Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление системы органов НКВД Башкирской Автономной Советской республики (1919-1921 гг.). С. 13-86.
1.1. Создание НКВД Башкирии. С. 13-37.
1.2. Роль НКВД в формировании системы государственного управления С. 37-64.
1.3. Создание милиции и системы мест лишения свободы . С. 64-86.
Глава 2. Реформа системы органов НКВД с переходом к новой экономической политике (конец 1921 -1925 гг.). С. 86-151.
2.1. Реорганизация центрального и местного аппарата НКВД . С. 86-100.
2.2. Участие органов НКВД в осуществлении НЭП . С. 101-127.
2.3. Реорганизация милиции и системы мест лишения свободы в условиях НЭП. С. 127-151.
Заключение. С. 151-155.
Список использованной литературы и источников. С. 155-164.
Приложения.
- Роль НКВД в формировании системы государственного управления
- Создание милиции и системы мест лишения свободы
- Реорганизация центрального и местного аппарата НКВД
- Участие органов НКВД в осуществлении НЭП
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях, характеризующихся масштабностью и сложностью преобразований во всех сферах общественной и государственной жизни России, принципов ее федеративного устройства, заметно возрастает роль исторического опыта в решении проблем осуществления власти и управления, распределения полномочий между федеральным центром и республиками, защиты правопорядка и борьбы с преступностью. В этом отношении высокий интерес представляет история Наркомата внутренних дел РСФСР, одноименных наркоматов автономных республик, являвшихся отраслевыми органами управления с весьма широкой компетенцией. В первой половине 20-х гг. НКВД выполнял особую роль в решении вышеуказанных проблем, что является одной из отличительных черт становления советской государственности. Кроме того, наркоматы внутренних дел автономных республик, в силу их правового положения, принимали непосредственное участие в разработке и реализации принципов советской автономии, а их статус, в свою очередь, являлся одним из слагаемых государственной автономии национально-государственный формирований в составе РСФСР.
Данное обстоятельство определяет актуальность темы настоящего исследования - места и роли НКВД в государственном механизме Башкирской Автономной Советской республики (БАСР)1 - первой реализованной национально-государственной автономии в составе Советской России. Известно, что Башки-
. Наименование "Башкирская Автономная Советская республика" используется с учетом того, что в первой половине 20-х гг. еще не установилось официального названия башкирской автономии. В документах тех лет (до 1925 г.) она называлась по-разному: Башкирская Советская республика, Башкирская Советская Социалистическая республика, Автономная Башкирская Советская Социалистическая республика, Башкирская Автономная республика и т.д.. Устойчивое название республики - Башкирская Автономная Советская Социалистическая республика (БАССР) имеет более позднее происхождение. Оно было предложено в проекте конституции БАССР 1925 г. В связи с этим, относительно 1919-1925 гг. название "Башкирская Автономная Советская республика" можно признать наиболее соответствующим государственно-правовому статусу республики - А.А.
4 рия явилась своеобразным "полигоном" по осуществлению ленинских идей в
области национально-государственного строительства. Становление системы органов НКВД Башкирии происходило в русле оформления национальной государственности, разработки и юридического оформления федеративных отношений в РСФСР и во многом носило уникальный характер. Статус НКВД1 существенно отличался от иных государственных органов отраслевого управления, его деятельность была самым непосредственным образом связана с созданием органов власти Башкирской Автономной Советской республики, ее административно-территориальным делением. В силу названных обстоятельств исследование места и роли НКВД республики в государственном механизме позволит составить более полное представление о становлении и развитии башкирской национальной государственности. Здесь имеет значение и следующее обстоятельство - именно в процессе развития взаимоотношений НКВД БАСР и НКВД РСФСР были впервые выработаны и получили нормативно-правовое оформление основы разделения компетенции и порядка взаимодействия между республиканскими и общероссийским наркоматами внутренних дел.
Актуальность темы исследования обусловливается и тем, что хотя отдельные аспекты истории становления советских органов внутренних дел получили освещение в работах историков-правоведов, отсутствие исследований об НКВД автономных республик не позволяет говорить о полном раскрытии проблемы. Анализ и характеристика накопленного в их организации опыта являются необходимым условием обеспечения их эффективной деятельности в дальнейшем, дают богатейший материал для осмысления одного из самых сложных периодов отечественной истории. Изучение опыта взаимодействия федеральных и республиканских органов внутренних дел может быть полезным
. Далее по тексту термином "НКВД" будет обозначаться соответствующее ведомство Башкирии, когда речь идет о российском наркомате, он будет называться НКВД РСФСР.
при определении оптимальных форм централизации руководства ими на современном этапе. Таким образом, актуальность исследования определяется не только недостаточной разработанностью научной проблемы, но и потребностью в использовании исторического опыта в организации сегодняшних органов внутренних дел.
