Введение к работе
Актуальность темы. В новейшей истории нашей страны попытки формирования государственно-правовой политики в отношении курорта «Кавказские Минеральные Воды» предпринимались неоднократно.
В 1993 году утверждается Федеральная целевая программа «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона РФ - Кавказские Минеральные Воды»1, признавшая КМВ крупнейшим и уникальным курортным регионом России, который по составу и качеству своих климато-бальнеологических ресурсов не имеет аналогов на Евро-Азиатском континенте. В то же время в программе говорилось о возросших антропогенных нагрузках, связанных с наличием промышленности, имеющимся старым неканализованным жилищным фондом, расположением животноводческих комплексов в областях формирования минеральных вод, ненормированным применением гербицидов и ядохимикатов в сельском хозяйстве, которые привели к опасному загрязнению природной среды, снижению качества лечебных ресурсов. По отдельным показателям предельно допустимые концентрации вредных веществ, отмечалось в ФЦП, превышают норму в 10-100 раз. ФЦП была признана утратившей силу в 2002 году, так и не достигнув планируемой цели - внедрения эффективных механизмов государственного воздействия и системы мер по обеспечению рационального использования хозяйственного и курортно-рек-реационного потенциала Кавказских Минеральных Вод.
14 июня 1994 года издается Указ Президента № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод», предписывающий Правительству РФ обеспечить приоритетное финансирование федеральной программы «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод»2.
29 декабря 1994 года принимается постановление Правительства РФ №1430, утвердившее Положение «Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона РФ - Кавказские Минеральные Воды»3. Однако и этот документ не обеспечил создания современного курортно-рекреационного комплекса.
Попыткой формирования государственно-правовой политики в регионе КМВ явилась разработка в 1999 году проекта федерального закона «О
1 Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 г. № 1063 // Собрание актов
Президента и Правительства РФ. 29.11.1993. № 48. Ст. 4688. Утратило силу в
связи с изданием постановления Правительства РФ от 24.08.2002. № 630.
2 СЗ РФ. 20.06.1994. № 8. Ст. 805.
3 Российская газета. № 7. 12.01.1995.
курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды». Проект прошел в 2003 году два чтения в Государственной думе РФ, но не стал федеральным законом. До сих пор на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовой акт, который служил бы основой выработки государственно-правовой курортной политики, необходимость которой все более ощущается в данном регионе.
Ее отсутствие негативно сказывается на состоянии природных лечебных ресурсов КМВ. На заседании Общественного экологического совета при министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, проходившего 9 ноября 2009 года и посвященного проблемам сохранения ресурсного потенциала Кавказских Минеральных Вод, обозначались нерешенные проблемы в области рационального использования и охраны природных ресурсов в регионе, были поставлены вопросы об утилизации отходов производства и потребления, неудовлетворительном техническом состоянии канализационных сетей, износ которых в городах-курортах составляет от 70 до 80%; о строительстве объектов, не связанных с созданием курортной инфраструктуры в первой и второй зонах округа горно-санитарной охраны; о потере минеральной воды в ходе её добычи и транспортировки, ведущей к сокращению объемов, используемых в лечебных целях и для розлива воды (только с 2006 года эти потери выросли более чем в 4 раза) и другие4.
На заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, проходившего 27 мая 2010 года5, обсуждались проблемы, связанные с последствиями антропогенного воздействия на уникальные природные факторы КМВ, ведущие к потерям источников минеральной воды; с отсутствием федерального финансирования ликвидации аварийных скважин и реабилитации территории города Лермонтова, подвергшейся радиоактивному загрязнению в связи с добычей урана.
Между тем в Российской империи имелся целый ряд эффективно действовавших нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологического благополучия минераловодских курортов Северного Кавказа. О необходимости изучения этого историко-правового наследия при формировании государственно-правовой курортной политики применительно к эколо-го-курортному региону Кавказские Минеральные Воды говорилось на заседании президиума Государственного совета 27 мая 2010 года. Анализ и систематизация историко-правового опыта в указанной сфере может способствовать
4 .
5 .
не только приращению теоретических знаний, но и эффективному решению практических задач курортного строительства на Северном Кавказе.
Это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Изучение истории государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах началось еще до революции. В целом ряде путеводителей, юбилейных изданий и курортных бюллетеней того времени содержался справочный материал по истории управления этими курортами, так что научными, в строгом смысле этого слова, их назвать нельзя.
В советский период эта тема исследовалась представителями исторической науки.
