Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое обеспечение архивного дела в Российской Федерации 10-83
1.1. Законодательные основы архивного дела 10-30
1.2. Структура архивного законодательства 30-67
1.3. Правовой статус Архивного фонда России 67-83
Глава II. Правовые формы административных производств по архивным делам 84-160
2.1. Правовое регулирование функций Федеральной архивной службы России 84-128
2.2. Классификация документов по архивному статусу 128-160
Заключение 163-174
Список правовых источников и использованной литературы 175-199
Приложения 200-245
- Законодательные основы архивного дела
- Структура архивного законодательства
- Правовое регулирование функций Федеральной архивной службы России
- Классификация документов по архивному статусу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство с древнейших времен не могло существовать без письменности, документа, как основы права и управления, и было вынуждено заниматься организацией хранения, учета и использования документов. Документы как государственньїх, так и частных архивов служат юридическим основанием при установлении и регулировании отношений между гражданином и гсхударством, между гражданами, а также иными субъектами права. Без документа, наделенного определенным правовым статусом, не могут скуществляться как доказательственные, прашвскхлшювительные функции при судебном разбирательстве, так и управленческие действия в публичных или гражданских отношениях. Документы, ведущее место среди которых принадлежит нормативньм правовым актам, закрепляющим основополагающие общественные отношения, являются частью пхударственной символики и атрибутом российской государственности. Именно поэтому архивное дело становится прежде всего делом государственньм и относится к внутренней функции гскударства, особенность которой состоит в непрфьгоности ее исполнения. Вследствие чего возникает потребность в гххударственном управлении по делам исполнения данной функции. Суть кхударственного управления вообще, а в сфере архивного дела в частности "заключается в том, что его угтравляющие воздействия формируются и реалюуются тогда, когда в нем существует потребность в управляемых объектах. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности ахлветствующих органов и ее границы"1.
Архивное строительство в России имеет длительную историю. Термин "архивное дело" старинный, осюзначающий специфическую сферу деятельности общества и государства, направленную на сбор, обработку, хранение, учет и использование документов. Дореволюционньїе и советские ученые внесли значительный вклад в создание концепции отечественного архивного дела. Широко известны труды Н.В.Калачова, Д.Я.Самоквасова, АСЛаппо-Данилевского, СНВалка, ВВ.Максакова, И Л.Маяковского, М.Н.Покровского, А.В.Чернова и др.
СССР был страной, достигшей немалых успехов в организации архивного дела, но не имевшей закона, регламентировавшего данную сферу. Действовавшее архивное законодательство наряду с достижениями имело серьезные недостатки. Деятельность архивных органов и учреждений определялась в основном подзаконными актами и партийно-гфавительетвенньгми решениями.
Новая Консппуция России 1993 года закрепила основы конституционного строя Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, систему государственньгх органов Российской Федфации, основы местного самоуправления в Российской Федфации, наличие различных форм собственности, которые сказались на правовом статусе Архивного фонда Российской Федерации, на методах реформирования государственного управления архивньм делом и на реорішмзации системы архивных учреждений. Возникла потребность проведения правовой реформы архивного дела. Впфвые в истории России были приняты Основы законодательства Российской Федфации от 7 июля 1993 г. № 5341 -1 "Об архивном фонде Российской Федфации и архивах"2 как разновидность закона, регламентирующего отношения, связанные с архивным делом.
Архивное дело как и всякая другая сффа жизни общества имеет свою правовую форму - общественные отношения, которые урегулированы архивным законодательством. Становление и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных направлений правовой реформы. По мнению автора, главная задача архивного законодательства - создать законодательную базу, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации, как важнейшей части ее национального и культурного достояния.
В современной научной правовой литературе недостаточно трудов, где исследуются проблемы архивного законодательства России на современном этапе, комплексного теоретического исследования данной проблемы пока не найдено, этим и обуслов лен выбор темы диссертации. В основу концепции исследования положен публично-правовой метод регулирования общественных отношений в сфере архивного дела.
