Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Кризис федеративной системы Союза ССР (июль 1988 г. - июнь 1990 г.)
Глава I. Пути и методы консервативной модернизации федеративного союза
Глава II. Кризис советской конституционной системы: субъекты федерации против Союза
Раздел II. Модели и варианты реформирования Союза ССР (июнь 1990 г. - апрель 1991 г.)
Глава I. Проекты нового Союзного договора: концептуальные поиски и варианты
Глава II. На путях формирования Союзного договора: между федерацией и конфедерацией
Раздел III. Распад Союза ССР (апрель - декабрь 1991 г.)
Глава I. "Ново-Огаревский процесс" как этап на пути к ликвидации СССР
Глава II. Демонтаж советской государственности: от СССР к СНГ
Заключение 298-304
Список использованных нормативно-правовых актов и научной литературы 305-344
- Пути и методы консервативной модернизации федеративного союза
- Проекты нового Союзного договора: концептуальные поиски и варианты
- "Ново-Огаревский процесс" как этап на пути к ликвидации СССР
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена достаточно высокой степенью зависимости между наличием сложнейших внутри и внешнеполитических проблем, с которыми продолжают сталкиваться независимые государства - бывшие советские республики, несмотря на коренные изменения, произошедшие за десять лет на т.н. "постсоветском пространстве", и фактом распада Союза ССР как единого многонационального государства. Речь идет, прежде всего, о таких трудноразрешимых проблемах как разгул вооруженного сепаратизма и терроризма (Чечня), существование никем не признанных государственных образований (Нагорный Карабах, Абхазия, Приднестровье), гражданская война в сочетании с постоянной угрозой внешнего вторжения (Таджикистан), споры о национально-государственной принадлежности той или иной территории (Крым) и др.
Особенно отчетливо данная взаимозависимость проявляется в последнее время, после того как Российская Федерация - "становой хребет" прежнего Союза, приступила к смене приоритетов государственной политики, постепенному восстановлению во многом утраченной за годы перестройки и реформ управляемости страной, без чего практически немыслимо нормальное существование России, не говоря уже о ее поступательном развитии. Точно также, как оно не мыслимо без качественного изменения системы межгосударственных отношений со странами-членами СНГ, включая почти неизбежную замену громоздких и неэффективных "постбеловежских" форм интеграции на новую модель реальной реинтеграции, позволяющую Российской Федерации в обозримом будущем вновь стать на евразийском геополитическом пространстве тем "центром притяжения", вокруг которого неизбежно сформируется
принципиально новое объединение государств и народов. Фактически -новый Союз.
В этих условиях весьма конструктивную роль как в теоретическом, так и в практическом плане мог бы сыграть более взвешенный, соответствующий современному восприятию недавнего прошлого страны подход к оценке ряда ключевых событий и явлений политической и государственной жизни СССР на завершающем этапе его почти 70-летнего существования. Подход, который, прежде всего, позволил бы с новых, более реалистичных и научно-обоснованных позиций оценить процесс распада Союза ССР, установить его действительные временные рамки, дать историко-правовой анализ факторов, сыгравших решающую роль в провале попыток реформирования Союза и превращении уже начатых преобразований в свою противоположность - своеобразные инструменты развала страны.
С другой стороны, базирующийся на строго документальной основе1 анализ процессов в государственной и правовой сферах жизнедеятельности Советского Союза, имевших место в 1988 - 1991 г.г., позволил бы по-новому оценить ряд важнейших инициатив того времени, носивших выражено конструктивный характер и определенно нацеленных на будущее. Здесь имеется ввиду, главным образом, полуторагодичный процесс подготовки нового Союзного договора, который, по мнению диссертанта, был одним из наиболее важных и потенциально плодотворных общегосударственных начинаний периода перестройки.