В настоящее время характеристике отдельных аспектов государственной курортной политики в отношении Кавказских Минеральных Вод посвящено несколько работ, подготовленных российскими историками. В отечественной юридической науке не существует комплексного историко-правового исследования курортной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах с момента начала освоения их рекреационных ресурсов до 1917 года. В единственном диссертационном исследовании в юридической сфере, проведенном О. В. Садовской, анализу формирования законодательства о курорте Кавказских Минеральных Вод отведен один параграф6.
Потребность в разработке заявленной темы обусловлена эпизодичностью, фрагментарностью и неполнотой существующих исследований вопроса государственного управления кавказскими минераловодскими курортами и правового регулирования отношений по эксплуатации Кавказских Вод в период империи.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере государственной правовой политики, проводимой Российской империей применительно к курортам Кавказских Минеральных Вод.
Предмет исследования - законодательство Российской империи об управлении минераловодскими курортами, использовании и охране природных ресурсов КМВ.
Хронологические рамки исследования включают весь период освоения и использования Российской империей минераловодских лечебных ресурсов (начиная с указа Петра I «О приискании в России минеральных вод» от 24 июня 1717 года) и эксплуатации целебных минеральных источников на Кавказских Минеральных Водах. Основное внимание в работе
6 См.: Садовская О. В. Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003.
уделено дореволюционному периоду официального существования на Кавминводах курортов общегосударственного значения (1803-1917 гг.).
Цель исследования заключается в комплексном изучении историко-правового опыта осуществления Российской империей государственно-правовой курортной политики на Кавказских Минеральных Водах и выработке теоретических выводов и практических рекомендаций по его использованию в современном курортном строительстве.
Для достижения указанной научной цели были поставлены следующие задачи:
- выявить исторические предпосылки возникновения отношений по
использованию и охране минеральных вод на Северном Кавказе;
- проследить генезис российской государственно-правовой курорт
ной политики;
рассмотреть систему государственного управления курортами Кавказских Минеральных Вод в Российской империи;
исследовать институт частного курортного управления, существовавшего на Кавказских Водах с 1862 по 1883 год;
- раскрыть социально-правовые аспекты государственной курортной
политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах;
охарактеризовать систему охраны природных лечебных ресурсов Северного Кавказа в дореволюционном законодательстве в части установления правового режима округов горно-санитарной охраны источников минеральных вод;
выявить особенности правового регулирования использования и охраны земель на кавказских минераловодских курортах;
изучить правовой режим использования и охраны лесов, недр, атмосферного воздуха и источников пресной питьевой воды на Кавказских Минеральных Водах.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых дореволюционного, советского и новейшего периодов. Диссертационное исследование основано на работах специалистов в области истории и теории российского государства и права (П.П. Баранов, А.З. Бейтуганов, В.П. Беляев, О.А. Бондарева, Б.А. Гарданов, А.А. Герцензон, Б.К. Далгат, П.П. Демидов, Ф.Х. Думанова, М.В. Заднепровская, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, Н.В. Исаков, Д. А. Керимов, Б.А. Кистяковский, М.М. Ковалевский, СВ. Кодан, АС. Кондра-шева, А.Л. Коробова, В.Н. Кудрявцев, И.А. Кузнецов, Е.В. Куманин, Ф.И. Леонтович, Н.А Лопашенко, Г.В. Мальцев, АВ. Малько, АП. Мазурен-ко, Н.И. Матузов, С.Н. Медведев, Г.И. Муромцев, С.А. Муромцев, B.C. Нерсесянц, Л.И. Петражицкий, Т.Н. Радько, В.А. Рудковский,
О.Ю. Рыбаков, Л.Г. Свечникова, И.М. Степанов, В.М. Сырых, Б.Н. Чичерин, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, Е.И. Якушкин и др.).
Важной составляющей историко-правовой источниковой базы стали монографии исследователей, специально посвященные государственному управлению и правовому регулированию иных общественных отношений на Кавказе (Н.Н. Белявский, СМ. Броневский, П.Г. Бутков, И.А. Гильденппедт, ПП Зубов, В.А. Потто и др.). При написании работы использовались научные труды B.C. Белозерова, Р.К. Гочияевой, А.В. Данилова, Ю.Ф. Золышковой, М.И. Игнатьевой, Л.И. Краснокутской, В.И. Михайленю, О.Г. Печниковой, О.В. Садовской, О.И. Серегиной и других авторов, раскрывающие отдельные аспекты государственной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах.