Состояние научной разработанности темы. Особенность архивного дела как исследуемого правового инстшута состоит в его многоплановости. Понятие "административно-правовое регулирование" исследуется не только в рамках административного права, но и теории государства и права, а также теории управления. Состояние теоретических исследований, посвященных проблемам государственного управления в сфере архивного дела, вопросам его правового обеспечения, свидетельствует о том, что в современных условиях они не получили системного изучения.
Понятшньш аппарат, необходимью для данного исследования, содфжится в трудах представителей отечественной теории государства и права. Это работы НГАлександрова, С.САлексеева, АИ.Елистратова, А.И.Коваленко, В.Г.Мальцева, М.НМарченко, Д.Н.Хропанюка и других. Теоретиксьметодологические аспекты государственного управления с точки зрения пхударственно-правового регулирования в сфере архивного дела диссертант изучал на основе научных публикаций ГБАтаманчука, АБАгапова, ИЛ.Бачило, В.ГВишнякова, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева, Ю АТихомирова и других.
В рамках науки административного права, проведенному в диссертационном исследовании анализу и полученным выводам, способствовали труды ученых АПАлехина, Д.Н.Бахраха, КС.Бельского, Б.Н.Габричидзе, Ю.М.Козлова, В АПрокошина, АЮ.Якимова и иных авторов. Также изучались работы по информационному праву - ОАГаврилова, М.Я.Клепцова, ВАКопылова, М.М.Рассолова и других - в связи с рассмотрением архивных фондов и архивных документов как информационных ресурсов.
Постановка проблемы административно-правовой ршіаменгации архивного дела в Российской Федфации потребовала обращения к таким научным дисциплинам как история, архивоведение, источниковедение, докуменговедение, информатика Прежде всего отметим работы В.НАвтократова, ВДБанасюкевича, АВ.Елпатьевского, З.В.Крайской, М.ВЛарина, АНМедушевской, Т.ФЛавловой, Р.Г.Пихои, В.Ф.Привалова, А.Н.Соковой, АДСтепанского, Э.В.Челлини, С Шмидга, Т.И.Хорхординой и других.
Специальных работ, посвященных анализу админисгративно-правового регулирования архивного дета, в советский и постсоветский пфиоды практически нет. Одной из попыток исследования проблемы правового обеспечения архивного дела в юветский пфиод является учебное пособие ОБ.Щемелевой. В постговетский пфиод отдельным аспектам правового регулирования архивного дела посвящены статьи АНАргизова, Е.М.Буровой, ВАЕремченко, В.ПКозлова, В АТюнеева
Важным вкладом в научную разработку исследуемой темы стало проведение 2 февраля 1999 года парламентских слушаний по проблемам безопасности, комплектования и использования Архивного фонда Российской Федфации, организованных по инициативе Федфальной архивной службы России Комитетами Государственной Думы по безопасности и культуре. 13 октября 1998 г. состоялось заседание Межведомственной комиссии по информационной безопасности Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу: "О мфах по защите государственньк информационных ресурсов Архивного фонда Российской Федфации", а 25 ноября 1999 г. прошло заседание Правительства Российской Федфации, на котором рассматривался вопрос:"0 мерах по сохранению Архивного фонда Российской Федерации и улучшению использования архивных документов". Ш заседаниях Межведомственной комиссии, Правительства Российской Федфации и парламентских слушаниях было признано катастрофическим состояние сохранности Архивного фонда Российской Федфации. Это вызвано тяжелым финансовым и матфиально-техническим положением архивных учреждений, что приводит к физическому разрушению документов и утрате, содфжащейся в них информации. Также были обозначены мфы по совфшенствованию законодательного регулирования архивного дела в России.
Тем не менее в настоящее время отсутствуют монографические исследования, в которых бы анализировались административно-правовые отношения в сфере архивного дела в Российской Федерации при исполнении кхударственными органами и архивными учреждениями их функций по архивным делам. Это и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертшщонного исследования является правовой институт архивного дела в Российской Федфации. В качестве объекта исследования диссертант рассматривает архивное дело как систему правоотношений и процедур по формированию, хранению, учету и использованию архивов и архивных фондов и организации управления ими.
Предмет диссертаицонного исследования образуют административно-правовьіе отношения, складьшающиеся в сфере архивного дела в Российской Федерации, при исполнении государственными органами и архивными учреждениями их функций по архивным делам.