1 Авторы, обращающиеся к теме распада Союза ССР, для подтверждения своих выводов, как правило, приводят факты, взятые из мемуарной литературы, страдающей вполне понятным субъективизмом. Исключение составляют, пожалуй, только Р.Г.Пихоя, пользующийся материалами Архива Президента РФ, сотрудники "Горбачев-Фонда", обладающего собственным архивом, и В.Б.Исаков, работающий с документами и материалами из личного архива.
Совсем не случайно новый Союзный договор, ставший объектом острейшей политической борьбы в период 1990 - 91 годов, до сих пор остается в центре, как минимум, идеологической борьбы между сторонниками и противниками Союза. Не прекращаются попытки идентифицировать высокопрофессиональный и весьма содержательный процесс подготовки проекта нового Союзного договора, к которому были привлечены лучшие научные силы страны, с изначально политически провальным т.н. "новоогаревским процессом" и подобными ему мероприятиями, лишь приблизившими ликвидацию союзного государства.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется еще и необходимостью сугубо профессиональной реабилитации процесса подготовки нового Союзного договора - важнейшего документа, который по содержанию и форме значительно опередил свое время. Следовательно, вполне может быть воспринят в новых исторических условиях - ведь нельзя исключить, что потребности возрождения России в качестве великой мировой державы, интересы экономического, социально-культурного и политического развития страны уже в ближайшие годы поставят в повестку дня необходимость пересмотра отношения к прежнему Союзу ССР и попыткам его сохранения в качестве суверенного и дееспособного государства.
Отмеченные выше обстоятельства, в основном, обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Уровень научной разработанности темы диссертационного исследования. При всем обилии литературы, посвященной различным аспектам распада Союза ССР, серьезных научных исследований по данной теме в целом немного. Как правило, эти работы принадлежат перу ученых-историков и имеют главной целью профессиональный анализ поли-
тической истории страны в переломный для нее период 1985-1991 годов.2
Что касается представителей отечественной юридической науки, то их вклад в разработку данной темы можно оценить как весьма скромный. Особенно, в первые годы после распада Союза, когда все внимание правоведов было естественным образом сосредоточено на актуальных проблемах становления постсоветской российской государственности, а исчезнувший с карты мира СССР и его государственно-правовую практику времен перестройки вспоминали лишь в тех случаях, когда это было необходимо для показа преимуществ нового, демократического конституционного строя, либо требовалось для полноты рассмотрения той или иной правовой проблемы с учетом ее генезиса. Достаточно резко с этой общей тенденцией контрастировали разве что статьи Д.Л.Златопольского и О.И.Чистякова, попытавшихся дать объективную оценку произошедшему со страной и на этой основе выстроить своеобразный "мостик" между прошлым и будущим.3
Вторая половина 90-х годов также не стала периодом активного научного осмысления процесса распада СССР. Если не считать хронику разрушения СССР, написанную В.Б.Исаковым,4 и ряд небольших статей
2 Наиболее заметными следует считать монографии С.В.Чешко "Распад Советского
Союза: этнополитический анализ" (2-е изд. - 2000 г.) и А.С.Барсенкова "Реформы
Горбачева и судьба союзного государства. 1985-1991" (2001 г.), а также соответст
вующие труды Р.Г.Пихоя и И.Я.Фроянова.
3 Златопольский Д.Л. Феномен нового государственного единства вместо СССР:
перспективы развития (размышления о проблеме). "Вестник Московского универси
тета". Серия "Право", 1993. № 2. С. 3-11; Чистяков О.И. Договор об образовании
СССР и современность. "Вестник Московского университета". Серия "Право", 1995.
№2. С. 16-25.
4 Исаков В.Б. Расчлененка. - М.: "Закон и право", 1998. - 431 с.
в научной периодике,5 то и это время не отмечено сколь-нибудь существенным продвижением к вышеуказанной цели.
