Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие нормативного договора и его место и роль в правовой системе Российской Федерации 12
1.1. Понятие и юридические признаки нормативного договора; виды и особенности механизма применения 12
1.2. Роль нормативного договора как источника права и его место в правовой системе Российской Федерации 50
1.3. Соотношение категории нормативного договора с основными понятиями теории международного права 68
Глава II. Теоретико-правовой анализ видов нормативных договоров в правовой системе Российской Федерации 80
2.1. Федеративные договоры и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации 80
2.2. Административные договоры как вид нормативных договоров 91
2.3. Общая характеристика трехсторонних договоров как нормативных в трудовом праве 100
2.4. Основные особенности публичных договоров 111
Заключение 130
Список использованных нормативных источников и научной литературы 143
- Понятие и юридические признаки нормативного договора; виды и особенности механизма применения
- Роль нормативного договора как источника права и его место в правовой системе Российской Федерации
- Федеративные договоры и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации
- Административные договоры как вид нормативных договоров
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Правовая реформа, осуществляемая в Российской Федерации, привела к трансформации современного правопонимания, что повлекло за собой востребованность теоретико-правового осмысления проблем источников права. Правовая реформа затронула весь механизм правового регулирования, глубинные пласты правового сознания. В условиях изменения господствующего типа правового регулирования, когда на смену императивному, разрешительному механизму приходит диспозитивная, дозволительная модель, в системе источников права все большую роль играют формы права, которые в недавнем прошлом, по существу, были вытеснены лишь одной из ее форм - нормативными правовыми актами. Расширение сферы усмотрения граждан в их инициативном правомерном поведении, принятие в качестве приоритетных общепризнанных принципов и норм международного права, внедрение международных договоров в правовую систему Российской Федерации позволяют по - новому взглянуть на такую форму российского права, как нормативный договор.
Перемены, происходящие в российском обществе, заставляют переосмыслить проблему договора как правового института и по-новому взглянуть на место договора в правовой системе Российской Федерации
Договор - правовое явление, степень изученности которого, в целом, достаточно высока, но внимание ученых-юристов к различным видам договоров распределено непропорционально. Преобладают работы, посвященные частноправовому, гражданско-правовому договору, что вполне оправданно и объяснимо. Однако, вызывает неудовлетворенность слабая разработка проблем договора и договорных отношений в отраслях права, лежащих за пределами цивилистики, в частности, отсутствие в отечественной юриспруденции точного определения нормативного договора и, как следствие, его довольно неясная позиция среди других источников права.
В связи с этим, назрела научная необходимость в определении понятия договора с нормативным содержанием и его места в правовой системе Российской Федерации.
Сегодня категория договора чаще, чем ранее, используется в контексте философских, культурологических, социологических исследований при изучении конвенционных отношений, институтов консенсуса, пакта и других явлений, имеющих отношение к договорной практике. Несмотря на широкое использование договорной терминологии в различных сферах общественной жизни, его изучение средствами различных наук, но, прежде всего, юридических наук, восприятие данного феномена на категориальном уровне продолжает оставаться достаточно «размытым» и неточным. Требуется выявление социальной и юридической природы нормативного договора, его сущности, присущих ему юридических признаков, структуры и функций.
Трансформация современного правопонимания предоставляет возможность выйти на новый уровень осмысления договора как универсального регулятора общественных отношений, способного приводить к достижению компромиссов и разрешению возникающих конфликтов. Расширение круга субъектов правотворчества приводит к тому, что в правовой системе России нормативный договор используется как источник права, а ученых различных отраслей права начинают интересовать проблемы правовой природы нормативного договора.
Обращение к нормативному договору через определение понятия, анализ его функций и рассмотрение отдельных видов нормативного договора дает возможность для целостного анализа и осмысленного научного обоснования сущности договора, независимо от его отраслевой принадлежности.
Степень научной разработанности темы. В научной литературе, практически, отсутствуют крупные работы, связанные с изучением нормативного договора и определения его места и роли в правовой системе Рос-
сии, поскольку в российской юридической науке договор как правовой институт традиционно исследуется в рамках отраслевых правовых дисциплин.
