Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие курортного дела в дореволюционной России 16
1. Эволюция курортного дела в 1-й половине XVIII в. - 1846 г 16
2. Правовая регламентация и практика курортного дела в 1846 - 1917 гг 28
Глава 2. Правовые и организационные основы курортного дела в Советском государстве 55
1. Создание и совершенствование советского курортного дела в 1917 — 1956 гг 55
2. Реорганизация курортного делав 1956- 1991 гг 88
Глава 3. Курортное дело в современной России 103
1. Развитие курортного дела в 1991 г. - начале XXI в 103
2. Основные направления и перспективы правовой регламентации и осуществления курортного дела 122
Заключение 136
Библиографический список 142
Приложения 164
Список сокращений и условных обозначений 181
Список терминов, используемых в диссертационной работе 182
- Эволюция курортного дела в 1-й половине XVIII в. - 1846 г
- Создание и совершенствование советского курортного дела в 1917 — 1956 гг
- Развитие курортного дела в 1991 г. - начале XXI в
- Основные направления и перспективы правовой регламентации и осуществления курортного дела
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Согласно ст. 41 Конституции Российской Федерации, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, неотъемлемым правом человека является право на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. Одним из важнейших средств обеспечения названного права в Российской Федерации без сомнения является курортного дело. Ст. 1 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г. (в редакции от 30 декабря 2008 г.) определяет курортное дело как совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов.
В настоящее время' развитие отечественных курортов и курортных регионов приобретает особое значение в связи с необходимостью формирования единого правового пространства Российской Федерации, отвечающего требованиям современности. Однако, на сегодняшний день отсутствует единый подход к определению сущности курортного дела, хотя и продолжается обсуждение его социально-экономической природы и методов регулирования в условиях интернационализации и глобализации экономики страны. Недостаточно четко определен и механизм правового регулирования этой сферой, на который активно влияют институты гражданского общества. Поэтому изучение отечественного опыта правового регулирования курортного дела, выявление на современном этапе развития государства и права системных проблем в исследуемой сфере и разработка научно-обоснованных способов их разрешения должны способствовать совершенствованию законодательства Российской Федерации. Анализ архивных материалов с позиций современности и получение на его основе новых знаний позволяют рассматривать некоторые исторические материалы с точки зрения их объективности и полноты. В свою очередь, действующее российское законодательство и организационная структура управления отечественным курортным делом не отвечают современным требованиям рынка услуг и потребностям отечественных курортов
и даже входят с ними в противоречие. Это противоречие заключается в следующем: с одной стороны, активно развивающийся рынок услуг и изменение социально-экономической сущности курортного дела требуют соответствующего правового регулирования; с другой стороны, прослеживается устойчивая тенденция традиционного следования законодателя положениям о курортном деле как неотъемлемой составляющей системы здравоохранения и тенденция игнорирования общественной потребности в новой концептуальной схеме его регламентирования. Современное реформирование курортного дела посредством введения новых средств и форм управления туристско-рекреационными зонами и создания для их функционирования нового правового фундамента придает исследованию особую актуальность, поскольку его результаты помогут исключить возможные ошибки и адаптировать положительные результаты исторического опыта правового регулирования курортного дела к условиям российской действительности.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретические и практические вопросы организации и осуществления курортного дела изучаются экономистами, юристами, историками, медиками, социологами, географами. Объектами экономических научных исследований являются как макро-, так и микро-уровни курортной отрасли экономики, при анализе которых делаются выводы об эффективных способах использования существующей в Российской Федерации материально-технической базы курортов в рыночных условиях (Т.В. Абрамова, В.И. Азар, А.Т. Быков, Ю.В. Долматеня, А.П. Дурович, Н.И. Ильина, Л.А. Квета-надзе, Я.Н.Тарасова, В.Н. Шарафутдинов и др.). Географические проблемы организации отдыха и лечения на курортах рассматриваются в трудах Б.Н. Лиханова, Н.С. Мироненко, И.Т. Твердохлебова и других специалистов экономической географии. В свою очередь, историки анализируют социальные, экономические, политические и культурные процессы развития отдельных лечебно-оздоровительных местностей. В частности, исследователями курортной истории Кавказского региона являются В.В. Екимова, О.В. Натолочная, О.И. Серегина,
1 Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. // Российская газета. №162. 27 июля 2005 г.
И.А. Тверитинов, Д.Л. Чегодаева, А.А. Черкасов, В.В. Шахетов и др. Гражданско-правовые особенности предоставления услуг на курортах исследуются Н.Н. Губенко, М.А. Колчановым, Е.Л. Писаревским, К.С. Свиридовым, О.В. Ткаченко, А.Е. Толстовой и др. Некоторые вопросы истории курортного дела как разновидности туризма отражаются в работах A.M. Ветитнева, Л.П. Воронковой, К.Э. Го-рового, В.П. Грицкевича, Г.П. Долженко, Л.Б. Журавлевой, В.А. Квартальнова и М.В. Соколовой. Изучением отечественной истории курортного дела занимаются B.C. Бовтун и Е.Л. Панин. Отдельные публикации Е.В. Белозеровой, И.И. Козлова, Н.В. Рябухина, посвящяются проблемам истории правового регулирования курортного дела.
