Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление государственности «белой» России летом - осенью 1918 года 19
1. Государственные образования Поволжья, Северной области, Юга России: источники публичной власти и ее легитимизация 19
2. Автономная Сибирь: парламентаризм или авторитаризм 41
3. Временное Всероссийское правительство: правовые основы и политические проблемы строительства демократического Российского государства ..81
Глава II. Верховный правитель России 100
1. Источник, природа и существо власти Верховного правителя России 100
2. Реализация функций Верховного правителя России А.В. Колчаком. 128
Глава III. Центральные органы власти и управления Российского государства 150
1. Российское правительство: порядок формирования, структура, компетенция 150
2. Министерства автономной Сибири и Российского правительства: формирование, структура, компетенция, осуществление функций 176
Глава IV. Организация публичной власти на местах 200
1. Местное управление: формирование, компетенция, осуществление функций 200
2. Местное самоуправление: место в системе органов управления, состав, взаимоотношения с правительственной властью 234
Глава V. Органы военного управления 296
1. Политико-психологические факторы и правовые основания участия армии в управлении внутренними делами автономной Сибири 296
2. Особые военные начальники: место в системе власти, реализация полномочий в области внутренних дел в период единоличной диктатуры 314
Глава VI. Единоличная диктатура и права человека 346
1. Отношение правительственной власти к правам человека 346
2. Состояние преступности в «белой» России 386
3. Организационные и правовые формы борьбы с государственными и общеуголовными преступлениями 427
Заключение 456
Список использованных источников и литературы 463
- Государственные образования Поволжья, Северной области, Юга России: источники публичной власти и ее легитимизация
- Источник, природа и существо власти Верховного правителя России
- Российское правительство: порядок формирования, структура, компетенция
- Местное управление: формирование, компетенция, осуществление функций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. История Гражданской войны относится к числу тем, которые вызывают устойчивый интерес как ученых, так и широкой общественности. Её историография формировалась в течение многих десятилетий, насчитывает сотни работ различного объема, содержания, научного уровня и формы. Это докторские и кандидатские диссертации, , монографии и популярные очерки, учебные пособия, статьи и тезисы1.
До 1985 года изучение истории Гражданской войны в нашей стране велось, в первую очередь и главным образом для того, чтобы обосновать закономерность поражения противоболыпевистского движения, доказать историческую неизбежность победы Советской власти, социализма.
После 1985 года наметился отход от одномерного, линейного видения истории Гражданской войны, основанного на формационном подходе и абсолютизации классовой борьбы. В научную литературу и особенно в публицистику все активнее внедрялся позитивный взгляд на противоболыпевистское движение как на реальную альтернативу Советской власти, процессам, происходившим в стране вследствие ее утверждения.
В 90-е годы XX века белогвардейская тематика заняла господствующее положение в историографии Гражданской войны. Подавляющее большинство работ, появившихся в указанный период, равно как и в настоящее время, посвящено руководителям и активным участникам противоболыпевистского движения, его идеологии, внутренней и внешней политике антисоветских правительств, вооруженным формированиям и сущности власти А.В. Колчака,
См., например: Великая Октябрьская социалистическая революция и Гражданская война: к 70-летию. Указатель советской литературы. 1977-1986. М., 1987.
4 А.И. Деникина, П.Н. Врангеля, борьбе различных слоев тогдашнего российского общества, в частности, казачества, против Советской власти и т.д.1
Новые подходы к изучению истории Гражданской войны, расширение проблематики исследований и их источниковой базы способствовали формированию в рамках белогвардейской тематики фактически самостоятельного научного направления - историко-правового, государствоведческого.
Первыми шагами в указанном направлении стали публикации историков и юристов Я.А. Бутакова, В.Д. Зиминой, СП. Звягина, О.А. Кудинова, А.Я. Малыгина, С.А. Медведева, А.Н. Никитина, М.М. Степанова.
Труды названных исследователей явились заметным вкладом в историографию Гражданской войны. Более того, они хотя полностью и не ликвидировали, но в значительной мере восполнили пробел в истории отечественного государства и права XX века, существовавший в течение десятилетий. Однако самое существенное состоит в том, что благодаря этим публикациям стала очевидной правомерность и даже необходимость признания государственности, созданной противниками Советской власти, самостоятельным предметом исследования по истории отечественного государства и права, являющейся, как известно, базовой юридической дисциплиной.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена не только научными целями и задачами, то есть необходимостью изучения одной из важнейших страниц истории отечественного государства и права, но и потребностями практики. Современное состояние российской государственности стимулирует поиск новых, более совершенных форм организации публичной власти, способных адекватно отвечать на вызовы
Подробнее о современной историографии истории белого движения и Гражданской войны см.: Бордюгов ГЛ., Ушаков А.И., Чураков В.Ю. Белое дело: идеология, основы, режимы власти. Историографические очерки. - М., 1998; Тормозов В. Т. Белое движение в гражданской войне. Исторические проблемы (1918 - 1998 гг.). - М., 1998; Голдин В.И. Россия в гражданской войне // Очерки новейшей историографии (вторая половина 1980-х -90-е годы). - Архангельск, 2000; Немчинова Т.А. Современная российская историография белого движения в Сибири. - Улан-Удэ, 2002.
5 времени, обеспечивать права и законные интересы и потребности как отдельного человека, так и общества в целом.
В течение 1918 - 1920 годов был накоплен опыт - как положительный, так и отрицательный - в области государственного строительства. Этот опыт, особенно опыт отечественного парламентаризма, вполне может быть востребован в современный период при реформировании существующей системы государственной власти.
Степень научной разработанности темы. В трудах названных выше авторов поставлены и в целом успешно решены такие проблемы как программа и практика государственного строительства белых на Юге России, организационно-правовые основы и деятельность судебно-следственных органов и милиции белых правительств, содержание проводившейся ими правоохранительной политики, борьба с организованной преступностью и коррупцией и т.д. Тем не менее, остаются вопросы, требующие дальнейшего изучения.
