Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Таможенная политика и контрольная деятельность государства 14
1.1. Направления государственного контроля в сфере таможенного дела 14
1.2. Правовые принципы государственного регулирования и контроля таможенной деятельности 29
Глава 2. Организация контроля таможенного дела в российской федерации 76
2.1. Исторический опыт государственного контроля деятельности таможенных учреждений в России 76
2.2. Система современного госудлрственнрго контроля таможенной деятельности в российской федерации 108
Глава 3. Механизмы осуществления контроля и надзора в сфере таможенного дела 139
3.1. Ведомственный контроль таможенной деятельности 139
3.2. Особенности прокурорского надзора за деятельностью таможенных органов 163
3.3. Юрисдикционный контроль в сфере таможенного дела 176
Заключение 206
Библиографический список использованной литературы 211
- Направления государственного контроля в сфере таможенного дела
- Исторический опыт государственного контроля деятельности таможенных учреждений в России
- Система современного госудлрственнрго контроля таможенной деятельности в российской федерации
- Ведомственный контроль таможенной деятельности
Введение к работе
Для современной России, осуществляющей трудный переход к новым общественным отношениям, разрешение вопросов организации и функционирования государственной власти имеет большое практическое значение. Функционирование государства, ориентированное на стабилизацию и реформирование социально-политического строя, включает экономическую деятельность государства, государственное регулирование экономики, ее защиту от внутренних и внешних дестабилизирующих факторов.
В настоящее время Российская Федерация осуществила крутой поворот от монополии государства на внешнеэкономическую деятельность (ВЭД) к ее либерализации, что существенно изменило роль государства в регулировании международного обмена товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, активизировало виды управленческой деятельности, охватываемые понятиями таможенного дела и таможенной политики. В этом процессе особая роль в системе органов государственного управления внешнеэкономической деятельностью принадлежит таможенной службе.
. Перед таможенными органами России ставятся масштабные и ответственные задачи по защите экономического суверенитета страны, обеспечению ее экономической безопасности, по формированию доходной части федерального бюджета, стабильным и весомым источником которой являются в последние годы таможенные платежи.
В условиях, когда деятельность таможенных органов становится все сложнее и многограннее, а ресурсы, выделяемые государством на развитие таможенной службы, - все меньшими, особую актуальность приобретает задача повышения эффективности работы таможенных органов, модернизации таможенной службы. При этом развитие внешне экономических связей России ставится в прямую зависимость от состояния таможенной службы как инструмента реализации таможенной политики государства.1
Таможенное дело всегда осуществлялось государством на четких правовых основаниях, и нормы, определяющие поведение участников таможенных правоотношений, в большинстве своем не являются диспо-зитивными. В этой связи главной предпосылкой позитивного развития таможенной системы становится обеспечение законности в сфере таможенного дела.
Основными целями модернизации таможенной службы России, отвечающими обеспечению законности в сфере таможенного дела, являются совершенствование нормативной базы таможенной деятельности и системы управления таможенной службой. Последнее направление включает модернизацию структур управления и оптимизацию функций управления в строгом соответствии с законом.
Контроль как одна из общих функций управления в сфере таможенного дела, направленная на выявление и устранение отклонений в функционировании системы от нормативно-правовых требований, выступает важнейшей гарантией установления режима законности в таможенном деле.
В процессе построения в России демократического правового государства с рыночной экономикой изучение проблем контроля деятельности таможенных органов как органов исполнительной власти, имеющих собственные контрольные функции, получает новый импульс и протекает в различных аспектах. Внимание специалистов, обращенное ранее на конкретные виды и локальные вопросы контроля, в настоящее время устремляется к проблеме комплексного контроля в деятельности органов исполнительной власти, его достаточности и эффективности используемых механизмов.
Наблюдаемое усиление контроля в таможенных органах в современных условиях вызывается рядом объективных обстоятельств: возрастанием ответственности за пополнение доходной части бюджета, умножением и повышением нормативных требований к деятельности таможни и других. Применительно к вопросам модернизации структуры таможенной службы и оптимизации управленческих функций проблемы контроля приобретают особую значимость в силу огромных масштабов средств, затрачиваемых государством на организацию контрольной деятельности, а также ожидаемой экономической отдачи от реализации оптимального контрольного воздействия на таможенные органы Российской Федерации.
