Введение к работе
Актуальность темы диссертации. В отличие от частноправовой сферы, в области публичной власти ранее договоры практически не использовались как средство государственного управления и регулирования общественных отношений. В качестве основного и решающего управленческого средства рассматривался односторонне-властный (административный) акт компетентного государственного органа. Это было обусловлено огосударствлением общественной жизни, партийно-государственной монополизацией экономики, политики, идеологии, отсутствием подлинного федерализма и неразвитостью местного самоуправления, а также другими атрибутами тоталитарного режима.
Проводимые в стране масштабные реформы, перестройка правовой системы привели к принципиально новой ситуации в области управления и правового регулирования. Самые различные виды и формы сочетания централизации и децентрализации, прямого и косвенного, нормативного и индивидуального правового регулирования - реальность сегодняшнего дня. За последние годы заключено множество договоров и соглашений, которые относятся к сфере как частного, так и публичного права. Значительная часть их носит нормативно-правовой характер. Однако юридическая природа этих договоров, их отраслевая специфика, особенности как источников права применительно к новым политическим, экономическим и социальным условиям всесторонне и объективно в общетеоретическом плане исследованы еще далеко не полностью. Между тем это исключительно важно.
С теоретической стороны актуальность исследования нормативно-правового договора обусловлена необходимостью переосмысления системы понятий и категорий теории права и государства, установления места и роли такого рода договоров в системе источников права постсоветской России.
РОС. :. .i,»trfs ... ' -» '
БИБЛИОТЕКА і
С.Петербург фЛ
С практической стороны актуальность данной проблемы вызвана тем, что нормативно-правовые договоры активно используются в управлении и регулировании, контроле, но при этом возникают серьёзные вопросы, связанные с обеспечением их безусловной законности, созданием эффективных и надежных механизмов реализации, совершенствованием законодательства о договорном праве в целом.
Степень разработанности темы. Если до середины XX века во Франции, Германии, Швейцарии и других западноевропейских странах ещё продолжались дискуссии вокруг категории нормативно-правового договора, то в настоящее время эта категория заняла прочное место в системе общетеоретических понятий и категорий стран с развитой, стабильной правовой структурой: нормативно-правовые договоры признаны в качестве источников права в юридической доктрине, закреплены нормативно и подтверждены судебной и правоприменительной практикой. Сегодня в правовых системах континентального типа нормативно-правовой договор рассматривается, по существу, обязательным элементом правового регулирования значительного объёма общественных отношений.
Иная ситуация сложилась в нашей отечественной юриспруденции, в частности, в теории права и государства. В 20-е и 60-е годы отечественные авторы, например, К. Сперанская, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский, предпринимали определенные шаги в направлении разработки общей теории нормативно-правового договора. Время от времени появлялись публикации в специализированных юридических изданиях. Однако широкого резонанса они не вызвали. И сегодня ученые-юристы занимаются разработкой проблемы договора главным образом с позиций практической целесообразности - в рамках гражданского права, отчасти административного и конституционного (государственного) права. В плане же теории права и государства о них упоминается лишь вскользь, серьёзные, фундаментальные, диссертационные исследования отсутствуют.
Цель и задачи исследования. Основная цель данной работы - общетеоретическое обоснование необходимости выделения нормативно-правового договора в качестве источника права, выработка общетеоретической концепции нормативно-правового договора, сторонами которого является государство и его органы государственной власти.
В соответствии со всем этим в диссертации решаются следующие задачи:
выявляется общая правовая база нормативно-правовых договоров в соответствии с Конституцией Российской Федерации и основанном на ней действующем законодательстве; ( 1(
обосновывается идея, что в нормативно-правовом договоре в качестве хотя бы одной стороны выступает государство, орган государственной власти;
доказывается, что в качестве особенности нормативно-правового договора выступает то, что он содержит правила поведения, регулирующие поведение не только (а иногда и не столько) непосредственных участников договора, но и иных коллективных и индивидуальных субъектов;
- уточняется положение о том, что, в отличие от индивидуально-
правовых договоров, содержание которых составляет коммерческую тай
ну, для нормативно-правового договора характерны публичность и офици
альное опубликование. В силу общеобязательности договорных условий
оговорка о конфиденциальности здесь неприменима. По общему правилу,
неопубликованный нормативно-правовой договор не порождает юридиче
ских последствий.
Объектом диссертационного исследования являются нормативно-правовые договоры в целом.
Предмет данного исследования образуют сущностные, содержательные, формально-юридические особенности нормативно-правового договора как основы взаимоотношений государственных структур в сложном, федеративном государстве, соотношений органов государственной власти различных уровней, а также перспективы развития нормативно-правовых договоров в качестве источника права.
Необходимо отметить, что вопросы об объекте и предмете нормативно-правового договора в правоведении исследованы мало. Поэтому здесь много дискуссионного, и диссертант придерживается приведенного весьма условно.
Методолого-теоретическая и нормативно-правовая база исследования. Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс научных методов познания, а именно: логико-теоретический, системно-структурного и функционального анализа, технико-юридический методы. В процессе подготовки диссертации активно использовались конкретно-социологические исследования, методы сравнительно-правового анализа и исторического правоведения. Одним из главных выступает философско-логический метод анализа и синтеза, согласно которому изучаемый феномен исследуется через совокупность его признаков, а само исследование строится путём построения логических цепочек - от общего к частному (от абстрактного к конкретному) и наоборот (договор как общеправовая категория - нормативно-правовой договор).