Степень разработанности проблемы. Проблемы становления органов внутренних дел автономных республик, их роли и места в государственном механизме разработаны пока недостаточно. Существует большое количество трудов, рассматривающих деятельность органов внутренних дел, милиции, мест лишения свободы, на разных исторических этапах1. Анализу процесса создания
'. Черников В.В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции: (октябрь 1917-декабрь 1930 гг.). - М., 1979; Из истории НКВД-МВД. - М., 1980. Вып. І; Маручек А.А. Развитие функций предварительного расследования органов внутренних дел (1917-1930 гг.). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1981; Бычков В.Ф. Становление и развитие советской милиции Мордовии и ее деятельность по охране общественного порядка в период строительства социализма: (1917-1937 гг.). Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. - М., 1982; Шайдаев Р.Г. Организационно-правовые основы развития органов советской милиции Дагестана в годы строительства социализма. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1985; Кузьмин СИ. Политико-правовые основы становления и развития исправительно-трудовых учреждений (1917-1936 гг.). -М., 1988; Малыгин А.Я. Яковлева Е.И. Из народа и для народа. - М., 1988; Ги-ляров Е.М. Михайличенко А.В. Становление и развитие исправительно-трудовых учреждений Советского государства (1917-1925 гг.). - Домодедово, 1990; Кузьмин СИ. Исправительно-трудовые учреждения в СССР (1917-1953 гг.). - М., 1991; Малыгин А.Я. Мулукаев Р.С и др. Становление и развитие аппаратов Советского уголовного розыска (1917-1985). - М., 1991; Мулукаев Р.С. Суслов В.М. Функции советской милиции по предупреждению преступлений 1917-1934 гг. - М., 1991; Малыгин А. Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1992; Ахмадеев Ф. X., Катаев Н.А., Хабибулин А.Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. - Уфа, 1993; Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме государства. // Органы внутренних дел на пути к правовому государству. Сборник трудов адъюнктов и соискателей. - С-Пб., 1993; Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917-1941 гг.). -
и деятельности органов НКВД во всей их совокупности (т.е. отделов управления при исполкомах, информационно-инструкторских отделов, отделов коммунального хозяйства, отделов работы с пленными и беженцами, милиции, мест лишения свободы и т.д.), посвящено всего несколько исследований1, но в них не уделяется внимания строительству органов НКВД национально-государственных образований в составе РСФСР.
Формирование башкирской государственности является объектом многих работ2. Однако роль НКВД Башкирии и его местных органов в них не раскры-
Уфа, 1994; Мулукаев Р.С. Карташсв Н.Н. Милиция России (1917-1993 гг.) Ис-торико-правовой очерк. - Орел, 1995; Некрасов В.Ф. Тринадцать "железных наркомов". - М, 1995; Полиция и милиция России: страницы истории. - М., 1995; Игонькин Е.М. Организационно-правовые основы становления и развития милиции Кабардино-Балкарии: (1918-1930 гг.). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1996; Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Карпов И.Е. Организационно-правовые основы становления и деятельности органов милиции Самарской губернии (1917-1925 гг.). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 1998; Сальмина СЮ. Становление органов внутренних дел на Южном Урале в 20-е годы // МВД России - 200 лет: Материалы научно-практической конференции. - С-Пб., 1998 Ч.І; Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. История и современность. - Ростов н/Д., 1999.
'. Кизилов И.И. НКВД РСФСР 1917-1930 гг. - М., 1969; Семыгина Л.П. Создание народного комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917-ноябрь 1918 гг.). Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1970; Болтенкова Л. Ф. Образование народного комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по руководству строительством органов советской власти на местах (октябрь 1917-ноябрь 1918 гг.). Дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 1974; Мулукаев Р.С. Развитие системы управления органов внутренних дел СССР. - М., 1979; Власов В.В. Конституционно-правовое закрепление становления и развития органов внутренних дел Советского государства (1917-1926). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1985. Лобанов А.В. Переход к НЭПу и реорганизация НКВД РСФСР. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998.
. Сайранов Х.С. Упрочение Советской власти в Башкирии. - Уфа, 1957; Становление советского государства и права. - М., 1968. Книга I; Башкирская АССР, государственно-правовое устройство. - Уфа, 1988; Маликов М.К. История становления государственно-правовых учреждений Башкирии. 1917-1924 гг.. -Уфа, 1989; Карр Э. История Советской России. Большевистская революция
7 вается. Единственной работой, посвященной истории НКВД Башкирии, является сборник биографических очерков о наркомах и министрах внутренних дел1. Кроме того, некоторые упоминания о деятельности НКВД, его руководителях, содержатся в опубликованных воспоминаниях участников становления башкирской республики2.