В настоящее время достаточно обширным пластом исторического материала, подлежащего научному анализу и обобщению, является совокупность нормативных правовых актов, изданных по вопросам регулирования отечественного курортного дела. При этом имеющийся историко-правовой опыт в исследуемой сфере требует тщательного, свободного от идеологических догм и конъюнктурных расчетов осмысления. При отказе от подходов, доминировавших в советский период и представлявших правовое регулирование курортного дела как новаторство Советской власти, предпринимается попытка воссоздать исторически верную модель становления и развития его правового регулирования.
Целью диссертационного исследования является историко-правовой анализ организационных и правовых основ отечественного курортного дела и разработка предложений по их совершенствованию в Российской Федерации.
Научная задача - выявление содержания развития правового регулирования отечественного курортного дела.
Задачи диссертационного исследования:
проанализировать законотворческую деятельность и правоприменительную практику на различных,этапах возникновения и развития отечественного курортного дела;
раскрыть принципы организации и деятельности органов управления курортным делом, показать их систему на различных исторических этапах.
выделить определенные периоды в истории становления и развития отечественного курортного дела и обобщить накопленный при этом опыт правового регулирования;
раскрыть содержание понятия «курорт» в отечественном праве на различных исторических этапах;
- выявить логическую связь понятийного аппарата действующего зако
нодательства, терминов «курортно-туристскии комплекс», «туристская индустрия
курорта» и «курортный продукт» и определить значение этих понятий для право
вого регулирования отечественного курортного дела.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с возникновением и развитием правового регулирования отечественного курортного дела.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы отечественного курортного дела на различных исторических этапах, а также практика применения соответствующих нормативных правовых актов.
Хронологические и территориальные рамки исследования. Хронологическими границами данного исследования являются первая половина XVIII в. -начало XXI в. За основу при этом взяты нижний и верхний временные пределы активного законотворчества в сфере курортного дела: начиная с издания именного Указа «О целительных водах, отысканных на Олонце» от 20 марта 1719 г. и заканчивая изданием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. (в редакции Федерального закона от 3 июня 2006 г. №7б-ФЗ).
Непосредственно процесс становления и развития правовых и организационных основ курортного дела включает в себя следующие этапы:
1719 — 1846 гг., когда издается именной Указ «О целительных водах отысканных на Олонце» от 20 марта 1719 г. с приложением Докторских Правил «как при оных водах поступать», положившие начало правовой регламентации отечественного курортного дела и получившие свое развитие в общих распоряжениях относительно благоустройства и строительства на территории лечебных местно-
стей и назначения на постоянной основе врачей и медиков при минеральных во-дах.
1846 - 1917 гг., когда издается именной Указ о предоставлении в непосредственное ведение и распоряжение Кавказского Наместника Кавказских Минеральных Вод от 3 марта 1846 г. На данном этапе правовая регламентация курортного дела унифицируется, юридически закрепляются понятия «лечебная местность», «округ горной охраны лечебной местности», «округ санитарной охраны лечебной местности» и «санитарный сбор». Определяется порядок назначения высших должностных лиц при минеральных водах и структура государственного управления в этой сфер^-.
1917 - 1956 гг., когда с образованием Советского государства и права отождествляются термины «лечебная местность» и «курорт», устанавливается единая форма собственности (государственная) на все лечебные местности, осуществляется переход всех учреждений, задействованных в курортном деле, на хозяйственный расчет, унифицируются и юридически закрепляются принципы правового регулирования советского курортного дела, усиливается централизация государственного руководства курортным делом, развиваются положения о горной и санитарной охране курортов, регламентируются вопросы их развития и застройки. ,,;,
1956 — 1991 гг., когда в руководстве советским курортным делом ликвидируется полицентричность, курорты передаются в ведение профсоюзных органов, а регламентация курортного дела в целом осуществляется в общесоюзном масштабе путем издания Советским правительством специального Положения.
1991 г. — начало XX г., когда в курортном деле России устанавливаются рыночные отношения, появляются новые термины в его правовой регламентации, закрепляется плюрализм хозяйствующих субъектов и форм собственности на земельные участки, расположенные в пределах курортных зон и, вместе с тем, сохраняется преемственность в решении вопросов горной и санитарной охране курортов.
Выбор указанных хронологических границ позволяет проследить эволюцию
правового регулирования отечественного курортного дела на различных исторических этапах. При этом учитывается, что периоды становления и развития нормативной регламентации курортного дела, могут не совпадать с этапами формирования организационной структуры управления курортным делом на региональном и местных уровнях.
Исследуемый исторический период также характеризуется изменениями территориальных границ страны. Кроме того, если особенностью правового регулирования курортного дела в дореволюционной России является локальный характер сферы действия нормативных правовых актов, то в Советском государстве утверждается централизованная система регламентации курортного дела. В связи с изложенным, в основ'е исследования лежит не только локально-региональный аспект правового регулирования курортного дела, но и широкий территориальный опыт, отражающий эволюцию правовых основ курортного дела в Центральной России (с начала XVIII в.), в Крыму (с конца XVTII в.) и на Кавказе (с начала XIX в.).