На сегодняшний момент выявилась неопределенность в направлениях модернизации таможенной службы России, и в частности отсутствие теоретической проработки стратегических и тактических проблем государственного контроля применительно к таможенной службе.
В публикациях по таможенной тематике проводится мысль о том, что в ГТК России ведется постоянная работа по совершенствованию контроля, созданию у участников таможенной деятельности конструктивного отношения к контролю. В то же время на практике развиваются параллелизм, дублирование и избыточность контроля, запутывание внутриведомственных связей. Проявляются симптомы экспертомании. Результаты контрольной деятельности оказываются далекими от ожидаемых.
Изложенное обусловливает актуальность избранной темы, ее сложность и многоплановость.
Приступая к исследованию, автор учитывал, что к проблемам контроля как стадии и функции процесса государственного управления, к вопросам организации и эффективности контроля за деятельностью органов исполнительной власти в демократическом государстве исследо г ватели обращаются в различных аспектах на протяжении длительного времени, поскольку практическая необходимость контрольной деятельности в государственных структурах возникла и реализовывалась с момента зарождения и становления государства.
По отношению к системе таможенных органов накопленные знания обладают ограниченной и специфической применимостью. С одной стороны, длительный период теоретические работы правоведов в основном обслуживали советскую политическую систему, которая в сфере таможенной политики осуществляла принципы государственной монополии внешней торговли и выстраивала соответствующую систему управления таможенным делом. С другой стороны, опыт функционирования в условиях капиталистических отношений имела таможенная служба Российской империи, вобравшая многовековую практику таможенного дела в России. Однако очевидно, что средства реализации таможенной политики того периода и система управления диктовались интересами монархической государственной машины и не могут быть применены в современных условиях без существенной адаптации.
Вопросы контрольной деятельности в таможенных органах, включая методы, организацию, технологию и технику контроля, рассматривались в основном с точки зрения выработки общего управленческого решения и не затрагивали таких существенных сторон контроля, как нормативное обеспечение контрольной деятельности, установление режима законности подконтрольной и контрольной деятельности при достижении определенного уровня их эффективности и целесообразности.1
Практическая необходимость нормативного подхода к проблеме утверждается рядом авторов.1
Контроль исполнения указаний (проверка достижения намеченных результатов) представлен как стадия процесса управления, выделены роли, формы и методы контрольной деятельности.2
Система контроля понимается исследователями как упорядоченная взаимосвязь видов контроля, его методов и форм, уровней контрольной деятельности. Однако система контроля не рассматривается в конкретном воплощении применительно к таможенному органу или системе органов и учреждений ГТК России в целом.3
Вопросы контроля в таможенном деле часто исследуются лишь применительно к информационному обеспечению управленческой деятельности.4
Правовые аспекты контроля затрагиваются специалистами только при общем описании института обжалования решений, действий и бездействия таможенных органов и их должностных лиц и основ нормативного регулирования внутреннего и внешнего контроля за деятельностью таможенных органов. . Значение и актуальные проблемы современного юрисдикционного контроля в сфере таможенного дела анализируются в специальной литературе на основе обширной судебной практики.1
Особая роль в процессе обеспечения правовыми средствами преобразований в экономике России придается органам прокуратуры, ориентируя их на совершенствование надзора в сфере таможенного дела.2 Однако работы, касающиеся надзора за деятельностью таможенных органов, традиционно акцентированы на вопросах расследования преступлений, контроля оперативно-розыскной деятельности, учета и разрешения материалов с признаками преступлений.3
Вплотную к обсуждению вопросов ведомственного контроля, оценке качества управленческих отношений, возникающих в ходе контролирующего воздействия, примыкает анализ организационной структуры управления в системе таможенных органов, видов взаимоотношений -вертикальных, горизонтальных, диагональных - между звеньями и уровнями управления и оценка линейной, линейно-штабной, функциональной, программно-целевой, смешанной организационных структур управления.4 Однако и на этом направлении отсутствует анализ эффективности реальных организационных структур управления таможенным делом.