Во-первых, не обобщены знания о государственности «белой» России, полученные к настоящему времени, во-вторых, ее изучение ведется лишь в контексте Гражданской войны, но не всей предшествующей истории отечественного государства и права. Между тем становится все более очевидным, что государственность, созданную в 1918 - 1920 годах противниками Советской власти, надлежит рассматривать не только как оригинальный продукт Гражданской войны, но и как политико-правовое явление, генетически связанное с историей Государства Российского.
Кроме того, до сих пор не установлены общее и особенное, закономерное и случайное, проявившиеся в ходе создания противниками Советской власти своей государственности, не выявлены преемственность и новизна, отразившие и выразившие творческий, демократический потенциал российского общества. Последнее следует выделить особо потому, что многие исследователи не принимают во внимание данное обстоятельство, в частности, при обращении к процессам, происходившим на Юге России, особенно на Кубани.
Однако самым важным и актуальным является изучение положения с правами человека существовавшего на территории, освобожденной от Советской власти. Без решения указанного вопроса дать объективную, взвешенную оценку государственности «белой» России, в целом противобольшевистскому движению, понять причины его поражения в Гражданской войне невозможно.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - раскрыть происхождение и содержание государственности «белой» России, определить её правовую природу, выявить преемственность и новизну, общее и особенное в организации и функционировании органов власти и управления, их способность осуществлять государственное управление, обеспечить законность и правопорядок, права и свободы граждан.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи: сформулировать понятие «государственность «белой» России»; провести историко-правовой анализ процессов формирования областных государственных противоболыдевистских образований, в первую очередь установить источники и способы легитимизации публичной власти, возникшей на окраинах России весной - осенью 1918 года; выявить организационно-правовые формы, правовой статус, принципы и порядок организации высших, центральных и местных органов власти и управления областных государственных противоболыдевистских образований; изучить их кадровый состав и компетенцию, формы осуществления функций и полномочий; установить правовое положение местного самоуправления, его роль в создании государственности «белой» России, реализации прав и свобод граждан; - раскрыть систему чрезвычайных органов власти и управления, определить эффективность ее функционирования, роль в обеспечении государственного порядка и общественной безопасности в Российском государстве; - выявить причины и формы участия вооруженных сил «белой» России в правоохранительной деятельности, в разрешении конфликтов, возникавших между властью и местным населением; определить правовые и политические результаты выполнения военными функций правоохранительных органов; исследовать положение с правами граждан в областных государственных противоболыневистских образованиях, в которых наиболее полно выразились сущность авторитаризма (Сибирь) и парламентаризма (Кубань); дать криминологическую характеристику преступности в «белой» России и раскрыть организационные и правовые формы противодействия ей.
Объект исследования. Объектом исследования выступают правовые явления и политические процессы, возникшие и развивавшиеся в период Гражданской войны (1918 - 1920 гг.) на освобожденной от Советской власти территории.
Предмет исследования. Предметом исследования является форма организации публичной власти, созданной противниками большевиков и ее функционирование.
Территориальные рамки исследования соответствуют границам современной России - Российской Федерации. Наибольшее внимание при этом уделено Востоку страны, конкретно - Сибири, где утвердился и более года функционировал политический и военный центр «белой» России - Российское правительство во главе с Верховным правителем адмиралом А.В. Колчаком.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1918 года и до начала 1920 года, то есть со времени возникновения областных государственных противоболыневистских образований и вплоть до падения Российского правительства во главе с Верховным правителем России.
Методологическая основа диссертации. Методологическую основу диссертации составили принципы и методы познания, предполагающие рассмотрение историко-правовых явлений в их постоянном развитии, взаимосвязи и взаимозависимости и в первую очередь принципы объективности, научности, историзма, беспристрастности, соответствия истине,
8 логичности, последовательности, единства логического и исторического, а также научная интуиция и современные общетеоретические представления о происхождении государства и права.
При проведении диссертационного исследования использовались общие, междисциплинарные и специальные методы, как то:
1. Общенаучные - цивилизационный и формационный подходы к истории, метод классификации (систематизации), обобщение, абстрагирование, анализ и синтез, сравнение.
Цивилизационный подход позволил выявить закономерное и случайное, преемственность и новизну в возникновении государственно-правовых институтов «белой» России, реализации ими своих функций, обусловленность форм организации публичной власти, созданной противоболыпевистским движением, обычаями и традициями, уровнем правосознания, культурного и политического развития российского общества, отдельных его групп, исповедовавшейся населением освобожденных местностей системой ценностей, сформировавшейся под влиянием исторической памяти, геополитического положения страны.
Формационный подход был использован для анализа влияния классовых интересов, политической борьбы, социалистических идей и доктрин на единство противоболыневистского движения, устойчивость созданных им государственно-правовых институтов, в целом государственности «белой» России, социального содержания внутренней политики антисоветских правительств, проводившейся ими на освобожденной от Советской власти территории.
2. Междисциплинарные - системно-структурный, статистический (при анализе цифрового и статистического материала). Указанные методы применялись при выявлении содержания государственности «белой» России, ее структурных элементов, анализа эффективности функционирования отдельных институтов публичной власти, в том числе правоохранительных органов, местного самоуправления.
3. Собственно исторические, историко-правовые и формально-логические - хронологический, синхронный, диахронный (метод периодизации), сравнительно-исторический, ретроспективный, сравнительно-правовой, логико-юридический, нормативно-догматический анализ, толкования права, интерпретации исторических фактов. Названные методы позволили дать периодизацию истории государственности «белой» России, определить правовую природу последней, основные этапы становления и эволюции государственно-правовых институтов как в отдельных регионах, так и на всей территории, контролировавшейся противниками Советской власти, раскрыть содержание нормативно-правовых актов, использованных при проведении диссертационного исследования, выявить место и значение конкретных исторических фактов в возникновении государственно-правовых феноменов.
Методологическую основу диссертационного исследования составили также приемы и способы анализа источников, разработанные теоретическим и практическим источниковедением. Методы источниковедения позволили выявить полноту и достоверность использованных источников, установить их происхождение, в необходимых случаях авторство.