С 90-х годов XX века в юридической науке начинается осмысление договора как универсального регулятора общественных отношений, обращается внимание на его межотраслевой характер, появляются работы, содержащие комплексный подход к исследованию договора как теоретико-правовой категории, в том числе Ю.А.Тихомирова, А.Д. Корецкого, В.В. Иванова и других.
У истоков концепции договоров, образующих нормы права в России стояли Н.Г. Александров, Ф.Ф. Кокошкин, В.Ф. Тарановский. В настоящее время такую позицию разделяют С.С. Алексеев, О.Г. Румянцев, Ю.А. Тиров, Б.Б. Хангельдыев.
В теории международного права международным договорам как источникам права уделяли внимание в дореволюционной России Н.М. Коркунов, Ф. Мартене, сегодня - П.Н. Бирюков, И.И. Лукашук, Т.Д. Матвеева, Г.И.Тункин.
В конституционном праве уделяется внимание практике заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в научных работах: И.Н. Барцица, Л.А. Болтенковой, Л.М. Кара-петяна, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, И.А.Умновой, Б.С. Эбзеева, СМ. Шахрая.
В административном праве проблемой административных договоров занимались А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М, Козлов, В.И. Новоселов, Б.В. Покровский, Ю.Н. Старилов и другие.
В отечественной цивилистике особое внимание публичным договорам как договорам с нормативным содержанием уделяли в своих научных работах: В.Витрянский, Н.Клейн, А.Ф. Ноздрачев, В.Ф. Попондопуло, Е.Б. Хохлов.
Целью диссертационного исследования является анализ нормативной сущности (природы) нормативного договора и его признаков, анализ соотношения таких понятий, как «нормативно-правовой договор» и «источник (форма) права» в целом, выявление основных способов закрепления нормативно-правового договора в законодательстве России.
Цель диссертационного исследования обусловила постановку и необходимость выполнения следующих задач:
- уточнение и дополнение категориального аппарата российской
юридической науки;
определение места и роли нормативного договора в теории права и государства;
рассмотрение нормативного договора как одного из регуляторов общественных отношений;
уяснение сущности, структуры и юридических признаков нормативного договора, выделение специфических признаков, присущих только ему;
изучение нормативного договора как источника российского права, выявление свойственных ему функций;
анализ отдельных видов нормативных договоров.
Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции нормативного договора как источника права.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие на основе нормативного договора.
Предметом диссертационного исследования является уровень и состояние разработанности в юридической науке проблем нормативного договора и определение его места и роли относительно других источников российского права. Ввиду того, что в рамках диссертационной работы невозможно рассмотреть все аспекты данной проблемы, основной акцент сделан на исследовании юридической природы нормативного договора,
определении его роли как источника права и классификации на отдельные виды.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на теоретическом, так и на эмпирическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, системный методы научного познания, и другие, а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и формально-юридический. Специфика предмета исследования, представляющего интерес для нескольких отраслей права, обусловила использование комплексного подхода к изучению природы и сущности договора нормативного содержания.
Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция РФ 1993 года; Федеративный Договор 1992 года; универсальные международно-правовые акты (в том числе Устав Организации Объединенных наций, Венская конвенция о праве международных договоров); международные договоры Российской Федерации; Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные законы.
Теоретической основой диссертации послужили фундаментальные теоретико-правовые положения, содержащиеся в научных трудах С.С Алексеева, А.В.Васильева, Р.Ф. Васильева, Н.Л. Граната, В.М. Горшенева, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, Н.И. Матузова, В.С.Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Н.Н. Разумовича, О.Г. Румянцева, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, P.O. Халфиной, Н.В. Черноголовкина, А.Ф. Шебанова, А.И. Экимова, Л.С. Явича и других.