Цель диссертшцюнного исследования состоит в комплексном, системном изучении теоретических и практических вопросов административно-правового регулирования в сфере архивного дела.
Для достижения намеченной цели автором были поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
-раскрыть правовую природу института архивного дела;
- выяснить предмет и метод архивного права, определить субъекты и объекты гфавсютношений в сфере архивного дела;
- проанализировать систему и структуру архивного законодательства как комплексной системы;
- исследовать правовой статус Архивного фонда Российской Федфации;
- рассмотреть правовые формы админисгративньгх производств по архивным делам.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных ученых и практиков по общим вопросам права и государства, конституционному, административному и информационному праву, проблемам государственного управления, а также труды по истории, архивоведению, источниковедению, документо-ведению, информатике и другим отраслям знаний. Комплексность темы исследования обусловила привлечение материала не только различных отраслей права, теории управления, но и специальных научных дисциплин.
Диссертационное исследование выполнено на основе общенаучного диалектического метода познания объективной действительности. А также использовались категориально-правовой, нормативно-правовой, фавнительно-правовой, логический, конкретно-исторический методы исследования. Для обоснования конкретных выводов и предложений потребовалось применение не только различных методов исследования, но и эмпирический анализ практики, вплоть до изучения понятия и состава единиц хранения.
Нормативную основу исследования образовали Конституция Российской Федфа-ции, указы Президента Российской Федфации, постановления Правительства Российской Федфации, законодательные и иные нормативные правовые акты, а также методическая литература.
Результаты и научная новизна диссертационного исследования заключаются в том, что в данной работе впфвые для демократических конституционно-правовьк норм в административно-правовой науке предпринята попытка комплексного анализа форм правового регулирования общественных отношений в сфере архивного дела в Российской Федфации.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, содфжащие элементы новизны:
- определены в (ххлветствии с действующим законодательством предмет и метод архивного права, разграничены понятия "архивное право", "архивное законодательство", "законодательство об Архивном фонде Российской Федфации и архивах", "законодательство о Федфальной архивной службе России", определены понятия субъектов и объектов правоотношений в сфере архивного дела; дана характеристика архивного законодательства как комплексной системы законодательства, состоящей из пяти уровней: конслигуционного законодательства, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федфации, законодательства Российской Федфации, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления, установлено, что в архивное законодательство включаются нормы различных отраслей права, а сами нормы архивного законодательства относятся к отраслям не только публичного, но и частного пра ва, показана необходимость единства общефедфального архивного законодательства через установление федеральных государственньгх стандартов в сфере архивного дела, выявлена проблема правового регулирования отношений в сфере архивного дела на муниципальном уровне, а также дается понятие юридического лица в сфере архивного дела;
- обосновано свойство архивного права, состоящее в сочетании двух методов правового регулирования импфативного и диспозитивного, отличающих публично-правовую и частно-правовую природу стороны отношений гражданина и государства в сфере архивного дела;
- исследована правовая природа института архивного дела как правового института, имеющего комплексную природу, выявлено, что ошовополагающие правоотношения в сфере архивного дела относятся к публично-правовьм и регулируются нормами конституционного и административного права, отношения пользования архивными фондами - нормами гражданского права;
- раскрьп правовой статус Архивного фонда Российской Федфации; осуществлен анализ правового регулирования фунщий Федфальной архивной службы России с точки зрения как интересов пхударственного управления в сфере архивного дела, так и защиты прав и свобод граждан, определено, что компетенция Федеральной архивной службы России включает в себя нормоустановительные и правоприменительньїе, пра-ізсюхраідагельньїе и правозащитные функции; исследованы вопросы теории государственного органа применительно к Федфальной архивной службе России, показано значение законоустановления административного статуса Федфальной архивной службы России, других органов государственного управления архивным делом и архивных учреждений;