В последние годы внимание ряда исследователей приковано к изучению опыта таможенного управления за рубежом. Однако перенос в структуру российского государственного управления элементов западной системы власти не сопровождается взвешенной оценкой специфики российских общественных отношений, формировавшихся веками, а в последнее время несущих на себе отпечаток советской системы государственного управления.1
Вместе с тем, некоторые ценные разработки западных специалистов в области контроля за государственной администрацией вовсе не учитываются при формировании стратегии контроля таможенной деятельности.
При освещении вопросов контроля в сфере таможенного дела наблюдается мозаичность и фрагментарность, стремление охватить анализом часть основных аспектов проблемы, но без уяснения их стратегической взаимосвязи. Организация контроля описывается часто в просветительском и информационно-справочном планах. Наметилась известная оторванность таможенного менеджмента от правового основания.2
Теоретическую основу настоящей диссертации образуют основные положения о контроле как о правовой форме деятельности, а также принципы управления демократического правового государства и рациональные идеи отечественных и зарубежных юристов и политологов в области контроля и ограничения деятельности бюрократии и оптимизации управленческой деятельности.
В политической и юридической литературе теоретические и практические аспекты контрольной деятельности государства, формирования подотчетности исполнительной власти получили отражение в работах С.С. Алексеева., Г.В. Атаманчука., В.М. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина, С.Г. Березовской, А.Т. Боннер, Н.В. Витрука, И.Л. Давитнидзе, Б.В. Дрейшева, А.А. Жданова, А.Б. Зеленцова, Д.А. Керимова, А.Н. Ко-зырина, Т.П. Коржихиной, А.В. Лукашевой, Г.Н. Никерова, А.Ф. Ноздра-чева, А.В. Пикулькина, М.С. Студеникиной, М.А. Сукиасяна, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, А.И. Щербака и других.
В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с рядом зарубежных источников, работами политологов и юристов Ф. Ардана, Г. Брэбана, Ж. Веделя, Ж. Гримо, Дж.Э. Грубера, П. Сандевуара, И.Е. Шэффера, В. Швеббаха и других.
Организация органов государственного управления, формы и методы государственного контроля в России применительно к деятельности таможенных учреждений рассматривались в трудах российских исследователей Э.Н. Берендтса, В. Витчевского, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, К. Лодыженского, А.В. Семенова, М.Н. Соболева, Д. Толстого, О.О. Эйхельмана, в работах Н.П. Ерошкина, П.А. Зайончковского, И.А; Исаева, И.М. Кулишера, А.Н. Марковой, Л.Н. Маркова, К.К. Санд-ровского, Ю.А. Тихонова, В.Г. Храбскова, Н.Н. Шапошникова, М.М. Шумилова.
При подготовке диссертации важную роль в понимании сущности, направлений и средств государственного контроля деятельности таможенных служащих в российском государстве сыграло непосредственное обращение к уставам, указам, циркулярам и другим правовым документам по таможенному делу, принятым в различные периоды истории России.
Помимо теоретических работ и практических исследований современных механизмов контроля, функционирующих в таможенной систе ме, источниками настоящей работы стали Конституция Российской Федерации, нормы действующего российского законодательства, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации, Верховного Суда Российской Федерации, иные судебные решения по вопросам, затрагивающим проблему обеспечения законности, эффективности и целесообразности таможенной деятельности.
Предметом данного диссертационного исследования являются правовые основы контрольной деятельности государства в сфере таможенного дела и условия обеспечения режима законности в процессе проведения контроля деятельности таможенной администрации.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа практики таможенного дела раскрыть основные тенденции и закономерности развития государственной контрольной деятельности в сфере таможенного дела и ее нормативное закрепление, выявить политико-юридическую природу механизма контроля таможенной деятельности.
