Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие основы деятельности и управления горной полиции
1.1. Полицейская деятельность в теории и практике дореволюционной России 17.
1.2. Экономико-правовые основы полицейской деятельности в сфере горнозаводского производства России 44.
1.3. Центральные и местные органы управления горной полиции 65.
Глава 2. Горная полиция в России I половины XIX в.
2.1. Структура и организация деятельности горной полиции 76.
2.2. Функции горной полиции 87.
Глава 3. Деятельность горной полиции в пореформенной России
3.1. Изменения в структуре и компетенции горной полиции во второй половине XIX- начале XX веков 102.
3.2. Особенности функционирования горной полиции в отдельных регионах России 125.
3.3. Структура и полицейская деятельность горного надзора и фабричной инспекции 140.
Заключение 157.
Список литературы 162.
Приложения 180.
- Полицейская деятельность в теории и практике дореволюционной России
- Экономико-правовые основы полицейской деятельности в сфере горнозаводского производства России
- Структура и организация деятельности горной полиции
- Изменения в структуре и компетенции горной полиции во второй половине XIX- начале XX веков
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях современного российского общества все более возрастает необходимость дальнейшего развития общественных наук, в том числе юриспруденции и истории, являющихся не только важнейшим средством формирования нового мировоззрения, но и теоретической базой для руководства обновленным обществом. В деятельности по отвлечению от догматических установок недавнего времени большое значение имеет разработка крупных юридических и исторических проблем. Особенно актуальным представляется изучение вопросов, которые помогают понять корни тех изменений, что происходят сейчас в России.
Начиная с 90-х гг. XX в. в России происходят радикальные реформы, направленные на коренные изменения в экономической, политической, общественной сферах жизни. Однако видно, что они иногда противоречивы и проводятся непоследовательно, а зачастую и просто копируют зарубежный опыт, без учета российских исторических традиций и практики. Все это заставляет обращаться к отечественному прошлому в поисках ответов на волнующие нас сегодня вопросы.
В этом отношении интересна история горной полиции дореволюционной России, так как коренные изменения социально-политического устройства государства, как правило, влекут за собой реформирование правоохранительных органов. Вообще все, что связано с ведомственной полицией с самого момента ее образования как государственного института в полной мере связано с политико-правовым развитием России.
Изучение горной полиции в юридическом и историческом аспектах даст нам представление о деятельности государственного аппарата в различных сферах общественной жизни, о законодательстве и законотворчестве, о правовом регулировании и правоприменительной деятельности, существовавших в царской России.
Предмет исследования - организационно-правовые основы становления горной полиции дореволюционной России. Изучению, в частности, подвергались: нормативно-правовая база ее деятельности с 1806 по 1917 гг., основные формы ее работы, направления деятельности и взаимоотношения с населением.
Хронологические рамки диссертации. Исследование становления и развития горной полиции, законодательства, регламентирующего ее деятельность, охватило период между возникновением ведомственной полиции в начале XIX в. и ее ликвидацией в начале XX в. За начальный пункт принимается подготовка и проведение реформы в горном ведомстве в 1806 г., когда царское правительство решало проблему, как ликвидировать кризис в горной промышленности России, возникший в конце XVIII в. А время ликвидации горной полиции, да и вообще всех регулярных полицейских органов, связано с тем, что государство выбрало иной путь развития. Именно это и определило хронологические рамки исследования.
Степень научной разработанности темы. Историографическую базу исследования составили историко-правовые и исторические труды юристов и историков дооктябрьского и послеоктябрьского периодов. Главной особенностью, характеризующей состояние научной разработки темы, явилось отсутствие работ, в которых деятельность горной полиции и ее законодательная регламентация выступали бы самостоятельным предметом историко-юридического исследования.
Вообще весь комплекс работ можно разделить на две основные группы. К первой группе относятся исследования, посвященные собственно полиции, ко второй - работы, относящиеся к горному праву и промышленности.
Подавляющее большинство дореволюционных авторов,1 занимающихся исследованием полицейской деятельности, в основном обращало свое внима ниє на историю общей полиции. Те же исследователи, которые рассматривали вопросы горного дела в своих трудах, акцентировали свое внимание на чисто технических и экономических проблемах. Дореволюционная историографическая база очень велика, только простое перечисление авторов может занять не одну страницу. Мы остановим свое внимание на наиболее, на наш взгляд, значительных исследованиях1.