Не потеряли своей актуальности и дореволюционные работы таких исследователей, как: Н.Г. Александров, Н.М. Коркунов, Ф.Ф. Кокошкин, Ф. Мартене.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
системном исследовании и уточнении понятия нормативного договора,
У' выделении его универсальных и специфических признаков, определении
его как источника права и, как следствие, анализе его места и роли в правовой системе Российской Федерации, определении отдельных видов договора с нормативным содержанием.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
диссертант уточнил понятие нормативного договора, под которым
л понимается самостоятельно существующее и юридически оформленное
соглашение между двумя или несколькими субъектами правотворчества, включающее в себя общеобязательные нормы и порождающее права и обязанности для участников регулируемых договором отношений;
основываясь на том, что договор представляет собой древнейшую
форму права, диссертант делает вывод и о том, что особенностью норма
тивного договора является прямое непосредственное волеизъявление сто
рон, направленное на создание общеобязательной нормы. Баланс сил, ком
промисс интересов и ценностей, сопричастность адресатов нормы к ее соз
данию выступают консолидированным источником авторитетности нор-
,S\ мативного договора как формы права. Поэтому, участниками соглашения
могут быть только субъекты правотворчества, наделенные согласно Конституции Российской Федерации и законам нормотворческими функциями, имеющими соответствующие полномочия;
диссертант считает, что нормативному договору присущ специфи
ческий признак, отличающий его от иных видов договоров - с помощью
него устанавливаются нормы права (поэтому можно выделять особый вид
норм права - договорную норму, которой свойственна такая специфическая особенность, как согласительная природа);
по мнению автора диссертации, к универсальным признакам нор
мативных договоров относятся следующие:
это надлежаще оформленный договорный акт;
это добровольно заключенный акт;
это универсальный правовой акт;
это самостоятельно существующий правовой акт;
договорные нормы всегда рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение.
Специальные признаки нормативного договора состоят в том, что:
правовые нормы устанавливаются для неопределенного круга лиц;
нормативные договоры заключаются в публичных интересах, их целевая направленность - это достижение правовго регулирования определенных общественных отношений;
специфика сторон, в качестве которых чаще всего выступают носители публичных интересов (государство и его органы, межгосударственные, общественные объединения и т.п.).
по мнению автора диссертации, нормативному договору присущи
следующие специфические юридические признаки:
установление норм-самообязательств для участников соглашения;
специфика сторон, в качестве которых, чаще всего, выступают носители публичных интересов (государство и его органы, межгосударственные, общественные объединения и т.п.);
порождение (в виде их нормативного следствия) подзаконных актов и субдоговоров между конкретными юридическими и физическими лицами. Подобно другим источникам права, нормативный договор является основой для издания отдельных категорий нормативных правовых актов; актов применения, содержащихся в нем норм права;
поскольку социальная природа договора заключается в урегулиро
вании общественных отношений на основе свободы воли лиц, добровольно
согласившихся установить определенный порядок или выполнить извест
ные взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение
интересов сторон, а также иных интересов, поддерживаемых участниками
" соглашения, следовательно, по мнению автора диссертации, нормативный
договор является частью правовой системы Российской Федерации и источником российского права, выступающий как самостоятельный элемент механизма правового регулирования;
диссертант выделяет следующие юридические признаки нор
мативного договора, присущие ему независимо от вида и отраслевой при
надлежности:
- обособленность как субъектов договора, так и их волеизъявлений;
а^ - согласование интересов субъектов договоров (собственно, согласие
— consensus);
предполагаемое обязательное исполнение договорных условий;
равенство субъектов;
эластичность договорной свободы;
эквивалентный, возмездный характер;
законодательное обеспечение договоров, придающих им юридическую силу.
Ценность нормативного договора как источника права определяется
тем, что это свободная форма права, ибо она основана на добровольном
^Ж принятии норм сторонами, участвующими в правотворческой деятельно-
сти;
по мнению диссертанта, логическая структура нормативного
договора представляет собой совокупность элементов (субъект, объект и
содержание) и выступает как правовая связь между субъектами правотвор
чества, возникшая по поводу объекта правового регулирования, устанав-
ливающая в договорном акте совокупность условий, объективируемые как нормы права;
поскольку система источников и форм права испытывает влияние политического режима государства, а демократический политический режим основывается на взаимодействии общества и государства, естественно-правовых и социальных ценностях, то, по мнению автора диссертации, в системе форм российского права на современном этапе определенная часть правового регулирования осуществляется именно с помощью нормативного договора.