Ситуация стала постепенно меняться начиная с 2000 года, с изменением общей политической атмосферы в стране и в связи с 10-летием важнейших событий 1990-91 годов (односторонний выход из СССР Литвы и двух других прибалтийских республик, введение поста Президента ССР, принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР и аналогичных актов в других республиках СССР, референдум 17 марта 1991 года, "новоогаревский процесс" и августовский "путч", Беловежские соглашения). Практическим результатом этого поворота стали первые серьезные научные исследования непосредственно по теме распада СССР. В частности, серия научных статей П.П.Кремнева, посвященных проблеме образования и прекращения СССР как субъекта международного права.6
Необходимо отметить также, что именно в последние два года в научный оборот был введен ряд важнейших документов и материалов рассматриваемого периода,7 что, несомненно, сыграет положительную роль в ходе дальнейшей научной разработки темы распада Союза ССР.
Цель и основные задачи диссертационного исследования. Целью данного исследования является комплексный историко-правовои анализ процесса распада Союза ССР.
Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:
5 Дрожжин В.А. Был ли Советский Союз империей? Правовые аспекты распада
СССР. Московский журнал международного права, 1996. № 4. С. 22-27.
6 Кремнев П.П. Образование и прекращение СССР как субъекта международного
права. "Вестник Московского университета". Серия "Право", 2000. № 3. С. 44-61; №
4.С.31-39;№5.С.65-86.
7 См.: рубрику "Особая папка" в журнале "Национальные интересы", 2001. № 1-6.
выделения и обоснования трех основных этапов разрушения союзного государства, включая исследование конкретного политико-правового содержания каждого из них и выявление факторов, оказавших решающее воздействие на деградацию и распад Союза ССР;
комплексного анализа и сущностной оценки попыток государственного руководства страны вначале усовершенствовать, а затем реформировать Союз ССР на более демократической, договорной основе, раскрытия предполагаемых механизмов такой трансформации;
конкретного анализа процесса подготовки нового Союзного договора, начиная с поиска концептуальных подходов к разработке данного документа, и, кончая, попытками использовать проект Договора в качестве последнего средства сохранить Союз;
исследования политических и правовых аспектов т.н. "новоогарев-ского процесса", сыгравшего решающую роль на завершающем этапе существования СССР;
раскрытия характера и направленности решений и действий руководства СССР и республик в период с 22 августа по 3 декабря 1991 года, приведших, в конечном итоге, к ускоренному демонтажу союзной государственности;
анализа и правовой оценки процесса ликвидации Союза ССР, включая меры, принятые высшими органами государственной власти и руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии с целью легитимации Беловежского соглашения от 8 декабря 1991 г.;
введения в научный оборот новых, ранее не известных документов и материалов, имеющих существенное значение для более полного раскрытия исследуемой темы.
Объектом диссертационного исследования является союзное государство, его важнейшие институты и правовая система в условиях по-
пыток полномасштабного реформирования советской федерации, закончившихся распадом Союза ССР.
Предметом диссертационного исследования является воплощенная в конкретные политические и государственные решения и закрепленная в законодательных и иных правовых актах стратегия и тактика формирования принципиально новых отношений между Союзом ССР и входящими в его состав республиками.
Хронологические рамки диссертационного исследования определены поставленными задачами и охватывают период с июля 1988 по декабрь 1991 года. Формально, временные рамки процесса распада Союза ССР обозначены следующими датами: начало - 16 ноября 1988 года; конец - 21 декабря 1991 года. Помимо этого, в рамках общего процесса выделены промежуточные этапы, каждый из которых имеет отличительные черты и самостоятельное значение:
16 ноября 1988 года- 12 июня 1990 года;
12 июня 1990 года-23 апреля 1991 года;
23 апреля - 21 декабря 1991 года.
Учитывая особую значимость процесса подготовки нового Союзного договора, в работе дана его периодизация, включающая следующие этапы:
"концептуальный" этап (12 июня - 24 ноября 1990 г.);
"договорной" этап (24 ноября 1990 г. - 9 апреля 1991 г.);
"новоогаревский" этап (9 апреля - 15 августа 1991 г.);
"госсоветовский" этап (5 сентября - 25 ноября 1991 года).