Предмет и цель диссертации обусловили следующие задачи исследования:
- раскрытие роли государства в решении внешнеэкономических задач и обоснование направлений государственного регулирования и контроля таможенных правоотношений;
- анализ исторических корней и традиций государственного управления и надзора за таможенными учреждениями и их развития в России;
- государственно-правовая характеристика современной системы государственного контроля за деятельностью таможенной администрации;
- систематизация правовых принципов государственного регулирования и контроля в сфере таможенного дела, устанавливающих осно вы и взаимосвязь нормативных требований таможенной политики Российской Федерации;
- установление взаимосвязи контрольной деятельности как управленческой функции и процесса обеспечения законности таможенной деятельности;
- раскрытие форм и механизмов контроля и надзора в сфере таможенного дела, определение правовых оснований, пределов и полноты нормативного регулирования этого вида государственной деятельности;
- выявление полномочий, характера и способов реального влияния государственных органов - участников контрольного процесса - на обеспечение законности в сфере таможенного дела;
- выработка предложений по совершенствованию структуры таможенных органов и упорядочению управленческих отношений в ходе контрольного воздействия применительно к обеспечению законности таможенной деятельности, по взаимодействию органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями, при оптимизации контрольно-надзорного воздействия на таможенную систему.
Эмпирической базой исследования являлась, прежде всего, практика контрольной деятельности, осуществляемой в отношении Санкт-Петербургской таможни, а также деятельность Санкт-Петербургской таможни по реализации возложенных на нее задач в условиях непрерывного и комплексного контрольного воздействия. Кроме того, изучался опыт деятельности других таможен и таможенных постов Санкт-Петербурга и Северо-Западного таможенного управления.
Методологическая база исследования заключается в общенаучном диалектическом методе познания, включающем частно-научные методы: системного анализа, логический, исторический, сравнительного правоведения, специально-юридические, научного прогнозирования. Их совокупное применение позволило исследовать объект во взаимосвязи его различных элементов и свойств.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что представленное исследование системы контроля за деятельностью таможенных органов и полномочий контрольных органов, касающихся функционирования таможенной системы, является одним из первых комплексных исследований подобного направления.
Направления государственного контроля в сфере таможенного дела
Со времен античности таможенное дело является объектом определенной государственной политики. В процессе многовекового развития межгосударственных связей выработались принципы таможенной политики, используемые во всех государствах мира.
Значительная роль таможенной политики государства во внешней и внутренней сферах его деятельности подтверждается тем, что подавляющее большинство стран, ориентируясь на поэтапное устранение препятствий на пути международного обмена материальными и интеллектуальными ресурсами, не приемлет доктрины немедленной и полной отмены всех ограничений такого обмена. Это объясняется наличием обратной зависимости между устойчивостью национальной экономики, сбалансированностью ее отраслевой структуры и взаимоотношений национальной экономики с мировым хозяйством, с одной стороны, и необходимыми пределами государственного регулирования таможенных отношений, с другой стороны. Последние включают в себя весь комплекс общественных отношений, возникающих в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу страны.
Таким образом, таможенная политика государства определяет в первую очередь основные пути защиты и развития национальной экономики как основы жизнедеятельности и самостоятельности нации. Именно по этой причине содержание целей и характера таможенной политики государства всегда являлось и остается концептуальным вопросом таможенного дела. . Право проводить таможенное регулирование вытекает из суверенитета государственной власти, базирующегося на политических, экономических и правовых основах. Экономической основой государственного суверенитета является владение обособленной территорией, определенной собственностью и культурным достоянием.
Государство, осуществляя свой суверенитет, пользуется всей полнотой власти на собственной территории, независимо действует во внешнеполитической сфере и при этом в своей деятельности опирается, прежде всего, на имеющиеся в его распоряжении материальные ресурсы. Защита государственных интересов реализуется как во внешней, так и во внутренней политике.
Внутренняя политика как совокупность направлений деятельности государства, ориентированной на стабилизацию или реформирование существующего социально-политического строя, включает экономическую деятельность государства. Последняя осуществляется в рамках государственного регулирования экономики, ее защиты от внутренних и внешних дестабилизирующих факторов. В частности, государство сохраняет за собой свободу разрешения, ограничения и запрещения, а также регулирования в любой другой форме перемещения товаров, работ; услуг, капиталов, информации, результатов интеллектуальной деятельности в пределах собственной территории и через ее границы.