Теоретической основой диссертации явились концепции, положения и выводы, содержащиеся в работах известных ученых в области методологии, отечественной истории, теории и истории государства и права, конституционного, административного, уголовного и уголовно-процессуального права, криминологии, политологии, социальной психологии, историографии и источниковедения: М.А. Барга, Е.М. Жукова, Г.М. Иванова, Б.Г. Могильницкого, В.Ж. Келле, М.Я. Ковальзона, В.Ф. Кузьмина, А.И. Ракитова, А.И. Уварова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, Н.И. Костомарова, П.Н. Милюкова, С.Ф. Платонова, Н.А. Рожкова, СМ. Соловьева, В.Т. Татищева, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.Г. Графского, Н.П. Ерошкина, В.Д. Зорькина, И.А. Ильина, И.А. Исаева, А.Ф. Кистяковского, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Р.С. Мулукаева, С.А. Муромцева, B.C. Нерсесянца, П.И. Новгородцева, Т.Е. Новицкой, Т.Н. Радько, О.И. Чистякова, М.В. Баглая,
10 С.А. Корфа, H.M. Коркунова, О.И. Козлова, О.Е. Кутафина, Н.И. Лазаревского,
Б.Э. Нольде, В.Е. Чиркина, В.И. Фадеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.М.
Гессена, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ю.П. Соловья,
Л.Д. Гаухмана, СИ. Викторского, Н.Е. Павлова, Н.С. Таганцева, И.Я.
Фойницкого, М.А. Чельцова-Бебутова, Ю.М. Антоняна, Р.И. Долговой, Н.Ф.
Кузнецовой, В.В. Лунеева, СВ. Максимова, B.C. Овчинского, Г.К. Ашина, Г.А.
Белова, К.С Гаджиева, Ю.К. Краснова, Н.А. Нартова, А.Я. Гуревича, Б.К.
Литвака, СМ. Каштанова, А.А. Курносова, И.Д. Ковальченко, О.М.
Медушевской, Л.Н. Пушкарева, М.Е. Плотниковой, СО. Шмидта.
Источникоеую базу исследования составили документы: нормативно-правовые акты, акты применения права, делопроизводственная документация, стенографические отчеты, протокольные записи, судебно-следственные материалы, статистические данные и агентурные донесения. Значительная часть документальных источников извлечена из архивохранилищ Москвы, Иркутска, Краснодара, Красноярска, Минусинска, Новосибирска, Омска, Томска.
Важным и информационно-насыщенным источником явилась периодическая печать. В процессе проведения диссертационного исследования было изучено более 90 газет и журналов, выходивших в период Гражданской войны в «белой» России.
Обширная информация выявлена в источниках личного происхождения: дневниках и воспоминаниях руководителей и активных участников противоболыпевистского движения, революционного подполья, повстанческо-партизанского движения и просто современников изучаемых событий.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые в отечественной историко-правовой науке: - сформулировано понятие «государственность «белой» России»; - раскрыт процесс становления областных государственных образований, созданных противниками Советской власти на контролируемой ими территории; выявлены принципы и порядок формирования, организационно-правовые формы и статус высших, центральных и местных органов власти и управления областных государственных противоболыиевистских образований; установлено правовое положение местного самоуправления и его роль в становлении государственности «белой» России и противодействии авторитаризму; выявлено наличие двух тенденций в государственном строительстве на освобожденной от Советской власти территории: демократической (парламентаризм, федерализм) и авторитарной (единоличная диктатура, унитаризм); выявлены правовые и политические основы единоличной диктатуры, её влияние на эволюцию и крушение государственности «белой» России; исследованы место и роль армии и чрезвычайных органов управления в обеспечении государственного порядка и общественной безопасности; получены фактические данные, свидетельствующие о неспособности режима единоличной диктатуры объединить общество, обеспечить законность и правопорядок, эффективно противодействовать преступности; выявлены преимущества системы парламентаризма в государственном управлении, в обеспечении прав и свобод человека и гражданина; - исследовано положение с правами человека на территории, контролировавшейся противниками Советской власти; дана криминологическая характеристика преступности в белой России, раскрыты формы и средства борьбы с ней; в научный оборот введены новые источники, в том числе и нормативно-правовые акты, извлеченные из различных архивохранилищ и библиотек Российской Федерации; раскрыто значение периодической печати для изучения государственно-правовых явлений.
12 Положения, выносимые на защиту:
1. Государственность «белой» России сформировалась в основном в течение лета-осени 1918 года в ходе вооруженной борьбы с Советской властью. В узком смысле слова она представляла собой совокупность разнородных областных государственных противоболыпевистских образований, утвердившихся в большинстве своем на окраинах страны, в широком - форму их объединения, фактически конфедерацию, возникшую в первой половине 1919 года в результате институционализации политического и военного центра в лице Верховного правителя России.
2. Областные государственные противоболыпевистские образования создавались политическими партиями, главным образом социалистическими, и офицерскими организациями при прямой или косвенной поддержке местного населения и иностранных держав, а в казачьих областях Юга России и в ряде районов Сибири и в Северной области непосредственно казачеством и крестьянством. В Поволжье, Сибири, в Северной области после свержения советов созывались, нередко с участием представителей новой власти, съезды, конференции, совещания крестьянских и рабочих делегатов, членов кооперативов, политических партий, а также земские собрания, сельские сходы. На этих форумах принимались резолюции в поддержку установившейся власти, выражалась надежда и уверенность, что она продолжит процесс демократизации, прерванный в октябре 1917 года, обеспечит подлинное народовластие, права и свободы граждан, защитит и укрепит завоевания Февральской революции, восстановит в правах Учредительное собрание, образует федеративное государство, основанное на территориальном принципе.
В Донской, Кубанской и Терской областях съездами представителей казачества: Войсковым Кругом, Краевой Радой, ставшими носителями верховной власти в пределах данных территорий, обеспечивалась не только политическая, но и юридическая легитимность новой власти.
3. Указанный способ легитимизации публичной власти, установившейся после свержения советов, содействовал утверждению выборного начала в
13 государственном строительстве в казачьих областях Юга России и частично в
Сибири и в Северной области.
И только на территории оказавшейся под непосредственным контролем
Добровольческой армии (Ставропольская и Черноморская губернии) источником новой власти и её опорой выступала вооруженная сила, была установлена военная диктатура.