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют, прежде всего, конституции, законы и иные нормативно-правовые акты Союза ССР и советских республик - как союзных, так и автономных, декларации об их государственном суверенитете (независимости). Использованы постановления и иные документы Съездов на-
родных депутатов СССР и РСФСР, Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, их Президиумов, Палат Верховных Советов СССР и РСФСР, указы Президента СССР и президентов республик, постановления и распоряжения соответствующих правительств - Советов (Кабинетов) Министров СССР, союзных и автономных республик.
С учетом особой роли, которую до 14 марта 1990 года в жизни общества и государства играла КПСС, ее центральные и республиканские органы, в исследовании достаточно широко использованы решения партийных съездов, конференций, пленумов ЦК, материалы заседаний Политбюро ЦК КПСС.
Диссертационное исследование выполнено опираясь на прочную
теоретическую базу, созданную видными отечественными учеными -
правоведами, работающими не только в области теории и истории госу
дарства и права, конституционного права, но и других отраслей юриди
ческой науки. Имеются ввиду, прежде всего, научные труды
С.А.Авакъяна, Г.В.Атаманчука, С.Н.Бабурина, Ю.М.Батурина,
А.Я.Берченко, Г.А.Гаджиева, С.А.Глотова, Ю.В.Голика,
Д.Л.Златопольского, И.А.Исаева, В.Б.Исакова, ПЛ.Кремнева, В.Н.Кудрявцева, Б.П.Курашвили, О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Н.А.Михалевой, В.С.Нерсесянца, В.Н.Суворова, Ю.И.Скуратова, А.А.Тилле, В.С.Толстого, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, О.И.Чистякова, Ю.В.Шабанова, Т.М.Шамбы, А.И.Экимова и др.
Наряду с этим, в диссертации широко представлены работы советских и российских государственных и политических деятелей данного периода (В.И.Болдин, М.С.Горбачев, А.С.Грачев, Б.Н.Ельцин, В.А.Крючков, А.И. Лукьянов, Н.И.Рыжков, Р.И.Хасбулатов, А.С.Черняев, Г.Х.Шахназаров и др.), а также ученых и политиков зарубежных стран.
Отдельное место в процессе работы над диссертацией занимал анализ находящихся в распоряжении автора документов и материалов из бывших текущих архивов Аппарата Президента СССР, Совета Министров СССР и Секретариата Верховного Совета СССР (служебные записки, стенограммы различных, в том числе закрытых заседаний, рабочие записи совещаний, проекты важнейших законов, указов и постановлений, документация, связанная с подготовкой нового Союзного договора и т.д.), часть из которых имеет характер уникальных исторических свидетельств прошлого.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для решения поставленных задач применялись такие методы научного исследования как историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, функционально-структурный и нормативно-логический.
Все эти методы использовались в рамках широкого междисциплинарного подхода к изучению избранной автором темы.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой первое в отечественной историко-правовой науке комплексное исследование процесса распада Союза ССР.
В работе впервые основное внимание уделяется политико-правовым аспектам распада Союза, в отличие от явно доминировавшего в научной литературе минувшего десятилетия экономического и "национального" детерминизма при рассмотрении данных вопросов. Впервые распад Союза рассматривается как процесс, имеющий четко очерченные временные рамки (16 ноября 1988 года - 21 декабря 1991 года). Впервые подвергается критическому анализу стратегия консервативной модернизации федеративного союза, которая определяла характер важнейших решений и действий высших органов государственной власти и управления СССР вплоть до середины 1990 года, и стала одним из мощ-
нейших стимуляторов "суверенизации" советских республик, прежде всего, союзных.