Комплекс различных направлений, форм, методов и средств перемещения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов между странами представляет собой традиционно подверженные активному государственному регулированию внешнеэкономические связи государства. Без таких перемещений внешнеэкономические связи не могут быть наполнены реальным содержанием. Речь идет о регулировании взаимодействия отечественной экономики с мировой, внутреннего рынка с внешним. Определяется это регулирование внешнеэкономической политикой государства. Внешняя политика не может быть рассмотрена в отрыве от внутренней политики, поскольку, с одной стороны, внешняя политика и ее внешнеэкономическая составляющая отражают в поставленных целях и выборе средств и методов внутриполитическую ситуацию в государстве. С другой стороны, характер международных экономических отношений во многом предопределяет обеспечение реального суверенитета государства, динамику и структуру национальной экономики. Как следствие указанных обстоятельств, формирование внешнеэкономической политики происходит под воздействием не только сугубо экономических, но и социально-политических и международных интересов государства, т. е. под влиянием политики международных экономических отношений.
В современном мире политика экономических межгосударственных отношений отражает усиливающееся взаимодействие политических и экономических процессов, которое наблюдается по мере развития интернационализации хозяйственных связей, вовлечения в них все большего числа государств. Внешнеэкономические связи вышли за пределы торговых обменов и включают кроме последних движение факторов производства (капитала и рабочей силы) и сам производственный процесс (промышленное кооперирование). Таким образом, международные экономические отношения объединяют ныне не только внешнюю торговлю, но и кредитно-финансовые связи, инвестиционное, промышленное и научно-техническое сотрудничество.
Исходя из этого, внешнеэкономическая политика, определяемая как направления государственного регулирования внешнеэкономических связей и оптимизации участия страны в международном разделении труда, включает среди прочих такие основные составляющие как: 1) внешнеторговую политику (экспортную и импортную); 2) политику в области привлечения иностранных инвестиций и регулирования национальных капиталовложений за рубежом, 3) валютную политику.
Исторический опыт государственного контроля деятельности таможенных учреждений в России
Исторические факты позволяют установить почти тысячелетний период существования в России таможенного дела.
Однако таможенное дело Древней Руси носило преимущественно частноправовой характер, осуществлялось эпизодически, не будучи частью внешней и внутренней политики государства.1
В удельное время у монголов была заимствована откупная система, при которой взимание пошлин передавалось князьями «откупным таможенникам». Пошлины собирались во имя права князя «требовать известных платежей от подданных».2
Пониманию таможенного дела как таможенной деятельности государства соответствуют более поздние периоды российской истории.
Главным обстоятельством, определявшим развитие таможенной системы в XV - XVI вв. явилось формирование единого Московского государства с его обширным государственным хозяйством, запутанной финансовой системой, включавшей множество внешних и внутренних, денежных и натуральных податей и сборов с продаваемых или только привозимых товаров. "Примерно с середины XVI в. аппарат по сбору пошлин был централизован, а таможенное обложение было регламентировано".3
Государство, испытывая недостаток подготовленных людей на финансовые должности, восполняло его путем привлечения людей из высшего купечества. Гарантией добросовестного отношения к служебным обязанностям являлась не только присяга на верность, но и имущественная состоятельность кандидата на должность, его материальная способность возместить причиненный им казне ущерб.1
Тенденция к централизации и огосударствлению выразилась в 1596 г. в попытке Бориса Годунова сломать откупную систему.
Однако лишь в некоторых таможнях таможенные сборы напрямую взимались в пользу казны таможенными головами и их помощниками -целовальниками.2 В большинстве случаев они по-прежнему отдавались на откуп. Откупщик принимал на себя обязательство уплатить в казну известную сумму денег в известные сроки, что подтверждалось его поручителями, которые в случае неплатежа откупщика, должны были погасить его задолженность. Все откупные условия (перечень пошлин, их размеры и способ взимания) точно и подробно определялись в таможенных уставных грамотах.
К этому времени формировался финансовый характер контроля за деятельностью таможенников. Откупщики состояли под надзором наместника государя, который «поверял их меры, вес и проч., также помогал им в законном взимании пошлин, давал приставов против не плативших узаконенные пошлины, и вручал доправленные деньги откупщикам. Если же государев наместник не исполнял этих своих обязанностей, и откупщик нес через то убыток, то этот убыток взыскивался обыкновенно с наместника».3
Субъектами таможенной деятельности выступали также церковные учреждения и частные лица. В царствования Федора Ивановича и Михаила Федоровича Романовых Московский патриарх и некоторые другие церковные властители получали право взимать таможенные сборы в поместьях, отведенных им, в свою пользу; это называлось ругою.1
Таким образом, активное использование откупной системы и множество субъектов, взимавших таможенные платежи, не только подтверждают публично-частный характер таможенного дела, но и дают основание не рассматривать сборщика таможенных платежей как лицо, состоящее исключительно на государственной службе.