Ни одно областное образование не могло из-за ограниченности людских и материальных ресурсов в одиночку устоять против Красной армии, тем более освободить от Советской власти центральную часть России, поэтому нахождение соответствующей формы объединения, которая, в свою очередь, должна была определить форму государственного устройства возрождаемого Государства Российского являлась важнейшей и, как оказалось, сложнейшей задачей всех политических партий и органов власти, представлявших противоболыневистское движение. От формы государственного устройства зависело будущее не только областных государственных образований, но и российской демократии в целом.
Признание областными образованиями Верховного правителя России А.В. Колчака носителем верховной власти стало важной предпосылкой к воссозданию Единой и Неделимой России, усилило тенденции к строительству унитарного государства. Наиболее полно они проявились на Востоке России, где ещё до установления диктатуры А.В. Колчака юридически, а после 18 ноября 1918 года и фактически были упразднены областные государственные противоболыпевистские образования (Поволжье, Урал, Сибирь). На Юге России тенденции к унитаризму выразились в стремлении Главнокомандующего Добровольческой армией придать государственным образованиям Дона, Кубани и Терека статус областных автономий.
6. Приверженность южнорусского казачества, особенно кубанского, принципам федерализма позволила областным государственным образованиям Юга России сохранить государственный суверенитет, а в конце 1919 года приступить к созданию федерации - Южно-Русского Союза. Катастрофическое
14 положение на фронте вынудило Главнокомандующего А.И. Деникина пойти на соглашения с южнорусским казачеством, представленным Верховным Кругом
Дона, Кубани и Терека, образовать Южно-Русскую власть. Формирование
Южно-Русской власти возродило и усилило федералистские тенденции в противобольшевистском движении, но они остались нереализованными из-за крушения государственности «белой» России под натиском войск Красной
Армии, повстанцев и партизан.
7. Государственность «белой» России и в узком и в широком смысле слова - сложное политико-правовое явление, в котором присутствовали преемственность и новизна, демократия и диктатура, парламентаризм и авторитаризм, федерализм и унитаризм.
Государственность «белой» России возникла в период и в условиях Гражданской войны, тем не менее она была генетически связана с историей Государства Российского, являлась составной и неотъемлемой ее частью. Преемственность в значительной мере определяла форму организации публичной власти, созданной противобольшевистским движением.
Преемственность выразилась в верховенстве интересов государства над интересами общества и личности в его жестоком контроле над местным самоуправлением, в доминировании принципов централизма и унитаризма в государственном строительстве. Она заключалась также в воссоздании государственных органов и учреждений, существовавших в Российской Империи: Сената, Совета Министров, Особого Совещания, министерств, а также в особом положении МВД и чрезвычайных органов в системе власти и государственном управлении. Названные учреждения и ведомства обеспечивали реализацию авторитарных, унитаристских тенденций во внутренней политике «белой» России, стали составными элементами единоличной диктатуры, утвердившейся практически на всей освобожденной от большевиков территории (кроме Дона, Кубани и Терека).
10. Новизна проявилась в тенденциях, направленных на формирование Российского федеративного демократического государства, на утверждение
15 республиканского строя, в воссоздании и развитии институтов представительной и непосредственной демократии, появившихся в стране после Февральской революции.
11. Наиболее полно новое в государственном строительстве и государственном управлении, отразившее и воплотившее демократический потенциал российского общества, проявилось в казачьих республиках Юга России. На Дону, Кубани и Тереке посредством выборов, при активном участии населения формировались областные и местные органы власти: Краевая Рада, Войсковой круг, Войсковые атаманы, окружные, отдельские, аульские и станичные атаманы. В Кубанском крае утвердилась и эффективно функционировала система парламентаризма, последовательно отстаивались идеи и принципы федерализма, права и свободы человека и гражданина, обеспечивалось участие населения в законотворческой деятельности, надзоре и контроле за исполнительной властью.
12. Длительная, ожесточенная, широкомасштабная гражданская война способствовала эволюции государственно-правовых институтов «белой» России, обусловила доминирование традиционных форм в организации государственной власти и в государственном управлении. Война содействовала отказу (за исключением Дона, Кубани и Терека) на государственном уровне от ряда завоеваний Февральской революции, способствовала усилению тенденций к централизации, унитаризму, реставрации монархии, великодержавности.
Катализатором указанных процессов явилась единоличная диктатура в лице Верховного правителя России и Главнокомандующего Вооруженными силами Юга России. Названные органы государственной власти осуществляли законодательную власть, функции главы государства и главы исполнительной власти. Опираясь на армию и чрезвычайные органы управления, они обеспечивали воссоздание Российской империи, Великой, Единой и Неделимой России.
Единоличная диктатура утвердилась в силу объективных и субъективных причин. Важнейшее место среди них занимали особое положение армии, ставшей фактически субъектом политики, традиции, правовая и политическая культура национальной элиты. Однако диктатура не стала той сильной властью, к которой стремились военные, либералы, буржуазия, чтобы победить большевизм, подавить анархию, установить законность и правопорядок.
15. Единоличная диктатура сумела решить некоторые, хотя и очень важные задачи, добиться отдельных крупных успехов на фронте и в тылу, в том числе в борьбе с большевистским подпольем. Однако она не смогла защитить права и свободы граждан, обеспечить национальный суверенитет, законность и правопорядок, а главное - добиться полной победы над большевизмом. Именно единоличная диктатура оттолкнула широкие массы населения от противобольшевистского движения и созданной им государственности, лишила последнюю политической легитимности, усилила угрозу реставрации монархии, отвергнутой российским обществом в 1917 году, способствовала победе Советской власти, большевиков в Гражданской войне.
16. В отличие от единоличной диктатуры система парламентаризма, функционировавшая на Кубани, обеспечила более эффективное государственное управление; она даже в условиях Гражданской войны оказалась способной защищать права и свободы граждан. Утвердившись лишь в пределах одного региона, система парламентаризма не оказала, однако, решающего влияния на ход и итоги Гражданской войны.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем фактические данные, положения и выводы определенным образом дополняют известные теории государства и права способы (пути) образования государства, расширяют накопленные юридической наукой знания о роли идеологических и психологических факторов в возникновении государственно-правовых феноменов. Данные, содержащиеся в диссертации, могут быть также использованы при дальнейшей теоретической разработке проблем федерализма и унитаризма.