Самыми крупными печатными изданиями являются труды Дерюжинского В.Ф., Лоранского A.M., Штофа А. Хотя в данных исследованиях и содержится интересный фактический материал по истории горнополицейской деятельности, однако он не выделяется в качестве отдельной проблемы. Штоф А., обращая внимание на законодательную регламентацию деятельности горного надзора, а Дерюжинский В.Ф. - на фабричную инспекцию, в то же время оставили «за бортом» законодательство о горной полиции. Только Лоранский A.M. посвятил несколько страниц своего труда заводскому исправнику, исполнявшему свои обязанности на частных заводах. Также следует обратить внимание на Варадинов Н.В. История МВД. - СПб., 1862; Вицин А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. - Казань, 1855; Гуляев П. Права и обязанности градской и земской полиции. - М., 1824; Дитятин Н. Устройство и управление городов России. Введение: города России в XVIII столетии. - СПб., 1875. - Т.1; Летков Б.А. О древней градской полиции // Исторические известия. Москвитянин. 1851. - № 6. - Ч. 2; Никитин В.Н. Тюрьма и ссылка. - СПб., 1890; Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. - М., 1885.
Янковского А.Е., статья которого о горной полиции помещена в Энциклопедическом словаре Брокгауза-Эфрона1.
В советской историко-юридической литературе вплоть до 50-х гг. вопрос об истории полиции обходился практически полным молчанием. Исключение составляла лишь политическая полиция2.
Значительный интерес для исследования истории государственных учреждений дореволюционной России представляет работа Ерошкина Н.П. «Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России», в которой автор отмечает различия в деятельности государственного аппарата первой и второй четверти XIX в., возникшие в том числе и за счет изменения в организации полицейских органов. Но вопросы правового положения и компетенции полицейских органов в работе не рассматриваются3.
В настоящее время особое место занимают труды историков-юристов из высших учебных заведений МВД России: Борисова А.В., Курицына В.М., Му-лукаева Р.С., Нарбутова Р.В., Сизикова М.И., Скрипилева А.Е., Соловья Ю.П., Федорова К.Г., Ярмыша А.Н. и других авторов, посвященные истории царской полиции. В своих исследованиях они подробно, с использованием большого количества фактического материала, показали сложную эволюцию правительственного курса по созданию и укреплению полицейских органов в России4.
Можно сказать, что практически в течение всего периода развития советской историографии по интересующей нас теме (горное дело) внимание ученых1 (вследствие методологической зависимости исследователей от марксистско-ленинской идеологии) было привлечено либо к рабочему движению, либо к крупным крестьянским выступлениям, либо к чисто техническим и экономическим проблемам. Вопросы же управления и законодательства рассматривались недостаточно полно. Пожалуй, следует отметить Козлова А.Г., Трефилову Л.А. и Чернявскую Т.А., затронувших в своих публикациях вопросы горнозаводского законодательства2.
Полиция и милиции России: страницы истории. - М., 1996; История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы: Учеб. пособие. - М., 1998; Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в. - М., 1998; Соловей ЮЛ. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. - Омск, 1993.
Особый интерес в связи с темой исследования представляют диссертации последних лет Арсентьева Н.М., Кручинина В.Н., Лагуткина А.В., Мушкета И.И., Фролова В.В.1
Несмотря на разнообразие работ, все же история горной полиции России не удостоена в опубликованной литературе сколько-нибудь полного освещения, нет и диссертационных исследований по этому вопросу. Правда, заметим, что Борисов А.В. и Сизиков М.И. в своих трудах2 обратили некоторое внимание на горную полицию. По мнению Сизикова М.И. попытки создания ведомственной полиции предпринимались еще в 1734 г. В.Н.Татищевым в г. Екатеринбурге. Борисов А.В., говоря о создании специализированных полицейских учреждений в начале XIX в., не стал углубляться в исследование этой проблемы. Ряд аспектов, имеющих отношение к горной полиции, нашел отражение в работах Земцова В.И. и Ляпина В.А.3
Думается, основной причиной неизученности вопросов деятельности горной полиции является то, что ведомственная полиция находилась со дня ее учреждения в подчинении министра финансов, а в дальнейшем - министра земледелия и государственных имуществ, и структурно входила в Горный депар тамент. Кроме того основным нормативным актом, на основании которого она функционировала, был Горный устав1.
Источниковую базу исследования составили Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ), Свод законов Российской Империи (СЗ), Собрание узаконений и распоряжений правительства (СУ).
Полное собрание законов Российской Империи было в трех собраниях. В первое собрание ПЗС (45 томов) помещены законодательные акты с 1649 по 1825 г. Второе собрание (54 тома) включает законодательные акты с 1825 по 1881 г. Третье собрание (53 тома) осталось незавершенным. В него входят законодательные акты с 1881 по 1913 г.
В пятнадцатитомный Свод законов Российской Империи вошли важнейшие действующие акты XVIII - первой четверти XIX в. Если в ПСЗ акты издавались в хронологической последовательности, то в Своде законов были приняты тематический принцип публикации и систематизированное обобщенное изложение текстов ряда актов, относящихся к одному вопросу. Полного переиздания Свода законов Российской Империи в XIX в. не осуществлялось, но продолжалась публикация соответствующих дополнений и переиздание отдельных частей.