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования юридической науки. В процессе работы использовались логические, функциональный, ретроспективный, сравнительно-правовой, историко-правовой, статистический методы, проводится контент-анализ публикаций, связанных с проблематикой диссертационного исследования. К изучению объекта исследования применяяются диалектический, системный и синергетический подходы. Основными методологическими принципами исследования являются принципы объективности, историзма и всесторонности научного исследования проблемы.
Использование этих методов в их сочетании позволяет осмыслить и раскрыть предмет исследования, что в результате дает возможность решить научную задачу и достичь цель диссертации. Нормативно-правовая база анализируется с учетом хронологии событий, содержания и характера правовой базы, необходи-мости получения максимально достоверной информации из всех доступных источников. Исследование проводится с учетом объективных и субъективных фак-
торов. Изложение материала диссертационной работы строится по проблемно-хронологическому принципу.
Нормативно-правовая база исследования. Избранная тема диссертационного исследования обеспечена следующими группами источников:
-' нормативные правовые акты дореволюционной России, СССР, РСФСР, Российской Федерации, позволяющие проследить процесс формирования государственной политики в области создания курортного дела как самостоятельной отрасли отечественной экономики;
материалы высших партийных органов, органов государственной власти и управления, съездов специалистов в области курортного дела и здравоохранения;
переписка и отчетность различных физических и юридических лиц по статистическим, экономическим и социальным вопросам функционирования отечественных курортов, а также по вопросам правоприменения в тот или иной период времени.
В настоящем диссертационном исследовании используются впервые вводимые в научный оборот материалы, хранящиеся в Российском государственном архиве древних актов, Российском государственном историческом архиве, Государственном архиве Российской Федерации, Архивном отделе администрации г. Сочи, а также правовые акты, включенные в Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой научной задачи и заключается в том, что в рамках диссертации с ис-торико-правовых позиций комплексно исследуются проблемы истории и правового регулирования отечественного курортного дела.
В работе определены позитивные и негативные стороны становления и развития отечественного курортного дела, собран и обобщен значительный фактический материал.
Автором предпринимается попытка дать правовую оценку организации и деятельности государственных органов, общественных организаций по осуществлению курортного дела на практике. Это в свою очередь позволит с большой
достоверностью рассмотреть затрагиваемые проблемы в целом. Предлагается отличающаяся новизной авторская модель развития правовой регламентации отечественного курортного 'Дела, позволяющая показать особенности таковой на определенных исторических этапах. Выявляются основные закономерности, тенденции и перспективы развития правовых основ отечественного курортного дела. Уточняется правовая сущность понятия «курорт», что дает возможность обосно-вать его место в понятийном аппарате по исследуемой проблеме. Предлагаются авторские дефиниции курортно-туристского комплекса, туристской индустрии курорта и курортного продукта, позволяющие совершенствовать правовые основы этой сферы.
Учитывая многогранность проблемы, автор не стремится к рассмотрению всех аспектов избранной темы. Диссертация посвящена исследованию наиболее актуальных базовых историко-правовых вопросов.
Положения, выносимые на защиту:
Используемые в нормативных актах дореволюционной России термины «лечебная местность» и «местность лечебного значения» после октября 1917 г. сменяются понятием «курорт». При этом советским законодательством под курортом понимается административно-хозяйственная единица, включающая в себя все санаторно-бальнеологические учреждения, гостиницы, жилищный фонд, парки и пр. С 1995 г. законодательно закрепляется понятие курорта как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. При этом правовая природа курорта с момента его введения в юридический оборот коррелирует с правовым понятием «округ санитарной охраны» и носит межотраслевой правовой характер.
Для достижения логической завершенности системы взаимосвязанных понятий, находящихся в основе правового регулирования отечественного курорт-
1 Положение о курорте, утвержденное Наркомздравом РСФСР от 25 февраля 1925 г. //Курортное дело. 1925. № 1 - 2. Официальный отдел.
ного дела, предлагается введение в правовой оборот следующих дефиниций:
курортно-туристский комплекс - целостная система взаимодействующих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечивающих: функционирование и развитие объектов инфраструктуры лечебно-оздоровительной местности (курорта, курортного региона и т.п.), определенный уровень безопасности потребителей, охрану культурного, исторического и природного наследия в пределах ее территории;
туристская индустрия курорта — система взаимосвязанных общественных отношений, возникающих в процессе потребления туристского продукта, обеспечиваемого функционированием курортно-туристского комплекса, а также отношений, возникающих в процессе целенаправленной рекламно-информационной деятельности;
курортный продукт - комплекс взаимосвязанных наукоемких технологий непосредственного обслуживания потребителя в части удовлетворения его потребностей в лечении, оздоровлении или отдыхе при благоприятном климате соответствующей лечебно-оздоровительной местности.