В середине XVII в. в таможенной политике государства произошли существенные изменения, обусловленные, прежде всего, самодержавно-бюрократической тенденцией. "Появление в 1653 г. единой уставной грамоты, - было обусловлено предшествующими актами и явилось завершением прежней таможенной политики".2
Основой для выработки уставной грамоты 25 октября 1653 г. ("Торгового устава") стала челобитная торговых верхов. Выражая одновременно интересы таможенной службы, челобитчики ходатайствовали о предоставлении головам права конфисковать товары, не явленные таможне, и обыскивать лиц с целью пресечения беспошлинной торговли. Они также поднимали вопрос о включении в практику таможенного дела правила, согласно которому торговцам, отправляющимся в другие города, в обязательном порядке выдавалась бы особая "выпись" с перечислением вывозимых товаров. Торговые люди ратовали и за то, чтобы материальная ответственность таможенных голов за недобор пошлинных сборов наступила лишь после расследования причин недоимки.3
В Торговом уставе закреплялись права и ответственность таможенных голов.4 30 апреля 1654 г. царем была подписана дополнительная уставная грамота «О сворачивании откупов».
Однако и в дальнейшем некоторые сборы оставались в откупном содержании.1
22 апреля 1667 г. был принят Новгородский устав царя Алексея Михайловича, выработанный не только на основе имеющегося законодательства, а также "вследствие челобития купечества и при участии его представителей".2 Влияние купечества на таможенную политику становится очевидным.
В новый устав вошли статьи относительно размеров и порядка взимания таможенных сборов, устройства таможен, соблюдения таможенных формальностей. Процедуру таможенного оформления осуществлял вместе с помощниками-целовальниками выборный из верхушки купечества представитель государя - таможенный голова, который был вправе чинить "всякую полную расправу в торговых делах" (ст.2 Устава). Воеводы не могли вмешиваться в его деятельность, чтобы "великого государя казне в заборах порухи не было" (ст.1 Устава).
В дореволюционной литературе этот акт получил оценку первого таможенного тарифа и первого таможенного устава России.3
Вторая половина XVII в. характеризуется усилением бюрократических тенденций в централизованном и местном управлении Московского государства. Органами центрального управления в это время были приказы. Сохранялась практика личных докладов царю от начальников приказов. Местное управление (военное и гражданское) сосредоточилось в руках воевод, действующих по "наказам" (инструкциям) московских при
Система современного госудлрственнрго контроля таможенной деятельности в российской федерации
Различные аспекты контрольной деятельности государства, направленной на таможенное дело, получая нормативное закрепление, формируют государственно-правовой механизм обеспечения законности таможенной деятельности. Для характеристики этого механизма базовыми понятиями выступают концепция и стратегия контроля, методы обеспечения административной подотчетности, система контроля.
Концепция контроля зависит от типа государства и в целом может быть представлена двумя моделями - полицейского и демократического контроля. В первой модели незаконные действия администрации пресекаются внутри самой административной системы, без участия управляемых лиц. Во второй модели контролирующее воздействие на администрацию предполагает инициативу управляемых лиц при защите своих законных прав.1
Практика таможенного дела показывает, что в настоящее время в Российской Федерации концепция демократического контроля завоевала безраздельное господство, выражающееся не только в провозглашении, но и реальном укреплении механизмов защиты прав участников внешнеэкономической деятельности, в широком применении обжалования в административном и судебном порядке действий должностных лиц и решений таможенных органов вплоть до ГТК России.