Впервые в отечественной историко-правовой литературе анализируется и оценивается весь процесс подготовки нового Союзного договора, включая те его этапы, которые до сих пор, в силу различных причин, в научной литературе освещались недостаточно, либо не освещались вообще (например, конфиденциальные консультации с представителями союзных республик по концепции нового Союзного договора в Грановитой Палате Кремля в августе 1990 года, совместная работа полномочных представителей республик по "доводке" проекта Договора в подмосковной "Морозовке" и др.) Впервые детальному научному анализу подвергается "новоогаревский процесс", который, вопреки ожиданиям, стал одной из самых существенных вех на пути к ликвидации Союза ССР. Наконец, впервые период после августовских событий 1991 года (особенно, с 22 августа по 5 сентября 1991 г.) рассматривается как этап активного и целенаправленного демонтажа союзной государственности (фактически - этап "ползучего" государственного переворота), который вполне закономерно завершился известным Беловежским соглашением руководителей РСФСР, Белоруссии и Украины от 8 декабря 1991 года.
Самостоятельным и существенным элементом новизны диссертационного исследования является значительный объем введенных автором в научный оборот документов и материалов, многие из которых публикуются впервые.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Реформа политической системы СССР, в том виде, в каком она была задумана высшим советским партийно-государственным руководством во главе с М.С.Горбачевым, утверждена XIX Всесоюзной партконференцией КПСС и осуществлялась в период 1988-1990 г.г.,
представляла собой прямую угрозу существованию союзного государства. Уже первые шаги на пути реализации политической реформы привели к грубым посягательствам на суверенитет Союза ССР ("эстонский кризис"), дали сильный толчок развитию национал-сепаратистских тенденций в ряде союзных республик, что привело к резкому обострению внутриполитической ситуации в стране и существенному ухудшению условий реформирования СССР.
Попытки обновления ССССР в рамках стратегии консервативной модернизации федеративного союза были изначально обречены на провал. Порочность данной стратегии заключалась в том, что она не предполагала пересмотра существующей системы взаимоотношений между республиками и Союзом, не была нацелена на существенное усиление государственной самостоятельности субъектов федерации, реальное (гарантированное законами и соответствующими политико-правовыми механизмами) расширение прав союзных республик как суверенных советских социалистических государств, и фактически игнорировала наличие специфических, в том числе национальных интересов каждой из республик, не ставила во главу угла необходимость их максимального удовлетворения как одну из реальных гарантий сохранения, развития и укрепления Союза. Практическим следствием реализации этой стратегии, в частности, стала вынужденная "суверенизация" Азербайджана, а также односторонний выход из состава СССР прибалтийских республик.
Распад Союза ССР был бы невозможен без "суверенизации" РСФСР, т.е. фактического уравнивания данной союзной республики - "несущей конструкции" Союза, в правах с остальными республиками - субъектами советской федерации. Процесс "суверенизации" РСФСР, ее превращения в "обычную" союзную республику, был объективно нацелен на разрушение СССР. Он не мог быть реально
осуществлен без "суверенизации" всех остальных союзных и автономных республик, и существенного, граничащего с потерей государственной дееспособности, лишения Союза его важнейших прав и полномочий. Вместе с тем, "суверенизация" РСФСР носила ярко выраженный субъективный характер, а роль объективных факторов в ее продвижении (с учетом общей ситуации в тогдашнем СССР) была ничтожной.
Идея реформирования Союза ССР на более демократической, договорной основе была потенциально плодотворной и весьма конструктивной идеей. Вплоть до 23 апреля 1991 года процесс разработки нового Союзного договора в основном соответствовал целям сохранения суверенного Союза ССР как федеративного многонационального государства. Особенно, после одобрения концепции Договора Верховными Советами большинства союзных и автономных республик и ее утверждения IV Съездом народных депутатов СССР. Обновленный Союз мог быть реально сохранен на базе результатов всесоюзного референдума от 17 марта 1991 года и проекта Союзного договора, разработанного полномочными представителями республик в "Морозовке", который был опубликован в печати 9 марта 1991 года.