Государственно-правовая история отечественного курортного дела на протяжении всего изучаемого периода характеризуется определенными преобразованиями. Однако, вне зависимости от имевших место социально-политических и экономических реформ, процесс становления и развития правовых основ отечественного курортного дела носит эволюционный характер, основные структур-ные элементы его организационно-правового механизма отличаются стабильностью и преемственностью, последовательным усовершенствованием правового статуса лечебно-оздоровительных местностей.
Предложена авторская периодизация истории и правового регулирования отечественного курортного дела, согласно которой его основными этапами являлись: первая половина XVIII в. - 1846 г., 1846 - 1917 гг., 1917 -1956 гг., 1956 -1991 гг., 1991 г. -настоящее время. Определение исторических периодов становления и развития правовых и организационных основ отечественного курортного дела основано не только на выявлении типа и формы государства, но и предмета,
методов правового регулирования исследуемого сегмента общественных отношений; уровня их регламентации при использовании лечебных местностей и формировании системы задействованных в данной сфере государственных органов.
Правовые и организационные основы отечественного курортного дела на этапе его становления, в 1-й половине XVIII в. - 1846 г., в частности, характеризуются фрагментарностью и неразработанностью правовых понятий, общими распоряжениями относительно благоустройства и строительства на территории лечебных местностей, приоритетной регламентацией вопросов застройки территорий лечебных местностей, их горной и санитарной охраны; назначения на постоянной основе врачей и медиков при минеральных водах. В 1846 - 1917 гг. содержание предмета правового регулирования курортным делом расширяется, вводится полицентричныи принцип государственного управления им, внедряются рыночные механизмы; воздействия на развитие лечебных местностей. Концептуальная схема правового регулирования курортного дела в этот период еще не сложилась. Вместе с тем, лечебная местность в дореволюционной России уже была признана системообразующим компонентом общегосударственного освоения природных лечебно-оздоровительных ресурсов.
1917 - 1991 гг. отличаются тем, что впервые юридически были закреплены основные направления правового регулирования курортного дела; сформирована устойчивая система его нормирования и планирования, а также закреплено оформление его в самостоятельную отрасль народного хозяйства СССР. Также для этого периода был\й характерна активизация соответствующей нормотворче-ской деятельности. Согласно советской концептуальной схеме правового регулирования курортного дела все отечественные курорты являлись достоянием советского народа. Законодательно закрепленная государственная собственность на курорты легла в основу реализации данной схемы и одновременно явилась средством обеспечения ее эффективности. Главная ценность названной схемы - гарантия курортного отдыха и лечения каждому советскому гражданину. В СССР впервые в общегосударственном масштабе унифицируются и закрепляются организационные и правовые основы курортного дела.
7. Правовое регулирование курортного дела в 1991 г. - начале XXI в. отличается разработкой специальных правовых норм, учитывающих рыночные механизмы саморегуляции изучаемого сегмента общественных отношений; введением в юридический оборот новой терминологии; имплементацией некоторых инсти-тутов зарубежного права, особых экономических зон туристско-рекреационного типа, в частности. Ключевой идеей формирующейся концептуальной схемы правового регулирования курортного дела на этом этапе предлагается считать гарантированное индивидуальное предоставление курортного продукта высокого качества при определении человека как стратегического ресурса.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что создана модель становления и развития правового регулирования отечественного курортного дела; выявлены его основные закономерности, тенденции и перспективы развития; уточнена историко-правовая сущность понятия «курорт»; предложены дефиниции курортно-туристского комплекса, туристской индустрии курорта и курортного продукта. На основе впервые введенных в научный оборот архивных материалов уточнены представления о становлении и развитии отечественного законодательства в сфере курортного дела, выявлено своеобразие организации и деятельности органов, в компетенцию которых входит управление курортным делом, что дает возможность использовать исторический опыт при совершенствовании правовых основ и практики развития отечественных курортов. Материалы диссертации могут послужить теоретической основой для разработки новой концепции правового регулирования курортного дела в условиях формирования гражданского общества в Российской Федерации. Результаты проведенного исследования позволяют внести существенный вклад в развитие отечественной истории государства и права как науки и учебной дисциплины.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования его результатов в законотворческой деятельности по разработке и совершенствованию законодательства, регулирующего функционирование курортного комплекса российских лечебно-оздоровительных местностей. Результаты проведенного научного анализа организационных и правовых
основ отечественного курортного дела на различных исторических этапах позволят обеспечить системный подход к совершенствованию законодательства в области организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также соответствующей правоприменительной практики. Концептуальные и частные;-положения настоящего исследования представляют интерес для совершенствования научно-исследовательской работы, разработки и преподавания в высших учебных заведениях курсов по истории отечественного государства и права, теории государства и права, правоведения, прав человека, некоторых отраслевых дисциплин и специальных курсов, посвященных теории правовой политики и основам правового положения отечественных курортов.
Рекомендации и предложения диссертации могут быть использованы непосредственно в правоприменительной практике, в процессе повышения правовой культуры государственных и муниципальных служащих, основанной на принципах гуманизма, справедливости и законности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется использованием в исследовании значительного количества архивных материалов, юридической, исторической, политологической, философской и иной литературы, официальных документов, нормативно-правовых актов.