Практическая значимость исследования состоит в том, что положения и выводы, сформулированные автором, могут быть приняты во внимание при
17 реформировании системы власти в современной России, усилении роли институтов прямой демократии, формировании системы парламентаризма, развитии федерализма.
В ходе работы над диссертацией были выявлены значительное количество нормативно-правовых актов, делопроизводственная документация, статистические и отчетные данные, периодическая печать, источники личного происхождения, в которых отразились процесс становления, эволюция и крушение государственности, созданной противниками Советской власти в 1918 - 1920 годах в пределах современной России.
Указанные материалы, а также положения, характеристики, оценки, приведенные в диссертации, могут быть использованы как при проведении научных исследований по истории отечественного государства и права, истории Гражданской войны 1918 - 1920 годов, так и в учебном процессе в высших учебных заведениях на юридическом и историческом факультетах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России. Фактические данные, выводы, положения, оценки, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, нашли свое отражение в опубликованных автором монографиях, пособиях, научных статьях, а также в тезисах выступлений на научных конференциях, симпозиумах, семинарах, «круглых столах».
Основные результаты исследования представлены в докладах, выступлениях и сообщениях, сделанных автором на международных, республиканских и региональных научных, научно-теоретических и научно-практических конференциях, проходивших в 1994 году в Москве, Туле; в 1995 г. - в Москве, Кемерово, Твери; в 1996 г.- в Москве, Иваново; в 1998 г. - в Москве; в 1999 г. -в Москве; в 2000 г. - в Москве; в 2001 г. - в Москве, Кемерово.
Полученные в ходе исследования результаты использовались автором при чтении лекционных курсов «История отечественного государства и права», «История Отечества», «История политических и правовых учений», при
18 проведении семинарских и других видов занятий со студентами в Московском университете МВД России, Московском гуманитарном университете,
Московской академии экономики и права, Национальном институте бизнеса.
Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры истории государства и права Московского университета МВД России и кафедры общеюридических дисциплин Московской академии экономики и права.
Основные теоретические и практические положения, выводы и оценки диссертационного исследования автором опубликованы в двух монографиях, двух индивидуальных пособиях, в коллективном пособии, в статьях и иных публикациях в соответствии с требованиями Высшей Аттестационной Комиссии Российской Федерации.
Всего по теме исследования диссертантом опубликовано более 100 научных работ, 40 из них общим объемом 76 печатных листов указаны в автореферате.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования: работа состоит из вводной части, шести глав, разделенных на 14 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Диссертация изложена на 490 страницах машинописного текста, из них основной текст - 462 страницы.
Государственные образования Поволжья, Северной области, Юга России: источники публичной власти и ее легитимизация
В отдельные периоды гражданской войны большая часть территории бывшей Российской империи находилась под властью противников большевизма, сумевших за короткий срок не только сформировать вполне боеспособные вооруженные силы, но и образовать свою государственность. По существу в 1918-1920 годах шла ожесточенная борьба не просто между сторонниками и противниками Советской власти, а государственными образованиями, возникшими после Октября 1917 года.
История государственной организации противоболыпевистского движения существовавшего в пределах современной России и Крыма, распадается на три периода. Первый - июнь 1918 - май 1919 года; второй - июнь 1919 - февраль 1920 года; третий - март-ноябрь 1920 года.
Июнь 1918 - май 1919 года - время возникновения и укрепления региональных - краевых и областных - правительств. В течение указанного периода на Востоке, Юге, Севере и Северо-западе страны в ходе борьбы с Советами утвердилась совокупность органов, выражавших государственную власть. Пространственные пределы последней определялись не только линией фронта, но и политико-географическими, этнографическими, историческими, административно-территориальными границами, существовавшими в Российской империи (Поволжье, Сибирь, Урал, области Донского, Кубанского, Терского казачества, Архангельская, Псковская губернии и т.д.).
За годы гражданской войны (1918 - 1920 гг.) в пределах современной России на ее окраинах возник ряд государственных образований и еще больше разного рода правительств . Некоторые из них просуществовали недолго - два-три месяца. Как правило, антисоветские правительства рассматривали себя в качестве региональных центров власти. Были, однако, и такие, которые претендовали на всероссийский масштаб. Это, в частности, комитет членов Всероссийского Учредительного Собрания (Комуч), Временное Всероссийское правительство (Директория), Российское правительство Колчака.
Непосредственное управление населением осуществлялось через созданную систему центральных и местных органов и учреждений. Основное звено этой системы именовалось правительством либо имело статус правительства. Данная система, как правило, закрепляла и реализовывала режим политической власти.
В полной мере проявился такой признак государства как территориальная организация власти и населения. Белые восприняли существовавшее в России административно-территориальное деление: губернии, области, уезды и т.д. В соответствии с ним формировалась власть на местах.
Сразу же после установления власти белых заявил о себе такой признак государства как правовая система. Издававшиеся органами власти веления в форме законов, постановлений, указов имели обязательную силу для всего населения. Нередко требования правовых норм проводились в жизнь с помощью органов власти, а также органов, осуществлявших карательные функции.
С населения взимались налоги и сборы. Полученные средства использовались не только для продолжения вооруженной борьбы с Советской властью, т.е. формирования и содержания армии, но и обеспечения системы органов власти и управления, а также решения народнохозяйственных задач (выплат пенсий, пособий, стипендий, строительства дорог, промышленных объектов и т.д.).
Организованная противниками большевиков власть поддерживалась иностранными державами, более того - она в определенной, а иногда и в значительной мере зависела от материальной и военной помощи, оказываемой из-за рубежа. В силу указанной причины ее суверенитет был не полным. Сказанное, прежде всего и главным образом, относится к Временному правительству Северной области и Северо-Западному правительству.
В целом же приведенные выше признаки позволяют считать возникшие в ходе борьбы с Советами образования - государствами.
Совокупность областных противоболыневистских государственных образований составила государственность «белой» России в узком смысле слова.
Для победы над общим врагом - РСФСР, Красной Армией - требовалось объединить усилия антибольшевистских государственных образований. В одиночку ни одно из них не могло противостоять Советской республике, тем более добиться победы над большевизмом в масштабах всей страны.