В 1862 г. была введена публикация законов в специальном периодическом издании «Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемых при Правительствующем сенате». Все утвержденные законодательные акты, предназначавшиеся для публикации, помещались на страницах «Собрания узаконений». В хронологии этого издания была особенность: законы публиковались не в порядке их утверждения царем, а по мере поступления в Сенат. «Собрание узаконений» выходило небольшими сборниками. Сроки издания не были строго определены. Первоначально издание выходило два раза в неделю, затем чаще2.
В диссертации использованы материалы Российского государственного исторического архива - фонд 37 (Горный департамент), фонд 23 (Министерство торговли и промышленности), фонды 1408, 1263, 1281 (Губернаторские отчеты).
Особое значение имеют губернаторские отчеты, так как они составлялись на основе сведений, собираемых городской и земской полицией, а в горных районах соответственно - горной полицией, которой по закону вменялось в обязанность осуществление контроля за горнозаводской промышленностью. Полицейские чиновники относились к сбору сведений с достаточной серьезностью, так как определение размера оборота предприятия было связано с денежным обложением владельцев в пользу казны. Формуляр губернаторского отчета четырежды подвергался изменениям - в 1836, 1842, 1853 и 1870 гг., - причем каждый раз в сторону усложнения структуры, расширения круга сведений, включаемых в него. Отчет состоял из двух основных частей: текстовой и так называемых приложений - совокупности ведомостей, содержащих цифровой материал по отдельным отраслям хозяйственной жизни губернии. Более того, отчеты губернаторов позволяют установить происходящие изменения в предметах деятельности полиции в горных регионах России. Например, деятельность, относящаяся к политической обстановке в губернии, выдвигается в начале XX в. на первый план в текстовой части отчета.
Любопытный материал содержится в фондах 162 (Пермское губернское жандармское управление), 65 (Канцелярия Пермского губернатора), Государственного архива Пермской области. В этих фондах находятся донесения и рапорта уездных исправников и жандармских офицеров, а также сообщения Пермского губернатора министру внутренних дел и Императору.
Однако, в основном в работе использовались фонды Государственного архива Свердловской области, и причин здесь несколько. Во-первых, Урал являлся до конца XIX в. самым крупным промышленным регионом страны (с бо гатым историческим прошлым, где впервые возникла ведомственная полиция), что, естественно, нашло отражение в местном архиве. Во-вторых, реформы горного дела всегда начинались с Урала, можно сказать, Урал был полигоном, где отрабатывались различные вопросы, связанные с горной промышленностью и горнополицейской деятельностью. В дальнейшем этот опыт использовался, а можно сказать копировался на остальную территорию Российской Империи. И, соответственно, исторические результаты практической деятельности (в том числе и горной полиции), находящиеся сейчас в Екатеринбургском архиве, можно соотнести с результатами любого промышленного региона. Все это убеждает нас в том, что для анализа правоприменительной деятельности горной полиции достаточно изучения материалов, содержащихся в Государственном архиве Свердловской области.
В процессе исследования изучены дела:
фонд 35 - Екатеринбургская городская полиция;
фонд 37 - Екатеринбургская окружная полиция;
фонд 180 - Прокурор Екатеринбургского окружного суда;
фонд 366 - Исправник Верх-Исетских заводов;
фонд 427 - Исправник Сысертских и Кыштымских заводов;
фонд 428 - Исправник Невьянских и Алапаевских заводов;
фонд 430 - Исправник Ревдинских, Сергинских, Шайтанских заводов;
фонд 538 - Начальник Пермского губернского жандармского управления;
фонд 621 - Верхотурское полицейское управление.
Данные архивные материалы дают представление о месте и роли как горной полиции, так и горнополицейских функциях общей полиции.
Важным дополнением источниковой базы диссертации послужили инкор-порационные работы Левестама Г.Г., Савича Г.Г., Скорова А.Ф., проведенные с целью систематизации горного законодательства1.
Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод познания социально-правовых явлений, а также системно-структурный, сравнительно-правовой, а по мере необходимости и технико-юридический метод. Сопоставление нормативных актов позволяет выявить тенденцию организованного развития, изменения, положения горнополицейских органов в государственном механизме. Но все же в качестве основного метода избран структурно-функциональный подход к изучению горной полиции, позволяющий рассматривать ее как государственную структуру, имеющую определенное организационное строение и совокупность внешних связей, а также анализировать формы, методы и результаты ее деятельности в местных условиях.
Цель и задачи данного диссертационного исследования состоят в изучении закономерностей и тенденций развития ведомственных полицейских органов Российского государства дооктябрьского периода, правового положения, компетенции и основных направлений деятельности горной полиции.
Предпринимается попытка показать развитие горной полиции и ее функций в изменяющихся экономико-исторических условиях, в особенности в связи с реформами, проводимыми правительством в 60-х гг. XIX в. Также целью работы является историко-правовое исследование становления и развития законодательства о горной полиции и горнополицейской деятельности.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие основные задачи:
ми, инструкциями, решениями правительствующего Сената, новейшими узаконениями и алфавитным указателем: В 2 т. - СПб., 1914; Савич Г. Г. Русское горное законодательство с разъяснениями. Горный устав с продолжением. 1902. 4.1. - СПб., 1905; Скорое А.Ф. Свод уставов горных по изданию 7 тома Свода законов 1893 г. и продолжению 1895 г. с включением всех последующих опубликованных узаконений и распоряжений правительства. - СПб., 1899.
