Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Бюрократизация отечественного государственного аппарата в XVIII в 18
1. Петровские преобразования в области государственно-чиновного переустройства России 18
2. Правовое развитие системы гражданских чинов в послепетровскую эпоху 40
3. Политика правительства в области формирования корпуса государственных служащих 52
ГЛАВА II. Правовое регулирование правил граяеданского чинопроизводства 65
1. Правила гражданского чинопроизводства 65
2. Особенности чинопроизводства для дворян 99
3. Чинопроизводство лиц недворянского происхождения 122
4. Зависимость гражданского чинопроизводства от образовательного ценза 136
ГЛАВА III. Правовой статус государственных служащих России 154
1. Требования, предъявляемые к морально-деловым качествам чиновников 155
2. Материальное и пенсионное обеспечение государственных служащих 170
3. Ответственность чиновников за преступления и проступки по службе 190
Заключение 201
Список использованной литературы 208
Приложение 224
- Петровские преобразования в области государственно-чиновного переустройства России
- Правовое развитие системы гражданских чинов в послепетровскую эпоху
- Правила гражданского чинопроизводства
- Требования, предъявляемые к морально-деловым качествам чиновников
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен теми значительными изменениями, которые произошли в жизни российского общества в последние годы. Процессы глубоких социальных преобразований сделали исключительно актуальной проблему кадрового обеспечения радикальных реформ, разработки научных основ формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Необходимость повышения кадровой работы до уровня современных требований выдвигает задачу активизации исследований в области теории и историко-правовой практики организации деятельности персонала государственной гражданской службы. В условиях длительного и безуспешного поиска «национальной идеи», многочисленных, не всегда оправданных и адаптированных к условиям современности попыток переноса моделей гражданских институтов западных стран на государственное устройство России, существенную помощь может оказать метод ретроспективного анализа опыта формирования и эволюции корпуса государственных служащих Российской империи. Выявление базовых принципов правового регулирования деятельности чиновников дооктябрьской России, изучение вопросов выработки действенных мер по их материальному стимулированию и повышению профессионального уровня особенно интересно для периода реформ, предпринятых в этой области Петром I и его ближайшими приемниками. При этом следует учитывать, что XVIII век, когда были законодательно оформлены основы кадровой политики, получившей в XIX в. дальнейшее развитие, не мог полностью освободиться и от традиций, заложенных в предыдущем столетии.
Ценность обращения к накопленному богатству в области государственного строительства России имперского периода состоит в том, что оно раскрывает исторические и юридические корни многих государственных институтов, воссоздает картину преемственной связи и различия между государственными учреждениями прошлого и настоящего времени, помогает увидеть объективную обуслов
ленность их возникновения на российской почве, познать особенности их происхождения и деятельности в условиях многонациональной и многоконфессиональной России. Исследование исторической практики руководства корпусом служащих государственных учреждений, выявление ее основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для строительства современной государственной службы, выбора оптимальной модели формирования и деятельности ее персонала. Опыт отбора и приема кадров в административные органы, разработка требований к чиновникам, их образованию как условию назначения на должность, порядок продвижения по службе, практика утверждения должностной ответственности, формирование системы подготовки и повышения квалификации, создание институтов управления гражданской службой, - все это является своего рода школой, которая содержит немало полезных и разносторонних знаний о руководстве персоналом государственного аппарата, предоставляет нам богатый материал для критического осмысления, позволяет увидеть и отвергнуть отрицательные стороны прежнего опыта и творчески развить его положительные элементы.
В рамках настоящего исследования мы попытались показать, что не все из исторического наследия в области управления кадрами государственных учреждений заслуживает высокомерного отношения ввиду принадлежности к периоду «царской» России. Наоборот, при внимательном его изучении можно найти немало рационального в опыте предшествовавших нам поколений по кадровому обеспечению правительственной политики, и эти рациональные зерна с учетом современных условий и требований способны стать одним из источников организации эффективной государственной службы на современном этапе.
Степень научной разработанности темы. Каких-либо значительных исследований в области чинопроизводства государственных служащих Российской империи XVIII в. не производилось. Конечно, в научной литературе дореволюционной России существуют публикации, в которых в той, или иной степени освещены вопросы, относящиеся к теме настоящего диссертационного исследования.