- проанализирована категория "архивный документ" как юридический институт, составляющий объект правового регулирования, предложена классификация документов по архивному статусу, исходя из с сс бенностей их правового режима, в результате чего: 1) для адміністративного режима хранения архивных документов установлены объекты правового регулирования, присущие им различные виды хранения документов и юридически обособленные организационно-гтравовые формы хранения архивных документов; 2) для режима архивного права собственности выявлены критерии отнесения архивных документов и архивных фондов к собственности определенных субъектов, систематизированы формы института охраняемой законом тайны информации и конфиденциальной информации, среда которых гххударсгвенньїе, служебные, коммерческие, семейные, частные и т.д.; 3) для режима доступа к архивным документам и их использования обосновано автором предложение лицензировать деятельность по использованию архивной информации, т.к. некомпетентное использование архивной информации может нанести ущерб интересам государства и личности; 4) в отношении физико-химического режима сохранности архивных документов показана необходимость установления новой буквенно-цифровой индекшции дефектов бумаги и текстов документов (можно назвать кодовой формой) в качестве юридических обязанностей государственных архивных учреждений по реставрации и консфвации; 5) установлено, что следствием режима хранения архивных документов и физико-химического режима сохранности архивных документов является наличие импфативных (безусловных) финансовых затрат, которые не могут быть предметом политических переговоров и бедат по бюджету в парламенте Российской Федфации;
- обоснованы понятия "административного производства по архивным делам", "процесса архивирования" и установлено, что процесс архивирования, исходя из процессуального понимания природы государственного управления, является прежде всего процессуальным институтом административного права, порядок которого должен бьггь урегулирован законом.
Теоретическая и практическая значимость диссертшцюнного исследования заключается в том, что полученные в результате проведенной работы выводы позволили автору обосновать правовую природу института архивного дела как целостного правового института, имеющего комплексный характер, и состоят в решении проблем административно-правового регулирования архивного дела в Российской Федфации. Авторское видение проблем административно-правового регулирования дает возможность дополнить ряд теоретико-методолоіі«еских положений системы права, в том числе административного, а также совфшенствования государственного управления в сфере архивного дела и системы архивного законодательства
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и иным гуманитарньм дисциплинам.
Апробащт результатов исследования отражена в опубликованных диссертантом работах по данной тематике, а также в практической работе в области нормотворческой деятельности.
Автор является одним из разработчиков Закона Московской области "О порядке принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой" № 52/96-03 и ответственным разработчиком "Правил хранения, учета и использования законов, иных нормативных правовых актов Московской области и других архивных документов Московской областной Думы", принятых "за основу" решением Московской областной Думы от 26.03.97 № 11/125, а также иных нормативных правовьк актов (положений "Об архиве Московской областной Думы" и "О постоянно действующей экспертной комиссии Московской областной Думы"; номенклатур дел Московской областной Думы на 1994-1995 гг., 1996-1997 гг., 1998-Ж)! гг.; трех выпусков методических гхікомендаций в 1998,1999,2000 гг.) по документационному обеспечению деятельности Московской областной Думы.
За подготовку Номенклатуры дел Московской областной Думы на 1998-2001 гг. и Номенклатуры дел Администрации Московской области на 1999 г. диссертант награжден дипломом Конкурса научных работ в области архивоведения, документоведе-ния и археографии за 1997-1998 годы.
Основные положения и выводы диссертационного исследования получили одобрение на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Структура диссертащш определяется ее целями и задачами, объектом исследования и включает в себя введение, две главы, пять параграфов, заключение, список правовых источников и использованной литературы, пять приложений.
Законодательные основы архивного дела
Произошедшие в начале 90-х годов изменения государственного строя Российской Федерации, появление перспективы создания в России правового государства, т.е. государства, которое будет организовано на правовых началах и его власть будет подчинена закону, коренным образом повлияли на формирование и становление новой правовой системы России. Качественное преобразование правовой системы, объективно требующее обновленных законов, предполагает отмену целых нормативных блоков, ртгулирующих отжившие, подлежащие существенному реформированию общественные отношения, и создание правовых норм, отвечающих потребностям современного развития общества.
Анализ действующего российского законодательства позволяет сделать вывод о преобладавшем значении факторов, связанных с оформлением институтов российской гскударственности и нового курса экономической, социальной, международной политики. Среди них было также заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения правовой реформы в такой государственной сфере как архивное дело.