Поскольку в исследовании правовой курортной политики Российской империи на Кавказских Водах анализируется законодательство об использовании и охране минераловодских источников и других природных ресурсов этого региона, в настоящей работе рассматриваются труды ученых-юристов, специализирующихся в области экологического права (А.П. Ани-симов, В.П. Балезин, М.М. Бринчук, Г.Е. Быстрое, Г.А. Волков, А.К. Голи-ченков, Р.К. Гусев, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев, Н.Г. Жаворонкова, Г.В. Иванов, И.А. Иконицкая, Н.Д Казанцев, A.M. Каландадзе, В.А. Кикоть, Б. Д. Клюкин, О.С. Колбасов, Е.Н. Колотинская, Н.И. Краснов, И.О. Краснова, О.И. Крассов, Э.С. Навасардова, И.В. Павлов, В.В. Петров, Т.В. Петрова, Г.Н. Полянская, Н.А. Сыродоев, Л.А. Тимофеев, В.В. Устюкова и др.).
В работе использовались труды русских цивилистов (К. Д. Кавелин, Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, С.Д. Рудин, И.М. Тютрюмов, Г.Ф. Шершеневич и др.).
В исследовании предпринята попытка охватить наиболее важные теоретические работы, которые позволили раскрыть содержание и выявить особенности государственно-правовой курортной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах, включая ее административные, социально-правовые и природоресурсные аспекты.
Методологическая основа настоящей работы представлена системой общенаучных, частнонаучных и специально-научных методов, используемых в рамках диалектического подхода для решения поставленных задач. Это прежде всего анализ, синтез, системный метод, сравнительно-правовой, формально-юридический и сравнительно-исторический методы. Применение данной методологии научного исследования осуществлялось на основе принципов объективности, системности и историзма.
Нормативная основа настоящего исследования представлена российским дореволюционным законодательством, которое регулировало отношения по
освоению курортно-рекреационного потенциала Кавказских Минеральных Вод, управлению регионом, а также регламентировало рациональное использование и охрану их природных ресурсов. Это отдельные нормативно-правовые акты трех серий «Полного собрания законов Российской империи» и ряд кодифицированных актов, содержащихся в «Своде законов Российской империи»: «Устав врачебный» (т. ХШ), «Свод законов межевых» (ч. 2, т. X), «Свод законов гражданских» (ч. 1, т. X), «Устав лесной» (ч. 1, т. УШ), «Свод губернских учреждений» (т. II) и др. Большую роль в системе дореволюционной государственно-правовой курортной политики играли ведомственные, региональные и местные нормативные акты. Они также были исследованы в работе. Использовалась неофициальная тематическая инкорпорация «Извлечения из действующих законов, а также распоряжений министерств, касающиеся Кавказских Минеральных Вод», составленная в 1915 году юрисконсультом Управления Кавминвод, старшим советником Михайловым.
В качестве эмпирической основы данного исследования были использованы разнообразные акты применения права, официальные отчеты административного, научного и статистического характера. Для того чтобы изучить особенности и оценить эффективность правоприменения в области курортного регулирования на Кавказских Водах, анализировались дореволюционные документы из Архива Главного Управления Наместника Кавказского, которые издавались Кавказской Археографической Комиссией в Тифлисе в период с 1866 по 1904 год. Несомненную эмпирическую ценность с точки зрения более полного и детального раскрытия заявленной темы представляют документы местной курортной администрации, хранящиеся в Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) и впервые вводимые в научный оборот. Богатый материал, всесторонне отражавший практику осуществления государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах, содержится в сборниках и отчетах Дирекции КМВ, издававшихся Н.А. Новосельским, A.M. Байковым, С.А. Смирновым, В.В. Хвощинским и другими официальными лицами курортной администрации Кавминвод до 1917 года.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований монографического характера, посвященных российской государственно-правовой курортной политике на Кавказских Минеральных Водах дореволюционного периода. В работе выявлены исторические предпосылки правового регулирования отношений в области использования и охраны природных источников минеральных вод, которые на протяжении длительного периода регламентировались правыми обычаями местных горских народов. Изложено авторское видение гене-
зиса российской государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах. Впервые с юридической точки зрения рассмотрена система государственного управления указанными курортами, исследован институт частного управления ими, подробно проанализированы с позиций содержание и сущность договоров, на основе которых с 1862 по 1883 год частные контрагенты осуществляли управление Кавминводами. Впервые с правовых позиций освещены социально-правовые аспекты политики Российской империи в этом регионе, исследован юридический инструментарий обеспечения социальной защиты и государственного здравоохранения неимущих слоев населения на минераловодских курортах Северного Кавказа. Часть диссертации посвящена анализу системы правового регулирования приро-доресурсных и природоохранительных отношений на особо охраняемых курортных территориях Кавказских Вод, который также проведен впервые.