История милиции и исправительно-трудовых учреждений БАСР также недостаточно изучена. Некоторое внимание становлению милиции Башкирии уделено в нескольких абзацах соответствующих разделов изданий "История советской милиции" и "Советская милиция: история и современность", но в этих небольших по объему материалах допущен ряд неточностей3. Столь же лаконично освещена милиция Башкирии в подготовленных к ее 50 и 60-ти летним юбилеям изданиях "На страже порядка (Записки о милиции Башкирии)" и "60 лет Советской милиции. На боевом посту"4, а также в разделе "Правовое регулирование деятельности органов охраны общественного порядка" вышедшей в
1917-1923. - М., 1990. Т.1; Юлдашбаев Б.Х. Новейшая история Башкортостана. - Уфа, 1995; Гумеров Ф.Х. У истоков борьбы за суверенитет Башкортостана. -Уфа, 1997; История советского государства и права в трех книгах; История отечественного государства и права. - М., 1997. Ч. П.; Касимов С.Ф. Автономия Башкортостана: становление национальной государственности башкирского народа. - Уфа, 1997; Сафонов В.Е. Договорные отношения России и Башкирии: история и современность. (Теоретико-правовые аспекты). - Уфа, 1997. '. Насибуллин Л.Х., Кадоркина В.В. Наркомы и министры внутренних дел Башкирии // Карасик А.А. Очерки о генералах МВД Республики Башкортостан. -Уфа, 1996.
2. Худайбердин Ш.А. На ветрах революции. Публицистика, воспоминания, ху
дожественные произведения. - Уфа, 1986; Заки Валили Тоган Воспоминания.
Борьба народов Туркестана и других восточных мусульман-тюрков за нацио
нальное бытие и сохранение культуры. - Уфа, 1994. Книга I.
3. История советской милиции. Раздел: Строительство рабоче-крестьянской ми
лиции в национальных районах страны. М., 1977. Т. I; Советская милиция: ис
тория и современность 1917-1987. Раздел: Советская милиция в национальных
районах. М, 1987.
4. На страже порядка (Записки о милиции Башкирии). - Уфа, 1967; 60 лет Совет
ской милиции. На боевом посту. - Уфа, 1977.
8 1988 г. книги "Башкирская АССР, государственно-правовое устройство"1. Некоторые эпизоды становления уголовного розыска в Башкирии содержатся в изданном МВД Республики Башкортостан буклете "SO лет со дня образования Уголовного розыска Российской Федерации"2. Вопросы становления системы мест лишения свободы БАСР затрагиваются в диссертации Ф. X. Ахмадеева3. Эпизодические упоминания милицейских органов, мест лишения свободы в различных изданиях по истории Башкирии, биографиях её ведущих деятелей также не могут закрыть пробела в историографии проблемы4.
В последние годы, в Республике Башкортостан появились работы, посвященные истории создания республиканских государственных учреждений, в том числе и правоохранительных органов5. В них затрагиваются вопросы взаимодействия этих органов с НКВД.
Таким образом, на сегодняшний день отсутствие комплексного исследования о роли и месте НКВД и всей совокупности подчиненных ему органов в государственном механизме Башкирии не позволяет говорить о достаточной изученности поднятой темы.
Цель данного исследования состоит в раскрытии на основе анализа исто-рико-правового и иного документального материала процесса создания и раз-
. Башкирская АССР, государственно-правовое устройство. - Уфа, 1988.
2. Министерство внутренних дел Республики Башкортостан. "80 лет со дня об
разования Уголовного розыска Российской Федерации". - Уфа, 1998.
3. Ахмадеев Ф. X. Становление и развитие режима в исправительно-трудовых
учреждениях РСФСР (1917-1930 гг.). Дис.... канд. юрид. наук. - М., 1993.
4. Кульшарипов М.М. 3. Валидов и образование Башкирской Автономной Со
циалистической Республики. - Уфа, 1992; Кузыев Р.У. Шагит Худайбердин. //
Легендарные имена. - Уфа, 1987; Часовые правопорядка. Сборник статей, очер
ков, репортажей. - Уфа, 1987.
5. Мардамшин P.P. История Башкирской чрезвычайной комиссии (1917-1922
гг.). Дисс. ... канд. истор. наук. - Уфа, 1995; Зинуров Р.Н. Прокуратура респу
блики Башкортостан: история и современность. К 275-летию Российской про
куратуры. - Уфа, 1996.
9 вития НКВД Башкирии и его органов на местах, выявлении их роли и места в
государственном механизме республики.
Поставленная цель реализуется путем решения следующих задач: проанализировать правовые основы строительства НКВД Башкирии, проследить эволюцию его структуры, правовой базы, показать содержание, формы и методы работы, осветить проблемы взаимоотношений НКВД РСФСР и НКВД БАСР, с учетом творческого использования опыта прошлого сформулировать выводы и предложения.
Хронологические рамки исследования охватывают отрезок времени с момента образования НКВД Башкирской Автономной Советской республики (1919 г.) до оформления его статуса в Конституции РСФСР и проекте первой конституции БАСР (1925 г.). Периодизация определена с учетом общероссийских процессов (гражданская война, новая экономическая политика) и специфики развития Башкирии и ее НКВД. С момента образования НКВД, статус этого наркомата часто менялся в связи с уточнением его компетенции, иногда носившими принципиальный характер. Определенный к 1925 г. статус НКВД автономных республик был в этом же году оформлен в конституции РСФСР, после чего до упразднения этих наркоматов в 1930 г., их строение и компетенция уже не менялись. Ограничение исследования первой половиной 20-х годов обусловлено еще и тем, что в это время НКВД имели беспрецедентную по своей широте и значению компетенцию и уникальные по своим масштабу и разветвленности аппараты. В дальнейшем НКВД не обладали вышеуказанными качествами.
