее норм и институтов, познание муниципально-правовых категорий и практики деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципально-правовые теории в дореволюционной России
В дореволюционной России наибольшее распространение получили следующие муниципально-правовые теории: общественная, общественно-хозяйственная и государственная. Общественная теория нашла свое отражение в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова, государственная - в трудах таких видных русских юристов как, Н.И. Лазаревский, И.И. Евтихиев, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и др. Идеями общественно-хозяйственной теории, в частности, руководствовались составители русского Городового Положения 1870 г.1 Как сказал в одном из своих выступлений в средствах массовой информации Александр Новокрещенов : «в России в 1864 г. на основе общественной теории как независимое государство было разработано и принято земство. Открывались школы, больницы, различные кооперативы, консультационные пункты по агрономии, зоотехнике и т.д. Земство было для людей еще одной властью, которая заставляла их работать на себя...». Об истории земства, земского самоуправления сегодня много говорят и пишут. Исследователи, общественные и государственные деятели все чаще и чаще приходят к мысли о необходимости возрождения традиций местного самоуправления. Действительно, пора, наконец, понять, что первый и самый главный уровень российской власти, центральный стержень российской общественной жизни - не в Кремле и не в Белом доме. Провинция, местная власть, местное управление снизу - эта триада является неиссякаемым источником российской мощи, прочнейшим фундаментом государства, о который, забывая подчас о нем, разбивались вдребезги многочисленные «перестройки». Реальное народовластие возможно только в случае кардинального изменения, системы управления на местах. Но прежде, чем что-то сдвигать со своего места, полезно самым подробнейшим образом изучить наследие предшественников, и земский опыт местного самоуправления является в этом смысле, буквально неоценим1. Отметим, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра И. Однако нельзя забывать, что зарождение земского и городского самоуправления произошло еще в XVI веке, когда произошла замена кормления (т.е. система местного управления, осуществляемая через наместников и волостелей, суть, . которой заключалась в содержании должностных лиц разного уровня за счет населения) специальными органами управления, которые именовались губными и земскими учреждениями. Первые губные учреждения, которые действовали наряду с наместниками, появились в уездах (основных территориальных единицах) в 30-е годы XVI века. Основным принципом формирования данных учреждений был принцип выборности представителей от местного сообщества. Выборы носили всесословный характер. Однако данная система просуществовала недолго и была упразднена в . 1555 году указом Ивана IV. Ивана Грозного можно охарактеризовать как великого реформатора, судя по тому, что свои реформы он проводил на протяжении всего периода своего правления (с 1547 г.) и до его смерти (1584 г.). Главной их целью было укрепление и обустройство молодого Московского централизованного государства, а также усиление режима личной власти. Во время царствования Ивана IV «все большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство1, т.е. власть, исходящая от земли, от народа»2. Земская реформа Ивана Грозного, однако, определила три характерные черты земства: 1. Земское устройство впервые получило юридическое определение. Сущность земского управления XVI века состояла не столько в праве обществ «ведать местные земские дела», сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государственному делу». Это был особый род государственной службы, новая земская повинность, возложенная на «тяглое население»3. 2. Реформа завершила перестройку местных органов власти по принципу сословного представительства. 3. Служба в земских учреждениях была неотделима от строгого надзора и отчетности местных органов перед центральным правительством и зависимости от местного населения. Таким образом, завершая краткий обзор преобразований Ивана Грозного, можно сделать вывод о том, что в период его правления имел место двоякий подход к определению места и сущности местного самоуправления. Первый характеризуется созданием под видом «местного самоуправления» формально самостоятельных и независимых институтов, которые на практике (на уровне неформальных отношений) являлись лишь декорацией «бюрократической» централизованной системы. Второй подход предполагает немного самостоятельности в деятельности органов местного самоуправления, но без какого-либо участия в политическом процессе, следовательно, никакого демократического эффекта оно не достигало. Следующий период развития местного самоуправления в дореволюционной России обусловлен становлением сословно-представительной монархии (середина XVI - конец XVII вв.), особенностью которой, как отметил Ю.П. Титов, являлось привлечение царской властью для решения важнейших вопросов представителей не только господствующих сословий (бояр, духовенства, дворян), но и верхушки городского населения.
Теория социалистического самоуправления народа в системе советского строительства
В советский период теоретическая мысль в отношении местного самоуправления, в течение некоторого времени, развивалась русскими юристами и учеными неоднозначно. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуправления с органами центральными, поэтому большинство авторов склонялось к государственной теории самоуправления. Так, В.Л. Кобалевский в работе «Советское административное право» особо подчеркивал, что «органы внутригосударственной территориальной единицы, как справедливо утверждает государственная теория самоуправления, есть органы государственности, а отнюдь не органы особого юридического лица -территориальной корпорации»1. А.И. Елистратов отмечал, что «...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает построение административных учреждений на началах известной их самостоятельности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися территориальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти».
Таким образом, в своих работах советские ученые того периода подчеркивали, что степень относительной самостоятельности органов самоуправления в любом случае находится в зависимости от административных установлений.
С другой стороны, во второй половине 20-х годов появляются работы, в которых высказывалось мнение, что «система местного самоуправления, как способ организации местных административных учреждений буржуазного государства, целиком и полностью укладывается в общую систему организации современной буржуазной демократии» , и если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это «только результат невыясненности проблемы».
Наряду с названными, имели место и социал-реформистские муниципальные концепции. Так, профессор М.Д. Загряцков отмечал, что классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление».
Постепенно появлялись идеи, отрицающие понятие «самоуправление» вообще. Так, 30-е и первая половина 50-х гг. ознаменовались как самое «глухое» время в развитии советского местного самоуправления. О нем в это время фактически ничего не говорили и не писали. Термин «самоуправление» был вообще изъят из обихода1. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Теория местного самоуправления в нашей стране задержалась в своем развитии на долгое время2, вплоть, как было сказано выше, до начала второй половины 50-х гг. Как отмечал М.И. Пискотин, «в сущности, отбрасывалась сама идея самоуправления мест» . По мнению Н.С. Бондаря, «идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе, государством централизованным».
На наш взгляд, небольшой экскурс в историю развития советского самоуправления позволит выявить основные направления развития научно-теоретических мыслей на данном этапе.
С целью освежить память, напомним, что в период советской власти «система местного самоуправления была ликвидирована. На местах действовали Советы - органы государственной власти»5. По этому поводу хотелось бы привести слова В.И. Ленина, который прямо писал, что «...историческое призвание Советов быть могильщиком, наследником, преемником буржуазного парламентаризма, буржуазной демократии вообще».
С современной точки зрения, уничтожение системы местного самоуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае, определенную пользу могли бы принести земские традиции, богатый опыт культурно-хозяйственной работы. К тому же, существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занимались бы органы, отстраненные от политического участия, могло стать важной гарантией прав личности в СССР.