Определение, содержащееся в действующем ГОСТе Р 51141-98, характеризует архивное дело как "отрасль деятельности, обеспечивающая организацию хранения и использования архивных документов"1. Основы законодательства Российской Федерации "Об Архивном Фонде Российской Федерации и архивах" под архивным делом понимают деятельность по организации хранения, учета и использования архивных документов2. В правовой литературе обращает на себя внимание позиция некоторых ученых, которые, исследуя понятие "деятельность", считают, что категория "деятельности" не имеет юридического значения, выражает психологическую сторону юридических явлений, является субъективно-правовой категорией, не может непосредственно собой создавать институт и придавать ему правовую природу и значение1. Автор диссертации поддерживает данную точку зрения и предлагает архивное дело потому, что оно является совокупностью отношений, урегулированных системой правовых норм, определять как правовой институт. Архивное дело как институт правового регулирования должно стать не только правовым институтом, а именно юридическим институтом, так как "различие права и закона позволяет выявить особенности роли правовых и юридических институтов в обществе и государстве. Юридический институт -это урегулированньш писаным, позитивным правом, законом институт, чаще всего это урегулированный законом правовой институт, но далеко не всегда"2. Архивное дело в советский период не было юридическим институтом, установленным законом. На современном этапе государству в сфере архивного дела необходимо регламентировать отношения как посредством норм материального права, так и в процессуальном порядке, установленном ссютветствующими специальными законами исчерпывающим образом.
Следуя действующему законодательству автор определяет "архивное дело" как отрасль права, регулирующею правовые формы оріжіизации хранения, учета и использования архивных документов. Архивное дело как и всякая другая сфера жизни общества имеет свою правовую форму, общественные отношения, которые регулируются архивным законодательством. Формирование и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных направлений правовой реформы. Создавать систему архивного законодательства, являющейся составной частью системы российского законодательства, целесообразно не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам архивного строительства, а как научно обоснованную и цетостную систему нормативных правовых актов, придающих архивному делу ком-плесный характер правового института, сочетающего в себе материально-правовые и процессуально-правовые качества. Это позволит не только обеспечить оптимальную согласованность системы архивного законодательства между действующими нормами, но и совершенствовать ее содержание и правовые формы.
Формирование системы архивного законодательства и архивное право
В теории права на современном этапе активно обсуждается проблема "системы законодательства , что обусловлено потребностью развития законодательства Российской Федфации. Современное российское законодательство не дает нормативно закрепленного определения понятия "законодательство". В правовой литературе термин "законодательство имеет широкое и узкое значение. В широком смысле - "система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права", а в узком - "система взаимосвязанных законов"1. Архивное законодательство в широком смысле представляет собой систему нормативных правовых актов, создаваемых в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства, усішіавливающих, гоменяющих или отменяющих нормы публичного или частного права в сфере архивного дела; в узком смысле - систему взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу. Понятие архивного законодательства будет трактоваться автором в широком смысле, т.к. применительно к архивному законодательству такое понятие принято самим законодателем и подтверждается ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федфации и архивах"
Структура архивного законодательства
Общепринятой в правовой науке является точка зрения, что система законодательства строится с учетом таких основных критериев как юридическая сила нормативных правовых актов; отраслевой принцип, когда нормативные правовые акты располагаются по предмету правового регулирования; федеративное устройство Российского государства. Согласно ч.4 ст. 15 Кон лшуции России правовая система законодательства об архивном деле состоит из двух частей: 1) Российское законодательство; 2) Общепризнанные принципы и нормы международного права и международнью договоры Российской Федфации1.
Для федфативной государственности России характерна, как правило, многоуровневая система законодательства. Правовая теория выделяет двух-, трех- и четырехуровневую систему законодательства. Архивное законодательство имеет сложную, непростую структуру. Диссертантом предлагается классификация системы норм архивного законодательства, состоящая из пяти уровней: 1) Конституционного законодательства. 2) Общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. 3) Законодательства Российской Федфации. 4) Законодательства субъектов Российской Федфации. 5) Нормативных правовых актов местного самоуправления.
Эти уровни законодательства взаимосвязаны. Попьггки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства, которое выражается в одищк целях и принципах законодательства, в строгой ифархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий.