Это, прежде всего, сочинения М.Ф. Владимирского-Буданова и СВ. Рождественского, в которых подробно описаны правительственные меры по созданию «образованного чиновника» . Однако авторы в своих научных изысканиях, прежде всего, сосредоточились на сравнении аспектов «элементарного» образования представителей духовенства и лиц недворянского происхождения, с преимуществом «профессионального» образования дворян. Е.П. Карнович в работе, увидевшей свет в 1897 г., хотя и уделил должное внимание моральным и профессиональным качествам, которыми, по его мнению, должны обладать служащие правительственных учреждений, вместе с тем, отрицательным чертам, присущим российскому чиновнику-бюрократу, нашел объяснение лишь «дефицитом» государственного самоуправления, не затронув негативных сторон сословного принципа комплектования высшего управленческого аппарата, а также традиционно незначительного уровня оплаты труда низового звена чиновников Российской империи . ВА Евреинов - автор небольшой публицистической брошюры, написанной им «на злобу дня» в связи с обсуждением в правительстве в 80-х годах XIX в. проекта упразднения введенной Петром I системы чинопроизводства, обоснованно пришел к выводу об исторической неизбежности появления в 1722 г, «Табели о рангах», ставшей логическим завершением эволюции московской системы чинов3. Тем не менее, и он не смог, а может, умышленно не стал искать причины тем эволюционным изменениям, которым подверглась «Табель» после смерти Петра I (особенно при императрицах Анне Ивановне, Елизавете Петровне и Екатерине II). Н.П. Павлов-Сильванский и А.В. Романович-Славатинский чрезмерно
гиперболизировали роль дворянства в становлении корпуса государственных служащих России . Другие дореволюционные ученые также либо ограничивались приведением сравнительного анализа сложившейся в XVI-XVII вв. системы московских чинов с петровской «Табелью о рангах», либо подчеркивали новаторский характер данного документа, не обращая внимания на его очевидную связь с предшествующим развитием государства, либо занимались «изучением» правил чинопроизводства государственных служащих России в угоду верховной власти . В отечественной научной литературе первой половины XX в. мы не нашли публикаций, претендующих на серьезный научный подход к вопросу российского чиновничества, что обусловлено распространенным в то время отношением к бюрократии, как к абсолютному злу6. Поэтому не удивительно, что в 1924 г. М. Ольминский в своей, несомненно, тенденциозной работе «Государство. Бюрократия и абсолютизм в истории России» прямо противопоставил бюрократию прин
ципам коллегиальности и выборности, назвав петровские реформы «непрерывной цепью ошибок и недоразумений» .
Во второй половине XX в. в печать вышел ряд научных трудов, содержащих архивные материалы по истории разработки «Табели о рангах», приведены обширные статистические данные о количественном и качественном составе рос о
сийского чиновничества . Вместе с тем, в них недостаточно освещены вопросы законодательного обоснования существовавших в XVIII в. критериев приема на государственную службу, не показана эволюция правил вознаграждения чиновников (в том числе и материального) за их труд. Кроме того, чрезмерная «рево-люционизация» петровских реформ привела к тому, что в данных работах, по нашему мнению, безосновательный сделан вывод о том, что в допетровский период чиновничества не существовало.
В отличие от других советских ученых, Н.Ф. Демидова в своих научных трудах «красной нитью» проводит мысль о том, что реформы Петра І в области формирования корпуса государственных служащих Российской империи были подготовлены всем ходом истории Московского государства9. Однако, подробно описав принципы местничества, сложившиеся к середине XVII в., Н.Ф. Демидова не останавливается на их сравнении с правилами чинопроизводства, установленными в следующем веке.
Опубликованные в 1994-1995 гг. работы В.П. Мельникова, безусловно, стали ценными источниками для настоящего диссертационного исследования10. Тем не менее, воспроизведя тексты важнейших законодательных памятников, уважаемый автор сосредоточился на анализе содержания «Устава о Службе по определению от правительства» издания 1896 г., не показав эволюцию критериев отбора претендентов на государственную службу России в XVIII в., когда были заложены основные принципы формирования корпуса чиновников, в последствии сделавшие их отдельной, обособившейся от остального населения страны, группой.
Говоря об исследования, предпринятых в области российского чиновничества ученым-архивистом Л.Е. Шепелевым, следует отметить, что его больше интересует не правовая сторона вопросов присвоения чинов и порядка прохождения службы, а внешняя, зримая часть принадлежности к миру бюрократов: их мундиры, награды, другие знаки отличия11.
Хронологические рамки исследования ограничены XVIII в., так как именно в это время были законодательно сформулированы основные принципы формирования корпуса государственных служащих России, которых верховная власть придерживалась вплоть до начала XX века. В изучаемый нами период происходит постепенное юридическое обоснование правового статуса чиновничества как обособленной и всесословной части общества.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, сложившихся в XVIII в. в области кадрового обеспечения государственной службы, правовые формы взаимоотношений общества, государства и личности.
