Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Компетенционные нормы в системе российского права .
Глава 1. Теория компетенции как отражение принципа разделения властей в российском государстве 9
Глава 2. Понятие и юридическая природа компетенционных норм 43
Глава 3. Функциональная характеристика компетенционных норм 7 9
Раздел II. Классификация компетенционных норм и правоотношения .
Глава 4. Основания классификации и виды компетенционных норм 95
Глава 5. Специфика правоотношений, возникающих на основе компетенционных норм 134
Глава 6. Пути повышения эффективности компетенционных норм российского права 156
Библиография 178
- Теория компетенции как отражение принципа разделения властей в российском государстве
- Понятие и юридическая природа компетенционных норм
- Основания классификации и виды компетенционных норм
- Специфика правоотношений, возникающих на основе компетенционных норм
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Формирование в России правового государства и становление гражданского общества невозможно без эффективной деятельности всех государственных органов и должностных лиц. События последних лет показывают, что проводимые преобразования во многом не дали ожидаемых результатов.
Одним из необходимых условий надлежащего функционирования механизма государства является должная правовая регламентация его деятельности. В настоящее время нередки случаи нарушения государственными органами своей компетенции, ее превышения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Между отдельными властными органами идет невидимая борьба за сферы влияния, происходит лоббирование интересов различных структур. Указанные явления возникают в определенной мере из за недостаточной урегулированности компетенции государственных органов.
Состояние ныне действующей системы российского права характеризуется крайней сложностью и противоречивостью. Процесс правотворчества проходит в нестабильной обстановке экономического и финансового кризиса, социальной напряженности в обществе. Курс на ускорение реформ подталкивает законодателя к более оперативному регламентированию современных общественных отношений, что, естественно, сказывается на качестве права, его эффективности1.
См. : Швецова А.А. Компенсационные нормы российского права. Автореф. дисс ....канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С.З.
Решение многих проблем зависит от уровня развития и познания системы российского права, ее структурных элементов, в том числе и прежде всего - юридических норм. Поэтому весьма актуальным для российской юридической науки продолжает оставаться исследования, связанные как с общими проблемами учения о правовой норме, так и с более конкретным анализом ее видов. В этом направлении в последние годы проведена определенная плодотворная работа. Однако, отдельные разновидности общеобязательных предписаний российского права, хотя и вызывают значительный научно-практический интерес, до последнего времени не были предметом специального изучения. В связи с этим особенно пристального внимания к себе требуют компетенционные нормы российского права. Актуальность исследования компетнционных норм обусловлена важностью сферы общественной жизни, которую они призваны регулировать, это - деятельность органов, осуществляющих государственную власть. Между тем компетенционные нормы -малоизученное правовое явление.
Несмотря на то, что проблема норм права занимает одно из ключевых мест в юридической литературе, нормы, устанавливающие компетенцию государственных органов, до настоящего времени не подвергались общетеоретическому анализу, хотя очевидно, что в этом назрела объективная потребность.
Вопросы компетенции государственных органов исследовались, как правило, специалистами различных отраслей права и отражали специфику той или иной отрасли, преимущественно административного и конституционного права.
До сих пор нет ни одного монографического общетеоретического исследования, посвященного разностороннему анализу данного вопроса. Проблематично определение места и роли компетенционных норм в системе других общих правовых предписаний. В литературе отсутствуют аналитические разработки о видах и функциях компетенционных норм права, средствах и пределах их реализации.
В силу изложенного, исследование теории и практического действия компетенционных норм является одной из актуальных задач общей теории права и государства и некоторых других отраслей отечественной юридической науки, чем и руководствовался автор при выборе темы диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертации заключается в комплексном теоретическом исследовании компетенционных норм, их места и роли в системе российского права, в раскрытии их социальной сущности и юридической природы. Обобщить накопленные по этому вопросу данные юридической науки и практики и на их основе выработать научно-практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию российского законодательства и применения права.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:
раскрыть понятие компетенционной нормы;
показать место и роль общих компетенционных предписаний в системе российского права;
определить признаки, отличающие компетенционную норму от других правовых установлений;
дать видовую характеристику компетенционных норм;
проанализировать основанные на них компетенционные правоотношения, выявить их взаимосвязи с иными правовыми явлениями;
определить свою позицию по ряду дискуссионных вопросов проблемы;
внести некоторые предложения и рекомендации по повышению эффективности компетенционных норм. Теоретической основой диссертации послужили
специальная юридическая литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим дисциплинам, научные разработки по философии, истории, социологии, логике, относящиеся к исследованию проблемы. Работа проводилась на основе анализа и обобщения общетеоретических и отраслевых научных трудов. (С.А. Авакьян, М.М. Агарков, Н.Г. Александров, С. С. Алексеев, М.А. Аржанов, В. К. Бабаев, М.И. Байтин, М.В. Баглай,. В.М. Баранов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко, С. А. Голунский, Ю.С. Жицинскии, В.Б. Исаков, В.Т. Кабышев, В.П. Казимирчук, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, В.М. Манохин, А. В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, В. И. Никитинский, B.C. Основин, А. С. Пиголкин, Т.Н. Радько, И.Н. Сенякин, М.С. Строгович, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, А.Ф. Шебанов, К.Ф. Шеремет, Ц.А. Ямпольская и др.)
