Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
1. Местное самоуправление; природа, сущность, содержание 13
2. Возникновение, становление и развитие института местного самоуправления 45
3. Правовое обеспечение местного самоуправления в современной России 81
Глава 2 Практика муниципального управления в условиях российской государственности 92
1. Местное самоуправление в системе децентрализованной публичной власти в Российской Федерации 92
2. Политико-правовые аспекты реализации местного самоуправления 116
3. Местное самоуправление в решениях и правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации 143
Заключение... 159
Библиографический список 175
- Местное самоуправление; природа, сущность, содержание
- Возникновение, становление и развитие института местного самоуправления
- Местное самоуправление в системе децентрализованной публичной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Интерес к проблематике местного самоуправления сегодня в особых объяснениях не нуждается. Он закономерен и оправдан. Вызывает его ряд значительных обстоятельств. На фоне происходящих в Российской Федерации сложных, порой противоречивых процессов глобальных реформ в различных сферах общественной жизни, направленных на организацию ее новой государственности, особое значение приобретают проблемы власти, демократии, управления и самоуправления. Степень их развитости свидетельствует о качестве формирования правового государства, построение которого является одним из многочисленных способов выхода России из сложившегося политического и экономического кризиса.
Действительность показывает, что становление местного самоуправления оказалось наиболее трудной задачей. Первопричиной тому — отсутствие единой модели местного самоуправления, приемлемой для Российского государства с его разнообразной национально-культурной, этнополитической, духовной самобытностью, особенностью его исторической генетики и впечатляющей бескрайностью территории. Различные уровни общественного сознания: правового, политического, социального; попытки построения гражданского общества; курс на развитие демократических принципов в стране и утверждение идеи местного самоуправления в современной политико-правовой системе, - вот, что актуализирует необходимость не только исследования такого политико-правового феномена, как местное самоуправление, но и изучения его воздействия на трансформацию Российской государственности.
К тому же в современной юридической литературе бытует мнение о том, что до тех пор, пока в стране не будет создана необходимая финансово экономическая база и преодолен кризис власти, местное самоуправление не только нереально, но и не нужно вовсе.
Значительным образом решение этой проблемы обременено неопределенностью в вопросе о соотношении институтов местного самоуправления с органами государственной власти. Сегодня на конституционном уровне установлено, что органы местного самоуправления в структуру органов государственной власти не входят. Однако ни в одной стране мира этот принцип не нашел реального воплощения. И, как свидетельствует мировой опыт, повсеместно муниципальная власть подотчетна и подконтрольна центральному аппарату публичной власти. Россия же пошла другим путем.
В целом, формирование местного самоуправления в современной России является одной из насущных потребностей и приоритетных задач проводимой в стране политической реформы. Это длительный и сложный процесс, требующий преодоления целого комплекса трудностей становления.
Надо сказать, что исследователи обратили внимание на институт местного самоуправления отнюдь не год и не два тому назад. Еще в XIX в. (особенно во второй половине) проблема самоуправления была предметом специального изучения как в Западной Европе, так и в России. Оно принесло немало плодов. Был выявлен и описан огромный эмпирический материал, составлявший в истории общества сферу самоуправления. Проводилась классификация и систематизация данного материала. Прослежены специфические черты, которые самоуправление приобрело на разных исторических этапах и в различных странах. Накоплено изрядное количество объяснений политической и правовой природы местного самоуправления.
Степень науч}юй разработанности темы. Научное исследование сущности и природы местного самоуправления, как уже отмечалось, было начато в XIX веке. Правоведами Бельгии, Германии и Франции был изучен этот новый социальный феномен с научных позиций, в отвлечении от конкретных политических и социальных явлений и процессов, происходящих в общественной жизни государств . Нельзя не отметить положительные результаты их творческой деятельности: ими были разработаны и сформулированы основные концепции местного самоуправления (хозяйственная, общественная, государственная и теория свободной общины), по-разному раскрывающие природу власти на местах, ее функции, а также характер взаимодействия органов муниципального управления с центральными органами власти.