Вопрос об объединении антисоветских сил возник буквально сразу же после того, как летом - осенью 1918 года в разных районах страны появились очаги вооруженной борьбы с Советами. По мере продолжения и обострения гражданской войны названный вопрос приобретал особую остроту и значимость. Его решение затруднялось объективными и субъективными причинами. Важнейшими из них являлись противодействие Красной Армии и разногласия в антибольшевистском лагере. Последние были вызваны не только личными амбициями лидеров противоболыпевистского движения, но и более глубинными факторами. Дело в том, что вопрос об объединении находился в тесной связи с вопросом о форме будущего Российского государства, то есть форме правления, форме государственного устройства, политического режима, времени его создания. Следует отметить, что практически повсеместно руководители и идеологи противобольшевистского движения при обращении к указанной проблеме исходили из следующей констатации: Российское государство после разгона Учредительного Собрания 5 (18) января 1918 года и особенно после подписания Брестского мира как таковое не существует, ибо значительная часть территории находится в фактическом обладании центральных держав (Германии, Австро-Венгрии, Турции), а остальная захвачена их ставленниками-большевиками. В ряде районов: Поволжье, Сибири, Северной области и особенно на Кубани белые рассматривали гражданскую войну как форму борьбы за восстановление и защиту завоеваний Февральской революции и реализацию программы, заявленной решениями Учредительного собрания.
Из всего многообразия проектов возрождения Российского государства, предлагавшихся в период гражданской войны противниками большевизма, заслуживают быть отмеченными следующие два. Первый сводился к тому, что Россия должна быть демократической федеративной республикой. Создание единой общероссийской власти считалось возможным только после победы над большевиками. Существующие государственные образования - это новые государства, которые и составят Российский Союз. До образования Российского Союза народы, граждане, проживающие на территории бывшей Российской Державы, должны устроить у себя краевую власть. Учредительное Собрание, парламент, краевое правительство1. Таким образом, строительство Российского государства предлагалось начать снизу, путем объединения возникших в ходе гражданской войны государственных образований. Причем эти образования должны были непременно быть демократическими республиками. Намерение использовать опыт Соединенных Штатов Америки в данном случае просматривается вполне отчетливо.
Источник, природа и существо власти Верховного правителя России
События, происшедшие в Омске спустя две недели после формального упразднения областных правительств1, сравнительно полно освещены в научной и мемуарной литературе. Поэтому отметим лишь те факты, которые важны для определения юридической природы режима, утвердившегося в результате государственного переворота.
Как известно, в ночь с 17 на 18 ноября 1918 года вооруженный отряд в количестве 300 человек, возглавляемый начальником Омского гарнизона полковником В.И. Волковым, войсковыми старшинами А В. Катанаевым и Н.Н. Красильниковым, арестовал членов Директории Н.Д. Авксентьева и В.М. Зензинова. Кроме названных лиц аресту подверглись заместитель Зензинова Аргунов и товарищ министра внутренних дел Роговский.
В связи с этим событием Совет Министров, а также оставшиеся члены Директории - В.А. Виноградов и П.В. Вологодский (В.Г. Болдырев находился в командировке на фронте) и несколько военных начальников рано утром собрались на экстренное совещание. Вологодский, коротко проинформировав собравшихся о том, что произошло ночью, поставил на обсуждение вопрос об отношении Совета Министров к факту ареста членов Временного Всероссийского правительства. Мнения участников совещания разделились.
Некоторые считали, что арест ничего не меняет, к тому же большинство членов Директории - трое из пяти - на свободе.
Другие полагали, что после случившегося Директория не может оставаться у власти. Власть должна перейти к Совету Министров Сибирского правительства. Аргумент при этом приводился следующий: если члены Всероссийского правительства подверглись аресту, не могли ему противодействовать, тем более предупредить, то тем самым они продемонстрировали недееспособность, поэтому должны сложить свои полномочия.
Третья точка зрения фактически совпадала со второй, сводилась к тому, что власть должна перейти к Совету Министров Временного Всероссийского правительства, Директория - «отпадает». Исход дискуссии решил Виноградов, входивший, как известно, в партию кадетов. Он, будучи членом Директории, являлся заместителем председателя Совета Министров. Виноградов заявил, что считает невозможным оставаться более в составе Директории ни при каких обстоятельствах после случившегося, слагает свои полномочия и выходит из состава правительства. По свидетельству А.В. Колчака, присутствовавшего на совещании, уход Виноградова поставил тех, кто выступал за Директорию, в затруднительное положение. Вопрос об оставлении ее у власти сам собою стал отпадать .
Итак, ход обсуждения вопроса об отношении к факту ареста Н.Д. Авксентьева и В.М. Зензинова показал, что Директория имела сторонников не только в лице левых партий, правительства Поволжья, Съезда членов Учредительного собрания, но даже среди участников данного совещания.
Однако против сохранения существующей конструкции Верховной власти были сами члены Директории - В.А. Виноградов и П.В. Вологодский.
Подтверждением служит поведение В.А. Виноградова на совещании и формулировка вопроса, поставленного П.В. Вологодским на обсуждение. Она изначально нацеливала собравшихся не на принятие решений в защиту
Директории, а на поиск формального основания для устранения последней. И оно было найдено. Объяснение и обоснование случившемуся 18 ноября 1918 года - государственному перевороту, осуществленному совещанием, - дал А.В. Колчак в своем выступлении 28 ноября 1918 года перед редакторами омских газет.
Верховный правитель заявил: «Распад Директории - иначе назвать нельзя то, что произошло в связи с событиями 18 ноября, - вызванный фактом ареста двух членов Директории небольшой группой, был настолько очевиден (выделено мною - А.Н.), что оставшиеся два члена ее признали невозможным ее дальнейшее существование»1.
Из приведенной цитаты видно (и Колчак этого не только не скрывал, а, наоборот, подчеркивал): решающую роль в устранении Директории сыграли В.А. Виноградов и П.В. Вологодский. Более того, А.В. Колчак явно акцентировал внимание на том, что смена конструкции верховной власти, а по существу ее юридической природы, произошла не в результате ареста Авксентьева и Зензинова, а вследствие признания оставшимися членами Директории недееспособности последней .