Диссертантом исследованы нормативно-правовые акты Российской империи, устанавливающие порядок неистощительной эксплуатации источников минеральных вод, государственный протекционизм в отношении которых осуществлялся путем установления на курортах округов горно-санитарной охраны. В диссертации рассмотрены основные особенности правовой регламентации режима использования и охраны земель, лесов, недр, атмосферного воздуха и пресной питьевой воды на кавминводских курортах до 1917 года.
Широкие хронологические рамки исследования, системный и комплексный подход к решению поставленных в нем научных задач позволили сформулировать выводы, обладающие значительной степенью научной новизны.
В ходе данного исследования были сформулированы и обоснованы следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Под государственно-правовой курортной политикой Российской империи предлагается понимать систему организационных, финансовых, социальных мер, направленных на формирование и развитие курортного законодательства. Она выражалась в установлении особого правового режима охраны и использования природных ресурсов, создании многоуровневой системы органов управления и регулярного казенного содержания курортов, регулировании их социального развития, поддержке бальнеологической науки, поощрении благотворительной деятельности с целью обеспечения эффективного функционирования курортов.
Принято считать, что установление правового режима минераловодских источников Северного Кавказа по времени связано с включением данных территорий в состав Российской империи. Однако исследование показало, что задолго до этого их использование и охрана регулировались правовыми обычаями горских народов.
Формирование курортной политики Российской империи связано с высочайшим указом Петра I «О приискании в России минеральных вод» от 24 июня 1717 года. Официально датой образования курорта Кавказские Минеральные Воды считается 1803 год, когда Александр I издал рескрипт о создании курортной инфраструктуры. В диссертации обосновывается тезис о том, что начало государственно-правовой курортной политики России на Северном Кавказе было положено рескриптами Павла 11800 года, установившими требования по охране минеральных источников на Северном Кавказе.
Становление государственно-правовой курортной политики на Кавказских Минеральных Водах было связано с военно-административными мероприятиями, направленными на установление российской государственности на Северном Кавказе. Это сказалось на характере управления курортами Кавминвод, ведущая роль в котором отводилась первому чиновнику региональной военной администрации, наделенному широкими гражданскими полномочиями, - сначала Главноуправляющему в Грузии и на Кавказе, а затем Наместнику Кавказскому. В то же время на общеимперском уровне курорт подчинялся не военному, а гражданским ведомствам, причем различные направления курортной деятельности одновременно курировались несколькими коллегиями, департаментами и министерствами.
На протяжении всего XIX столетия государство вело поиск оптимальной модели местного курортного управления, которое первоначально было военным. С 1814 года учреждается должность гражданского Смотрителя Вод, затем управление делят на три части: медицинскую, строительную и хозяйственную. В 1847 году происходит консолидация функций управления под эгидой созданной Дирекции Вод. В 1861 году на Кавказских Минеральных Водах вводится институт частного управления, который в 1883 году вновь сменили на государственное учреждение - Дирекцию Вод.
Стремясь сократить расходы казны на содержание и развитие курортов Кавказских Минеральных Вод, в 1861 году государство учреждает институт частного управления, который просуществовал до 1883 года. Введение этого института можно признать правовым экспериментом, направленным на оптимизацию управления курортами. Однако практика показала неэффективность частного управления Минеральными Водами.
Ни в дореволюционном законодательстве и литературе, ни в современных исследованиях не было однозначного понимания юридической сущности института частного управления курортами Кавказские Минеральные Воды. Договор, лежащий в основе его учреждения, называли контрактом о частном содержании, договором аренды и, собственно, договором частного управления. Исследование показало, что исходя из цели
заключаемого договора, состава субъектов и некоторых иных его условий этот договор должен рассматриваться как смешанный (в нем сочетаются публично-правовые и гражданско-правовые элементы) с преобладанием публичных элементов. Данный институт, на наш взгляд, следует именовать институтом частного управления, имея в виду, что в первую очередь он имел целью организацию и развитие курортного дела в интересах общественного блага и при непосредственном финансовом и организационном участии государства в управлении курортами КМВ. И лишь во вторую очередь государство предполагало личную выгоду контрагента.
