Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Общеправовая характеристика экологической безопасности современной России
Глава 1. Юридическое понятие экологической безопасности 12
Глава 2. Принципы правового обеспечения экологической безопасности 38
Глава 3. Место и роль экологической безопасности в функциональной системе современного Российского государства 74
Раздел II. Политико-правовое обеспечение экологической безопасности России и пути его совершенствования в современных условиях
Глава 4. Дефекты организационно-правового обеспечения экологической безопасности современной России 100
Глава 5. Пути совершенствования юридического обеспечения экологической безопасности России 125
Заключение 156
Библиография
- Юридическое понятие экологической безопасности
- Принципы правового обеспечения экологической безопасности
- Дефекты организационно-правового обеспечения экологической безопасности современной России
- Пути совершенствования юридического обеспечения экологической безопасности России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Экологическая сфера традиционно находится в числе приоритетных объектов государственно-правового регулирования. «Продвижение российских реформ, -подчеркивается в Концепции внешней политики Российской Федерации, -существенно расширило возможности сотрудничества на мировой арене. В отношениях между государствами все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы»1.
Вместе с тем, в последние годы отчетливо проявляется отступление экологии под «натиском» экономики и все более очевидной становится де-активизация участия Российского государства в планировании, осуществлении и контроле за ходом экологических реформ. Налицо тенденция снижения экологически безопасных параметров жизнедеятельности в государстве, которая ныне вышла за рамки отдельных регионов и приобрела общенациональный характер. Сопутствует этому, а порой и детерминирует, прогрессирующая общемировая глобализация экологических проблем. «Специфика современной экологической обстановки состоит в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже просто так не может в силу пространственной ограниченности...» . В этих условиях обеспечение и стабилизация экологически безопасного развития России в системе внутренних и внешних координат становится первоочередной задачей для государства.
Российский политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности на фоне многосторонне и динамично эволюционирующих международных институтов заметной эффективности пока не достиг. Осуществляемая в стране административная реформа не внесла ощутимых позитивных перемен в разрешение накопившихся экологических проблем. Внимание к данному сегменту государственной политики заметно ослабло. Косвенно это подтверждают содержательные интонации ежегодных посланий главы государства, в которых все реже звучит экологическая тематика.
Экологическая безопасность является значимым элементом национальной безопасности и занимает в ее системе одно из ключевых мест. Однако, как справедливо подчеркивает Ф.Г. Мышко, «системной концепции государственного управления сферой обеспечения экологической безопасности до сих пор не существует»1. В правоведении и юридической практике за истекшее десятилетие предлагались и реализовывались более 50 различ-ных концепций . Между тем, ни одна из них не была посвящена сугубо экологической отрасли, тем более - ее безопасности.
Многие фундаментальные составляющие экологической безопасности, элементы ее функционального содержания, а также структуры обеспечения до сих пор не имеют четкого научно-доктринального и законодательного статуса. При этом понятийное поле означенной области изобилует и постоянно пополняется терминологическими конструкциями, которые не содержат достаточно исчерпывающей полноты знания о соответствующих явлениях, таких, как глобальная экология, социальная экология, политическая экология, экология человека, экологическая угроза, экологический риск, экологический терроризм, экологическая информация, экологическая -14. открытость и многих других1.
В правотворческой сфере неизжитой остается противоречивость федерального и регионального природоохранного законодательства, рассогласованность организационных и финансовых возможностей государственных, региональных и муниципальных органов. Устойчивая тенденция увеличения количества региональных нормативно-правовых актов в области природопользования сопровождается не менее устойчивой тенденцией падения общественного интереса к экологической обстановке конкретного территориального образования, в целом всего Российского государства.
Наличие отмеченных и ряда иных пробелов мировоззренческого осмысления и практического освоения сущности экологической безопасности, отсутствие концептуальных основ ее реализации актуализируют необходимость комплексного общетеоретического исследования данного феномена, развития имеющихся знаний, их модернизацию и преломление к условиям современной России. В конечном итоге это позволит создать общеправовую картину данного сложного, динамичного и противоречивого явления. Проблема, поставленная в исследовании, обусловлена как потребностями науки, так и правореализационной практики, немалой дидактической ценностью.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретико-прикладной интерес ученых и практиков к изучению проблем экологической безопасности охватывает широкий спектр философских, социально-психологических, юридических, технических и иных аспектов. Комплекс отраслей научного знания и сфер применения их в социальной практике обусловил очевидную потребность в концепции экологической безопасности как общеправовой проблемы, решение которой мыслится исключительно в широкомасштабных акциях социальной и государственной экологической политики.