Объект и предмет исследования. Объект - обусловленная ходом национально-государственного развития РСФСР совокупность государственно-правовых явлений, определявших статус и компетенцию НКВД БАСР, его место и роль в государственном механизме республики. Предмет - юридически оформленные статус, компетенция, права и обязанности НКВД Башкирии, ре-
10 альная практика по их реализации, правовые и организационные основы взаимодействия НКВД с другими государственными органами.
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является диалектико - материалистический метод, в рамках которого применялись и иные общенаучные и частные методы конкретно-исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и системного анализа.
Исследование процесса становления и развития наркомата внутренних дел Башкирии велось с позиций принципа историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Источниковая база исследования. Исследование произведено на основе разнообразных источников, важное место среди которых занимают работы российских и иностранных авторов, труды историков государства и права, руководителей советского государства и органов внутренних дел.
Основу источниковой базы исследования составили архивные материалы, выявленные в Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ), Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Центральном государственном архиве общественных организаций Республики Башкортостан (ЦГАОО РБ), Центральном государственном историческом архиве Республики Башкортостан (ЦГИА РБ).
Ценными источниками явились Собрание законов СССР (СЗ СССР), Собрание узаконений РСФСР (СУ РСФСР), нормативные акты, содержащиеся в различных ведомственных сборниках. Ряд данных извлечен из различных периодических изданий МВД РФ, НКВД РСФСР, НКВД РСФСР, ведомственных статистических отчетов.
При написании диссертации использовались материалы из фондов Российской государственной библиотеки, Государственной публичной исторической библиотеки, Национальной библиотеки Республики Башкортостан им.
3-А. Валили, библиотеки Башкирского государственного университета, мемуары участников рассматриваемых в работе событий.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что оно является первым историко-правовым исследованием, в котором раскрывается роль и место НКВД БАСР, системы его местных органов в государственном механизме автономной республики. Исследование велось с учетом современных достижений историко-правовой науки. О научной новизне диссертации свидетельствует и то обстоятельство, что по самой постановке проблемы предполагается впервые изучить многие вопросы организации и функционирования государственного механизма Башкирской АСР, его центральных и местных органов. Так, впервые рассматривается практика осуществления решений ЦИК и СНК БАСР через аппарат НКВД, строение и деятельность таких местных органов последнего, как отделы управления в составе местных ревкомов и исполкомов, а также отделов: информационно-инструкторских, работы с пленными и беженцами, ЗАГС, коммунального хозяйства и т.д.. Кроме того, рассматривается создание, строение, правовая основа деяетльности милиции и системы мест лишения свободы. Впервые показывается характер взаимоотношений НКВД автономной республики и НКВД РСФСР.
Элемент новизны состоит и в том, что в процессе исследования использовано значительное количество архивных материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот. Основные положения, выносимые на защиту.
Изучение процесса становления и развития органов внутренних дел Башкирии позволило вынести на защиту следующие положения:
1. В рассматриваемый период власти РСФСР и Башкирской АСР исходили из принципа принадлежности НКВД и его предмета ведения компетенции республики в составе РСФСР, что позволяло правительству Башкирской АСР пользоваться определенной самостоятельностью в создании аппарата НКВД.
12 Образцом для создания НКВД БАСР явился НКВД РСФСР, причем при создании собственного НКВД властям Башкирской АСР не удалось избежать основных недостатков, допущенных в организации НКВД РСФСР: сосредоточения в его ведении органически не связанных между собой функций, что предопределило сложности в разграничении компетенции НКВД с другими государственными органами;
Одним из проявлений автономности НКВД БАСР стала разработка его собственной нормативно-правовой базы. В Башкирии ход этой работы по некоторым позициям опережал общероссийские процессы в области нормативно-правового регулирования. Так, уже в 1919 г. в Башкирской республике были подготовлены положения о республиканской милиции и уголовном розыске, а в марте 1920 г. введено в действие положение о НКВД Башкирской советской республики;
Строительство аппарата НКВД не имело проработанного плана и определялось влиянием ряда факторов: стремлением использовать российский опыт, соображениями целесообразности, необходимостью учета специфики национально - автономной республики в составе РСФСР. Это обстоятельство давало руководству определенную степень свободы в строительстве аппарата НКВД, но нередко приводило к серьезным просчетам в этой работе;
До I Всебашкирского съезда Советов органы НКВД фактически подменяли местные советские органы власти и общего управления в осуществлении ряда их полномочий, причем, с 1919 по 1924 год именно через органы НКВД осуществлялись основные задачи по реализации предусмотренного при создании Башкирской АСР ее административно - территориального деления.