Как любое иное принципиальное государственное решение периода активной работы над проектом нового Союзного договора, решение об инициировании "новоогаревского процесса" не было безальтернативным. Данный процесс, при всей политической ничтожности и профессиональной оригинальности его практических результатов, был объективно нацелен на превращение Союза ССР в конфедерацию. В этом качестве он сыграл крайне негативную, разрушительную роль на завершающем этапе существования СССР. Именно "но-воогаревский процесс" спровоцировал августовские события 1991
года и создал максимально благоприятные условия для последующего демонтажа союзной государственности. 6. Союз ССР не мог быть "упразднен" простым объявлением о прекращении его существования. Для такого объявления не существовало никаких правовых оснований. Легитимация факта ликвидации СССР могла состояться только на базе соответствующих решений высших органов государственной власти, подтверждающих правомочность Беловежского соглашения, а также совместного решения большинства бывших союзных республик о создании на месте Советского Союза нового межгосударственного объединения - Содружества Независимых Государств (СНГ), которое было принято в г. Алма-Ате 21 декабря 1991 года.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается, с одной стороны, в том, что привлеченные в процесс его подготовки документы и материалы, равно как и сформулированные на этой основе положения и выводы восполняют определенные пробелы, существующие в истории отечественного государства и права второй половины 80-х -начала 90-х годов XX века. С другой стороны, базовая часть исследования, посвященная процессу подготовки нового Союзного договора, прежде всего, поиску правовых "развязок" сложнейших проблем, связанных с попытками гармонизации коренных интересов Союза и республик, может иметь определенное практическое значение в условиях дальнейшего строительства Союзного государства России и Беларуси, а также предстоящей коренной реформы СНГ.
Содержащийся в исследовании фактический материал, проведенный диссертантом анализ и сделанные им выводы могут быть использованы в ходе разработки отдельных актуальных вопросов истории государства и права, конституционного права и истории России (СССР) в
+!"" ! !7779
XX веке, а также при подготовке учебных курсов по истории государства и права России.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования изложены в трех монографиях (две - коллективные) и ряде научных статей, а выводы апробированы на нескольких международных, всероссийских и межвузовских научных конференциях.
Структура диссертации определена содержанием темы исследования и состоит из введения, трех разделов, включающих шесть глав, заключения и списка использованных нормативно-правовых актов, иных источников и научной литературы.
Пути и методы консервативной модернизации федеративного союза
К середине 1988 года в СССР был, в основном, исчерпан первый, "верхушечно-эволюционный" этап перестройки. Его практические результаты наглядно демонстрировали отсутствие цельной, продуманной стратегии и тактики преобразования важнейших сфер жизнедеятельности страны. Все чаще инициативы нового советского руководства во главе с М.С.Горбачевым, нацеленные на форсированную демократизацию общественного и государственного строя СССР, и его вхождение в т.н. "сообщество цивилизованных государств", порождали сложнейшие проблемы, к конструктивному решению которых в интересах всей страны не были готовы ни власти, ни граждане Советского Союза.
В этот период, как представляется, СССР еще обладал социально-экономическим и политическим потенциалом, достаточным для проведения глубокой и всесторонней системной реформации, не сопряженной с угрозой разрушения союзной государственности. Более того, при условии быстрого и последовательного осуществления полномасштабной модернизации страны, прежде всего отечественной экономической системы, приведения ее в соответствие с общемировыми требованиями и тенденциями конца XX века, он располагал всеми возможностями еще больше укрепить свое положение, обеспечить стабильную и достойную человека жизнь своего почти 300-миллионного населения на многие десятилетия вперед. Достижению этой стратегической цели должны были способствовать принятые еще летом 1987 года решения ЦК КПСС и Верховного Совета СССР, касающиеся коренной перестройки управления экономикой - важнейшей сферой жизнедеятельности государства, на базе качественных изменений в которой только и могла быть создана "прочная основа для ускоренного продвижения вперед на всех направлениях".10 Фактически речь шла о начале поэтапной, рассчитанной на долгосрочную перспективу комплексной экономической реформы.