Практическая значимость исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации, сделанные на основе исследования сущности и юридических признаков нормативного договора, могут быть использованы для повышения качества договорной практики.
Основные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Теория права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», «Гражданское право» и большинства отраслевых дисциплин.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях автора.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
Понятие и юридические признаки нормативного договора; виды и особенности механизма применения
В последние годы в новых экономических условиях при формировании демократических институтов и построения правового государства в Российской Федерации все большей является потребность в пересмотре, анализе имеющихся научных категорий в соответствии с требованиями современной науки. В этом смысле не является исключением и общая теория договора и договорных отношений.
Несмотря на распространенность термина «договор», в юридической науке отсутствует единый подход к пониманию сущности договора, определению его понятия и юридических признаков, но произошедшие перемены в российском обществе позволили исследовать договор в общетеоретическом аспекте.
Понятие договора является одним из самых древних, это чуть ли не самая первая правовая конструкция (в истории обязательственного права). Раньше договора возникли только деликты.
Эволюция человеческого общества, неуклонный рост производительных сил и неизбежное при этом усложнение общественных отношений объективно породило потребность в предоставлении членам общества возможности по согласованной сторонами воле использовать либо предложенные законодателем, либо разработанные самостоятельно правовые модели, воплощением которых и стали договоры.
Особый интерес представляет возрождение актуальности договоров в условиях самостоятельности действия субъектов (контрагентов), заклю чающих договор в современной России. Переход от господства советского государства во всех сферах общественной деятельности к демократии, соз дание новой прогрессивной законодательной базы (конституционной, гра жданской, трудовой и т.д.), построение свободного рынка приводят к кон кретной индивидуализации права. Распространившись на все сферы обще Щ/ ственных отношений, право стало предтечей вовлечению в правовые про цессы индивидов и их объединений — общественных организаций, профсоюзов, ассоциаций и т.п. в качестве полноценных самостоятельных участников договорных отношений1.
Сложность вопросов отношений, возникающих как внутри, так и на границе взаимодействия различных отраслей права, очень велика. Многие из них сильно индивидуализированы, поэтому проведение какой-либо их систематизации на основе внешних установлений, является не совсем воз І\ можным. Следовательно, одним из главных инструментариев организации такого рода является договор, позволяющий полностью конкретизировать возникающие вопросы во взаимоотношениях субъектов (контрагентов).
Нормы права, установленные законами и множеством подзаконных нормативных актов (в том числе и нормативными договорами), конкретизируются непосредственно договорами, которые выступают в качестве правоприменительных актов. Однако при всей своей собственной важности и внутреннему содержанию договоры не должны противоречить действующим нормативным правовым актам, и, прежде всего законам.
Совершенно ясно, что изучение договора как исключительного правового феномена является значимым не только для юридической науки, но и для общества в целом, так как именно в социальной среде происходит реализация договора, его действие.
О понятии, правовой природе, специфике договора продолжаются научные дискуссии, интенсивность которых обусловлена, как правило, объективными социально-экономическим процессами.
В.В. Иванов склонен считать, что «...анализ договора, его сущности и понятия заключается в исследовании форм выражения волеизъявления субъектов права в правовых процессах. И как следствие, исследование правовых актов, актов правотворчества, актов правоприменения, актов толкования, актов реализации прав и обязанностей является ключевым в раскрытии общего понятия договора. Обладая свойствами волевого содержания, правовой направленности волеизъявления и внешнего характера выражения, правовые акты вообще следует рассматривать как действия субъектов права, направленные на достижение правовых результатов»1.
Словари определяют термин «акт» следующим образом: 1) единичное действие, а также отдельный поступок (познавательный акт, террористический акт, акт агрессии); 2) то же, что действия (трагедия в пяти актах); 3) документ, имеющий юридическое значение, например: закон, указ, постановление, акт экспертизы; 4) документ, удостоверяющий что-нибудь (составить акт о сдаче имущества, акт на вечное пользование землей, обвинительный акт в суде); 5) торжественное собрание в учебных заведениях (по поводу выпуска, вручения наград и т. п.) .