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, Конституции и Уставы субъектов РФ, федеральные конституционные, федеральные и региональные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ. Кроме того, анализировались основные законопроекты, находящиеся на момент исследования в работе Федерального Собрания РФ.
Учитывался также относящийся к предмету исследования социологический материал.
Методологической основой работы являются общенаучные методы: диалектико-материалистическое познание объективной действительности, анализ, синтез, исторический, логический. Помимо общенаучных использовались частные методы: системно-структурный, сравнительный, функциональный, моделирования.
Научная новизна диссертации определяется поставленными
выше целями и задачами и состоит в том, что в общей теории
государства и права предпринята первая попытка
комплексного монографического анализа компетенционной нормы как элемента системы российского права; выявления ее юридической природы и значения в механизме правового регулирования.
Новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях:
об общетеоретическом определении компетенции и ее структуры;
- о юридической природе и предмете регулирования
компетенционных норм;
- о специфических признаках и определении
компетенционной нормы;
- о функциях компетенционных норм;
- о классификации общих компетенционных предписаний и
особенностях их структурных элементов;
о специфике правовых отношений, складывающихся на основе компетенционных норм;
- о повышении эффективности действия компетенционных
норм.
Научное и практическое значение. Материалы
диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании соответствующего раздела курса теории государства и права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике, в научно-студенческой работе, в законотворческой и управленческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, в повышении правовой культуры государственных служащих, в обеспечении должного социально-юридического уровня защищенности россиян.
Основные теоретические выводы и положения диссертации можно использовать не только в общей теории права и государства, но и в отраслевых юридических науках.
Теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертации, проведен в органической связи с практикой правоприменения. Содержащиеся в работе обобщения и выводы, практические рекомендации и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию процессов правотворчества и правоприменения, укреплению законности и правопорядка, формированию правового государства.
Апробация результатов исследования. Основные
теоретические выводы и предложения диссертации докладывались на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права, применялись автором в учебном процессе, получили отражение в опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух разделов, подразделенных на шесть глав, и библиографии.
Теория компетенции как отражение принципа разделения властей в российском государстве
Учение о юридической норме в Российской правовой науке развивается по двум основным направлениям1. Первое связано с исследованием общетеоретических вопросов учения о юридической норме: понятие, признаки, структура, формы изложения в нормативных актах и т.д. Второе предполагает отработку и углубленное изучение конкретных разновидностей правовых норм. Данное направление стало усиленно развиваться в последней четверти прошлого столетия. И непосредственно связано с осуществлением задач современного правового регулирования отношений между людьми, возрастанием его действенности и эффективности.
Сообразно с этим получили разработку такие разновидности правовых норм как поощрительные, коллизионные, рекомендательные, специальные, диспозитивные, компенсационные, процессуальные и др.2 Вместе с тем этот анализ далеко не исчерпан и здесь предстоит немалая работа. Прямым свидетельством этого является постановка вопроса о компетенционной норме.
Проблема компетенционных норм связана с фундаментальным вопросом - теорией компетенции. Однако теория компетенции, хотя и привлекала внимание правоведов, специализирующихся в области конституционного, административного, муниципального и некоторых других отраслей права, на общетеоретическом уровне, к сожалению, до настоящего времени не исследовалась.
Поэтому перед тем как приступить непосредственно к анализу компетенционных норм представляется необходимым рассмотреть вопрос о теории компетенции с позиций общей теории государства и права.