Существенная роль органов НКВД в создании и обеспечении системы общего управления через Советы была объективно обусловлена необходимостью централизующего начала этой деятельности. Показательно, что изъятие из ведения НКВД функции советского государственного строительства на мес-
13 тах привело к возникновению серьезных проблем в осуществлении государственного управления на местном уровне.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в расширении знаний о роли органов внутренних дел в становлении Башкирской автономии, как одного из первых национально-государствнных образований в составе РСФСР. Собранный и обобщенный материал, впервые вводимые в научный оборот документы дают возможность уточнить оценки по широкому кругу вопросов истории российского государства и права, национально-государственного строительства, в части функционирования государственного механизма, становления административно-территориального строения, организации органов общего управления, охраны порядка и борьбы с преступностью в российских автономиях. Основные положения и выводы, документальный материал могут быть использованы в преподавании курсов истории государства и права, истории органов внутренних дел, соответствующих разделов ряда отраслевых дисциплин, преподаваемых в учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в опубликованных работах диссертанта. Результаты исследования докладывались на заседаниях Ученого совета и кафедры историко-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД РФ. Материалы исследования используются в преподавании курсов отечественной истории государства и права, истории органов внутренних дел и системы мест лишения свободы в Уфимском юридическом институте МВД РФ, а также при написании курсантами докладов, курсовых работ и рефератов.
Роль НКВД в формировании системы государственного управления
Чтобы составить полное представление о роли органов НКВД в создании аппарата власти и управления в Башкирии необходимо иметь ввиду, что Башкирская Автономная Советская республика - первая национально - государственная автономия, реализованная в составе РСФСР, поэтому опыта по организации государственного аппарата, в том числе органов НКВД российских автономий к тому времени еще не имелось. Кроме того, деятельность НКВД разворачивалась на территории, еще недавно "... находившейся в центре ожесточенных сражений и шесть раз переходившей из рук в руки"1, в результате чего изначально слаборазвитые экономика и инфраструктура края были, дезорганизованы, что значительно ухудшало условия деятельности органов внутренних дел.
Еще в апреле 1919 г. развертывание системы органов власти и управления в Советской Башкирии пытался начать НКВД РСФСР, добивавшийся от СНК ассигнования БАСР средств "на организацию и укрепление Советской власти"2. Летом 1919 г. эти мероприятия стали осуществляться Башревкомом. Поскольку сразу провести предусмотренные конституцией выборы было невозможно, с лета 1919 г. в Башкирии создавались не выборные Советы, а назначаемые вышестоящими органами временные революционные комитеты (ревкомы), что не было для РСФСР чем то исключительным3. Специфика Башкирии заключалась в том, что ее ревкомы принадлежали к органам, создаваемым "... при провозглашении новых национально-государственных образований. Причиной их возникновения была не столько военная обстановка, сколько необходимость иметь временный орган власти до создания конституционного аппарата ..."4. Каждый ревком являлся высшим органом власти на своей территории и через НКВД подчинялся непосредственно Башревкому. В осуществление своей власти кан-тонные ревкомы издавали приказы, создавали отделы управления, являвшиеся местными органами НКВД и обладавшие очень широкими полномочиями5.
С момента образования НКВД Башкирской Автономной Советской республики, его главной задачей, также как и НКВД РСФСР, было создать "... органы управления в стране (в данном случае - Башкирии - А.А.) сверху донизу, наладить их функционирование ...,,!. Основы компетенции НКВД в области советского строительства были сформулированы в Положении. Реализация этой функции осуществлялась административным и информационно - инструкторским управлениями комиссариата2. Определенное представление о объеме деятельности этих управлений в первые месяцы их работы можно составить по нижеприведенным данным распределения средств на осень - зиму 1919 года (в РУб.):
Как видно, основной объем средств выделялся административному управлению, ведь без успешной реализации его главной задачи - создания системы местных органов власти, выполнение любой другой задачи в республике стало бы неосуществимым.
В литературе отмечается, что "в деятельности НКВД по строительству Советов на местах можно выделить две стороны. Во-первых, он был наделен правом на издание правовых актов, определявших основы их построения и функционирования. И, во-вторых, занимался организацией практической рабо-ты на местах . Сказанное в полной мере относится и к НКВД Башкирии, причем эта работа составляла основное направление его деятельности. В бюджете оно выделялось в отдельную строку финансирования - "... на покрытие расходов местных советов". Выделенная НКВД осенью 1919 г. по этой графе сумма - 40 З 600 000 рублей, значительно превосходила объем финансирования таких комиссариатов, как комиссариаты Юстиции - 2 800 000, Финансов - 1 600 000, Госконтроля -1 100 000 рублей1.
НКВД определял строение и состав кантонных ревкомов, волостных и сельских исполкомов. Так, 8 и 9 декабря 1919 г., коллегия комиссариата установила штаты местных органов власти2, структура которых, в целом, соответствовала схеме НКВД РСФСР, утвержденной 1-м съездом председателей гу-бисполкомов3. Но, в отличие от уездов губерний РСФСР, кантоны резко различались между собой по количеству волостей и по числу населения - в некоторых случаях эта разница составляла более ста тысяч жителей4. В результате, на всю администрацию как Кудейского кантона с населением 27 652 человек так и Тамьян-Катайского кантона с населением 153 951 житель предусматривалось не более 15 пггатных сотрудников5. 24 февраля 1920 г. коллегия НКВД поручила заведующему административного управления разработать "... инструкцию по организации работы ... кантревкомов"6. Помимо вышеизложенных мероприятий НКВД готовил проведение съездов представителей местной власти7, следил за соблюдением законности на местах8, деятельностью органов власти и на волостном уровне9.