Предметом исследования являются правовые акты XVIII в., отражающие эволюцию гражданских чинов Российской империи, правила их получения, а также права и обязанности государственного служащего.
Цель настоящей работы - формирование историко-правовой концепции возникновения и развития служилой бюрократии XVIII в. с целью дальнейшей выработки предложений по ее реализации на современном этапе развития российского государства.
Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач;
• исследовать изменения, произошедшие в области государственного переустройства России на рубеже XVII-XVIII вв.;
• выявить основные тенденции формирования бюрократического аппарата Российской империи;
• проанализировать изменения, произошедшие в области гражданского чинопроизводства, а также определить особенности его правового регулирования в зависимости от сословной принадлежности и образовательного ценза чиновника;
• определить позитивные элементы кадровой политики правительства России XVIII в. для ее экстраполяции на современность;
• проследить эволюцию способов материального стимулирования государственных служащих;
• выявить особенности ответственности российского чиновничества за преступления и проступки по службе в зависимости от сословной принадлежности и занимаемой должности.
Методологической основой настоящей работы является принцип историзма, разработанный в рамках научно-диалектического познания социальных
процессов, нашедших отражение в системном подходе к предмету диссертационного исследования. Основными методами исследования является диалектический, как всеобщий метод познания, а также характерные только для юридических наук историко-правовой, императивный и диспозитивный методы. Кроме того, в работе использовался сравнительно-правовой метод, позволяющий путем сопоставления источников создать объективную картину прошлого. Применение метода системного анализа позволил рассматривать законодательство в области формирования корпуса государственных служащих в качестве целостной системы. Применение сравнительно-исторического метода дал возможность изучить эволюцию отечественного законодательства в области создания служилой бюрократии в соответствии с той исторической обстановкой, в которой она действовала.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно позволяет оценить процесс законодательного оформления института государственных служащих Российской империи, расширить политико-правовую и культурную характеристику рассматриваемого хронологического периода. Результаты исследования будут полезны при формировании нормативных основ государственной службы России на современном этапе. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие историко-правовой науки и могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам: История отечественного государства и права, Отечественная история, Конституционное право Российской Федерации, Административное право, Культурология.
Источниковую базу исследования составили нормативно-правовые акты XVII-XVIII вв., регламентировавшие порядок поступления на государственную службу, присвоения классных чинов, а также содержащие требования, предъявляемые правительством к морально-деловым качествам чиновников. К названным источникам относится Полное собрание законов Российской империи (Собрание I-II) и Свод законов Российской империи. В совокупности эти документы служили правовой основой деятельности государственных органов в области формиро
вания служилой бюрократии Российской империи и, следовательно, выступают в качестве надежного источника научной информации.
Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных ученых-юристов: М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.В. Готье, А.Д. Градовского, В.А. Евреинова, В.В. Ивановского, Е.П. Карповича, Н.М. Коркуно-ва, С.А. Корфа, Н.О. Куплеваского, А.Б. Лакиера, Н.А. Нелидова, СВ. Рождественского, А.В. Романовича-Славатинского, О.О. Эйхельмана, А.В. Кенигсона и других авторов, а также работы советских исследователей: Н.Н. Алексеева, Т.Г. Архиповой, Н.А. Воскресенского, ГЛ. Дегтярева, Н.Ф. Демидовой, Н.П. Ерош-кина, П.А. Зайончковского, Ю.М. Лотмана, В.П. Мельникова, А.В. Оболонского, И.П. Павленко, СМ. Троицкого, Л.Е. Шепелева и др. Несмотря на субъективность данных источников, они содержат ценные сведения о правоприменительной практики законодательных актов Российской империи, а также статистическую информацию, отражающую результаты проводимой правительством политики в отношении государственных служащих.
Научная новизна исследования обусловлена как выбором темы, так и подходом к ее рассмотрению. В диссертации выявлена преемственность государственной политики правительства в области формирования служилой бюрократии России на рубеже XVII-XVIII вв., а также определены основные черты нормативно-правовой базы, регламентирующей бюрократизацию государственного аппарата Российской империи в XVIII веке. Впервые детально изучены правила гражданского чинопроизводства и установлены его особенности в связи с сословной принадлежностью и образовательным цензом служащего. На основании имеющихся в ПСЗ указов и манифестов создана целостная модель возникновения и развития правового статуса государственных служащих, как обособленной от остального населения России, всесословной группы.