Автором изучены свыше 70 научных трудов по истории и общей теории отечественного государства и права, теории государственного управления, социально-экономической сущности курортного дела и его организации в Российской Федерации, иных работ по теме диссертационного исследования; использованы современные достижения юридической науки и практики.
При анализе эволюции правового регулирования отечественного курортного дела в работе применяются системно-структурный, диалектический и синергети-ческий подходы; используется комплекс взаимосвязанных исследовательских (теоретических и эмпирических) методов, адекватных объекту, предмету, целям, задачам диссертационного исследования. Результаты исследования неоднократно апробированы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения
и выводы диссертации докладывались и обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки в России» (Кузнецк, май 2005г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы развития российской правовой системы» (Сочи, июнь 2005); Международном форуме VI Международной конференции молодых учёных и студентов «Акту-альные проблемы современной науки» (Самара, сентябрь 2005); на Международной научно-практической конференции «Право, экономика, власть» (Москва, май 2007); на Международной научной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, май 2007); на IV Межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, июнь 2007 г.).
Ряд положений и выводов исследования используется в ходе преподавания курсов «История государства и права России», «Теория государства и права», «Теория государственного и муниципального управления», «Административное право», «Права человека», «Правоведение» на юридических факультетах ГОУ ВПО «Сочинский государственный университет туризма и курортного дела», ҐОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», НАЧОУ ВПО «Современная гуманитарная академия», НОУ Bill 10 «Московский открытый юридический институт», филиала ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в г. Астрахани, НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права». Автором по теме диссертации опубликованы монография и семь научных статей общим объемом 15,57 п.л.
Эволюция курортного дела в 1-й половине XVIII в. - 1846 г
Отечественное курортное дело зарождалось как совокупность определенных средств и способов оздоровления человеческого организма и со временем преобразовывается в комплекс научно-практической деятельности по организации и осуществлению профилактики заболеваний, лечения и реабилитации на основе природных лечебных ресурсов той или иной местности. Как и любое социально-экономическое явление, использование природных ресурсов лечебных местностей постепенно стало регулироваться государством посредством норм права. Поэтому параллельно с историей курортного дела тесно связана история становления и развития его организационных и правовых основ.
Осмысление сферы обслуживания, использования и охраны природных целебных источников как,»особой категории общественных отношений в России началось в XVTII в., когда внимание к организации путешествия с целью лечения стали уделять не только состоятельные люди, но и государственная власть. XVIII - начало XIX вв. следует считать периодом зарождения организационных и правовых основ курортного дела. Во многом благодаря политике Петра I, XVIII в. ознаменовалось для нашей страны существенным изменением подхода к организации курортного дела как такового. Правовое регулирование в данный период еще не обретает формы специализированных законов, однако посредством указов закладывались отдельные элементы будущего нормативно-правового фундамента в сфере российского курортного дела. Посещение царем стран Западной Европы в 1697-1699 гг. в составе Великого московского посольства послужило началом освоения в России курортного дела посредством перенимания позитивного опыта Ниццы, Карловых Вар, Баден-Бадена, Бата, Клифтона и других заграничных курортов.
Основными предпосылками регламентации отечественного курортного дела следует считать развитие личной и общественной гигиены и санитарии и, как следствие, глобальность для исследуемого исторического периода использования за рубежом природных минеральных вод и их специфику - лечебное предназначение. Исходя из политической целесообразности, 22 июня 1717 г. Петр I дал директивное указание Сенату и доктору Р.К. Арескину «дабы осмотреть можно ли некоторые такие колодези сыскать. И велеть оные пробовать какие минералы в них обретается» . 24 июня 1717 г. император приказал «доктору Шуберту занять-ся изысканием в России ключевых целебных вод» ".
6 февраля 1719 г. Петр I написал князю А.Д. Меншикову «от марциальных вод», что «воды здешние несравнительно лутче пирамонских и шпаданских силою леченья» J. Далее 1 марта 1719 г. Петр I распорядился о строгом соблюдении правил пользования Марциальными водами со стороны больных, а контроль возложил на олонецкого коменданта - «того ради повелено дохтурам написать правила как оные воды употреблять и какой порядок житье и во употреблении пищи и питья, содержать, дабы неведением вместо пользы паче, траты здоровью своему кто не принес» .