Создание милиции и системы мест лишения свободы
Особую сферу деятельности НКВД составляло создание милиции и мест лишения свободы, происходившее в сложных условиях. В 1919-1920 гг., в целом по РСФСР уровень преступности возрастал2, а криминогенная ситуация в Башкирии была во многом даже более тяжелой3.
Это требовало скорейшего создания органов борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Здесь необходимо отметить, что если милиция начала создаваться башкирским правительством еще летом 1918 г.4, то к организации специальных мест заключения НКВД приступил только осенью 1919 г. 22 сентября руководство НКВД признало необходимым составить комиссию в составе представителей от комиссариата кэстиции, ЧК и КВД, "... которой и поручить организацию тюрьмы"1. 3 декабря 1919 г. НКВД постановил:
"Признать необходимым организацию лагерей принудительных работ в каждом кантоне ..."2, all декабря того же года было принято решение об организации "... 7 лагерей принудительных работ на территории Б.С.Р., с подчинением их Административному Управлению, которому и предписывается внести в смету на 1920 год на содержание лагерей штаты ... общие с РСФСР"3. Но вскоре лагеря принудительных работ перешли в ведение народного комиссариата юстиции4.
Это позволило НКВД больше внимания уделять созданию советской милиции. Еще в мае 1919 г. отдел милиции этого комиссариата начал подготовку положения о милиции, для чего им был сделан запрос в НКВД РСФСР "о присылке всех декретов, циркуляров и инструкций Центральной рабоче-крестьянской власти по милиции"5. В начале июня 1919 г. необходимые материалы были получены, а 31 июля 1919 г. Башревкомом было утверждено "Положение о башкирской рабоче-крестьянской милиции"6, и в протоколе заседания коллегии НКВД от 17-го сентября 1919 г. отмечалось, что "По отделу милиции положение имеется"7.
В основу этого документа были положены ішструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. "Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции" и декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. "О Советской Рабоче-Крестьянской милиции" и он был построен следующим образом: вводная часть (в тексте не выделена - А.Л.) 1 - 3, затем "О составе и порядке подчинения Башкирской Советской Рабоче-Крестьянской Милиции" 4 - 13; "О порядке определения и увольнения членов Рабоче-Крестьянской Милиции" 14 - 23; и "Общие положения" 24 - 38. Согласно положению, башкирская Советская рабоче-їфестьянская милиция являлась исполнительным органом башкирской советской власти и стояла на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной же ее обязанностью являлась охрана революционного порядка и гражданской безопасности1.
Строение милиции определялось следующим образом: для общего руководства и управления ее деятельностью при комиссариате внутренних дел было создано управление Башмилиции под руководством одного из членов коллегии. Согласно Положению о НКВД на управление милиции возлагалось: "... заведование и руководство Уголовным розыском и наружной охраной Республики, инструктирование и обучение местных отделов и их хозяйственно-материальное обслуживание ..."2. В управлении милиции также предусматривались должности двух заместителей, один занимал пост начальника канцелярии, а второй - должность начальника уголовного розыска. По утвержденному 7 декабря 1919 г. штатному расписанию управление милиции состояло из делопроизводства, отделов уголовного розыска, общей милиции, инструкторского и хозяйственного3. Самые большие штаты были в отделе общей милиции - 56, самые меньшие в уголовном розыске - 3. Хотя речь шла о центральном аппарате всей республиканской милиции, его штатная численность была 84 единицы, 51 из которых приходились на команду пеших и конных милиционеров.
На местах, в составе кантонных отделов управления создавались кантон-ные отделения милиции, начальники которых подчинялись заведующему отделом управления исполнительного комитета, но в тоже время начальники мили ции должны были выполнять все требования, указания, приказы и распоряжения заведующего отделом милиции. Милиция каждого кантона в свою очередь делилась на районы, возглавляемые районными начальниками.
По положению, полномочия по строительству милиции и организации ее деятельности были распределены между НКВД и местными советскими органами. Анализ протоколов заседаний коллегии НКВД за сентябрь-декабрь 1919 г. показывает, что не менее 10-12 % всех рассматриваемых на них вопросов имели отношение к милиции. Полномочия начальника Управления милиции НКВД были довольно ограниченными. Так, в апреле 1920 г. он обратился в коллегию с ходатайством о предоставлении ему права издавать за своей подписью приказы по личному составу, а также о приеме на службу в милицию. Коллегия не поддержала эту просьбу: все приказы по личному составу милиции, "... а также политического и общегосударственного характера ..." должны были издаваться за подписью наркома. Начальнику милиции отводилось право на издание приказов "... о командировании сотрудников и инструктирующего характера...".