Область применения архивного законодательства установлена статьей 2 Основ законодательства Российской Федфации "Об Архивном фонде Российской Федфации и архивах" - это вопросы формирования, оріштизации хранения, учета, использования архивов и архивных фондов и управления ими1.
Рассмотрим кратко гіредпоженную диссертантом классификацию системы норм архивного законодательства.
Пфвый уровень системы архивного законодательства - конеіиіуиионное законодательство - характеризуется отедующими основными звеньями: Кон лигуция Российской Федфации, федфальные конституционные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федфации.
Конституция Российской Федфации, являясь основным законом государства, регулирует наиболее важные общественные отношения, характфизующие российскую гсчударственность, имеет высшую юридическую силу, прямое действие, применяется на всей территории Российской Федфации и служит правовой основой для архивного законодательства. Содфжащиеся в ней нормы права носят общеобязательный харак-тф. В архивном деле это означает точное соблюдение норм Конституции во всей архивной деятельности.
В ссклветствии с Конституцией (ст.1) Российская Федфация является демократическим федфативным правовым государством2. Основы конституционного строя Российской Федфации, закрепленные действующей Конституцией России (гл.1), имеют непосредственное отношение и к архивному делу3. Для обеспечения конституционного характера Российского государства требуется реализация на практике этих основ.
Важнейшим принципом правового государства является господство права, что подразумевает верховенство юридического закона. Правовое государство само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица (в том числе органы управления архивным делом, архивные учреждения, их должностные лица и другие работники), общественные соединения и граждане. Высшая юридическая сила Конституции означает, что нормативные правовые акты, принимаемые органами управления архивным делом и архивными учреждениями в Российской Федерации, не должны ей противоречить. Принятие актов в области архивного дела на основе и во исполнение закона следует рассматривать как одно из важных правор ализующих средств субъектов управления архивным делом.
Глава 1 "Основы конституционного строя" (ст.5,10 и 11)1 раскрывает значение и суищосгь принципов разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждой из которых в Конституции посвящена отдельная глава. Конституционный статус законодательной власти рассматривается в га.5 "Федеральное Собрание", исполнительной - в гл.6 "Правительство Российской Федфации" и судебной - в гл.7 "Судебная власть"2. Президент Российской Федерации занимает в системе федфальных іххударственньїх органов особое положение. Его правовой статус определен главой 4 Конституции России3. Государственное управление архивным делом в Российской Федфации с существлялось Президентом Российской Федфации, Правительством России и органами исполнительной власти в субъектах Российской Федфации через образуемые ими органы управления архивным делом4, а в связи с принятием Федфального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федфации" и утвфждением нового Положения "О Федфальной архивной службе России"2 Федфатьная архивная служба России находится в ведении Правительства Российской Федфации.
Особое значение для архивного дела имеет то, что Конституция Российской Федфации (п.2 ст.8, 35)3 исходит из признания в экономической системе России различных форм собственности - частной, государственной, муниципальной и других. Таким образом, субъектами права сс бственности могут быть как физические лица (граждане), так и юридические лица (организации и общественные объединения). В собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федфации, субъектов Российской Федфации, муниципальных образований может находиться имущество архива в виде зданий, оборудования, денежных средств. К числу особых объектов права собственности относятся архивные документы.
Положения Констшуции о правах и свободах человека и фажданина (ст.2 гл.1, гл.2)4 имеют непосредственное отношение к архивному делу. Права и свободы человека и фажданина определяют деятельность органов гххударственной власти и местного самоуправления (ст. 18)5, в том числе архивных органов и учреждений.