Отечественное правоведение не располагает теоретическими монографическими работами, посвященными общеправовым проблемам экологической безопасности России. Научные изыскания осуществляются по преимуществу в отраслевом ракурсе1.
Мировоззренческую базу проведенного исследования составили выводы и положения отечественных специалистов в области общей теории государства и права - С.С. Алексеева, A.M. Архипова, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, С.Н. Братуся, Т.А. Васильевой, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Н.А. Власенко, В.М. Горшенева, В.Б. Исакова, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева, В.М. Левченко, Р.З. Лившица, Н.С. Макаревича, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Т.Н. Рахманиной, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, И.Н. Се-някина, Н.В. Сильченко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Б.Н. Топорнина, Ю.И. Тютекина, Н.В. Черноголовкина, А.Ф. Шебанова, Ю.С. Шемшученко и др.
Особое внимание уделяется работам, посвященным проблемам места и роли права в процессе правового воздействия на экологическую сферу, трудам ученых, которые анализируют различные аспекты экологической безопасности в условиях формирующегося глобализма (Г.И. Азаров, Д.К. Аннамурадов, Г.К. Артамонов, С.Л. Байдаков, В.М. Безденежных, К.А. Бе кяшев, Р.Д. Боголепов, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, Н.Н. Веденин, В.П. Виноградов, А.Ю. Винокуров, В.И. Волков, Г.А. Волков, A.M. Воронцов, Т.И. Гиззатуллин, А.К. Голиченков, Н.В. Гулак, П.С. Да-гель, В.И. Данилов-Данилян, С.А. Дзейтов, Г.К. Дмитриев, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеев, Н.М. Жаворонков, Э.Н. Жевлаков, М.Ч. Залиха-нов, Т.В. Злотникова, О.С. Колбасов, М.Н. Копылов, О.И. Крассов, М.А. Лапина, А.Н. Листков, К.С. Лосев, Б.А. Мухамеджанов, Ф.Г. Мышко, В.В. Никишин, В.В. Петров, Г.П. Серов, А.В. Скоморохина, В.В. Соколов, А.С. Шестрюк и др.).
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере эколого-правовой политики современного Российского государства.
Предмет исследования - экологическая безопасность как общеправовой феномен современной России.
Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление и анализ ценности, специфики, эффективности и путей совершенствования правового обеспечения экологической безопасности России.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;
- разработать авторское теоретическое определение понятия «экологическая безопасность» с учетом не только существующих научных наработок, но и современных социально-политических реалий, потребностей внут-рироссийской и международной интеграции;
- комплексно проанализировать правовые принципы экологической безопасности России;
- определить функциональные взаимосвязи обеспечения экологической безопасности России;
- выявить типичные дефекты обеспечения экологической безопасности России;
- сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической концепции развития и повышения эффективности обеспечения экологической безопасности России.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В работе использованы общенаучные и частнонаучные методы познания.
Общенаучные методы исследования представлены системно-структурным, сравнительным, формально-юридическим, статистическим, социологическим методами. К частнонаучным методам изучения предмета исследования относятся метод правового моделирования, историко-правовой метод и различные приемы толкования права.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных философов, теоретиков права, специалистов отраслевых юридических наук. Автор широко использовал не только исследования по теории государства и права, но и по отраслевым юридическим наукам, в которых прямо либо дополнительно рассматривались юридические аспекты обеспечения экологической безопасности России.
Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) муниципальные правовые акты; з) законодательство зарубежных стран.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического анализа общеправовых проблем обеспечения экологической безопасности современной России.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Экологическая безопасность - юридико-организационная защищенность личности, общества и государства, основанная на комплексе мер по прогнозированию, предотвращению либо компенсации наступления негативных экологических событий и явлений.
2. С позиции юридической онтологии экологическая безопасность определяется в нескольких смысловых вариациях: составная часть охраны окружающей среды; деятельность, осуществляемая параллельно с охраной среды и природопользованием; деятельность, тождественная охране окружающей среды и природопользованию; цель или принцип охраны окружающей среды и природопользования.