- выявление и изучение законодательных актов Российского государства, регламентировавших организацию и деятельность горной полиции, раскрытие причин их выхода в свет;
- на основе анализа законодательных источников изучение системы законодательного регулирования деятельности горной полиции;
- установление места и роли горной полиции в системе государственных органов Российского государства;
- исследование особенностей развития полицейской деятельности государства в сфере горного производства и управления этой отраслью промышленности;
- определение организационной структуры и компетенции горной полиции в дореформенный и послереформенный периоды истории России;
- обоснование необходимости существования горной полиции в системе государственных органов дореволюционной России.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые в историко-правовой литературе изучается процесс создания, развития, деятельности горной полиции России XIX - нач. XX веков. В диссертации проанализирован и введен в научный оборот ряд нормативных актов и архивных документов, ранее не использованных, касающихся становления и развития как законодательства о горной полиции, так и ее деятельности. Автор пытался показать особенности функционирования горной полиции в отдельных регионах страны. Работа расширяет диапазон изучения истории органов внутренних дел Российского государства.
Положения и выводы, выносимые на защиту: 1. Возникновение и развитие горной полиции неразрывно связано с деятельностью правительства, направленной на улучшение состояния горнозаводской промышленности, повышение ее эффективности, обеспечение в производстве интересов государства и выполнение в данной сфере экономики поли-цейско-надзорных функций.
2. Организация горной полиции и ее компетенция зависела от формирования политики и направлений деятельности государства, складывающихся как в экономической, так и в социальных сферах. Это, соответственно, отражалось на изменениях в государственном аппарате на различных его уровнях, включая всю цепочку управления горнозаводской промышленностью от уровня министерских учреждений до горнозаводских округов, заводов и рудников.
3. Законодательная база регламентации становления, структуры и организации деятельности ведомственной полиции развивалась на основе возникающих потребностей и задач, возлагаемых на горную полицию.
4. В истории горной полиции выделяется два этапа. Первый этап (1806-1865 гг.) характеризуется зарождением и становлением специализированных полицейских учреждений, действовавших в сфере горнозаводского производства. Главная особенность этого периода связана с тем, что в соответствии с законодательством горная полиция осуществляла полицейский контроль за жизнедеятельностью в горнозаводских округах, на государственных и частных заводах, контролировала различные сферы обеспечения благочиния и благосостояния, занималась предупреждением и пресечением преступлений и других нарушений порядка, обеспечивала защиту различных форм собственности и интересов государства в такой важной отрасли экономики, какой являлось горнозаводское производство. На втором этапе (1865-1917 гг.) наблюдается значительное сужение и уточнение компетенции горной полиции. Она переориентируется на выполнение задач, связанных с осуществлением государственного контроля за золотодобычей частных лиц. Изменение функциональной направленности деятельности, естественно, влечет и изменение компетенции, показывающей степень и пределы вмешательства государства в сферу частного производства, связанного с добычей драгоценных металлов;
5. Изучение нормативно-правовых актов, относящихся к деятельности горной полиции, дает основание выделить главное направления деятельности этой государственной полицейской структуры - осуществление контроля за част ным предпринимательством в области горного дела. Изученный материал позволяет показать механизм взаимодействия и взаимоотношений государства и частного горнозаводского производства, государственного и частного секторов данной отрасли экономики Российской Империи.
6. В пореформенный период многие горнополицейский функции, ранее исполнявшиеся горной полицией, постепенно теряют «полицейскую окраску» и передаются окружным инженерам (горный надзор) и фабричным инспекторам (фабричная инспекция). Представляет интерес как процесс передачи указанных функций, так и процесс их трансформации.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что рассмотренные проблемы и сделанные выводы могут быть учтены исследователями, занимающимися историей правоохранительных органов России и вообще полицейской деятельностью государства.
Вместе с тем, исторический опыт становления и развития горной полиции, законодательства о ней, может быть учтен при решении сходных проблем настоящего времени.
Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании курсов «История отечественного государства и права», «История органов внутренних дел» и «Общая история» в учебных заведениях МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России, на научно-практических конференциях в этом же институте. По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:
- Из истории законодательной регламентации деятельности полиции по обеспечению российских подданных (XVII - нач. XX веков) // Права человека в контексте деятельности органов внутренних дел. -Екатеринбург, 1993;
- Законодательный статус горной полиции России в первой половине XIX в.
// Органы внутренних дел: история и современность. - Екатеринбург, 1996;
- Паспортная система в России во второй половине XIX в. // Органы внутренних дел: История и современность. - Екатеринбург, 1996;
- Структура и организация деятельности горной полиции России по проекту Горного положения 1806 г. // Современные проблемы юридической науки. -Екатеринбург, 1997;
- Борьба российской полиции с аморальными явлениями в общественной жизни XIX в. // Экономико-правовые и нравственные аспекты борьбы с преступностью. - Екатеринбург, 1997.