Надо сказать, что проблемы местного самоуправления на данном этапе не рассматривались, и перспективы его развития тем более не предполагались.
Местное самоуправление продолжало оставаться объектом научного исследования и в XX столетии.
Однако особо пристальное внимание проблемам муниципального управления было уделено лишь в годы после второй мировой войны. В этот период такие видные ученые, как Дж. Букенен, Дж. Таллок, Д. Хилл, С, Дункан, X. Алдерфер и др/ разработали ряд теорий, выражающих различные точки зрения на сущность местного самоуправления. Впоследствии эти концепции были положены в основу реформ, проводимых в целях внедрения в жизнь самоуправленческих начал и повышения эффективности и значимости муниципальной власти.
В нашей стране интерес к местному самоуправлению возник в середине XIX в. в связи с проведением некоторых реформ правительством
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие.-М., 1996.
Например: Штейн Л. Учение об управлении и право управления. -СПб., 1874; Гнейст Р. Самоуправление. - В., 1871; Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908.
Основные концепции местного самоуправления // Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. - СПб., 1997.
Александра П и, в частности, учреждением органов всесословного территориального самоуправления - земств. Обширный круг вопросов, который породила практика их функционирования, был рассмотрен в трудах известных правоведов: Б.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовекого, Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова и др. Принципиальное отличие отечественных исследований XIX столетия от западных заключается в том, что российские ученые рассматривали самоуправление не как отвлеченное понятие, а в контексте конкретных исторических событий, в том числе, они теоретически пытались обосновать то положение, которое занимали земства в государственном устройстве российской империи.
Дальнейшая работа над обобщением и анализом исторического опыта и эмпирического материала о местном самоуправлении отражена в работах М. Богословского", Б. Веселовского\ Фундаментальные работы по вопросам городского хозяйства были созданы в 20-е годы XX столетия А.А. Велиховым "Опыт муниципальной программы" (М. - Л., 1926 г.) и "Основы городского хозяйства" (М. - Л., 1928 г.).
В то же время необходимо заметить, что в работах таких ученых, как С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, О.Е. Кутафина, М.А. Краснова, А.Л. Слива, К.Ф. Шеремета, и некоторых других анализировались актуальные теоретические и практические проблемы организации и деятельности местных органов в советском государстве, содержалась необходимая информация об опыте местного самоуправления за рубежом, об основных тенденциях его развития.
См.: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. - СПб., 1882; Градовский А.Д. История местного управления в России. - СПб., 1868; Коркуиов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1909; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. - СПб., 1892.
" Богословский М. Земское самоуправление на русском севере в 17 в. -М, 1909-10. Т. 1.
3 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1909-11. Т. 4.
Взрыв общественного и научного интереса к местному
самоуправлению приходится на начало 90-х годов XX века - время кардинального реформирования всех сфер общественно-политического устройства России. Тему земств рассматривал А.И. Солженицын , а позднее - JI.E. Лаптева", В.Ф. Абрамов", М.И. Шлемин , Н.Е, Бондарь и многие другие.
Отдельным аспектам и сферам местного самоуправления посвящены работы С.С. Алексеева, Н.И, Грачева, М.Н. Козюк, А.В. Мингес, В.Д. Симухина, В.П. Сальникова, Б.Н. Топорнина, К.Б. Толкачева, А.Г. Хабибулина и других.
Сегодня разработка и анализ основных теоретических положений местного самоуправления содержатся в работах В.И. Фадеева, Е.С. Щугриной, А.Н. Писарева, М.А. Краснова, А.Г. Гладышева, О.В. Кутафина, Е.М. Ковешникова, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышного, В.В. Таболина, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, Е.Н. Щендригина, А,А. Саломаткипа и других.
Однако нужно заметить, что местное самоуправление по-разному оценивается всеми теми учеными, кто хоть как-нибудь сталкивается с ним в своих исследованиях. Наличие множества разнообразных суждений об отношениях местной власти, и, как следствие, отсутствие единой приемлемой для всех государств в целом концепции (или модели) местного самоуправления предопределило выбор диссертантом означенной выше темы.
Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию? Посильные соображения. - Л., 1990.
у
" Лаптева Л.Е. Земские учреждения России. - М., 1993. Абрамов В.Ф. Демократическая практика российского земства // Полис. 1995. № 3.
Шлемин М.И. Местное самоуправление: российский вариант. - М.э 1992.
э Бондарь Н.Е. Местное самоуправление и муниципальные права граждан. - М. 1991.
Объектом диссертационного исследования является организация и деятельность местного самоуправления, значение его в системе децентрализованной публичной власти.
Предметом исследования стали содержание и особенности правоотношений, складывающихся в процессе становления, развития и осуществления местного самоуправления, степень их урегулированности нормами российского права, а также особенности регионального законотворчества в сфере местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических результатов формирования системы муниципального управления в Российской Федерации и ее субъектах дать авторское определение основных понятий местного самоуправления, его сути и содержания, обосновать научно-практические рекомендации, направленные на дальнейшее перспективное развитие местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы основные задачи исследования:
- дать анализ понятия «местное самоуправление», определить его основные формы, место и роль в процессе становления гражданского общества и строительства правового демократического государства;
рассмотреть общие принципы и актуальные проблемы взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления;
решить вопрос об исторических корнях местного самоуправления в мире, исследовать общепризнанные концепции местного самоуправления; обосновать на основе исторического и современного подходов объективную необходимость создания подлинного местного самоуправления в условиях российской государственности;
проанализировать теоретико-правовые основы местного
самоуправления;
исследовать практический опыт реализации местного
самоуправления в субъектах Федерации;
обозначить «болевые точки» в практике муниципального управления и сформулировать предложения по их устранению;
изучить и обобщить решения и правовые позиции
Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют методы социологического, конкретно-социологического, системного,
функционального анализа, также принципы объективности, сочетания исторического и логического анализа, раскрытие соотношения общего и особенного в процессе становления и развития объекта исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, общетеоретическое, теоретико-историческое, государственно-правовое исследование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Специальному вниманию в работе подверглась практика муниципального управления в условиях Российской государственности, в том числе с позиций теоретико-правовых основ организации и деятельности местного самоуправления, основных ее функций и специфических принципов. На основе обобщения накопленного теоретического и практического опыта построения местного самоуправления в России диссертантом выделены основные проблемы и «болевые точки» функционирования местного самоуправления и предложены конструктивные способы их решения. В диссертационной работе особое внимание было уделено исследованию правовых позиций и решений Конституционного Суда Российской Федерации по некоторым актуальным вопросам местного самоуправления. Научная новизна диссертации
проявляется и в том, что на основе общей правовой концепции организации местной власти специальному рассмотрению была подвергнута система местного управления в Республике Башкортостан, что способствовало выработке единой модели организации местного самоуправления в Российской Федерации в целом.
Основные положения, выносимые на защиту:
Местное самоуправление - разновидность публичной власти, при помощи которой осуществляется деятельность местного сообщества по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление признается и гарантируется государством, базируется на основе принципов самоорганизации и самоответствеьшости.
В 90-х годах XX столетия в Российском государстве начала складываться система нормативно-правового регулирования отечественной модели местного самоуправления, основу которой заложила Конституция РФ. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», регламентирующий основные принципы организации власти на местах. Федеральное законодательство послужило основанием для создания соответствующей законодательной базы и в субъектах Федерации. Надо отметить, что законотворческий процесс сегодня носит противоречивый характер, обусловленный зачастую неадекватным отношением субъектов Федерации к местному самоуправлению.
Местное самоуправление отнюдь не новое социальное явление. Исторические корни его прослеживаются еще в догосударственном периоде общественного развития. Тогда местная власть представляла собой естественную форму самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными и производственными процессами. В нашем государстве местное самоуправление начинает
приобретать формы и черты самостоятельного института со времен Крещения Руси.