Правовое регулирование функций Федеральной архивной службы России
После провозглашения в 1991 году государственного суверенитета России в организации архивного строительства произошли значительные изменения. В условиях сложившейся в стране существенно-политической обстановки проблема реформирования пхударственного управления архивным делом приобрела особую актуальность. В научной литературе по теории управления под государственным управлением понимается "властное управляющее воздействие, опирающееся на государственно-организованную силу общества"1. Правовое регулирование государственного управления в сфере архивного дела предполагает деятельность государства по орішдазации пхударственньгх органов управления архивным делом, архивных учреждений и организаций, входящих в систему Федеральной архивной службы России, и установлению правовых норм их функционирования. Предметом правового регулирования государственного управления вообще, а в сфере архивного дела в частности, теория государственного управления определяет:
1) отношения между государством (органами управления архивным делом, архивными учреждениями) и обществом, гражданами, посредством которых формируются государственнсьуправляющие воздействия;
2) отношения внутри государства, между органами управления архивным делом по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); основным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса этих государственных органов и архивных учреждений;
3) отношения между гражданами, вовлеченными в государственно управленческие процессы, как по принципу профессионального несения государственной службы, так и обращения в органы управления архивным делом и архивные учреждения при решении каких-либо проблем физических и юридических лиц1.
Формирование архивного законодательства, призванного отвечать на научные, культурные, информационные запросы общества, отразилось на системе управления архивным делом, организации, принципах и методах работы Федеральной архивной службы России. Утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 июня 1992 г. № 430 Положение "О Комитете по делам архивов при Правительстве Российской Федфации" и сеть федеральных государственных архивов и центров хранения документации2, а также от 22 декабря 1992 г. № 1006 Положение "О государственной архивной службе России"3 закрепили сложившиеся изменения и дали возможность разработать и внедрить нормативные акты, упорадочившие функционирование системы государственных архивов и центров хранения документации.
Принятие Основ законодательства Российской Федфации "Об Архивном фонде Российской Федфации и архивах", Положения "О Государственной архивной службе России", утвфжденное Указом Президента Российской Федфации от 17 марта 1993 г. № 5524, а далее Положения "О Федфальной архивной службе России"5 стало важным этапом в реформировании управления архивным делом. Эти и иные нормативные правовые акты заложили правовую базу деятельности Федфальной архивной службы России. Законодательно была определена система управления архивным делом в Российской Федфации, которая закрепила переход от существовавшего ранее принципа администратшнснкомандного управления архивным делом (жесткой вертикали управления архивной отраслью) к децентрализованному регулированию (метод координации), основанному на правовом регулигюїзании отношений между ее субъектами и разграничении полномочий между ее различными уровнями. Главные идеи и принципы, которые должны быть положены в основу кюударственного управления в области архивного дела, таковы:
- верховенство закона в решении вопросов деятельности органов управления архивным делом и архивных учреждений;
- ксюрдинационное правовое регулирование управленческих процессов в сфере архивного дела при сочетании принципов централизации и деценфализации в управлении архивным делом;
- разграничение полномочий в вопросах управления архивным делом между Фе-дфацией и ее субъектами;
- правовое регулирование взаимоотношений органов управления архивным делом с собственниками документов государственной и негосударственной частей Архивного фонда Российской Федерации;
- демократизация, публичность деятельности органов управления архивным делом и архивных учреждений;
- отнесение к государственной службе деятельности как в органах управления архивным делом, так и в архивных учреждениях Российской Федерации, субъектов Федерации, а к муниципальной службе - деятельности в органах управления архивным делом муниципальньгх образований и мунициальных архивных учреждениях, и становление государственной и муниципальной службы в публично-правовой форме.
Гскударственное управление в сфере архивного дела регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права. В юридической литературе по административному праву и теории государственного управления особое внимание уделяется концепции тосударственньм орган", "орган государственной власти", "органы исполнительной власти", "исполнительные органы" и т.п.; вопросу о правовых категориях "полномочий органов государственной власти", "правовом статусе пхударсгвенного органа".
Действующее российское законодательство широко использует термины "органы исполнительной власти", "исполнительные органы", "государственные органы управления". Конституция Российской Федфации (ст.77) устанавливает, что в пределах ведения Российской Федфации и субъектов Федфации федфальные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федфации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федфации1. Кон-ституционньїе нормы ст. 78,85,110,112,125 содержат общие положения о самой исполнительной власти и ее органах2. В Указе Президента Российской Федфации от 17 марта 1997 г. № 249 "О совфшенствовании структуры федфальных органов исполнительной власти" говорится о субъектах исполнительной власти как об органах исполнительной власти, с»существляющих государственное управление3.