Решение столь грандиозной задачи, к тому же в масштабах огромной, многонациональной страны, сложнейшего социально-экономического и государственного организма, каким был Союз ССР, могло стать успешным лишь в условиях консолидации абсолютного большинства населения страны вокруг общих целей, полной мобилизации для этого материальных и интеллектуальных ресурсов общества, слаженной и целенаправленной работы органов и структур, обеспечивающих эффективное политическое и государственное управление страной. Такой подход был серьезно затруднен рядом факторов как объективного, так и субъективного характера. В частности, углубляющимся экономическим кризисом, влекущим за собой падение жизненного уровня населения, внутренним разложением системы, которое отразилось, прежде всего, на авторитете и влиянии действующей власти, сталинским наследием в национальной политике, появлением национал-сепаратистских тенденций на местах, в орбиту которых все чаще стала вовлекаться республиканская партийно-государственная элита, низкой политической культурой и отсутствием демократических традиций у большинства советских граждан и т.д.
Необходимость мобилизации всех сил и средств неоднократно подтверждалась как отечественным опытом, так и мировой практикой. Например, осуществленным в крайне сжатые сроки переводом народного хозяйства СССР на рельсы военного времени в 1941 году, а затем столь же стремительным и эффективным восстановлением разрушенной страны в первые послевоенные годы. Или, в высшей мере целеустремленными и энергичными реформами Ф.Д.Рузвельта, его "новым курсом", позволившим Соединенным Штатам Америки за считанные годы не только преодолеть тяжелейший, по сути системный кризис, поразивший страну в конце 20-х - начале 30-х годов, но и успешно выйти на качественно новые рубежи развития.
Проекты нового Союзного договора: концептуальные поиски и варианты
В конце ноября - начале декабря 1990 года наступил новый этап реформирования Союза на договорных началах. Это произошло на весьма неблагоприятном фоне общего резкого ухудшения ситуации в стране, связанного, прежде всего, с дальнейшим обострением и углублением социально-экономического кризиса и существенным ослаблением централизованных начал управления важнейшими сферами жизнедеятельности союзного государства. Союзная власть, как могла, пыталась поправить положение. Для этого, в частности, был подготовлен проект Соглашения об образовании экономического Союза суверенных республик, которое Президент СССР и главы всех 15-ти союзных республик -суверенных государств должны были подписать еще до конца 1990 года в качестве документа, предшествующего новому Союзному договору. Полным ходом шла подготовка специального Соглашения между Центром и этими республиками на 1991 год, в котором предполагалось зафиксировать конкретные взаимные обязательства сторон по стабилизации социально-экономического положения в стране.
Примерно в это время практически завершился процесс "сувере-низации" союзных и автономных республик . Значительно усилилось связанное с этим давление на союзный Центр - как не прекращающейся практикой принятия законодательства, противоречащего (не соответствующего) Конституции и законам СССР, так и активизацией попыток отдельных республик создать неподконтрольную Союзу систему т.н. "горизонтальных связей", путем заключения между ними "межгосударственных договоров", весь смысл которых заключался в демонстративном взаимном признании суверенитета "сторон". Так, к началу декабря 1990 года, например, Российская Федерация уже подписала такие договоры с Грузией (1 сентября), Молдовой (22 сентября), Украиной (19 ноября) и Казахстаном (21 ноября), часть из которых была даже ратифицирована Верховным Советом РСФСР (с Украиной - 23 ноября). На подходе был аналогичный "межгосударственный договор" с Белоруссией (подписан 18 декабря). Кроме этого, проводились "консультации по вопросам реализации государственного суверенитета и межгосударственного сотрудничества" с другими республиками, например, с Латвией (22 ноября).
В этот же период была окончательно "похоронена" стратегия консервативной модернизации федеративного союза,232 реализация которой существенно ускорила деградацию существующей системы федеративных отношений, сделав ее практически необратимой, и тем самым привела к частичной потере дееспособности союзной государственной власти.