Современное состояние местного самоуправления характеризуется отсутствием единой, приемлемой для всех государств, модели его организации. Научные разработки общей концепции муниципального управления в России осложняются разнообразием имеющихся местных сообществ, проживающих на определенной территории, связанных между собой национальными признаками, традициями, обычаями, и осуществляющих деятельность по решению вопросов местного значения в своих собственных интересах.
Внедрение в жизнь самоуправленческих начал в условиях Российской государственности сталкивается со многими трудностями. Первоочередной задачей нашего государства мы считаем принятие мер, направленных на решение имеющихся экономических, финансовых, идеологических, организационных и некоторых других проблем, дабы местное самоуправление заняло свое, отведенное только ему, место в политико-правовой системе Российского государства.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Представленные в диссертации идеи, касающиеся организации местного самоуправления, существенно дополняют имеющиеся научные знания в самоуправленческой области. Синтезированный материал позволяет продолжить изучение процесса становления и перспективного развития местного самоуправления в России, а также актуализировать основные проблемы современного состояния самостоятельной ветви децентрализованной по вертикали публичной власти.
Выводы, означенные в завершении диссертационного исследования, а также рекомендации практического характера могут иметь значение при разработке концепции реформирования местной власти в субъектах Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы органами местного самоуправления и органами государственной власти в работе по совершенствованию законодательной базы, в работе по устранению правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а также при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Местное самоуправление; природа, сущность, содержание
Изучение любого правового института предполагает, прежде всего, исследование его сути, значения и правовой регламентации. То же касается и местного самоуправления.
Местное самоуправление выступает как один из основополагающих принципов осуществления публичной власти в государстве и обществе. Наряду с принципом разделения властей он определяет систему управления современного правового государства. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народом принадлежащей ему власти . Право гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления, автономность последнего по отношению к государственным органам являются необходимыми чертами демократического общества -. В таком качестве они признаны всеми государствами - членами Совета Европы, который 15 октября 1985 года принял Европейскую Хартию местного самоуправления. Российской Федерацией эта Хартия была ратифицирована в апреле 1998 года". Местное самоуправление - это, прежде всего, право граждан данной территории на самостоятельное заведование местными делами, это также форма, способ осуществления и организации населением власти на местах. Европейская Хартия местного самоуправления определяет это понятие как "право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел".
Надо сказать, что в научной юридической литературе до сих пор отсутствует единое, точное толкование термина "самоуправление", К тому же в различных странах и разными авторами он трактуется по-разному.
Наиболее полное и широкое значение этого понятия было раскрыто еще в XII столетии в Англии, откуда оно и было заимствовано в XYI веке Германией, а чуть позже - Россией.
Одним из распространенных в европейской литературе является определение германского ученого Г. Еллинека: "Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственной бюрократии, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" .
М.И. Свешников определял его как "участие народа в государственной власти, которое дает возможность свободно проявлять желание народа и действовать лишь перед контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанностей в пределах законодательства путем свободных выборных должностей"".
А.Д. Градовский в работе "История местного самоуправления в России", (СПБ., 1892) охарактеризовал местное самоуправление как один из видов распределения властей, результат разнообразия интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства".
Возникновение, становление и развитие института местного самоуправления
В предыдущем параграфе данной работы мы предприняли попытку проанализировать имеющиеся в современной науке определения понятия местного самоуправления, рассмотрели его признаки, принципы и функции, исследовали существующие теории и концепции местного самоуправления. Теперь, на наш взгляд, было бы целесообразно уделить внимание процессу становления и развития местного самоуправления с исторической точки зрения, ведь не зная предысторию какого-либо явления, бессмысленно определять его будущее.
Историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных по времени периода. Мы связываем данную периодизацию с Крещением государства российского.
Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.
Второй период связан с образованием государства и развитием общественно-политических отношений и других процессов, получивших распространение после 988 года.