3. Экологическая безопасность является одним из содержательных элементов и, одновременно, объектом реализации экологической функции государства. Вместе тем, обеспечение экологической безопасности не исчерпывается реализацией экологической функции государства, а включает в себя средства внегосударственного, социально-организационного характера.
4. Место и роль экологической безопасности в системе общественных отношений по охране окружающей среды и природопользованию определяется степенью опасности хозяйственной или иной деятельности для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства.
5. Принципами правового обеспечения экологической безопасности являются: экологически устойчивое развитие; превенция экологических рисков; платность природопользования и возмещение гражданам и окружающей среде ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства в сфере экологической безопасности; свободный доступ к экологической информации; правовое противодействие экологическому терроризму; участие всех заинтересованных субъектов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области обеспечения экологической безопасности.
6. Наиболее опасные дефекты организационно-правового обеспечения экологической безопасности современной России: политический популизм деятельности государства по обеспечению экологической безопасности, формализм и неадекватность используемых средств; ослабление управленческих и контрольных функций государства в области природопользования; отсутствие правовой теории обеспечения экологической безопасности; бессистемность мер государственного обеспечения экологической безопасности; противоречия и разрозненность нормативной правовой базы федерального и регионального уровней; отсутствие законодательно установленных правоприменительных процедур обеспечения экологической безопасности.
7. Среди путей совершенствования юридического обеспечения экологической безопасности приоритетом обладают: систематизация законодательства в области обеспечения экологической безопасности; научно-методологическая разработка концепции экологической безопасности; оптимизация системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды; развитие системы экологического образования и повышения уровня экологического правосознания; государственная поддержка общественных экологических движений в обеспечении экологической безопасности; укрепление международного сотрудничества в области обеспечения экологической безопасности.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике функций государства, теорий нормотворчества, правоприменения, толкования, а также разделов, раскрывающих сущность и социальное назначение права, роль правосознания и правовой культуры в жизни общества, взаимосвязь права и нравственности.
Поставленные в диссертации вопросы повышения эффективности обеспечения экологической безопасности России, целесообразности, полезности и реальности конкретных его форм и методов определяют особо важ ный в практическом применении аспект фундаментальных проблем современной науки о государстве и праве, а их теоретическое осмысление и развитие обусловливает научную значимость и ценность проведенного исследования.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному, уголовному, административному, налоговому, гражданскому, экологическому праву. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов права и государства, наметить перспективы развития отечественной юриспруденции, пути совершенствования нормотворче-ской, интерпретационной и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
- в 5 научных публикациях автора, общим объемом 2,2 п.л.;
- в докладах на: научно-методическом семинаре «Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование» (Нижний Новгород, 11-16 сентября 2000 года); международном семинаре «Судебная власть в России. Судебная практика как источник права» (Нижний Новгород, 31 мая-1 июня 2001 года); учебно-практическом семинаре «Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность» (Нижний Новгород, 11-12 сентября 2001 года);
- в учебном процессе Нижегородской академии МВД России при проведении занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Экологическое право», «Земельное право»;
- при обсуждении на теоретических семинарах преподавателей, аспирантов и адъюнктов Нижегородского государственного университета и Нижегородской академии МВД Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух разделов, включающих пять глав, заключения и списка использованной литературы.
Юридическое понятие экологической безопасности
Экологическая безопасность России - иерархическое, многофункциональное социально-правовое явление, а его обеспечение - динамичный и порой весьма дорогостоящий вид юридически значимой деятельности.
Само понятие «экологическая безопасность» является синтезирующим, и сквозь призму экологизации находит отражение не только в экологическом законодательстве, но и в других правовых общностях.
В теоретическом плане вопросы экологической безопасности рассматривались, начиная с 80-х годов прошлого века такими экологами-юристами, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, В.П. Виноградов, А.К. Голиченков, В.Д. Ермаков, Б.В. Ерофеев, Э.Н. Жевлаков, ТВ. Злотникова, В.В. Петров, А.А. Тер-Акопов и др.