Прежде чем понять значение тфминов "орган исполнительной власти", "исполнительный орган" и т.п. обратимся к исходной дефиниции "орган государства", тосударственньтй орган власти". Данный тфмин трактуется как более общая категория в фавнении с понятиями тфминов тисполнительный орган" и т.п. Правовая наука дает толкование тфминов "орган государства", "государственный орган власти" и тд., в основном рассматривая институтьі государственного органа как матфиальные институты, а не как институты процесса. В законодательной и правоприменительной практике определяющей становится ошибочная позиция отождествления государства и его органов, на которую указал ученый Г.ВАтаманчук4. Государство в целом, а не его органы, являются носителем публичного права. Для выяснения правовой природы тосудагхтвенного органа" следует уяснить понятие данного тфмина.
Классификация документов по архивному статусу
Проблема классификации документов по архивному статусу одна из важных, приоритетных в современном архивном законодательстве России. В зависимости от того, как понимается и раскрывается ее содфжание в формировании отношений физических, юридических лиц, государства в сфере архивного дела решаются вопросы рационализации государственного управления в указанной сфере, комплектования государственных и негосудаственных архивных учреждений, хранения, учета и использования архивных документов. Нормативно-правовой массив в сфере архивного дела в современных условиях требовал научного осмысления с целью его дальнейшего развития. При рассмотрении проблемы классификации документов по архивному статусу особую роль приобретает становление официально принятых и установившихся правовых норм. Закрепление понятийного аппарата осуществляется путем разработки прежде всего законодательных и иных нормативных правовых актов по архивоведению. Обратимся к исходньм терминам "документ", "архивный документ" и "классификация документов".
Слово "документ" латинского происхождения и означает "свидетельство", "доказательство". Данный термин, начиная с ХУШ века, обозначал письменное свидетельство, важные деловые бумаги2. Это было характерно и для юридической деятельности вплоть до начала 50-х годов XX века. В праве под термином "документ" понимался "облаченный в письменную форму акт, удс стовфяюший наличие фактов юридического значения"3. Современные научные дисциплиньї (археография, архивоведение, источниковедение, докуменговедение, информатика и др.) формировали свои представления о документе, определяя его через целевое назначение, когда документ создается для решения определенной цели. Практические и теоретические исследования выявили различные подходы к истолкованию понятия "документ".
Действующее российское законодательство термином "документ" обозначает материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования4. Дальнейшее развитие термин "документ" получил в федеральных законах "Об информации, информатизации и защите информации" и "Об участии в международном информационном обмене". Законодатель в статье 2 указанных законов вводит наряду с терминином "документ" термин "документированная информация" и определяет его как зафиксированную на материальном носителе информацию с реквизитами, позволяющими ее индентифицировать5. Исходя из вьЕшеприведенных опредений можно сделать вывод, что понятие "документ" основано на двуединстве: 1) информации (сведений) и 2) материального носителя, на котором она отражена в виде символов, знаков, букв, волн и других способов отображения. Правовой статус документа - это сложный правовой институт, образующийся в результате вступления в силу определенных источников права. В вопросе определения правового статуса документа доминируют в основном две позиции. Первая - это технократическая. Ее сторонники исходят из того, что технологии изготовления, хранения и передачи "электронных" и письменных документов различны, т.е. они руководствуются технико-технологическими критериями. Представители второй считают, что основными критериями должны стать оргшдазационно-правовьіе. По мнению диссертанта, при определении правового статуса документа следует рассматривать эти позиции комплексно. В правоприменительной практике важен не только учет организационно-правовых норм, но и технико-технологических параметров.
Для правового статуса документа особое значение имеет юридическая сила документа, без которой не могут сюуществляться управленческие и доказательственные функции при судебном разбирательстве, а также его использование в гражданских и иных отношениях. Юридическая сила документа - это свойство официального документа, сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления1.
Действующее архивное законодательство под "архивным документом" понимает документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для общества, а равно имеющий ценность для собственника2. Данное определение охватывает не все документы, а только те, что, во-первых, представляют общественную ценность, являются неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов России, во-вторых, отнесены к хранению в архивном учреждении после экспертизы их ценности в установленном порядке, и, в-третьих, приняты на хранение и могут быть использованы в научных и ггоактических целях.