Одной из задач сегодняшней России является формирование правового государства. Правовым следует считать государство, «пределы власти которого, формирование, полномочия, функционирование его органов регламентированы правом, и высшее назначение которого состоит в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина»1. Не смотря на то, что в последние годы в данном направлении было сделано не мало, в теоретической разработке и практическом воплощении идеи правового государства остается множество нерешенных проблем.
Формирование правового государства предполагает четкое и точное определение компетенции всех без исключения государственных органов и должностных лиц. Одним из основополагающих принципов правового государства является разделение властей. Теория разделения властей имеет глубокие корни и на протяжении истории испытывала изменения и критику1. Данный принцип имеет два аспекта: разделение властей по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции РФ), а также разделение властей по вертикали (между РФ и субъектами РФ п.З ст.5 Конституции РФ).
Разделение властей обеспечивает эффективное функционирование каждой ветви власти и позволяет избежать возвышения одной ветви над другой. Кроме того, в соответствии с принципом разделения властей всякому органу, представляющему определенную ветвь власти, запрещается принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти; пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.
«Компетенция содержит в себе пределы полномочий, выход за которые нарушает принцип разделения властей или распределения полномочий в порядке подчиненности»1. В соответствии с принципом разделения властей все государственные органы относятся к той или иной ветви власти.
Правовое положение и компетенция государственных органов и должностных лиц определяются в нормативно-правовых актах. Все государственные органы в соответствии с возложенными на них задачами по осуществлению государственных функций наделены определенной компетенцией2. Государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять только те функции, права и обязанности, которые возложены на них законом.
Правильное и четкое определение и разграничение компетенции между государственными органами является важнейшим условием создания эффективной системы власти, слаженной работы всех звеньев государственного аппарата, оперативного и квалифицированного решения, стоящих перед страной проблем, обусловленных задачами и требованиями, возникающими в политической, экономической, социальной и других сферах жизни общества.
Понятие и юридическая природа компетенционных норм
Бурные процессы преобразований в России на современном этапе затрагивают важнейшие проблемы ее политического, социально-экономического, культурного, национально-государственного и правового развития, в ряду которых первостепенное место принадлежит вопросам становления новой российской государственности, создания рыночной экономики. Практическое решение указанных проблем во многом зависит от уровня развития и познания системы российского права, ее структурных элементов, в том числе правовых норм. Они - постоянный предмет исследования, как в отраслевой, так и в общетеоретической литературе1.
Перед нашим обществом стоят важные задачи. Решение многих из них тесно связано с упорядочением и развитием компетенции государственных органов. Как уже отмечалось, одной из классификаций компетенции является разделение ее по горизонтали между государственными институтами и по вертикали между Российской Федерацией и ее субъектами. Такой подход во многом предопределяет необходимость и важность изучения современных компетенционных проблем Российской Федерации, преодоление, связанных с этим противоречий.
Решение проблем компетенции во многом зависит от способа и полноты ее закрепления в праве. Как известно право состоит из юридических норм и «научное представление о норме права непосредственно зависит от понимания права и наоборот»1.
События последнего десятилетия с особой силой показали жизненную необходимость в точном и детальном установлении и соблюдении компетенции, создании эффективного механизма правового регулирования. В этом отношении компетенция в настоящее время является одним из самых животрепещущих вопросов России. Страну просто лихорадит от многочисленных межведомственных несогласований, конфликтов, споров. Нарушения компетенции являются обычным явлением Российской действительности. Именно в компетенционной сфере рождаются и развиваются многие актуальные проблемы государства, совершаются многочисленные злоупотребления и соответственно правонарушения.
Естественно, от государства требуется приложение максимума усилий для того, чтобы положить конец такому положению, навести порядок в данной сфере. Один из способов решения этих проблем - упорядочение и повышение уровня правового регулирования компетенции всех без исключения государственных органов, создание действенного механизма ответственности за компетенционные нарушения.
Компетенция в любом виде закрепляется в нормах права. Поэтому в настоящее время остро встает вопрос о выделении такой самостоятельной и важной разновидности общих правовых предписаний, как компетенционные нормы, их углубленном специальном изучении.
Между тем, несмотря на это вопрос о компетенционных нормах до последнего времени не получил в науке должного развития. Специально проблема компетенционных норм практически не затрагивалась ни в отраслевой, ни в общетеоретической литературе, внимание которой сосредотачивалось в основном на рассмотрении компетенции отдельных органов.