Личный вклад автора выражается в проведении исследования важнейших законодательных и практических проблем формирования служилой бюрократии со времени появления отдельных указов по данному вопросу во второй половине
XVII в. и до конца XVIII века. В этой связи обобщен и введен в научный оборот обширный законодательно-документальный материал по данной проблеме. В отличие от предыдущих российских и советских исследователей, в исследованиях которых, безусловно, имеется определенная проправительственная направленность, автором сбалансировано и без идеологической зашоренности определены основные моменты политико-правовой трансформации корпуса государственных служащих с учетом изменения подходов властей к вопросу службы государству и обществу.
Основные положения, выносимые на защиту, вытекают их результатов исследования и могут быть сформулированы следующим образом:
1. В результате петровских административных реформ деятельность государственных управленческих органов России поднялась на качественно новую ступень. Их радикальный характер обеспечил создание высших и центральных государственных учреждений нового типа, положил начало переходу от традиционной организации управления к административной системе, построенной под влиянием европейского опыта на основе рационального принципа, причем заимствование происходило в форме синтеза, а не слепого копирования идей, норм права и политических институтов. В результате этого выделился слой людей, постоянно находившихся на государственной службе и профессионально занимавшихся делами управления. Появилась особая прослойка общества - чиновники, чье положение среди других классов-сословий и групп феодальной России стало определяться законами абсолютной монархии.
2. В тоже время, Петр I строил государственное управление на милитарных началах, т.к. армия, и ее порядки в это время выступили в качестве образцов для государственного строительства. Он установил строгую иерархию всех должностей, которая должна была, с одной стороны, способствовало укреплению дисциплины и субординации при взаимодействии «мест и властей» как внутри самого ведомства, так и между ними, а с другой - это должно было стать стимулом по
следовательного продвижения по служебной лестнице каждого государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами.
3. Правовой основой новой системы стала «Табель о рангах», с принятия которой слово «чин» приобрело смысловую нагрузку, отличную от той, которая вкладывалась в него в допетровское время. Каждому чину было указано особенное место и определено взаимное между ними отношение. Слово «чин» получил и специальный смысл: им стали называть ранг служащего - чиновника по установленной иерархической шкале из четырнадцати классов. Чиновник - это не просто государственный человек, государев слуга или защитник государственных интересов, а, прежде всего, должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственной организации. Чин стал обозначать степень деловой подготовки служащего и его пригодности к занятию определенных должностей.
4. В послепетровский период в «Табель о рангах» были внесены серьезные изменения, причем в правительственной политике в отношении бюрократии можно условно наметить два периода: до подписания в 1762 г. манифеста «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», и с момента его принятия до конца XVIII в., когда было издано ряд законов, направленных на дальнейшую бюрократизацию государственного аппарата. В 40-60-х гг. наметился разрыв между «рангом» и «должностью» или «чином», т.к. в это время получает развитие практика награждения чиновников более высокими рангами при сохранении в прежней должности, чего не было ранее.
5. Дальнейшее формирование номенклатуры гражданских чинов пошло по двум направлениям. Прежде всего, классы чинов стали называть соответствующими им наименованиями званий, которые не были связаны со службой в каком-то конкретном учреждении и не предполагали исполнения определенных обязанностей (разного рода советники). Затем, наоборот, за классами чинов закрепились названия наиболее известных и постоянно существовавших должностей: регистраторы (коллежские, сенатские), губернские секретари (вместо секретарей в губерниях), коллежские секретари (вместо секретарей в коллегиях), титулярные со
ветники и коллежские асессоры (вместо асессоров в коллегиях). Юридически эти наименования были закреплены указом от 16 декабря 1790 г., с принятием которого чин стал не наградою, а правом.
6. Основные положения правил гражданского чинопроизводства, установленные «Табелью о рангах», стали нарушаться уже при ее создателе, что обуславливалось живучестью московской традиции XVII века, когда чин давал его обладателю право на соответствующую казенную должность. В послепетровский период «дворцовых переворотов» эти нарушения стали носить массовый характер. Произвол в замещении важнейших постов в управлении гражданских ведомств сильно задевал высшие слои бюрократии и сравнительно меньше касался среднего и низшего звена чиновников. В должности зачастую назначались без учета предшествующей службы, рангов прежних должностей. Так был разрушен один из «столпов» петровских принципов формирования чиновничьего аппарата путем постепенного продвижения чиновника по службе.