Проблема экологической безопасности обсуждалась на научно-практических семинарах, конференциях, проводимых ведомственными организациями и Российской академией наук; в 90-е годы выполнялась комплексная федеральная программа «Экологическая безопасность России»; достаточно обстоятельный анализ проблем проводился Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, Министерством природных ресурсов России и другими ведомствами.
Развивались работы по созданию систем экологической безопасности, и в ряде регионов решались конкретные задачи обеспечения экологической безопасности.
Однако проблемы обеспечения экологической безопасности до настоящего времени трактуются и понимаются неоднозначно, отсутствует общепризнанная терминология в этой области. Отмеченное обстоятельство характерно не только применительно к экологической безопасности, но и в целом для современной эколого-правовой доктрины и действующего законодательства. Профессор А.К. Голиченков обращает внимание на отсутствие единства в понимании ключевых терминов «охрана природы», «охрана окружающей природной среды», «обеспечение экологичской безопасности»1, «обеспечение рационального природопользования» и т.д2.
Для выработки адекватного реалиям российского бытия, одновременно «жизнеспособного» в теоретическом и практическом планах понятия «экологическая безопасность», требуется рассмотреть ряд существенных признаков искомого явления, четко определить предмет, к которому применяется исследуемый феномен, преодолеть некоторые устоявшиеся противоречия и неточности мировоззренческого характера.
Первое. Экологическая безопасность - вид национальной безопасности России. При всей очевидности данного тезиса, между данными категориями имеется существенное различие. Речь идет о критериях оценки реальности угрозы.
В отношении национальной безопасности следует отметить, что здесь нередки политические спекуляции данным феноменом. Как правило, псевдоугрозы национальной безопасности обнаруживаются в угоду политическим мотивам.
Применительно к экологической безопасности угрозы всегда реальны. Именно судя по реальности угроз экологической безопасности можно сделать вывод о том, что современное состояние экологической сферы России может быть охарактеризовано как критическое.
В отечественных СМИ приводятся шокирующие цифры об угрозах экологической безопасности России, о громадном ущербе, наносимом экологии государства.
Седьмая часть территории России (с населением в 50 млн. россиян, или трети всего населения страны) находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Крайне неблагоприятная ситуация отмечается в Самаре, Волгограде, Нижнем Новгороде, Москве и Московской области, Санкт-Петербурге, Архангельске, Астрахани, Норильске, Новокузнецке, Кемерово, Красноярске . В федеральной целевой программе «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных компонентов Волжского бассейна на период до 2010 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1998 года, отмечалось: «Природная среда (Волжского) региона подошла к рубежу необратимых изменений... Загрязнение окружающей среды в пределах Волжского бассейна в 3-5 раз превышает средние показатели Российской Федерации»1.
Статистика свидетельствует: выбросы в РФ загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников постепенно возрастают, и превысили предыдущие показатели 2001 года на 101,6 %, а от автотранспорта - на 109,1%. При общем снижении в 2001 году (по сравнению с 2000 годом) сброса загрязненных сточных вод в водные объекты страны на 2, 6% наблюдается рост объема сбрасываемых без очистки или недостаточно очищенных сточных вод на территории тридцати четырех субъектов РФ. На начало 2003 года в результате хозяйственной деятельности более чем на треть увеличилась общая площадь нарушенных земель в Томской области; в Республике Саха (Якутия), в Ханты-Мансийском автономном округе - на 13%, Республике Татарстан - на 9%. В 2001 году в организациях промышленности образовалось 130 млн. тонн токсичных отходов, что на 9,2 % больше, чем в 2000 году. Более половины (55%) из которых образовалась на территории Кемеровской области, Краснодарского края, Челябинской, Вологодской и Волгоградской областей. В общей сложности в 2000 году образовалось 131,1 тыс. тонн токсичных отходов (1994 г. - 75,1 тыс. т., 1999 г. - 108,1 тыс.т.); обезврежено в 2000 году - 2,6 тыс. тонн, тогда как в 1994 - 6,8, а в 1999 г. - 3,2 тыс. тонн .
Принципы правового обеспечения экологической безопасности
Принципы экологической безопасности образуют основу для создания национальной концепции экологической безопасности. Поэтому их исследование приобретает особое значение и актуальность.
Термин «принцип» буквально (от лат.ргіпсіріит) означает основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности и т.п.).