Несколько смысловых оттенков характерны и для термина «правовой акт». Изучение юридической литературы и ряда словарных источников3 позволило сделать следующие обобщения.
Роль нормативного договора как источника права и его место в правовой системе Российской Федерации
Правовая система - сложное собирательное понятие, отражающее совокупность правовых явлений, существующих в обществе. Об объеме этого понятия в научной литературе высказывались разные суждения1. Обстоятельный анализ различных точек зрения по поводу правовой системы уже дан в исследованиях ряда ученых2. Следует отметить, что современное, в основном уже сложившееся понимание правовой системы в Россию пришло не сразу. В числе причин - новизна теоретической конструкции правовой системы, ранее в отечественной юридической науке не использовавшейся.
Можно говорить почти о десятилетнем поиске научного понятия конструкции правовой системы, уяснения его смысла и содержания. Так, в отечественном правопонимании с его узким и широким подходом к праву, к понятию правовой системы некоторое время также просматривались два основных подхода: узкий и широкий. В первом случае правовая система сводилась либо к системе законодательства, либо к системе права, либо к тому и другому, взятым в совокупности, т.е. к праву. Сторонниками широкого подхода к понятию правовой системы отмечалось, что при узком понимании правовой системы вообще нет смысла вводить в научный оборот новое понятие — "правовая система"3. "Если бы выражение "правовая система" было бы лишь простым синонимом "объективного права" или "позитивного права", — отмечал известный французский социолог права Ж. Карбонье, — то его значение было бы сомнительным"1.
Постепенно в отечественной теории права утвердился широкий подход к категории «правовая система», согласно которому содержание правовой системы не сводится к праву и законодательству (которые являются лишь нормативной основой, центральным связующим звеном правовой системы), а включает в себя, кроме права, теоретические и мировоззренческие компоненты (правовую теорию, правовое сознание, правовую политику и др.), а также юридическую практику.
Высказывалось предложение рассматривать правовую систему как "предельно широкую" (Н. И. Матузов) категорию, а "правовую жизнь" — как явление, не менее богатое по содержанию, чем "политическая" и "культурная" жизнь общества.
Однако такая позиция не позволяет достаточно конкретно определяться с понятием конструкции правовой системы. Дело в том, что в отечественной теории права имеются и другие категории, которые с полным основанием можно отнести к предельно широким: "правовая надстройка", "правовая основа государственной и общественной жизни". В последнее время к ним прибавилось понятие "правовое общество". Содержание этих понятий не получило достаточно четкого определения. По своим параметрам все они — "предельно широкие".
С.С. Алексеев при характеристике правовой системы использует понятие "правовая действительность", под которой им понимается вся совокупность юридических правовых явлений, существующих в обществе, в конечном счете "выходящих" на субъективные юридические права. Центром, ядром всей правовой действительности является право как нормативно-институционное образование.
Правовую систему образует единство трех "узловых" правовых явлений: право (объективное право), юридическая практика и господствующая правовая идеология. "Правовая система, — пишет С. С. Алексеев, — выражает особенности правовой действительности страны, ее, так сказать, скелет, основное в ее инфраструктуре"1.
Широкий подход к понятию правовой системы характерен и для западной юридической литературы. В частности, в трудах французского компаративиста Р. Давида2 и социолога права Ж. Карбонье3 в качестве компонентов правовой системы рассматриваются право и его источники (законы, правовые обычаи, нормативные договоры, судебные прецеденты), толкование законов, судопроизводство, юрисдикция государственных органов, правовые доктрины и др.