Именной Указ «О целительных водах отысканных на Олонце» от 20 марта 1719 г. с приложением Докторских правил «как при оных водах поступать» 5 стал первым нормативным актом, содержащим положения о курортном деле как таковом. При этом, исходя из понимания «регулирования» как установления определенных границ, пределов, правил поведения людей, указанный правовой акт следует отнести к первой попытке создать порядок использования лечебной местности в части употребления минеральной воды. С одной стороны, Петр I юридически закрепил общественную значимость регулирования сферы использования свойств данного природного ресурса, с другой стороны, - низкий уровень законодательной техники свел нормативное регулирование к строгому соблюдению правил лечения, предложенных придворными докторами. Так, Указ от 20 марта 1719 г. содержал в себе перечень болезней, подлежащих лечению Марциальными источниками, общие рекомендации относительно употребления целебных вод и распоряжение о всеобщем объявлении прилагаемых докторских правил («чтоб всяк сведом был, как оные воды употреблять, дабы непорядочным употреблением оных не был никто своему здоровью повредитель»). Докторские правила, в свою очередь, представляли собой ряд постановляющих положений относительно приезда (п. 1), режима и времени употребления минеральной воды и сопутствующей пищи (пп.2 - 11, 13) и сохранения достигнутого целительного эффекта (п. 12). Таким образом, предметом правового регулирования стали общественные отношения, возникающие при употреблении минеральной воды из Марциальных природных источников. Неполнота предмета регулирования обусловлена отсутствием четкого юридического статуса не только прибывших в данную местность людей, но и тех, кто должен контролировать исполнение данного указа и, в частности, Докторских правил.
Одновременно с этим, в тексте указа содержалось установление неукоснительного следования разработанным Докторским правилам: «Буде же кто от упрямства своего сих регул хранить не станет: и таких до употребления тех вод допускать не велели», что определило метод правового регулирования как императивный. Логическая незавершенность, формальная неполнота, неточность формулировок, специфичность постановлений и громоздкость синтаксической структуры привели к неисполнению и ненадлежащему исполнению вышеперечисленных правил использования лечебных свойств олонецких природных источников. Факты правонарушений вынудили Петра I издать очередной именной Указ «О действии Марциальных вод в Олонце» от 10 мая 1720 г., который по своему содержанию, форме, характеру не отличался от Указа от 20 марта 1719 г. В соответствии с Указом от 10 мая 1720 г. запрещалось пользоваться минеральными водами «не спросясь Докторов...
Создание и совершенствование советского курортного дела в 1917 — 1956 гг
Начиная с октября 1917 г., Советское государство узаконило рабочий контроль над производством и распределением, планомерно провело национализацию земли и предприятий, тем самым, обеспечивая переход от рыночных методов регулирования общественных отношений к административно-командным. Данное обстоятельство активно повлияло на дальнейшее развитие отечественного курортного дела. Так, в, Положении Совета народных комиссаров РСФСР (далее -СНК РСФСР) от 31 октября 1918 г. о социальном обеспечении трудящихся было юридически закреплено концептуальное представление о курортном деле как виде врачебной помощи , которое впоследствии нашло свое развитие в советском законодательстве вплоть до 90-х гг. XX в. Согласно Декрету от 20 марта 1919 г. в ведение органов здравоохранения переданы все лечебные местности (курорты) на территории РСФСР независимо от ведомственной принадлежности, причем со всеми сооружениями, строениями и движимостью. Эти курорты составляли соб-стзенность Республики и использовались для лечебных целей .
С учетом упомянутых актов 4 апреля 1919 г. был издан Декрет СНК РСФСР «О лечебных местностях общегосударственного значения» , на основании которого в годы Советской власти формируется устойчивое мнение о том, что «у истоков развития государственной системы санаторно-курортного лечения и организационного отдыха в нашей стране стоял В.И. Ленин» , а организация такового — «важное завоевание Великой Октябрьской социалистической революции» э.
Декретом СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. закреплялось понятие лечебных местностей (курортов), к которым были отнесены: а) места с источниками лечеб-ных (минеральных и химически безразличных) вод или с лечебными грязями, б) солено-озерные, лиманные и морские купанья, в) климатические и горные станции и г) места для пользования кумысолечением. Сами курорты названным декретом подразделялись на категории: общегосударственного, местного и общественного значения. Также вводилось понятие округов горной и санитарной охраны. За Наркомздравом РСФСР закреплялось высшее управление лечебными местностями (курортами) х.
При сравнительном анализе положений Декрета СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. и актов Российской империи от 19 февраля 1885 и 24 апреля 1914 гг., преемственность правового регулирования в отечественном курортном деле становится очевидной. Так, горная и санитарная охрана лечебной местности различались по целям их установления: горная вводилась для ограждения источников лечебных вод и лечебных грязей от порчи или истощения; а санитарная - «для ог-раждения в санитарном отношении» ". В то же время согласно пп. 6 и 7 Декрета СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. округ охраны устанавливался только в лечебных местностях, признанных имеющими общегосударственное значение. Границы округа санитарной охраны включали площадь самой лечебной местности, а также все те источники, которые снабжали данную лечебную местность питьевой во-дой. При этом пп. 9 - 11 названного Декрета СНК РСФСР Наркомздраву РСФСР предоставлялись полномочия издавать обязательные постановления о мерах по обеспечению правильного содержания источников минеральных вод и благоустройству в санитарном отношении находящихся при них лечебных заведений.
Все земли, парки, степные и водные пространства, находившиеся ранее в пользовании лечебных местностей (курортов) для лечебных нужд, со всеми сооружениями, постройками и инвентарем передавались в ведение Наркомздрава РСФСР и его учреждений. Произрастающие в пределах округов горной и санитарной охраны леса объявлялись защитными.