Структура и объем диссертации включает в себя: введение, три главы (восемь параграфов), заключение, приложение и список литературы.
Полицейская деятельность в теории и практике дореволюционной России
При Петре I (с 1721 г. - император) оформилась абсолютная монархия. В руках государя сосредоточилась и фактически и юридически вся полнота власти. Для нее стали характерными: урегулирование всех вопросов, связанных с разнообразными сторонами общественной и частной жизни на основе представлений о разумных принципах, восходящих к учению об естественном праве; оправдание нововведений постоянной заботой об «общем благе».
Реформы первой половины XVIII в. подпитывались энергией Петра, отражали его собственное понимание стоящих перед страной задач и путей их решения. Он, хотя и высказывал идею отделения понятия «государство» от личности правителя, называл себя первым слугой государства, но, будучи «отцом Отечества», присвоил себе право лучше других понимать нужды России и предпринимать самые жесткие меры принуждения к исполнению монаршей волей. Начатые преобразования медленно проникали в общественное сознание, были враждебно встречены родовитой аристократией, тяжелым бременем легли на плечи народа. В такой ситуации важным средством достижения задуманного стало обновление государственного механизма, включая построение карательных органов на известных по опыту Западной Европы началах. Эти начала основывалась на идеях таких западноевропейских авторов как де Ламар, Вольф, Юсти и Зонненфельс.
В 1705 г. в Париже выходит первый том «Трактата о полиции» де Ламара. Данная работа является практическим руководством, содержащим обширное собрание частных вопросов полицейской практики. Наряду с этим, автор делает ряд теоретических обобщений относительно принципов организации и функций полиции. Полиция, по его мнению, является учреждением, призванным обеспечить счастье всех членов общества, следовательно, в область полицейской компетенции должен входить как можно более широкий круг вопросов государственной жизни. Поэтому к компетенции полиции де Ламар относит следующее: 1) надзор за отправлением религиозных культов, ибо, по мнению автора, должная организация религиозной жизни общества вообще должна исключать все остальные стороны полицейской деятельности; 2) наблюдение за нравами (сюда входит, прежде всего, преследование роскоши, праздности, надзор за театрами, играми, публичными женщинами); 3) забота о народном здоровье, а именно - соблюдение условий, предупреждающих болезни; 4) забота о народном продовольствии; 5) строительство общественных зданий; 6) надзор за противопожарной безопасностью; 7) контроль за состоянием путей сообщения; 8) организация почты; 9) соблюдение общественной тишины и спокойствия; 10) принятие мер против стихийных бедствий; 11) развитие науки и искусства; 12) торговля и промышленность; 13) отношение к прислуге и наемным рабочим; 14) призрение нищих1.
Вслед за де Ламаром проблема полиции разрабатывалась наиболее тщательно в Германии. Иоган фон Юсти в своих работах «Основания науки полиции» (1756 г.) и «Основания мощи и благополучия государства» (1760 г.) первым попытался определить понятие полиции как сферы государственной деятельности и как научной дисциплины. Цель государства он видел в обеспечении всеобщего благополучия и благосостояния. Поэтому основным направлением полицейской деятельности он считал охрану народного и увеличение государственного имущества, что должно способствовать благополучию отдельных семейств и лиц. В результате Юсти ставит перед полицией задачи: 1) забота о надлежащем устройстве земли, т.е. обеспечении рационального земледелия; 2) содействие увеличению народонаселения; 3) надзор за строительными работами; 4) развитие промышленности и путей сообщения; 5) надзор за исповедуемыми религиями; 6) контроль за научной и культурной деятельностью путем учреждения предварительной цензуры; 7) надзор за семейным бытом подданных, их образование и воспитание; 8) принятие мер по обеспечению общественной безопасности; 9) наблюдение за нравственностью1.
Зонненфельц в «Основаниях полиции, промышленности и финансов» (1756 г.) утверждал, что у государства одна цель - достижение благополучия. Благополучие же обеспечивается двумя факторами - благосостоянием и безопасностью. Благосостояние Зонненфельц понимал как легкость добывания средств существования, но при условии, что индивиды при осуществлении этой деятельности будут придерживаться буквы закона. Под безопасностью подразумевалось такое состояние общественной жизни, при котором любой законопослушный человек не опасался бы за свое имущество и жизнь. Подобное положение лица составляет частную безопасность, а государства - общественную безопасность, которую, в свою очередь можно разделить на внутреннюю и внешнюю. На основании своих теоретических разработок Зонненфельц делает вывод о том, что необходимо исключить из компетенции полиции финансово-промышленную деятельность. В результате функции полиции ограничиваются вопросами обеспечения внутренней безопасности2. Его воззрения в тот период не нашли поддержки среди юристов, так как большинство из них считало, что «полиция есть вьющееся растение, охватывающее все части государственного устройства и управления».