В этих условиях произошли качественные изменения в самом характере работы над проектом нового Союзного договора, которые, собственно, и составили суть второго этапа реформы Союза. Решающее значение, здесь, как представляется, имел тот факт, что союзная сторона определилась, наконец, с приемлемой для себя (в основных чертах) концепцией нового Договора и вынесла ее на суд республик и широкой общественности. Так, уже в первых числах декабря представленный Президентом СССР проект Договора рассмотрел Верховный Совет страны и постановил "поддержать в основном общую концепцию нового Союзного договора и предварительные предложения о порядке его заключения".233 Одновременно, было решено передать проект для обсуждения на четвертом Съезде народных депутатов СССР.
"Ново-Огаревский процесс" как этап на пути к ликвидации СССР
В конце марта - начале апреля 1991 года наступил решающий перелом в процессе работы над проектом нового Союзного договора. Он был связан с существенными изменениями в самой стратегии реформирования Союза и выразился, прежде всего, в стремительной переориентации союзных президентских структур на всестороннее сближение с руководителями союзных республик, что, как правило, объяснялось двумя главными причинами:
во-первых, необходимостью создать надлежащие условия для скорейшей стабилизации социально-экономической и политической обстановки в стране, путем принятия и реализации т.н. "антикризисной программы", что в тех конкретных условиях уже практически невозможно было сделать без серьезнейших уступок республикам. Хотя, как известно, сам данный кризис был вполне естественным и даже закономерным следствием бездарной политики союзного Центра, не способного решить ни одной жизненной проблемы страны, и деструктивных действий руководства ряда союзных республик, активно пользующегося этим обстоятельством в своих корыстных целях;
во-вторых, опасениями по поводу того, что быстрое завершение работы над проектом Договора и его подписание положит начало новому витку ожесточенной политической борьбы, в центре которой неизбежно окажутся вопросы, связанные с реализацией положений нового Союзного договора. Главным образом, касающиеся попыток досрочного роспуска "старых" структур государственной власти и управления (Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет и Кабинет Министров Союза) и формирования на их месте качественно новых органов, полностью подконтрольных субъектам обновленного Союза.
Угроза такого рода была вполне реальной, если учесть, что реформаторское крыло руководства СССР слабо заботилось о том, чтобы предотвратить саму возможность возникновения подобной ситуации. Прежде всего, путем четкого обозначения пределов возможного компромисса по принципиальным положениям нового Договора, придания договорному процессу максимальной открытости и гласности, и поддержания существующей системы "сдержек и противовесов", важнейшими элементами которой в тот период, несомненно, выступали союзный парламент и бывшие автономные республики, прежде всего, входящие в состав РСФСР.
Однако Президент СССР, вдруг пришедший к выводу "о нарастании угрозы со стороны консервативных, реваншистских сил", и усмотревший "единственным рациональным ответом на это ...соглашение между центристами и демократами",295 отдал предпочтение прямо противоположным мерам, которые рассматривались им как "политический механизм" для реализации антикризисной программы и завершения работы над Союзным договором. Налаживание этого "механизма", действие которого было нацелено, прежде всего, на скорейшее достижение компромисса между главой союзного государства и руководителями союзных республик, предполагало (в соответствии с основным принципом политической философии М.С.Горбачева) "устранение всего, что мешает развитию".
А "развитию", если под этим понимать несопротивление все прогрессирующеи дезинтеграции союзного государства и попытки удовлетворить неуемные властные амбиции новых республиканских политических элит, действительно мешал ряд серьезных факторов. В частности, необходимость выполнять решения Съезда народных депутатов СССР и считаться с закрепленным в законах и других правовых актах мнением Верховного Совета СССР относительно путей и методов реформирования союзного государства. Или, потребность в ведении постоянного, равноправного диалога с бывшими автономными республиками, которые за год, прошедший после принятия союзного закона "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации", сумели набрать солидный политический вес, с которым уже не могли не считаться ни руководители соответствующих союзных республик, ни государственное руководство СССР. Тем более, что бывшие автономные республики, как правило, занимали последовательную "просоюзную" позицию и на данном этапе исторического развития страны были естественными союзниками союзного Центра в вопросе сохранения СССР как суверенного федеративного государства.