Государственной курортной политике Российской империи на Кавказских Минеральных Водах была присуща социально ориентированная составляющая. Признавая на законодательном уровне их общественное значение, государство подтверждало это организационно-финансовыми гарантиями оказания медицинской помощи на Водах социально незащищенным группам населения Российской империи. Одним из аспектов этой политики являлось стимулирование частной благотворительности в пользу «недостаточных больных».
В качестве одного из элементов государственной курортной политики Российской империи следует рассматривать создание законодательной базы охраны природных лечебных ресурсов на Кавказских Минеральных Водах. Именно в конце ХГХ века впервые появляются эколого-правовые категории «округа горной охраны», а затем и «округа горно-санитраной охраны», которые сохранились до настоящего времени. В общем виде правовой режим округов включал не только правила недропользования и осуществления хозяйственной деятельности, санитарные нормы, действующие на территории курорта, но и устанавливал меры уголовной ответственности за их нарушения, налагаемые преимущественно мировыми судьями.
10. Специальное земельное законодательство, принятое в отношении
курортов Кавказских Минеральных Вод, большая часть земель которых
относилась к государственным имуществам, отличалось от общероссийс
кого более жесткими требованиями как к договору аренды земельных
участков, так и к их последующему обращению в частную собственность.
Это заключалось в следующем. Во-первых, в случае обнаружения ненад
лежащего содержания зданий и не приведения их в пригодное состояние в
течение года, участок со всеми постройками, а также залог, поступали в
распоряжение Управления Вод. Во-вторых, устанавливались повышенные
требования к разрешенному использованию земельных участков (напри
мер, запрет на строительство на них фабрик и заводов), к устройству кана
лизации, что объяснялось необходимостью соблюдения правового режи
ма округов горной и санитарной охраны курортов. В-третьих, дополнитель-
ные взносы, предусмотренные специальным законодательством, в частности сбор в фонд благоустройства курортов, позволяли получать дополнительные финансовые ресурсы для обустройства курортов.
Государственно-правовая политика в отношении лесов на Кавказских Минеральных Водах основывалась на фактическом признании за лесами защитных водоохранных функций. Юридически эти леса не рассматривались в качестве водоохранных в силу неполноты лесного законодательства Российской империи. Устав Лесной к водоохранным относил «леса, охраняющие верховья и источники рек или их притоков». Этот критерий не мог быть применим к лесам, произраставшим в границах округов горно-санитарной охраны того времени. Однако региональная правоприменительная практика свидетельствовала о том, что в отношении этих лесов устанавливался специфический режим охраны, учитывавший их роль в обеспечении гидрологического благополучия курортов.
Для Кавказских Минеральных Вод был актуален вопрос о состоянии и охране иных природных ресурсов (недр, атмосферного воздуха, природных источников пресной питьевой воды) в силу их влияния на экологическую систему курорта. Исходя из этого правовой режим указанных природных ресурсов в пределах Кавминвод получил особую регламентацию как в общеимперских нормативно-правовых актах, так и в местных природоресурсных нормативных постановлениях.
В отличие от дореволюционного законодательства, содержащего особые правила охраны и использования природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод, современное российское законодательство таких норм практически не содержит. Восполнить этот пробел мог бы ФЗ «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе «Кавказские Минеральные Воды». В нем должны найти место нормы, регулирующие имущественные земельные отношения; устанавливающие более широкие экологически значимые полномочия Администрации Кавказских Минеральных Вод с учетом дореволюционного опыта определения такой компетенции Дирекции КМВ; закрепляющие особенности режима охраны и использования природных ресурсов курорта, с заимствованием ряда положений из законодательства Российской империи, регламентировавших аналогичные отношения.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что ее выводы и положения могут быть использованы для формирования современной государственной курортной политики, совершенствования российского законодательства о курортах с учетом имеющегося отечественного правового опыта в данной сфере, а также при последующей научной разработке указанной проблематики. В настоящее время
результаты данного исследования используются соискателем в ходе преподавания дисциплин эколого-правового цикла на юридическом факультете Ставропольского государственного университета.
Апробация результатов исследования была проведена автором на международных, всероссийских, межвузовских и университетских научно-практических конференциях, а также в ряде опубликованных научных статей по теме настоящей работы.
Структура диссертации обусловлена целью и научными задачами данного исследования, которое состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