7. У руля государственного управления стояло дворянство, а потому правительство наделило его различными привилегиями при получении чинов и званий. Однако благородное сословие долгое время считало гражданскую службу непочетной и избегало ее. Но в конце столетия статская служба стала более желанной, чем военная, что объясняется тяготами военной службы при Павле I. После этого правящее сословие привнесло в гражданскую службу тонкие бюрократические манеры и «салонный лоск».
8. Государственное управление не могло обойтись и без разночинного населения. Это, как правило, влекло за собой изменение социального статуса для лиц из непривилегированных сословий, получавших за службу личное, а затем, и потомственное дворянство. В ходе екатерининской губернской реформы 1775 г. в России стал формироваться новый тип чиновника - выходца из разночинцев или податных сословий по социальному составу и маргинала по своей социальной сущности. Такой «маргинальный» тип чиновников - явление исключительно рос
сийское, которое могло возникнуть в специфических условиях целенаправленного формирования и длительной консервации сословного деления общества.
9. Кадровая политика, проводимая правительством в начале XVIII столетия в области формирования института государственных служащих России, существенно отличалась от сложившегося положения дел во второй половине этого века, когда были введены ограничения при приеме на гражданскую службу, которые стали существенно влиять как на социальный состав чиновничества, так и на права, с чином даваемые. Вместе с тем, общеобразовательный уровень государственного служащего существенно влиял на его успешное продвижение по служебной лестнице.
10. Петр I предпринял попытку создать бюрократа «новой формации», чьи моральные и деловые качества отвечали бы проводившимся им преобразованиям. Однако реформатор, как и его преемники, не питал иллюзий относительно моральных качеств чиновников. Характер законотворчества XVIII в. дает основания полагать, что верховная власть к ним относилась с крайней подозрительностью и готова была видеть в каждом казнокрада и вымогателя. Отсюда стремление к максимальной детализации каждого шага чиновника. Несмотря на правительственные меры в области воспитания честного служащего, они не дали должного результата.
11. Материальное вознаграждение за службы было подчинено стремлению «привязать» служилого человека к верховной власти, сделать его максимально управляемым. С этой целью Петр I отменил раздачу поместий за службу и ввел денежные оклады, тем самым поставив чиновников в зависимое от него положения, взамен сделав их правящим классом России. Однако по причине финансовых трудностей, правительство вернулось к практике XVII в., когда низшее чиновничество кормилось взятками с истцов и челобитчиков. Подобная практика просуществовала до 1764 г. При Екатерине II чиновные оклады увеличиваются вдвое. При ней же появляется и законодательство о пенсионном обеспечении гражданских служащих. Ликвидация остатков системы кормления и переход на денежно
окладное содержание чиновников способствовали повышению уровня организации государственного управления.
12. Наряду с материальным поощрением, правительство старалось обуздать чиновный гнет и установить жесткий контроль за служащими. Петр I стал применять против них нормы военно-уголовных законов и поощрять принесение на чиновников доносов. Генеральный регламент 1720 г. содержал перечень должностных преступлений, которые со временем дополнялись и конкретизировались. Тем не менее, чин служащего и его сословная принадлежность влияли на тяжесть понесенного им наказания.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:
• в восьми научных публикациях автора общим объемом около 3,4 п.л.;
• в научных сообщениях: на итоговой конференции «Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей», проходившей в Нижегородской академии МВД России (Нижний Новгород, 10 июня 2004 года); на Ш-ей межрегиональной научной конференции «Глобализация, политика, право», проходившей в Нижегородском филиале Международного юридического института при министерстве юстиции РФ (Нижний Новгород, 19 мая 2005 года).
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационной работы логически обоснована особенностями изложения ее содержания. Она включает в себя введение, три главы, десять параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и приложения.
Петровские преобразования в области государственно-чиновного переустройства России
В России переход от законодательно оформленной в 1550 г. первым Земским собором сословно-представительной монархии к абсолютной начался в XVII столетии и завершился в основном в первой четверти XVIII в. в правление Петра I, когда произошло не только фактическое, но и юридическое оформление неограниченной власти монарха, были созданы политические институты, на которые он опирался: регулярная армия и флот, бюрократический аппарат управления, централизованная фискальная система.
23 марта 1714 г. Петр I изменил определенный Уложением царя Алексея Михайловича порядок, введя единонаследие для всех «подданных, какого чина и достоинства оные ни есть». Вотчины были объединены с поместьями в одно понятие «недвижимое имение вотчина», которое отдавалось дворянам в полную собственность. Вводя майорат, Петр I стремился принудить сыновей, не получивших наследство, «искать себе хлеб прилежанием к службе и к наукам», а также «торгами и прочим», а не находиться в праздности, «которая по Святому Писанию есть матерь всех злых дел».