Это было необходимо Верховному правителю как для оправдания государственного переворота, так и для обоснования легитимности своей власти.
О том, что ни отдельные члены Директории, ни даже данный орган в целом не имели полномочий менять конструкцию верховной власти, закрепленной «Актом об образовании Всероссийской верховной власти», он предпочел умолчать.
Между тем не только члены Директории П.В. Вологодский и В.А. Виноградов превысили свои полномочия, но и Совет Министров. Последний, констатировав «распад» Директории, должен был созвать новое государственное совещание для решения судьбы верховной власти или осуществлять функции верховной власти до января 1919 года, то есть до возобновления работы Учредительного собрания. Совет Министров поступил иначе. Он на том же самом совещании, после того как был решен вопрос о Директории, возложил на себя полномочия верховной власти, которые использовал для изменения ее конструкции. Совет Министров своим постановлением образовал единоличный орган - Верховного правителя, которому и передал верховную власть.
Таким образом, Совет Министров узурпировал не только права Временного Всероссийского правительства, но и Государственного совещания и, по существу, аннулировал уфимскую «Конституцию». Тем самым были ликвидированы правовые основы существующего государственного строя.
О том, что источником власти Верховного правителя является Совет Министров, А.В. Колчак прямо и откровенно заявил на встрече с редакторами газет 28 ноября 1918 года, а также в Обращении к населению 20 ноября 1918 года, в Манифесте от 23 ноября и других официальных документах. При этом он использовал следующие выражения: «Совет Министров принял всю полноту власти и передал ее мне...», «Передав мне верховную власть, правительство признало тем самым...».
Безусловно, Совет Министров вследствие совершенного им государственного переворота утратил юридическую легитимность. Следовательно, не был легитимным и созданный им орган - носитель верховной власти.
Верховный правитель как орган государственной власти имел не только иную, чем Директория, юридическую природу. Он выступал формой иного, более узкого по составу участников политического союза: буржуазии, партии кадетов и военных. Значительная часть антибольшевистских сил, и прежде всего социалистические партии, в этот союз в качестве равноправного партнера не вошли1.
Российское правительство: порядок формирования, структура, компетенция
Государственное управление на территории, контролировавшейся противниками большевизма, - проблема, к которой в той или иной мере обращались многие участники гражданской войны. Внимание научной общественности названная проблема как самостоятельный объект исследования привлекла сравнительно недавно1.
И участники гражданской войны, и авторы научных исследований утверждают, что Российское правительство Колчака не обеспечило эффективное государственное управление, и во многом поэтому противоболыневистское движение не достигло целей, стоявших перед ним.
В мемуаристике и в научной литературе названы разные причины неэффективности государственной управленческой деятельности противников Советской власти. Все они могут быть сведены с определенной долей условности в две основные группы: объективного и субъективного характера.
Объективные относятся к содержанию государственно-управленческой деятельности Российского правительства, других органов власти «белой» России, субъективные - к личным качествам людей, их представлявших, прежде всего А.В. Колчака и его министров.
Следует отметить, что причины объективного характера ни в мемуарной, ни в научной литературе не получили развернутого рассмотрения и объяснения. И участники событий, и исследователи не уделили должного внимания правовым основам организации и функционирования Российского правительства и системы исполнительной власти при диктатуре А.В. Колчака в целом. Практическая деятельность субъектов исполнительной власти оценивается, как правило, с точки зрения исторической, политической и крайне редко -правовой.
Вторая группа причин неэффективности государственного управления, указанная в литературе, субъективна вдвойне, ибо отражает в основном некритическое восприятие исследователями субъективного мнения участников и очевидцев событий о личных качествах А.В. Колчака, членов Совета Министров, других должностных лиц. При этом в современной историографии присутствует стремление противопоставить Верховного правителя Совету Министров. Признавая А.В. Колчака ярко выраженным харизматическим лидером1, «Белым рыцарем», который «почти в одиночестве пытался вести работу на благо России» , его окружение, и в первую очередь министров, исследователи, как правило, представляют некомпетентными, случайными людьми, выплывшими «... на мутной волне величайшей бури, пронесшейся над Россией» , избравшими Колчака Верховным правителем «для удовлетворения своих интересов» .
Вместе с тем имеют место, хотя и редкие, попытки оценить министров, но не деятельность Совета Министров, исходя из таких данных, как возраст, образовательный уровень, происхождение, деловые качества.
Так, по подсчетам Л.В. Некрасовой, средний возраст членов правительства в ноябре 1918 года составлял 42 года, в мае 1919 года - 38 лет. Названный автор обратила внимание на то, что Совет Министров отличал и высокий образовательный уровень. 9/10 его состава имели высшее образование, причем около 30% - высшее юридическое и около 20% - высшее экономическое. Многие министры имели ученые степени, преподавали в вузах. Отметила она и опыт практической работы членов Совета Министров. Около 1/3 в свое время работали в высших правительственных учреждениях России.
По мнению Л.В. Некрасовой, «...анализ состава Совета Министров позволяет говорить о высоких потенциальных возможностях колчаковского правительства»1. Оптимальный продуктивный возраст министров, высокий образовательный уровень, компетентность, известность и знание Сибири являлись, считает она, вполне достаточными условиями для решения стоявших задач2.
Это утверждение Л.В. Некрасовой получило косвенное подтверждение в исследовании Н.И. Дмитриева, посвященном экономической политике Российского правительства. Н.И. Дмитриев, изучив богатый фактический материал, пришел к выводу, что «лишь с образованием Российского правительства адмирала А.В. Колчака реально проявилось стремление власти к выработке приоритетов экономического развития страны, ближайшей и перспективной программы»3.
Из публикации Н.И. Дмитриева определенно следует, что Совет Министров реализовал функции правительства в области экономики в значительной мере самостоятельно, зачастую без непосредственного участия Верховного правителя, но при его поддержке.
Взаимодействие Верховного правителя и Совета Министров в связи с осуществлением исполнительной власти - составная и важнейшая часть рассматриваемой проблемы - государственное управление на территории, контролировавшейся противниками большевизма. Действительно, если в области законодательства взаимодействие Верховного правителя и Совета Министров обеспечивалось благодаря разграничению полномочий (первый осуществлял функции главы государства, второй - высшего законодательного учреждения), то в сфере управления положение было не столь определенным и однозначным.