Реорганизация центрального и местного аппарата НКВД
Переход от политики "военного коммунизма" к НЭП обусловил глубокие изменения во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. Рассматривая вопрос перестройки системы органов внутренних дел в условиях новой экономической политики, следует иметь ввиду, что некоторые звенья были реформированы под прямым воздействием НЭП, на другие она оказала опосредованное влияние, реформа третьих была обусловлена иными факторами, и лишь по времени совпала с НЭП. То обстоятельство, что введение НЭП было осуществлено в условиях ужасающей экономической разрухи, усугублявшейся постигшим многие регионы РСФСР (в том числе и Башкирию) неурожаем, вызвавшем голод, наложило свой отпечаток на формы и методы реорганизации государственного аппарата, в том числе и органов НКВД. Те их звенья, которые осуществляли весьма широкий круг чисто хозяйственных обязанностей, перешли на хозяйственный расчет, поставив в качестве первоочередной задачи из- влечение прибыли. Введение НЭП преследовало цель изыскания ресурсов на восстановление разрушенного первой мировой и гражданской войной народного хозяйства. Возможности государства были настолько ограничены, что был взят курс на строжайшую экономию, упрочение структуры госорганов, удешевление их содержания. В полной мере это относилось и к органам НКВД.
Таким образом, как видно, кроме гражданско-регистрационного управления, преобразованного в подотдел административного управления, было реформировано и финансово-счетное управление, ставшее отделом управления делами, число управлений сократилось с семи до пяти1. Были упразднены и многие отделы. В частности, на основании постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1922 г. из ведения НКВД БАСР была изъята функция руководства связью, в результате чего был ликвидирован Отдел почт и телеграфов2. Проведенная реорганизация позволила повысить уровень руководства, удешевить содержание аппарата НКВД3.
Наиболее сильно воздействие НЭП на органы НКВД проявилось именно в тех сферах их деятельности, которые были тесно связаны с экономикой, народным хозяйством. Оптимальные решения принимались не сразу, нередко действия по реформированию НКВД отличались явной непоследовательностью, что отрицательно сказывалось на его деятельности. Ярким примером этому может служить реформа управления коммунальным хозяйством республики.
Известно, что в начале 20-х гг. в ряде губерний коммунальные отделы были переданы из ведения НКВД в совнархозы, в связи с чем Президиум ВЦИК направил на места разъяснения о недопустимости подобных акций без утверждения СНК4. Аналогичные события развернулись и в Башкирии. Судя по тому, что в январе 1922 г. в БАСР были утверждены штаты управления коммунального хозяйства НКВД5, сотрудники наркомата не ожидали ликвидации этого управления. Но, уже в феврале того же года СНК БАСР принял решение о рас- формировании управления коммунального хозяйства1. Тем не менее, 24 марта 1922 г. коллегия НКВД приняла постановление "О центральном коммунальном хозяйстве". В нем говорилось, что с упразднением Управления коммунального хозяйства не упраздняются его функции, осуществляемые НКВД, в связи с чем предлагалось "... Центральное Управление коммунального хозяйства не упразднять, ...", поддержав его средствами, сэкономленными от включения Стерлита-макского горкоммунхоза в состав центрального управления2.
Правительство согласилось с доводами НКВД, и 4 апреля коллегия наркомата утвердила сильно упрощенную структуру и уменьшенные штаты управления коммунального хозяйства. Уже после переезда НКВД в Уфу, 14 ноября 1922 г. Коллегия НКВД утвердила временное "Положение о Главном Управлении Комхоза"3. В этой связи отметим, что Положение "О Главном управлении коммунального хозяйства" при НКВД РСФСР было утверждено его коллегией только в июле 1923 года4.
Участие органов НКВД в осуществлении НЭП
Переход страны к мирному строительству, как уже отмечалось, обусловил существенные изменения компетенции органов НКВД, их системы и организационной структуры. На их деятельность оказывала влияние конкретно - историческая обстановка, в частности, постигший республику голод, массовые вооруженные крестьянские выступления против Советской власти и другие обстоятельства. Объявление курса строжайшей экономии, сокращения административно-управленческих расходов повлекло перевод содержания многих государственных органов на местный бюджет. Здесь следует упомянуть о том, что согласно декрету ВЩПС и СНК РСФСР "О местных бюджетах" от 10 декабря 1921 г., они должны были строится на принципе покрытия местных расходов местными доходами1. Это касалось и вопросов содержания низовых органов власти и управления, финансовые сметы которых составлялись и утверждались при участии НКВД2.
О масштабе руководства НКВД деятельностью местных советов позволяет судить то обстоятельство, что по постановлениям этого наркомата за 1921-1923 г.. прослеживаются, если не все, то большинство направлений работы кан-тонных исполнительных комитетов. В первую очередь НКВД рассматривались вопросы содержания местных органов власти в резко изменившихся условиях. Так, еще на заседании коллегии НКВД 22 декабря 1921 г. по этому вопросу было решено: "Для разработки проекта ... изыскания средств на содержание волостных и сельских Исполкомов, образовать Комиссию из представителей Налогового Управления, Наркомфина, Комхоза и Финотдела НКВД"3. 3 января 1922 г. НКВД постановил с 1-го января снять волисполкомы и сельсоветы с государственного снабжения и передать их на местные средства.