Одной из главных, особенностей Декрета СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. являлось законодательное закрепление тождества двух терминов: «лечебная местность» и «курорт». Новаторством для российского законодательства стала единая форма собственности на все лечебные местности (государственная), разделение курортов на три группы в зависимости от их значения (а не на «имеющие общественное значение» и прочие - как в царской России) и подведомственность управления отраслью одному ведомству.
«Ввиду новой постановки курортного дела в Республике и в интересах предоставления курортов для лечения и отдыха инвалидам войны и труда, изнуренным красноармейцам истощенным рабочим севера» 15 апреля 1919 г. В.И. Ленин отдал директивное указание Народному комиссару по военным и морским делам Украины принять «самые строгие меры охраны от разрушения и расхищения лечебных приспособлений, построек, инвентаря, насаждений, материалов и запасов» на курортах юга России и Крымского полуострова, Одессы, Голой Пристани, Бердянска, Мойнак, Саки, Евпатории, Севастополя, Балаклавы, Ялты, Алупки, Гурзуфа, Алушты, Феодосии, Керчи и др.
Развитие курортного дела в 1991 г. - начале XXI в
Перемены в правовых и организационных основах отечественного курортного дела, вызванные распадом СССР, привели к переходу от монополизированного курортного хозяйства к многоукладному; активизации малых и средних курортных предприятий; использованию природных и медико-технологических ресурсов на основе рыночных отношений. В результате проведенного реформирования основные показатели санаторно-курортного комплекса постсоветской России резко понижаются (табл. 1 в приложении № 8). В 90-е гг. XX в. в сфере курортного дела издаются разрозненные нормативные акты, в значительной степени страдающие пробелами и противоречивостью.
Основополагающими в исследуемой сфере на данном этапе являются Федеральные законы «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г. и «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.
Согласно положениям Федерального закона от 23 февраля 1995 г. природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации. Они были отнесены к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите., і Принятие специализированного закона о курортах является важным достижением отечественной юридической мысли в силу вывода сферы государственного управления курортной отраслью из ранга ведомственной юрисдикции (ранее аналогичные правовые нормы содержались только в подзаконных актах). В то же время большая часть его положений требует дальнейшей проработки, так как не отвечает требованиям юридической полноты и целевого назначения, которое состоит в организационном и правовом обеспечении управленческих процессов в данной сфере. Нормы ряда Федеральных законов устанавливают льготы для определенных категорий населения при получении санаторно-курортного лечения: «О ветеранах» от 12 января 1995 г., «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. и др. Посредством подзаконных актов устанавливается система обеспечения граждан санаторно-курортным обслуживанием, либо его денежной компенсацией.
В вопросах о взимании курортного сбора с физических лиц, прибывающих в курортные местности был очевиден традиционный подход компетентных органов. При этом перечень курортных местностей определен Правительством РФ. Ставки, порядок уплаты и основания для освобождения от данного сбора были установлены Законом РСФСР от 12 декабря 1991 г.1 Согласно его ст. 3, от уплаты курортного сбора освобождались дети в возрасте до 16 лет; инвалиды и сопровождающие их лица; лица, прибывшие по путевкам и курсовкам в санатории, дома отдыха, пансионаты, включая городки и базы отдыха; лица, прибывшие в курортные местности в служебную ко К мандировку, на учебу и постоянное место жительства; лица, следующие по плановым туристским маршрутам туристско-экскурсионнъгх. предприятий и организаций, а также совершающие путешествия по маршрутным книжкам; мужчины в возрасте от 60 лет и старше, женщины в возрасте от 55 лет и старше; дети, приезжающие к родителям указанного возраста.
Курортный сбор взимался уполномоченными на то администрацией гостиниц, «иных учреждений гостиничного типа» (одновременно с регистрацией прибывших) и «квартирно-посредническими организациями». Как оказалось, система сбора себя не оправдала, и 1 января 2004 г. курортный сбор был отменен ".
Согласно действующему законодательству все курорты на территории Российской Федерации в зависимости от ведомственной принадлежности были подразделены на федерального, регионального и местного значения. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется Правительством РФ, соответствующими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в зависимости от ее значения, на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.
Порядок и особенности функционирования каждого курорта в отдельности определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем утверждается Правительством РФ, либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Правительство РФ «в целях сохранения санаторно-курортного комплекса России» утверждает Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения \ уточняющее основания наделения лечебно-оздоровительной местности статусом федерального значения.
В соответствии с данными нормативными актами, 31 октября 1999 г. Правительством РФ были приняты Постановления «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха» и «Об утверждении Положения о курорте феде-рального значения Нальчик» ; 26 августа 2000 г. «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» и «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск» ; 17 января 2006 г. «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах» 4 и др.
Необходимо отметить, что не все курорты федерального значения располагали подобными положениями, в связи с чем в правоприменительной практике используются уставы соответствующих муниципальных образований, в которых определяется специфика данной местности.