Соответственно разным подходам к содержанию правовой системы варьируются и определения этого понятия. Так, Н. И. Матузов, рассматривая правовую систему как емкое понятие, включающее в себя такие элементы, как право (совокупность создаваемых и охраняемых государством норм), законы и другие нормативные правовые акты, правовые учреждения, осуществляющие правовую политику государства, судебную и иную юридическую практику, механизм правового регулирования, процесс пра-вореализации, субъективное право (права, свободы и обязанности граждан), правовые отношения, законность и правопорядок, правовую идеологию (правосознание, правовую теорию, правовую культуру и т.д.), субъектов права (индивидуальных и коллективных), системообразующие связи, иные правовые явления (юридическая ответственность, правосубъектность, законные интересы и т.п.) — даже такой набор элементов правовой системы автор не считает исчерпывающим, — определяет правовую систему как «совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных социально однородных юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на общественные отношения (закрепление, регулирование, охрана, защита)»1. В характеристику некоторых элементов правовой системы («право как совокупность создаваемых государством норм») следует внести некоторые корректировки в духе нового правопонимания. Просматривается и излишнее огосударствление правового воздействия на общественные отношения, как и самого права, что, впрочем, было характерным для отечественной теории права в недавнем прошлом.
По мнению В.К. Бабаева, правовая система — это "совокупность взаимосвязанных, согласованных и взаимодействующих правовых средств, регулирующих общественные отношения, а также элементов, характери-зующих уровень правового развития той или иной страны" . Здесь заметен отход от традиционных для советского права нормативистского правопонимания и огосударствления права. Правильным, по нашему мнению, является подчеркивание регулирующего свойства правовой системы, хотя понимание правовой системы как совокупности элементов, характеризующих "уровень правового развития" страны, не дает конкретного представления о феномене правовой системы в силу неопределенности понятия "уровень правового развития".
Федеративные договоры и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации
На сегодняшний день наиболее крупные государства современного мира по своему устройству являются федеративными. Федерализм - это государственно-правовая система, демократического согласования самобытного многообразия при сохранении единства и целостности всего государственного организма1. Российская Федерация также является федеративным государством. Путем проведения всенародного голосования 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации. С тех пор прошло более 11 лет, и, при всех несомненных достоинствах данного базового закона необходимо отметить, что Конституция страны имеет ряд существенных недостатков, - во всяком случае он не отвечает на некоторые вопросы, которые в федеративном государстве являются ключевыми. Один из них - проблема распределения государственной власти в территориальном аспекте. Учитывая, что Российское государство до сих пор не преодолело центробежных тенденций, хотя в значительной степени и обусловленных объективными причинами, вряд ли можно отрицать то, что нормы действующей Конституции, посвященные разграничению ведения между Федерацией и ее субъектами, - наиболее слабые и в техническом, и в концептуальном отношении.
Конституция Российской Федерации в ч. 3 ст. 11 говорит о том, что разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в области правового регулирования осуществляется как Конституцией так и Федеративным договором. Как известно, последний представляет собой совокупность трех договоров, подписанных 31 марта 1992 г.: "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации" и "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", и двух протоколов к первому и второму из перечисленных договоров. На сегодняшний день положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, поглощены Конституцией, а остальные действуют в части, ей не противоречащей.
В настоящей работе необходимо, на наш взгляд, дать краткую характеристику данного нормативного договора. Так, данный договор состоит из преамбулы и восьми статей. В преамбуле признается государственная самостоятельность республик, входящих в состав РФ. В первых трех статьях определены полномочия и предметы ведения федеральных органов государственной власти, предметы совместного ведения федеральных органов и республик, оговорены полномочия республик в области международных и внешнеэкономических отношений, правового регулирования в использовании природных ресурсов, условий введения в республиках чрезвычайного положения. Статьи 4-8 устанавливают возможность перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и республиками, что дает возможность заключения двусторонних договоров Российской Федерацией с республиками; признают законность юридических документов, выданных органами власти Российской Федерации и республик в пределах их полномочий, устанавливают порядок разрешения споров между республиками и органами государственной власти Российской Федерации; запрещают изменение в одностороннем порядке полномочий и предметов ведения, установленных Федеральным договором; предполагают включение положений Федерального договора в качестве составной части в Конституцию Российской Федерации.