В юридической литературе принципы экологической безопасности не имеют должного доктринального обоснования. В основном речь ведется лишь об одном, едином «принципе экологической безопасности», но не о системе нескольких принципов1. Таким образом, экологическая безопасность как многогранное и многофункциональное явление, базируется только на одной концептуальной основе.
Впервые принципы экологической безопасности нашли свое закрепление в рекомендательном законодательном акте «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» принятом Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 29 декабря 1992 года, которые сформулированы в ст.4 указанного законодательного акта и определены как «общие принципы формирования национальной политики в области экологической безопасности». Всего принципов названо восемнадцать. Основными из них следует назвать следующие: приоритет безопасности для жизни и здоровья личности и общества в целом, общечеловеческих ценностей перед любыми другими сферами деятельности; суверенитет государства над природными ресурсами; непричинение ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции государства; согласование экологической политики государств; согласование законодательной политики государства в области обеспечения экологической безопасности.
Данные принципы сформировались под влиянием международного права окружающей среды или, точнее говорить, международного экологического права.
Вместе с тем, учитывая неповторимую особенность России в мировой экосистеме, в первую очередь, благодаря территориальным размерам, логично заключить, что принципы экологической безопасности России в сравнении с универсальными международными принципами обладают differentia specifika.
В своей монографии А.А.Тер-Акопов определяет, что «устранение экологических угроз возможно посредством реализации основополагающих идей безопасности, к которым относятся: 1) признание человека основной природной и социальной ценностью; создание единой системы безопасности, в том числе и экологической, ориентированной на человека; 2) построение коллективной экологической безопасности; 3) создание системной экологической безопасности; 4) равенство экологических прав граждан, неприемлемость выживания одних за счет других»1.
В аналогичном русле идет ход рассуждений В.И. Данилова-Данильяна, М.Ч. Залихванова, К.С.Лосева, которые рассуждают о принципах экологической безопасности в глобальном и локальном контекстах1.
По нашему мнению, выше перечисленные принципы в большей степени можно отнести к принципам охраны окружающей среды в целом, по крайней мере, они от них производны , и принципам международного права окружающей среды.
Для выдвижения новой парадигмы формулировании принципов экологической безопасности Л. Кристоферсон предложил следующее понятие экологической безопасности: «Экологическая безопасность (environment security может быть определена в рамках трех закономерностей: 1) устойчивое развитие и использование ресурсов; 2) охрана окружающей среды в традиционном узком смысле слова - поддержание чистоты воздуха, чистоты воды, незагрязненной почвы и т.д.; 3) минимизация риска, например, в связи с крупномасштабной индустриализацией и использованием технологий, которые могут быть очень опасными в случае инцидентов, как это бывает в ядерной и химической промышленности»3.
Следует заметить, что рассмотрение принципов экологической безопасности как системы давно и плодотворно осуществляется зарубежным правоведением. Немецкие ученые-юристы определяют эти принципы как «общие масштабы оценки» права и правоотношений.
Дефекты организационно-правового обеспечения экологической безопасности современной России
Бурные перемены в государственном, социальном, психологическом, мировоззренческом укладе всей страны, которые произошли в последние десятилетие оказались сложными и противоречивыми.
Одной из самых серьезных проблем становления и развития в России правовой государственности является несовместимость юридических средств и механизмов с механизмами рыночного саморазвития и конкуренции. Многие предприниматели, менеджеры компаний, экономисты считают юридические установления «бельмом в глазу». Необоснованность их количественных значений, отсутствие между ними взаимоувязки, постоянное изменение предлагаемых правительством правил игры, непредсказуемость даже на ближайшие годы, не говоря уже о перспективе, не позволяет ни малому, ни среднему, ни крупному бизнесу иметь надежную макросреду для организации своей деятельности, правильно распределять свой доход на потребление и накопление, инновационную деятельность.
Дефекты правового обеспечения экологической безопасности необходимо определять сквозь призму такого феномена как правовые средства, определение которым дал А.В.Малько: «...это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей»1. Иными словами речь должна идти о тех средствах, которые сегодня используются при обеспечении экологической безопасности. Вместе с тем, выявление всего правового арсенала средств обеспечения экологической безопасности необходимо проводить при обязательном разграничении позитивных и негативных элементов.