Так, по данным пресс-службы ГТК России, в 1994 г. судебных дел с участием таможенных органов в России было 487 (иски на сумму 48 млрд. рублей), в 1995 г. - 1688 дел (иски на сумму 277,7 млрд. рублей). В 1995 г. уже 463 иска на сумму 133 млрд. рублей и 112.6 тыс. долларов
США приходилось только на таможенные органы Северо-Западного региона Российской Федерации. В 1996 г. с участием представителей таможенных органов Северо-Западного региона был проведен 991 судебный процесс. В 1997 - 1998 годах количество исков, предъявленных к таможенным органам Северо-Западного региона, стабилизировалось и находилось на уровне 1000 - 1100 исков в год.
Стратегии контроля деятельности государственной администрации, отражающие политические традиции государств, тяготеют к одному из двух видов: стратегия поддержки (германская модель) или стратегия недоверия (американская модель). Так, принципиальное недоверие к государственному аппарату, преобладающее в США, отсутствует в Германии, где не развивается идея усиленного контроля за административной деятельностью.1 Стратегия контроля в России склоняется к американской модели.
В сфере таможенного дела это выражается в устойчивой тенденции к усилению контроля за деятельностью таможенной администрации, к росту количественных и качественных показателей работы контролирующих органов.
Так, в 1998 г. Ленинград-Московская транспортная прокуратура провела семь комплексных проверок в Санкт-Петербургской таможне по различным направлениям деятельности. В результате проверок внесено девять представлений об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации. В 1998 г. почти в два раза увеличилось по сравнению с 1997 г. число принесенных Ленинград-Московской транспортной прокуратурой протестов по постановлениям Санкт-Петербургской таможни по делам о нарушениях таможенных правил и достигло двадцати пяти. В 1998 г. Ленинград-Московская транспортная прокуратура удовлетворила десять из двадцати четырех поданных жалоб на действия и решения Санкт-Петербургской таможни. Для сравнения в 1997 г. было удовлетворено шесть жалоб из поданных восемнадцати.
Стратегия недоверия при ее использовании требует взвешенного отношения, поскольку ее абсолютизация на деле ведет к подрыву механизмов защиты государственных интересов силами самого государственного аппарата. Так, с усилением демократического контроля таможенный орган, решение которого по делу о нарушении таможенных правил оспаривается, в большинстве случаев в одиночку отстаивает свою позицию в условиях совокупного контрольного воздействия со стороны нескольких государственных органов, которые в состязательном процессе выступают фактически на стороне управляемого лица, инициировавшего контрольную проверку.
В этих условиях позиция периферийного таможенного органа может быть ослаблена дополнительной необходимостью оспаривать необоснованные решения вышестоящего таможенного органа или решения контролирующего органа, не обращенные непосредственно периферийному органу. Механизм такого оспаривания Таможенным кодексом Российской Федерации четко не закреплен.
Для характеристики контрольной деятельности необходимо определить виды, методы и системы контроля, сущность которых трактуется специалистами неоднозначно.
Часто двумя основными видами контроля за деятельностью администрации называют внутренний контроль, проводимый самими органами исполнительной власти внутри своей системы, и внешний, осуществляемый со стороны законодательной и судебной властей. Эти виды контроля организуются системами контроля - административной, парламентской и юрисдикционной, каждая из которых представляет собой совокупность юридических средств, процессуальных норм и организационных институтов, используемых для проверки законности административных актов и оспаривания правомерности действий должностных лиц.1 Однако, многие специалисты не используют подобное понятие системы, говоря лишь об одноименных видах контроля.
Ведомственный контроль таможенной деятельности
В механизме ведомственного контроля деятельности таможенных органов главными системообразующими факторами являются функциональное и организационное единство таможенных органов и их структурная специализация. Это выражается в наличии иерархической субординационной подчиненности и общей подконтрольности таможенных органов, дополняемой специальной подконтрольностью структурных подразделений по определенным направлениям деятельности.
В соответствии со ст.8 ТК РФ единую систему таможенных органов составляют ГТК России, региональные таможенные управления (РТУ), таможни и таможенные посты, общая соподчиненность которых закреплена ТК РФ в порядке перечисления наименований этих таможенных органов. ГТК России в соответствии с ТК РФ создает, реорганизует и ликвидирует РТУ и таможни, РТУ создают, реорганизуют и ликвидируют таможенные посты. Однако рядом нормативных актов ГТК России внесены коррективы в эту простую организационную схему. Так, приказом ГТК России от 10 января 1996 г. № 12 «Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации» введены положения о региональном таможенном управлении (РТУ), таможне и таможенном посте, определены их контрольные функции.1
Правительство Российской Федерации на основании соглашения с правительством субъекта федерации вправе решить вопрос о реорганизации РТУ и таможни на территории субъекта федерации без предварительного решения ГТК России.