Экономико-правовые основы полицейской деятельности в сфере горнозаводского производства России
Появление и функционирование такого государственного института в России начала XIX в. как горная полиция обусловлено рядом причин. Первая причина - это, конечно, становление горнозаводского производства. И вторая -развитие горнозаводского законодательства.
Следует отметить, что горное производство в России начало свое развитие только с XVI в. До этого времени границы Московского государства не выходили за пределы русской платформы, где развиты породы, в основном, осадочного происхождения, не содержащие драгоценных металлов. Лишь во второй половине XVI в., по мере расширения границ государства на восток, условия изменились. В 1584 г. возникает первое в России централизованное управление по поискам и разработке недр - государев приказ каменных дел1.
Постепенно в Карелии, в Сибири, в Поволжье стали находить месторождения полезных ископаемых, особенно выдающихся успехов достигли в поисках и разведках соляных месторождений. По иному обстояло дело в отношении металлов. Нужда в них возросла, а больших залежей обнаружено не было.
В XVI в. начали появляться первые горные заводы, которые строились или правительством, или частными лицами, преимущественно иностранцами. Тогда же возникли первые заводы близ Тулы и Москвы. Правительство, поощряя частных предпринимателей, стремилось при этом не только достичь общей цели, заключавшейся в развитии горного дела, но и по возможности обеспечить потребность страны в железе, орудиях и снарядах.
Однако прогресс в горном деле начался с Петра I. В 1699 г. создается Приказ рудосыскных дел со штатом «рудных доносителей» и лабораторией. Был разработан ряд мер для преодоления бюрократизма и быстрой проверки заявок, сформированы специальные поисковые партии.
Большое значение имело и личное знакомство Петра с горным делом и науками во время его поездки в Европу 1697 г. Бурное развитие горнозаводской промышленности началось на Урале со строительства металлургических заводов: казенных Каменского и Невьянского (1700-1701 гг.), Алапаевского и Уктусского (1704 г.), а также заводов, принадлежащих Демидовым. Вокруг этих предприятий строились мелкие передельные заводы, которые имели свои рудники, каменоломни, лесные разработки, сенокосы, конные дворы, пристани и суда для транспортировки продукции, составлявшие единый горнозаводской округ. Располагались округа, главным образом, на Урале. Кроме того, имелись Колывано-Воскресенский горный округ на Алтае, Нерчинский в Сибири и Олонецкий горный округ.
Однако, Урал оставался крупнейшим районом горнозаводской промышленности. Ю Гессен в своей книге «История горнорабочих СССР» относительно данного факта заметил: «Горное дело во внутренних губерниях, столь рано возникшее, не могло развиваться так сравнительно быстро и широко, как на Урале, где было такое обилие лесов, потребных для изготовления угля». Развитию горного дела в центре мешала необходимость сохранить леса. В 1754 г. с этой целью даже был издан сенатский указ об уничтожении винокуренных и железоделательных заводов в пределах двухсот верст от Москвы1. Не следует забывать еще и о таком факторе как низкое качество железной руды в Замосковном горном округе.
Все возрастающие потребности страны в металле заставляли правительство изыскивать возможности для увеличения его производства. Поэтому для обследования состояния уральских заводов, улучшения действующих и строительства новых на Урал была направлена группа специалистов, которую возглавил В.Н. Татищев. В ходе работы он пришел к выводу, что ни один из действующих казенных заводов не мог быть превращен в крупное промышленное предприятие. Отсутствие систематического надзора и управления со стороны правительства было, по его мнению, одной из основных причин расстройства, которое переживала в тот период (начало 20-х гг. XVIII в.) уральская казенная промышленность2. В.Н. Татищев начинает работать над проектом создания органов горнозаводской администрации на Урале.
Структура и организация деятельности горной полиции
Структура горной полиции была определена в 1806 г. законодательным актом «Проект Горного положения для управления заводов хребта Уральского»1 и представляла собой довольно сложную систему. И прежде всего при создании полиции учитывалось существование частных горных заводов и государственных. Поэтому данная организация делилась на полицию при казенных горных заводах и округах и на полицию при частных заводах и округах (см. прил. 1).
На государственных горных заводах полиция, согласно ст. 772 Проекта, была заводская и окружная.
К компетенции первой относились все селения, находившиеся при заводах, рудниках и пристанях, а ко второй - все селения и лесная территория, которые отводились или прикреплялись к заводу. Во главе заводской полиции в соответствии с Проектом2 стоял полицеймейстер или заводской управитель. Должность заводского управителя, согласно закону3, приравнивалась к должности городничего. Обязанности городничего и его права закреплялись законодательным актом «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.). В нем определялось, что городничий следит за общественным порядком, за мостами, переправами, улицами. В случае попытки нарушения законодательного предписания городничий напоминал, согласно закону, об исполнении нормы, а в случае «непослушания» сообщал судебному ведомству. Ему давались довольно большие права, и в статье прямо говорилось, что «в малых распрях и обидах» он может поступать «как ротный командир в полку или помещик». Он имел влияние на полицию и руководил ею через своего вальдмейстера (помощника).