В научной литературе и мемуаристике отношения Верховного правителя и Совета Министров в связи с осуществлением исполнительной власти трактуются различным образом. Доминирует подход, суть которого наиболее ярко выражена С.С. Балмасовым. «Колчак быстро начал тяготиться разделением власти с практически неработоспособным правительством (выделено мною -А.Н.) и Совмином в целом, которые затягивали принятие тех или иных законопроектов. Выход он нашел в постоянных созывах совещаний у себя в кабинете из министров, занимавших наиболее ответственные посты: главы правительства, его заместителя и глав МВД, МИД, министерства финансов»1.
Суждения, выводы и оценки С.С. Балмасова и других авторов основаны, главным образом, на свидетельствах мемуаристов, прежде всего барона А. Будберга, а не на изучении соответствующих правовых актов, российских традиций и знании основ государствоведения. Указанный подход оставил за рамками исследования организационно-правовую форму Российского правительства, его административно-правовой статус, компетенцию, равно как и компетенцию Верховного правителя и Совета Министров в системе органов исполнительной власти. фактического и принципиального, концептуального характера. В частности, он отождествляет пост главы Российского правительства с должностью председателя Совета Министров, а главное - подводит читателя к мысли, что решающее значение для обеспечения эффективности государственного управления имели личные качества председателя Совмина, а не система власти. С.С. Балмасов пишет: «Назначение же Вологодского главой правительства стало во многом роковым для деятельности органов власти «белой» Сибири. На посту председателя Совета Министров в то время был необходим человек с большим опытом государственной деятельности, несгибаемой волей, политической мудростью, способный на принятие жестких и даже жестоких решений (выделено мной -А.Н.)»\ Следует отметить, что жестких и жестоких решений в «белой» России было с избытком, и именно они и погубили противоболыпевистское движение.
Местное управление: формирование, компетенция, осуществление функций
Формирование публичной власти на местах являлось важнейшей задачей государственного строительства на освобожденной от Советской власти территории.
В этой связи необходимо еще раз подчеркнуть, что население края активно участвовало не только в ликвидации власти Советов. Крестьяне, рабочие, служащие, ремесленники внесли заметный вклад и в формирование органов местного управления и самоуправления.
Например, шахтеры Анжерских копей Томской губернии на митинге, состоявшемся на следующий день после падения Советской власти, избрали местный орган управления - эмиссариат в количестве 9 человек. Эмиссариат поставил своей целью немедленный созыв народного самоуправления на основе всеобщих, прямых выборов при тайном голосовании1.
В Мариинске по инициативе местных эсеров был создан Временный комитет общественной безопасности.
Еще большую активность проявляли крестьяне. Значительный резонанс в Сибири в рассматриваемый период получили события, происшедшие в июне 1918 года в Канском и Минусинском уездах Енисейской губернии. На огромной территории, превышающей размеры крупного европейского государства, Советская власть была ликвидирована мирным, демократическим способом - решениями уездных крестьянских съездов.
Съезды, поддержанные вооруженными казачье-крестьянскими дружинами, провозгласили себя высшей властью в уезде, своей властью упразднили местные Советы, сформировали новые органы управления: в Канском уезде -Временный исполнительный комитет, в Минусинском - уездный комиссариат.
Названные съезды объявили себя источником народовластия, высказались в поддержку Всесибирского Учредительного собрания.
Определяющую роль в формировании местных органов управления играли, безусловно, уполномоченные Временного Сибирского правительства.
Западно-Сибирский комиссариат активно содействовал восстановлению органов местного самоуправления, упраздненных Советской властью. Фактически им был образован и институт местных комиссариатов. Названный институт формировался в соответствии с существовавшим в указанный период административно-территориальным делением на губернии, области, края и на уезды.
Процесс формирования органов местного управления направляли и регулировали законодательство послефевральской России, декларация Сибирской Областной Думы, решение Временного правительства автономной Сибири об образовании Западно-Сибирского комиссариата, акты Западно-Сибирского комиссариата.
При создании губернских (областных) и уездных комиссариатов за основу были взяты нормативная база и практика, сложившиеся при Временном правительстве 1917 года. Однако они были дополнены с учетом складывающейся обстановки и задач, сформированных в декларации Сибирской областной Думой.
Известно, что после победы Февральской революции правительственную власть на местах осуществлял институт комиссаров, основанный на единоначалии. Организационно-правовой статус комиссаров определяло Положение о губернских комиссарах от 19 сентября 1917 года. Согласно Положению комиссары являлись представителями правительства в губерниях и уездах, осуществляли надзор за точным исполнением законов, правительственных постановлений и распоряжений.
Практика государственного строительства в Сибири в 1918 году пошла в этом вопросе дальше. Чтобы обеспечить прочность и стабильность курсу на построение демократического государства Западно-Сибирский комиссариат формировал институт местных комиссариатов. Он был основан на коллегиальных началах.
Так, 14 июня 1918 года Западно-Сибирский комиссариат принял постановление об образовании Омского областного комиссариата в количестве 3-х человек. Этим же постановлением были определены кандидатуры на должность комиссаров.
В свою очередь губернские (областные) комиссариаты формировали уездные. Основным источником кадров для местных комиссариатов являлись социалистические партии - правые эсеры меньшевики.
Западно-Сибирский комиссариат, так же как и Сибирская областная Дума, ориентировался на построение демократического государства. Утверждение парламентаризма он связывал с укреплением местного самоуправления. Об этом было прямо сказано в Декларации от 1 июня 1918 года: «...по возобновлению работ демократических органов самоуправления им будет передана вся полнота местной власти» .
Исходя из указанной цели были определены и задачи местных комиссариатов. Постановлением Западно-Сибирского комиссариата «О функциях комиссариатов на местах» от 4 июня 1918 года на местные органы управления возлагались следующие непосредственные задачи. Первая задача формулировала политическое содержание функций комиссариатов: «Наблюдение за точным и неуклонным проведением в жизнь народовластия с восстановлением органов местного самоуправления на основах всеобщего,