Основные направления и перспективы правовой регламентации и осуществления курортного дела
В последние годы активность российских государственных органов в отношении развития курортных регионов заметно усилилась. В настоящее время они принимают активное участие на международных выставках. Отмечается стремление к привлечению частных инвесторов в развитие рекреационной отрасли. Ярким примером этого может служить Сочинский курортный регион, который за последние два года был успешно представлен (совместно с другими курортами Краснодарского края) на многих международных выставках. В настоящее время развернута широкомасштабная реклама курорта как «столи гы» зимней Олимпиады 2014 г., сопровождающаяся соответствующими мероприятиями по усовершенствованию местной и региональной инфраструктуры. Большое внимание уделяется реализации Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22 июля 2005 г. } в редакции Федерального закона № 76-ФЗ от 3 июня 2006 г., который дает дополнительный импульс развитию отечественных курортов в условиях рыночной экономики. ОЭЗ, представляя собой часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, в перспективе доляшы стать высокоэффективным источником экономического роста определенной местности, повысить ее рекреационную конкурентоспособность. Однако анализ данного нормативного акта позволяет выявить ряд существенных недостатков названного закона. В частности, цели создания и функционирования ОЭЗ туристско-рекреационного типа не позволяют в достаточной мере определить критерии и осно-вы политики исполнительной власти в отношении развития таких территории, что в значительной степени осложняет процесс правоприменения; координация действий органов местного самоуправления и государственной власти с коммерческими юридическими лицами и индивидуальнылш предпринимателями ограничено только одной формой взаимодействия - соглашением с резидентом, в то время как более целе-сообразно было бы разрешить подавать заявку о создании ОЭЗ и субъектам предпринимательской деятельности, специализирующимся в данной сфере; предусмотренный конкурсный отбор заявок на создание ОЭЗ без четко прописанного порядка проведения данной процедуры (критерии отбора, сроки, степень публичности и т.п.) усилива-ет двусмысленность норм Федерального закона от 22 июля 2005 г.; предусмотренная двухуровневая структура управления ОЭЗ (федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы) представляет собой угрозу создания дополнительных административных барьеров для развития ОЭЗ туристско-рекреационного типа; отсутствует система льгот для резидентов ОЭЗ туристско-рекреационного типа; отсутствуют положения иммиграционного характера, хотя проблема нарушения порядка пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации - одна из самых актуальных на сегодняшний день, для курортов в том числе; финансирование развития производственной, коммунальной, транспортной инфраструктуры ОЭЗ находится в исключительной компетенции федеральной, региональной и местной властей, тем самым, отстраняется частный сектор от развития данной составляющей ОЭЗ туристско-реіфгационного типа; большинство норм Федерального закона от 22 июля 2005 г., относящихся к созданию и функционированию ОЭЗ туристско-рекреационного типа, касаются сферы строительства (утверждение проектной документации, проведение соответствующих экспертиз и т.п.), что существенно ограничивает сферу действия закона в данной области; отсутствуют положения о юридической ответственности за результаты осуществления курортной деятельности в условиях развития системы договорного страхования.
Еще одной характерной тенденцией современной периода является внедрение и реализация разного рода программ развития, утверждаемых Правительством РФ. Их основная цель заключаемся в оперативном разрешении проблем в конкретной сфере жизни общества в краткосрочный период. Так, еще 2 февраля 1996 г. Российское правительство утвердило Федеральную целевую программу «Развитие курортов федерального значения» на период 1996 — 2000 гг.! Целями и задачами данной программы провозглашены сохранение и развитие курортов федерального значения, улучшение их экологического состояния, сохранение и рациональное использование ценных природных лечебных ресурсов, укрепление гидроминеральной базы, развитие курортной инфраструктуры, подготовка и повышение квалификации специалистов курортного дела. Достижение поставленных целей осуществлялось посредством нормативно-правового регулирования, кадрового, научного и финансового обеспечения.
К сожалению, не смотря на то, что период реализации названной программы был продлен до 2001 г., ожидаемые результаты достигнуты не были. Основными причинами этого были объявлены недостаточные финансирование, правовое и кадровое обеспечение ".
В целях создания социально-экономических условий для устойчивого развития юга России, снижения социальной напряженности, сокращения безработицы и роста доходов населения на основе использования его уникального геостратегического положения и природно-климатических особенностей, Постановлением Правительства РФ № 581 от 8 августа 2001 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Юг России» , рассчитанная на 2002 - 2006 гг. Среди основных задач программы провозглашались создание благоприятных условий для строительства новых туристско-рекреационных и санаторно-курортных комплексов на территории Южного федерального округа.
Стратегия развития туристско-рекреационного комплекса предусматривает ныне реализацию имеющегося потенциала юга России как на традиционно привлекательных территориях (г. Сочи, Кавказские Минеральные Воды, Приэльбрусье и др.), так и на территориях, оказавшихся на периферии современных туристских потоков. В своей основе эта стратегия предусматривает выделение трех основных групп курортов в соответствии с конкурентоспособностью на рынке туристических услуг, с инфраструктурными, экологическими и иными условиями.