Изначально, еще при родовом устройстве, местное самоуправление существовало и древних славян в форме производственных и территориальных общин. Люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали активное участие в управлении общественными делами. Ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества, другие корпоративные единицы, характеризующиеся сословным, производственным, территориальным единством, выступают в качестве первичных ячеек, являются самой органичной и естественной основой местного
Здесь можно сделать вывод, что местное самоуправление существовало еще в догосударственный период общественного развития. Местное самоуправление того периода можно понимать не как специфический публично-правовой институт, обладающий рядом формальных юридических признаков и производный от государства, а как естественную форму самоорганизации населения с целью непосредственного управления и, прежде всего, производственными процессами. На ранней стадии развития человечества местное самоуправление появилось в Греции, Риме, Сербии и т.д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в 1 веке до нашей эры. Община у славян зарождается со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная на русские земли. Славяне стали переселяться с Дуная тогда, когда их родовой быт был сильно потрясен и даже расстроен Римлянами и Греками, которые постепенно занимали их земли, строили там свои города. Переселение происходило по принуждению. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства .
И.Д. Беляев утверждает, что славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития, что общественное устройство у них было не родовое, а общинное. Общины же представляли собой по сущности и форме самоуправляющиеся единицы, которые формировались самим народом. В.Д. Иванов считает, что у славян община была формой только территориальной организации . Соседство с Римом, Грецией, Сербией, где самоуправление в виде общин появилось и действовало значительно раньше, безусловно, оказало влияние на славянские племена.
Таким образом, общины как самоуправляющиеся единицы, по утверждению русских ученых, появились в результате разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная. В основу же формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы, поскольку объединение было обусловлено экономическими интересами и стремлением организовать защиту от нападения неприятеляJ.
Объединение людей на производственной основе по интересам стало отправной точкой зарождения производственного общинного самоуправления. Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Но, со временем, жизнь потребовала формирования городских общин. Переселение в чужую землю, занятую финскими и латышскими племенами, заставило славян строить города и жить общинами. Уличи и Тиверцы, жившие по побережью Черного моря, от нижнего Дуная до Днепра построили соответственно 318 и 148 городов . Это значит, что общинное устройство имело довольно-таки широкое распространение на Руси до 988 года. Б.А. Рыбаков же утверждает, что города появились на Руси в УП и УШ веках5.
Местное самоуправление в системе децентрализованной публичной власти в Российской Федерации
Результаты, полученные в ходе исследования, проведенного в первой главе диссертации по теоретическим вопросам местного самоуправления, дают основание считать местную власть разновидностью публичной власти, принадлежащей народу Российской Федерации и осуществляемой им (ст. 3 Конституции РФ).
А что такое власть? Разные науки, предметом изучения которых прямо или косвенно являются отношения власти, по-разному определяют значение этого феномена. Так, в политологии власть рассматривается как центральное, организованное и регулятивно-контрольное начало политики1. Предполагается, что политика и власть связаны круговой причинно-следственной зависимостью. Поэтому проблемы власти становятся проблемой политики. И, наоборот. Существование власти вне политики в данном случае невозможно.
В социологических науках власть - это форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп и классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиции, насилия".
С другой позиции, власть представляет собой функцию, необходимый элемент жизнедеятельности социальной системы. Его содержание - подчинение воле носителей функции всех субъектов данной системы.
В философских же науках утверждается, что власть — в самом общем смысле есть способность и возможность социального субъекта осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии (авторитет, силу, традиции, закон и т.д.) .
И, наконец, в юридических науках «власть» рассматривается в публично-правовом аспекте. В частности, считается, что власть (англ. power, authority) - в публично-правовых отношениях организованное воздействие на сознание и поведение людей, направленное на достижение курса общих целей. Власть всегда выражена в официальных, т.е. установленных обществом и государством, формах и обеспечена средствами и институтами, включая и принуждение, для проведения определенного курса .
В Российской Федерации в соответствии со ст. 3 Конституции единственным источником власти является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы государственной власти, либо органы местного самоуправления. Вслед за этой статьей ст. 12 закрепляет норму о том, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Поскольку эти статьи относятся к первому разделу Конституции РФ, именуемому «Основы конституционного строя», соответственно, и местное самоуправление является одной из основ конституционного строя.