Постановка вопроса о компетенционных нормах, повышенный научно-практический интерес к ним последние годы отражают закономерный ход исторического развития.
Одно из первых упоминаний о компетенционной норме встречается у Б.М. Лазарева1. В последующем, в том числе в самое последнее время, ряд авторов лишь выделяет компетенционные нормы2, не вдаваясь в их разработку и характеристику по существу.
Наиболее обстоятельно вопросы компетенции в отечественной юридической науке разрабатывались специалистами в области конституционного, административного, муниципального права. Именно в этих отраслях сконцентрированы почти все нормативно-правовые акты, регламентирующие компетенцию того или иного органа.
В специальной литературе вопросы компетенции, к сожалению, часто занимают второстепенное положение. «Их «растворяют» в характеристиках власти, функций и взаимоотношений государственных органов. Между тем именно вопросы целей, функций, полномочий выдвинулись в центр общественного развития»1.
В большинстве случаев суть компетенционных норм сводится к тому, что они устанавливают компетенцию субъектов права. Но при этом отсутствуют какие либо попытки анализа компетенционных норм. Не выяснены понятие, признаки, функции и многие другие вопросы, раскрывающие юридическую природу данной разновидности общих правовых предписаний.
Так, Т.Н. Радько отмечает, что «значительное число правовых норм своим возникновением обязано именно необходимости определения компетенции государственных органов».
Основания классификации и виды компетенционных норм
Изучение любого объекта материального мира неразрывно связано с его классификацией на отдельные виды, группы и т.д. Всякая классификация направлена на упорядочение всего объема знаний, накопленного в теории и практике. Классификация объектов является неотъемлемым условием их изучения, поскольку данный методологический прием позволяет проверить обоснованность и практическое подтверждение теоретических выводов.
Кроме того с помощью классификации подводится итог исследования объектов и определяются дальнейшие направления познания данных объектов. «Классификация позволяет на основе существенных признаков явлений определить и установить их общие и специфические черты, связи и различия, наиболее полно отразить взаимодействия и своеобразные переходы одного вида в другой и т.д.»1.
Классификация юридических норм позволяет: четко определять место каждого вида юридических норм в системе права; лучше уяснять функции правовых норм и их функциональные связи с другими явлениями; точнее определять пределы и возможности регулирующего воздействия права на общественные отношения; совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность органов государства.
«Правильность и полнота классификации зависят прежде всего от выбора ее основания, которым, как правило, выступает наиболее существенный признак, определяющий все остальные признаки классифицируемого явления»2.
Теоретическая и практическая ценность классификации комлетенционных норм права также зависит от обоснования выбора ее критериев. В связи с этим представляется возможным предложить следующие основания классификации комлетенционных норм: 1) по функциональной роли в механизме правового регулирования; 2) по предмету правового регулирования; 3) по кругу субъектов, деятельность которых регламентируется компетенционными нормами; 4) по сфере действия; 5) в зависимости от особенностей выражения диспозиции; 6) по времени действия; 7) по форме выражения; 8) в зависимости от разделения властей по вертикали. Остановимся более подробно на анализе конкретных разновидностей комлетенционных норм.
По функциональной роли в механизме правового регулирования компетенционные нормы могут классифицироваться на исходные (отправные, учредительные) нормы и компетенционные нормы-правила поведения; общие и специальные.
Как уже отмечалось выше понятие учредительных компетенционных норм может использоваться в двух значениях. В широком смысле учредительные нормы носят наиболее общий характер и их основное назначение состоит в определении основ правового регулирования общественных отношений, его целей, задач, принципов, пределов, направлений и т.д.1 То есть данные нормы учреждают, закрепляют основные политические институты общества.
Следует отметить, что в числе этих юридических норм можно выделить правовые предписания так или иначе содержащие компетенционный элемент. Это касается прежде всего норм, закрепляющих основы организации государственной власти. Например, согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, то есть происходит закрепление основ компетенции органов, входящих в каждую из перечисленных ветвей власти.
Элементы компетенции также содержатся в нормах-принципах, которые выражают и закрепляют принципы права. Например, в п.1 ст.19. Конституции говорится о том, что все равны перед законом и судом. Данная норма закрепляет принцип равенства граждан перед законом и вместе с тем презюмирует обязанность соответствующих государственных органов следить за соблюдением этого принципа.