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающие обозначенные выше проблемы. При написании диссертации использовалось действующее законодательство России, законодательные и иные акты субъектов Российской Федерации, локальные нормативные акты, а также нормативные акты отдельных зарубежных стран. Поскольку диссертационное исследование
носит в значительной степени межотраслевой характер, его нормативная база включает правовые источники различных отраслей и многих институтов права, в частности, конституционного, административного, гражданского, трудового и других.
Источниками диссертационного исследования являются также материалы нормативно-договорной практики, публикации в периодической печати и другие материалы эмпирического характера.
Научная новизна диссертационного исследования определяется главным образом тем, что в ней применительно к условиям постсоветской России дается комплексная общетеоретическая характеристика нормативно-правового договора как источника права, анализируется его юридическая природа, субъектный состав, предмет, содержание, выполняемые функции, виды. Значительное внимание уделено процедурно-процессуальным вопросам, связанным с принятием и осуществлением нормативно-правового договора. По сравнению с марксистско-ленинской теорией государства и права принципиальным новшеством явилась сквозная идея диссертации о том, что договорное право - достояние не только гражданского права, но и всей теоретической и практической юриспруденции.
Основные положения, выносимые на защиту.
1, Договор представляет собой универсальное средство правового регулирования общественных отношений в том смысле, что распространяет свое действие на сферу как частного, так и публичного права. Нормативно-правовой договор (применительно к правовой системе Российской Федерации) - это волевое соглашение не менее двух субъектов, где хотя бы одной стороной является государство либо орган, наделенный государственно-властными полномочиями, заключаемое, как правило, на основании норм публичного права в общих интересах сторон с целью обеспечения
прав и свобод человека и гражданина, безопасности общества и устойчивого развития российской государственности с учетом региональных и других особенностей.
Нормативно-правовой договор является источником права, достаточно широко используемым в ряде отраслей отечественной правовой системы, особенно в конституционном (государственном), административном, финансовом праве. Однако он не может противоречить закону, принятому в соответствии с установленными процедурами и в рамках предметов ведения и полномочий (компетенции) соответствующих субъектов права, в частности, федеральных и региональных органов государственной власти.
Договорной процесс - т.е. процедуры подготовки и заключения нормативно-правового договора, а также действия, направленные на его осуществление, - является специфической разновидностью государственного управления.
В современных условиях, когда конфликтность в общественных отношениях стала чуть ли не нормой, государственное управление нельзя рассматривать как исключительно одностороннее властное воздействие субъекта на объект. В процессе принятия государственных решений, нуждающихся в правовом обеспечении, в целом ряде случаев возникает необходимость учитывать мнение граждан, общественных и иных организаций, объединений, их руководителей и лидеров, согласованность позиций, то есть сегодня эффективным может быть лишь такое государственное управление, когда между участниками управленческого процесса складываются отношения партнерства, взаимного доверия и диалога, что ведет к повышению роли и значения нормативно-правового договора.
5. В настоящее время существуют различные виды нормативно-
правового договора, но особенно широкое распространение получили сле
дующие их виды: нормативно-правовые договоры о компетенции и норма-
тивно-правовые договоры о взаимодействии.
Если нормативно-правовой договор о компетенции (например, Федеративный договор от 31 марта 1992 г., договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) содержит правила поведения, так или иначе затрагивающие вопросы полномочий, компетенции в широком общетеоретическом смысле правосубъектности, то нормативно-правовой договор о взаимодействии содержит правила поведения, направленные на приложение совместных усилий участников управленческих и иных отношений для достижения общих, согласованных целей и задач.
6. Несмотря на достаточно широкое распространение нормативно-
правовых договоров, их роль и значение нельзя абсолютизировать. С точки
зрения теории права и государства они могут носить дополнительный ха
рактер. Выполняемые ими функции не могут выходить за пределы конкре
тизации права, хотя в содержательном отношении они достаточно много
образны.
Споры, следующие из практики заключения и осуществления нормативно-правовых договоров, лучше разрешать в рамках административной юстиции - специализированными судами: конституционными и уставными.
Сложившаяся практика заключения нормативно-правовых договоров в сфере публичной власти нуждается в ревизии. В целях недопущения заключения нормативно-правовых договоров, противоречащих Конституции Российской Федерации и соответствующему ей федеральному законодательству, необходимо принятие комплекса правозащитительных мер и действий. В частности, необходимо добиваться, чтобы нормативно-правовые договоры, заключенные в юридически допустимых пределах и в
принятых процедурно-процессуальных формах, ратифицировались парламентами: федеральным и региональным.
Научно-практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы при разработке теории нормативно-правового договора, источников права в целом, в ходе дальнейших разработок отдельных проблем, связанных с предметом исследования. Межотраслевой характер исследования предопределяет общетеоретическую значимость сделанных в работе заключений. Теоретический материал диссертационного исследования может служить рекомендательной базой для совершенствования действующих федерального и региональных законодательств, он также может быть использован при разработке научно-методических и учебных пособий по различным дисциплинам, в частности, по курсу теории государства и
права.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре "Государственного права" и обсуждено на кафедре "Теории и истории государства и права" Башкирского государственного университета.
Основные положения работы были озвучены в виде докладов на ряде конференций и семинаров, в частности, на Республиканской научно-практической конференции "Социально-экономические и экологические проблемы развития Уральского региона Республики Башкортостан" (г.Сибай, 1-2 июня 2000г.).
Результаты диссертационного исследования изложены в семи научных публикациях.
Маїериальї диссертации используются на юридическом факультете Сибайского института (филиала) Башкирского Государственного Универ-
ситета при чтении лекций и на семинарских занятиях по целому ряду дисциплин, а именно: по теории государства и права, истории государства и права, истории правовых учений, конституционному, муниципальному, административному, гражданскому и другим отраслям права.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