Правовое обеспечение экологической безопасности должно рассматриваться в нескольких аспектах:
- как актуальное направление деятельности государства и общества, как вид экологического управления состоянием защищенности объектов безопасности;
- как один из принципов охраны окружающей среды при восстановлении нарушенных естественных свойств природных объектов;
- как деятельность, имеющая целью защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и состоящая в разработке и применении комплекса мер правового, организационного, эколого-экономического, научно-технического, материального, инженерного, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угроз со стороны загрязненных природных объектов.
Внедрение требований обеспечения безопасности в экосфере в экологическое законодательство и иные отрасли права, обусловленное необходимостью учета экологических императивов при осуществлении различных видов экономической деятельности, способствует их дальнейшей экологизации.
К типичным дефектам правового обеспечения экологической безопасности в России следует отнести следующие.
Политизация деятельности государства по обеспечению экологической безопасности, популизм в использовании актуальности данной сферы.
Практическая деятельность по охране окружающей среды, как правило, подменяется словами о важности ее охраны. В результате остаются нереализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере.
Одним из наиболее ярких примеров может служить факт принятия на общегосударственном уровне более десяти правительственных постановлений и программ, направленных на охрану уникального природного озера Байкал, ни одно из которых полностью не было выполнена. В целом отсутствие или значительный дефицит политической воли государства в данной сфере проявляется в весьма низком уровне реализации экологической функции государства, слабой эффективности исполнения требований экологического законодательства.
Если обратиться к зарубежным исследованиям, относящимся к нашей проблеме, то можно обнаружить новые подходы к роли государства в обеспечении экологической безопасности. Немецкий ученый Р.Штайнберг рассматривает вопросы ответственности государства за состояние окружающей среды1. Обязанность государства защищать окружающую среду признается не только отдельными европейскими странами, но и Европейским сообществом в целом. Различны лишь формы защиты - закрепленные в Основном законе обязанность защищать окружающую среду, право на здоровую окружающую среду, постановка государственной цели защиты окружающей среды. Так, право граждан на нормальную окружающую среду установлено в Конституции Португалии, в Конституции земли Бранденбург. Обязанность государства защищать окружающую среду имеется в целом ряде конституций: Австрии, Греции, Швейцарии, Голландии, Испании, Португалии, стран Балтии, Германии, Польши.
Другая исследовательница Люббе-Вольф пытается ответить на вопрос, в какой форме и насколько широко должны освещаться в Основном законе экологические права и обязанности1.
В 1994 г. в Основной закон (Конституцию) Германии было внесено дополнение — ст. 20а, которая называется «Государственная цель - охрана окружающей среды». Но еще до принятия этой статьи в Основном законе были статьи, касающиеся экологии и окружающей среды. Так, например, право граждан на жизнь и физическую неприкосновенность (ст. 2 II 1) обязывало государство заботиться о жизни и здоровье граждан. Это можно обеспечить только в условиях экологического благополучия. То же касается и права собственности. Государство должно обеспечить защиту собственности, в том числе, например, от загрязнения воздуха.
Таким образом, практически все основополагающие права, закрепленные в Основном законе, так или иначе связаны с окружающей средой и имеют экологический аспект.
Пути совершенствования юридического обеспечения экологической безопасности России
Экологическое законодательство является одновременно продуктом и основной формой закрепления государственной экологической политики. На современном этапе важно обеспечить целенаправленное систематизированное формирование экологического законодательства, а не его развитие и совершенствование, по двум причинам. Первая и основная связана с тем, что законодательство создается и будет реализовываться в принципиально новых для России политических, экономических и правовых условиях, требующих нового законодательства. Практика подтверждает, что, по существу, сейчас идет активный процесс его создания. Вторая причина — чрезвычайно низкий уровень развития действующего экологическое законодательство России.
Критериями развития российского экологического законодательства должны стать: — создание системы специальных законодательных актов в области окружающей среды, актов природоресурсного законодательства и экологизация иного законодательства (административного, гражданского, предпринимательского, уголовного и др.). Главные требования — отсутствие пробелов в правовом регулировании экологических отношений, его соответствие общественным потребностям; — формирование механизмов обеспечения реализации правовых экологических требований; - гармонизация с экологическим законодательством Европы и мира.