РТУ осуществляют руководство таможенным делом на территории подведомственных таможенных регионов, пределы которых определяются ГТК России и могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации. Таможни на территории региона оперативно подчинены РТУ. Территория деятельности таможни определяется ГТК России. Однако отдельные таможни подчинены ГТК России непосредственно.
В оперативном подчинении таможни находятся расположенные на территории ее деятельности таможенные посты. Однако отдельные таможенные посты подчинены непосредственно РТУ. Создание, реорганизацию и ликвидацию таможенного поста, входящего в состав таможни, непосредственно подчиненной ГТК России, осуществляет уже ГТК России. Таким образом, строгой иерархии и подконтрольности по схеме ГТК России - РТУ - таможня - таможенный пост в общем случае не существует, и по отношению к одноименным таможенным органам реализуется многовариантный контроль, порождающий в ряде случаев споры о компетенции. Такой контроль более удобно определить как статусный, зависимый от непосредственной подчиненности и статуса конкретного таможенного органа, чем как иерархический, зависимый от уровня таможенного органа в формальной иерархии ГТК России - РТУ - таможня -таможенный пост. С точки зрения оптимизации таможенных структур создание непосредственной подчиненности более отвечает собственным потребностям управляющих таможенных органов, чем задачам совершенствования контроля.
ГТК России, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации, в качестве одной из основных решает задачу обеспечения соблюдения таможенного и иного законодательства путем осуществления контрольных функций.1
Осуществляя руководство ГТК России на принципах единоначалия, Председатель ГТК России опирается в непосредственной и непрерывной контрольной деятельности на Аппарат Председателя ГТК России, включающий советников и консультантов.1 Деятельность советников и консультантов на уровне ГТК России не рассматривается как дублирующая контрольно-организационную деятельность заместителей Председателя ГТК России. В то же время на нижестоящих уровнях управления контрольно-организационная деятельность концентрируется в руках заместителей руководителей таможенных органов по направлениям работы, а в организационно-штатных предложениях деятельность помощников, советников и консультантов рассматривается как альтернативная. По мнению автора, на уровне РТУ и крупных таможен советники и консультанты из числа высококвалифицированных специалистов могли бы сыграть положительную роль в укреплении механизмов самоконтроля таможенных органов.
На уровне ГТК России используется концентрация контроля, а именно Председатель ГТК России непосредственно курирует ключевые, с точки зрения ведомственного контроля, подразделения ГТК России -Организационно-инспекторское управление, Финансовое управление, Отдел специальной информации, Управление собственной безопасности, Региональное таможенное управление по борьбе с таможенными правонарушениями (РТУ по БТП). Принцип концентрации контроля означает сосредоточение непосредственных контрольных функций в руках одного субъекта.
Председатель ГТК России распределяет обязанности между своими заместителями и устанавливает степень их ответственности.
Заместители Председателя ГТК России обеспечивают оперативный контроль за деятельностью Организационно-инспекторского управления и РТУ по БТП, координируют и контролируют деятельность Правового управления (правоприменительная практика таможенных органов), Управления федеральных таможенных доходов1 (взимание таможенных платежей и косвенных налогов), Оперативно-организационного управления, Управления делами (организация таможенного контроля, контроль выполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, организация инспекторских проверок деятельности таможенных органов).2
Принцип единоначалия не исключает рассмотрение важнейших вопросов деятельности ГТК России на коллегии в составе Председателя ГТК России (Председатель коллегии), членов коллегии по должности -заместителей Председателя ГТК России и членов коллегии по представлению Председателя ГТК России. Однако в случае разногласий между Председателем ГТК России и коллегией Председатель ГТК России проводит свое решение, докладывая о возникших разногласиях в Правительство Российской Федерации. Необходимо учитывать, что члены коллегии ГТК России, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Председателя ГТК России, что создает дополнительные предпосылки непосредственного контроля Правительства Российской Федерации.