Более подробно следует остановиться на учредительных нормах в узком смысле. Данные нормы также носят исходный, отправной характер, но по своему содержанию и направленности они более конкретны. Эти нормы учреждают и оформляют создание конкретных государственных органов и закладывают основы их компетенции. Они не содержат непосредственных правил поведения, но вместе с тем осуществляют важное регулирующее воздействие. Прежде всего это проявляется в закреплении статуса соответствующего органа и определении направлений его деятельности. При чем зачастую это происходит лишь путем указания на функциональное назначение этого органа. Не смотря на кажущуюся общность этих предписаний все они позволяют достаточно четко определить основное назначение того или иного государственного органа.
Основы компетенции государственных органов, закрепленные в учредительных компетенционных нормах получают свою конкретизацию и детализацию в компетенционных нормах-правилах поведения. Большинство компетенционных норм - это именно нормы-правила поведения, поскольку они непосредственно регулируют общественные отношения, поведение людей. Прежде всего это связано с тем, что основными структурными элементами компетенции любого субъекта являются права и обязанности в пределах определенных предметов ведения. Именно в этих нормах получают дальнейшее развитие исходные правовые предписания.
Специфика правоотношений, возникающих на основе компетенционных норм
Специфика компетенционных норм проявляется и в правоотношениях, возникающих на основании этих норм. При изучении правовых явлений невозможно ограничиваться только анализом юридических норм, всегда необходимо выявлять, как они осуществляются в правовых отношениях1.
Исследование юридических норм теснейшим образом связано с правовыми отношениями. «Реализация права в жизни происходит путем установления в обществе разнообразных, предусмотренных в нормах права, правоотношений между членами общества, между ними и государством. Нельзя изучать правовые нормы, абстрагируясь от действующих в обществе правоотношений. Именно в действующих на практике правоотношениях проверяется эффективность правовых норм, соответствие их (или несоответствие) потребностям общества».
Правоотношения возникающие на основании компетенционных норм являются разновидностью правовых отношений, складывающихся в различных областях и сферах общественной жизни, они обладают всеми основными признаками, которые присущи правоотношениям в целом. Но вместе с тем компетенционные правоотношения имеют ряд особенностей и отличаются своей спецификой, что может служить основой для их отграничения от других видов правоотношений.
Можно выделить следующие специфические черты правоотношений возникающих на основании компетенционных норм:
1. Одним из субъектов указанных правоотношений всегда выступает государство или уполномоченный им орган. Любое правоотношение всегда так или иначе индивидуализировано по своим субъектам. В некоторых случаях присутствует полная «двусторонняя индивидуализация», когда все участники правоотношений точно, «поименно» определены, в других случаях точно определен только один субъект.
Для компетенционных правоотношений характерна как «двустороння», так и «односторонняя» индивидуализация. Компетенционные правоотношения, в которых точно определена одна сторона следует считать абсолютными правоотношениями. Большинство компетенционных отношений абсолютные, так как одной стороной всегда является конкретный государственный орган.
В том случае если в компетенционном правоотношении определены все субъекты, то это будет относительное правоотношение. В данном случае норма права строго устанавливает связь между участниками правоотношений. Например, взаимоотношение Президента РФ и Председателя Правительства РФ. Во втором случае известен только один субъект - орган государства, наделенный властными полномочиями, а другим субъектом может быть любое лицо, организация, государственный орган.
Компетенционные правоотношения являются публично-правовыми, в них всегда присутствует «тень государства».
Компетенционные правоотношения отличаются особой значимостью, поскольку в них с одной стороны реализуются права и обязанности государственных органов по управлению обществом, с другой - они служат средством реализации прав и законных интересов граждан.
При анализе компетенционных правоотношений следует уделять большое внимание субъектному составу. Участники компетенционных правоотношений различаются в зависимости от своей отраслевой принадлежности. Но одной стороной субъектного состава компетенционного правоотношения всегда является орган государства или должностное лицо, обладающее властными полномочиями. Не существует компетенционных правоотношений, где бы субъектами прав и носителями обязанностей выступали только граждане. Это связано прежде всего с тем, что компетенция это понятие публичного права и она призвана регламентировать деятельность органов государства в сфере интересов государства. Поэтому необходимо проводить четкое разграничение между субъектом компетенции, то есть обладателем властных полномочий и субъектом, которому корреспондируют властные полномочия субъекта компетенции. Специфика юридической связи субъектов компетенционных правоотношений может проявляться следующим образом.