Следует отметить, что хотя основные положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ 1993 г., но, тем не менее, отдельные нормы Федеративного договора находятся в противоречии с действующей Конституцией. Во-первых, Федеративный договор закреплял неравноправие субъектов РФ (например, республики суверенны, а остальные субъекты нет), в том числе и при разграничении предметов ведения и полномочий. Он заключался в тот период политического развития России, когда федеральная власть выглядела относительно слабой в глазах некоторых региональных национальных политических элит, требовавших большей самостоятельности по отношению к федеральному Центру вплоть до признания суверенитета республик в составе России. Но после силового преодоления кризиса федеральной власти осенью 1993 г. Центр отказался от некоторых компромиссов с региональными политическими элитами, и «победная»
Административные договоры как вид нормативных договоров
Еще в 1922 г. известный русский административист А. И. Елистратов высказал соображения о принципиальной возможности использования договоров в сфере государственного управления: «Как фактически ни могущественна государственная организация, для нее нередко представляется более целесообразным вместо принудительного нажима пользоваться обычными средствами частнохозяйственного оборота. Вступая в договорные отношения с гражданами, государство в некоторых случаях получает возможность с большей экономией сил добыть тот запас услуг и вещей, который оно могло бы заставить дать ей принудительно»1. Однако эта идея настолько расходилась с советской теорией административного права, что не получила детальной разработки. Даже современные учебники избегают освещать данный вопрос. Например, в учебном пособии Д. М. Овсянко вопросам административного договора отведено всего несколько строк: «В последние годы в российском праве появился новый вид актов, касающихся управленческой деятельности — так называемые административно-правовые договоры (соглашения). Сюда относятся: договоры, заключаемые в соответствии со ст. 11 Конституции; договоры (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управленческой деятельности; договоры (контракты) о приеме на государственную службу и др. Особенности этого вида актов нуждаются в специальном исследовании».2 Несколько подробнее, хотя и с оговорками о том, что «договорные связи между отдельными субъектами управления — новое и еще недостаточно осмысленное явление», что эти связи «пока еще не получили как своего четкого понимания, так и должного юридического оформления», что «характер административных договоров настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования», данный вопрос раскрывается в учебнике А. П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова1. Здесь, в частности, делается попытка определения понятия административно-правового договора через анализ его юридической природы: «Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме реализации исполнительной власти, не являясь сами таковой по своей сути.
Поэтому само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт».
Однако на сегодняшний момент логически завершенное учение о договорах в административном праве РФ отсутствует, вследствие чего возникает ряд проблем.
Во-первых, размыты критерии, по которым можно отнести то или иное соглашение к разновидности административных. В итоге некоторые авторы ошибочно относят к числу административных международные, трудовые и гражданско-правовые по своей сути договоры, положив в основу данного вывода всего лишь один критерий: участие в качестве одной из сторон соглашения органа с исполнительно-распорядительными полномочиями. Например,Д.М. Овсянко относил к административным соглашения между странами СНГ1, Ц.А. Ямпольская — соглашения сторон в связи с бытовым обслуживанием , В.И. Новоселов — договор перевозки общественным транспортом, трудовые договоры, договоры обязательного страхования имущества и т. д.
Во-вторых, в качестве специфических черт административного договора выделяли такие, которые вообще не совместимы с понятием «договор» и перечеркивают саму суть договорного регулирования. Например, В. И. Новоселов в свое время утверждал, что административным договорам присущи, в частности, следующие особенности:
а) в них нет подлинной юридической равноценности воли участни ков отношений. «По существу речь идет о разновидности одностороннего административного распоряжения, отличающегося лишь тем, что в состав акта входит в качестве conditio juris согласие гражданина. Участники нахо дятся не в одинаковом положении ...»;
б) «за неисполнение договорных условий наступает, как правило, административная, а не гражданско-правовая ответственность и применяет ее тот орган, который является стороной по договору или вышестоящий. Ответственность стороны, обладающей властными полномочиями, иногда вообще не предусматривается, обязанности ее формулируются в самом общем виде...»4.