Проблемы совершенствования законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности в науке исследованы достаточно подробно1, однако говорить о четко сформировавшихся тенденциях развития законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности сегодня достаточно сложно.
Во-первых, отсутствуют достоверные оценки его состояния независимыми экспертами. Во-вторых, эти тенденции можно выявлять в качестве текущих, краткосрочных применительно к наиболее неотложным задачам охраны окружающей среды и перспективных, долгосрочных. В-третьих, эти тенденции могут выглядеть по-разному с учетом того, определяются ли они исходя из интересов отдельного государства (региона) или международного сообщества. Но с учетом опыта России и ряда других стран, тем не менее, можно говорить о наличии тенденций: а) кодификации (систематизации) экологического законодательства ; б) ликвидации пробелов законодательства. В России до сих пор не приняты законы об охране растительного мира, обращении с опасными веществами, экологической информации, о жестоком обращении с животными, питьевой воде и др. В отношении некоторых из них законодательная процедура затормозилась по различным причинам объективного и субъективного характера, другие даже не включены в планы законотворческой деятельности. В то же время разрабатываются законопроекты, обоснованность принятия которых вызывает возражения, например законов об охоте, о рыболовстве (или об охране водных биоресурсов), о государственном экологическом управлении и т. п. На уровне субъектов Федерации эта тенденция дополняется компенсацией правового регулирования и стремлением субъектов РФ максимально использовать имеющиеся конституционные возможности для решения региональных экологических и часто экономических проблем; в) детализации правовых предписаний. Эта тенденция значительно четче проявляется в отношении подзаконных актов (постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов), чем федеральных законов. Применительно к ним в последние два-три года, пожалуй, складывается обратная тенденция — декларативности правовых предписаний. Достаточно с этой точки зрения сопоставить, например, тексты Федерального закона «Об охране озера Байкал» и постановлений Правительства РФ «Об установлении предельных значений уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» от 26 марта 2001 г.1, «О перечне видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» от 30 августа 2001 г.2 или проанализировать нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. и отмененного им Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. Надо сказать, что и в зарубежном законодательстве тенденция детализации правовых предписаний проявляется чрезвычайно сильно: многие акты ЕС последних лет содержат конкретные правила поведения, экологические требования и ограничения хозяйственной деятельности, сформулированные с учетом мельчайших деталей; г) раздробления сферы правового регулирования, что проявляется в разработке и принятии законодательных актов, посвященных узким, частным вопросам, которые в принципе должны быть решены в рамках более крупного акта. Наглядным примером такого подхода являются федеральные законы о государственном земельном кадастре, землеустройстве, разграничении права государственной собственности на землю, которые должны быть решены в Земельном кодексе РФ. Такая практика, кроме всего прочего, приводит к бесконечным повторам одних и тех же предписаний в разных актах; д) дублирования правовых норм. Это, возможно, специфическая тенденция именно российского законотворчества, которая имеет несколько форм. Об одном из таких проявлений сказано выше, т. е. о повторе правовых предписаний земельного законодательства. В актах федерального законодательства очень часто воспроизводятся нормы других законов. Классическим примером является указание на необходимость проведения государственной экологической экспертизы практически в каждом федеральном законе об охране окружающей среды, природопользовании, несмотря на то, что данное требование установлено еще в 1995 г. Федеральным законом «Об экологической экспертизе»;
е) деэкологизации правового регулирования охраны окружающей среды. По мнению специалистов, эта тенденция может проявляться в деэкологизации государственной власти и управления, т. е. в процессе снижения заинтересованности государства в решении стоящих перед обществом экологических проблем, выражающемся в отсутствии государственной воли к совершенствованию правового, организационного, экономического, идеологического обеспечения выполнения им своей функции. М. М. Бринчук прямо пишет о наличии с середины 90-х годов устойчивой тенденции деэкологизации государственной власти, особенно ярко проявляющейся в сфере экологического управления1.
В последнее время эта тенденция усиливается и захватывает другие области, в частности непосредственно правотворчество и право. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» произошла фактическая замена объекта правового регулирования — окружающей среды и ее компонентов, их охраны на иной объект — хозяйственную деятельность и регулирование некоторых видов воздействий, которые она оказывает на состояние окружающей среды.