В данном случае мы видим, что НКВД БАСР оперативно выполнил указания вышестоящих органов. Вместе с тем, как никакой другой государственный орган наркомат был информирован о положении дел на местах. Поэтому он попытался восстановить прежний порядок финансирования. В постановлении НКВД от 26 января 1922 г. "О дальнейшем существовании волисполкомов и сельсоветов в связи с проведением новой экономической политики и переводом их на местные средства" говорилось, что глубина кризиса в республике угрожает башкирскому народу полным вымиранием, в связи с чем: "... Коллегия НКВД считает, что при нарастающих фактах людоедства введение местных налогов и снятие местных учреждений с государственного снабжения ... , повлечет за собой распад всех местных органов власти и создаст анархию, а потому ... просит Совнарком и Экономсовещание возбудить ходатайство перед Центром об оставлении всех местных органов власти Башреспублики на Государственном снабжении"3. Зимой 1922 г. предложение об оставлении местных органов на госснабжении рассматривалось экономическим совещанием БАСР, характер решения которого виден из принятого в его исполнение постановления НКВД от 14 февраля 1922 г.: "Предложить Комхозу представить проект упразднения местных комхозов"4.
Хотя правительство через НКВД оказывало местным Советам некоторую поддержку (к примеру, 3 июня 1922 г. при распределении дополнительно выделенных НКВД средств среди его подразделений, кантонным исполкомам было выделено 1 800 000 000 руб.)5, она носила разовый характер и не решала проблем содержания местных органов власти. Поэтому значительное внимание НКВД уделял организационной перестройке местных органов, в ходе которой он был вынужден существенно сократить их штаты, упростить строение. 24 марта 1922 г. коллегия наркомата утвердила проект сокращенных штатов городских и кантонных исполкомов1. На этом же заседании, заслушав доклад наркомвнутдел А. Гумерова о итогах работы состоявшегося в Москве съезда заведующих губернскими отделами управления, члены коллегии постановили: "Вопрос об упразднении Коллегии при Губотуправах и Уездотуправах признать желательным"2. 4 апреля 1922 г. обсудив вопрос "О штатах Волисполкомов", коллегия комиссариата постановила: "Установить в республиканском масштабе членов Волисполкомов 489 и технических работников 509 чел"3. Обеспокоенное масштабами сокращений, 21 апреля, руководство НКВД обратилось в "Фондовую комиссию" с ходатайством: "... не сокращать Штат Горисполкома до 8 человек, оставив как прежде -10"4.
К лету 1922 г. в НКВД оформилось убеждение, что в экономии средств на обеспечение местных властей допущен серьезный перегиб, для исправления которого наркомат вошел в правительство с ходатайством "... увеличить число сотрудников по штатам, вновь образованные должности заполнить более соответствующими работниками и этим самым поднять работу комиссариата на должную высоту, обратив внимание на организационный вопрос на местах, для чего испросить в фондовой комиссии увеличение числа пайков на Центральные Управления и Отделы ... ; 14 кантисполкомам и Горисполкомам до 23; 165 Во-лисполкомам и 4-Районным Комитетам г. Стерлитамака, приравненным к Во-лисполкомам до трех пайков каждому, ... "5. Эти предложения были признаны обоснованными. При включении Уфимской губернии в состав БАСР, по утвержденному коллегией НКВД 14 августа 1922 г., проекту, штат кантиспол- кома был увеличен, а горисполкома хотя и сокращен, но в меньшей степени, чем это предполагалось ранее1. В конце концов, 24 октября 1922 г. НКВД утвердил обновленные штаты кантонных и городских исполкомов, волисполко-мов и сельсоветов БАСР2. 6 декабря НКВД вновь утвердил штаты местных исполкомов, теперь уже по докладам с мест3. 26 декабря 1922 г. НКВД утвердил постановление пленума Белебеевского кантисполкома о ликвидации Давлетка-новского горисполкома4. Всего, с марта по август 1923 г. НКВД не менее трех раз вносил изменения в штатное расписание волисполкомов и сельсоветов5. Но, в основном утвержденное в декабре 1922 г. штатное расписание действовало до ноября 1923 г., то есть момента, когда НКВД утратил полномочия по определению строения местных органов власти и управления. Таким образом, с осени 1922 по осень 1923 гг. строение и состав исполкомов всех уровней неоднократно менялись и поиск оптимального соотношения в данной области составлял значительную часть работы НКВД.
В рамках организационной деятельности НКВД продолжал заниматься подготовкой съездов Советов. Последним из подготовленных с участием НКВД в прежнем качестве, был IV Всебашкирский съезд, открывшийся 1-го декабря 1923 года6.
Похожие диссертации на Место и роль НКВД в государственном механизме Башкирской Советской автономной Республики, 1919-1925 гг.