Полицеймейстера назначал горный начальник из числа горных или гражданских чиновников. Практически больше ничего не говорится о должности полицмейстера. Поэтому, закон определял взаимоотношения полицмейстера и заводского управителя. При главном заводе полицмейстер руководил полицией независимо от заводского управителя, а при остальных - подчинялся ему.
Заводской управитель и полицеймейстер осуществляли руководство заводской управой благочиния. Управа находилась при заводской конторе и действовала согласно Уставу благочиния2.
Ставя в зависимость полицейскую организацию от заводского управления, законодатель сделал исключение для важнейших населенных пунктов, чтобы не противоречить смыслу ст. 773 Проекта. Он в императивной форме установил, что в «главных» горных городах или селениях при главных государственных заводах «управа благочиния должна быть отделена от заводской конторы».
Думается, что разделение было необходимо из-за сложности и многообразия задач, стоящих перед руководством больших горных городов. Заводская контора в этих случаях занималась только чисто производственными вопросами.
Если полицеймейстер был независим, то он заседал в управе благочиния с одним из горных чиновников заводской конторы, а если зависел от заводской администрации, то заседал вместе с заводским управителем и вальдмейстером (помощником) по окружной полиции. Кроме этих полицейских чинов, закон3 вводил в состав Управы еще несколько заседателей. В тех городах, где были ратуша или магистрат, в Управу входили еще и два ратмана, что не противоречило ст. 2 Устава благочиния. Если же не было ни ратуши, ни магистрата, то в Управе мог заседать словесный судья или просто избранный человек от общества, правда, законодатель ставил одно условие: обязательное утверждение его горным начальником. Прекрасно представляя, что в «глубине» России, где находилось горное производство, может не оказаться ни ратуши, ни магистратов, ни словесных судов, разработчики Горного положения предписали тогда заседать старосте, но тоже с одобрения горного начальника. Староста участвовал в работе Управы только тогда, когда решались вопросы его общества.
Для эффективной полицейской работы территории городов и селений разделялись на части и кварталы. Ст. 784 ПГП не дает нам определения чинов полиции, исполняющих свои обязанности по кварталам и частям, а говорит только, что «управа благочиния имеет определенных людей для управления полицейской частью». И, видимо, речь здесь идет не только об известных нам должностях квартальных надзирателей и частных приставов, но и о заводских надзирателях. Подтверждает это и ст. 800, которая сообщает, что предварительное следствие производят частный пристав и квартальный надзиратель, а если «преступление случилось в самом заводе, то производит следствие заводской управитель».
Поэтому в соответствии с Проектом1 управа благочиния имела не только квартальных надзирателей и частных приставов, но и заводских надзирателей». Им в помощь определялось, «в зависимости от надобности», определенное количество будочников и сторожей. Эта категория полицейских служителей содержалась за счет заводов или городов. Отсюда их количество в каждом населенном пункте было различным и зависело не столько от величины городов и селений, сколько от доходности завода и состояния бюджета города. Согласно закону1 в будочники и сторожа нанимались «отставные или неспособные к тяжелым работам люди». Данное положение способствовало тому, что при существовании этих категорий чинов, участвовавших в охране общественного порядка, значительная масса трудоспособного населения не отвлекалась от производственной деятельности.
Так же гибко законодатель подходил и к комплектованию должностей управляющих полицейской частью в кварталах и частях (квартальных надзирателей и частных приставов).
В ст. 784 предусматривалось, что при отсутствии необходимой суммы на содержание этих людей горный начальник мог назначить для исполнения полицейских обязанностей чиновников, состоящих «по службе горной».
Непосредственно руководил окружной полицией по заводам казенным, как сообщает ст. 773 Проекта, горный исправник. Надо отметить, что в проекте Горного положения уделялось достаточно много внимания этому полицейскому чину, что, несомненно, говорит о значимости данной должности в структуре горной полиции. Согласно ст. 577 ПГП горный исправник назначался горным начальником после утверждения его генерал-губернатором. И это понятно. Ведь на эту должность назначался человек, знающий горное дело.
Изменения в структуре и компетенции горной полиции во второй половине XIX- начале XX веков
В пореформенный период в структуре и организации деятельности горной полиции произошли существенные изменения. Причиной столь коренных преобразований специальных полицейских органов послужила крестьянская реформа 1861 г. по освобождению крестьян от крепостной зависимости1. В связи с проведением этой реформы у горной полиции как бы автоматически ликвидировалась одна из основных функций, а именно отпала необходимость осуществлять контроль за государственными заводами, к которым были приписаны крестьяне. На основании положения от 8 марта 1861 г. на горных государственных заводах образовались горнозаводские общества2. В соответствии со ст. 15 Положения охрана общественного порядка поручалась местному заводскому начальству. По вопросу же деятельности горной полиции законодатель определил, что она продолжает исполнять свои функции до окончательного увольнения заводских людей от обязательной службы и полного образования горнозаводского общественного управления. Поэтому горная и заводская полиция на горных заводах во второй половине XIX в. упразднялась постепенно, примерно в течение 30 лет, а под горной полицией стали понимать только горных исправников. Охрану общественного порядка и благоустройство на горных заводах и округах стали осуществлять: а) местное заводское начальство; б) чины общей полиции. Также многие обязанности ведомственной полиции передавались окружным инженерам. Например, согласно решению Государственного совета от 10 марта 1886 г. «Об устройстве управления горной части на Урале»,1 на окружных инженеров возлагались обязанности исправников по надзору за действиями посессионных горных заводов.
Для удобства управления и организации работы специальной полиции на частных золотых промыслах территория России была разделена на горнопромысловые округа. Они были образованы в горных областях Сибири, а также в Томском, Иркутском и Уральском горных управлениях. Утверждал распределение округов министр земледелия и государственных имуществ. Согласно распределению Уральское горное управление разделялось на шесть округов: три Оренбургских и три Пермских. В первый Оренбургский округ входили территории вокруг города Миасса, во второй - земли с центром управления в Качканарском поселке, в третий - территория Орского уезда с центром управления в г. Верхнеуральске.
Пермские округа организовывались следующим образом: первый округ с центром в Кушвинском, второй - с центром в г. Екатеринбурге, третий - на Богословском заводе.
Территория Сибири разделялась на Западно-Сибирскую и Восточно-Сибирскую горные области. В Западно-Сибирской горной области определялось семь округов: Мариинский, Алтайский, Северо-Енисейский, Южно-Енисейский, Красноярский, Канский, Ачинский и Минусинский. В Восточно-Сибирской горной области было три округа: Бирюсинский, Витимский и Олекминский.
Во главе каждого округа стоял горный исправник. Исключение составляли Семипалатинский и Акмолинский округа, которые возглавлялись уездными начальниками. Горный исправник не принадлежал к составу собственно горной администрации и не подчинялся высшим ее органам, но содержался на средства, ассигнуемые по сметам Горного департамента. Начальники горной полиции назначались губернаторами и им же подчинялись. В своей деятельности исправники руководствовались Уставом о частной золотопромышленности,1 Горным уставом,2 Инструкцией для горных исправников3.
Согласно данной Инструкции горный исправник не отвлекался никакими другими делами, кроме золотых промыслов. Он был единственным представителем полицейской власти на частных золотодобывающих предприятиях. В его распоряжении находилась горнополицейская стража. Согласно правилу «О горнополицейской страже на золотопромышленных промыслах в губерниях Оренбургской, Пермской, Томской, также в губерниях Степного, Иркутского и Приамурского генерал-губернаторств»4 стража создавалась конная и пешая, состоящая из горнополицейских урядников и стражников. Стражники подчинялись урядникам. Сотрудники стражи определялись из вольнонаемных лиц и приводились к присяге на верность службе. Количество стражников в каждой губернии и области было различным. Число их определялось в одном случае генерал-губернатором (Иркутское, Приамурское, Степное генерал-губернаторства), в другом - министром внутренних дел по представлениям генерал-губернаторов и губернаторов (Оренбургская, Пермская, Томская губернии).
Одновременно губернатор давал право министру внутренних дел положительно разрешать ходатайство золотопромышленников об учреждении дополнительных должностей урядников и стражников на приисках, если того требовали сложившиеся обстоятельства. В этом случае предприниматель возмещал все издержки казны на содержание таких должностей.
В самих же областях стражников распределял губернатор по согласованию с Горным управлением. Не очень понятно, и правило5 нам этого не сообщает, почему в одних областях определение количества стражников было в компетенции губернаторов, а в других - Министерства внутренних дел. Тем более, что число рядовых горных полицейских чинов зависело в основном от выделяемых государством денежных сумм на содержание этих служителей.
Денежное содержание чинам стражи устанавливалось генерал-губернатором и губернатором, однако правительство определило границу окладов, которую нельзя было повысить.
В Оренбургской, Пермской губерниях и в областях Степного генерал-губернаторства урядник получал не более трехсот рублей, а стража - сто восемьдесят. В Томской губернии уряднику давалось за службу триста рублей, а стражнику двести рублей, что на двадцать рублей больше, чем в Оренбургской и Пермской губерниях. В областях Приамурского генерал-губернаторства восемьсот рублей получал урядник и четыреста восемьдесят рублей стражник. В остальных губерниях и местностях денежные суммы для урядников варьировались от шестисот до семисот двадцати рублей, а для стражников сумма была одна - четыреста двадцать рублей. Оклады эти могут показаться незначительными, если не учитывать того, что они получали от правительства еще дополнительные средства.