Ревизия 1718 г. точнее определила землевладельческий характер дворянства, после чего в служилое сословие были зачислены все более или менее крупные землевладельцы. Мелкие же землевладельцы, однодворцы и дети боярские, на которых еще в XVII в. была возложена, наряду со службой, обязанность уплаты податей, были зачислены в податное сословие наравне с государственными крестьянами. Они сохранили дворянское право владеть населенными имениями, но были освобождены от служебной повинности и положены в подушный оклад.
Постепенно происходит обособление гражданского управления от военного. Впервые термин «гражданская служба» мы находим в указе 1714 г., после чего «гражданская», «статская» служба получает значение государственной повинности . С этого времени в указах вместо слов «дел и посылок» (в смысле временных полномочий служилого человека, как было до этого) начинает употребляться термин «штатская служба», «штатские дела».
В результате петровских административных реформ начала XVIII века деятельность государственных управленческих органов России поднялась на качественно новую ступень. Их радикальный характер обеспечил создание высших и центральных государственных учреждений нового типа, положил начало переходу от традиционной организации управления к административной системе, построенной на основе рационального принципа. Так, указом 1702 г, Петр предоставил право местным дворянским обществам, в лице их выборных представителей, участвовать в местном управлении: «дела чинить воеводам обще с дворянами..., а одному воеводе без них дворян, никаких дел не делать и указу не чинить». Вводя 24 апреля 1713 г. должности ландратов - советников коллегиального губернского присутствия, Петр I повелел им «все дела с губернатором делать и подписывать», губернаторам же быть у них «не яко властелин, но яко президент... и никакого дела без них не делать». Совещательное значение ландратов было сохранено и в указе от 28 января 1715 г. Находя, что выборы служат лучшим мери- лом личных достоинств, Петр I в 1719 г. приказал Сенату назначать высших гражданских чиновников не иначе, как «по баллотированию».
Данные поистине демократические начала петровского законодательства не нашли дальнейшего развития и были отменены в период царствования Екатерины I, когда 9 января 1727 г. по инициативе А.Д. Меньшикова состоялся указ, которым велено было «всех лишних управителей...отставить и положить всю расправу и суд по прежнему на губернаторов и воевод» . Подобное неприятие приемниками Петра I его многочисленных начинаний позволило М. Ольминскому привести не бесспорное суждение дореволюционного ученого М. Богословского о том, что петровская административная реформа «проходила так же бессистемно, как и все вообще петровские реформы, и жестоко ошибся бы тот, кто представлял бы себе в ней какую-либо планомерность, кто желал бы видеть в ее основе какой-либо предварительный план, хотя бы отдаленно похожий на известный план пре-образований, составленный столетием позже Сперанским» .
Как бы то ни было, ясно одно - еще во время путешествия по Европе Петр I имел возможность составить твердое представление об уровне и особенностях европейской цивилизации. Огромная территория страны, в значительной части слабо заселенная, с худшими, чем в Европе, климатическими условиями и еще не использованными возможностями экстенсивного развития, разнохарактерный этнический состав населения, часто готового довольствоваться минимумом жизненных благ, наконец, пространственная отдаленность от Западной Европы - все это ставило Россию в заведомо невыгодную ситуацию.
В связи с изложенным, задачи государства и власти оказались в России особенно обширными и сложными. Их успешное решение, как в петровское время, так и в дальнейшем, во многом зависело от того, насколько удачно будет организован механизм государственного управления: каковы будут система органов власти и их внутренняя организация, сколь совершенным будет их делопроизводство -непременный инструмент такого управления, и, самое главное, насколько умело будет организовано кадровое обеспечение государственной службы (определен состав служащих, их права, обязанности, система чинов и наград).
Анализируя указы, принятые в течение первых двух десятилетий XVIII века, а также сведения, содержащиеся о том времени в научной литературе, можно назвать следующие основные черты преобразований, произведенных в государственном управлении России.
Во-первых, законодательное оформление основных политических институтов абсолютной монархии XVIII в. было проведено в сравнительно короткий срок, что было обусловлено потребностями военного времени, а главное, явилось результатом всего исторического развития России в XVII столетии, во многом подготовившего эти преобразования.
Во-вторых, произошло повсеместное введение коллегиальных принципов управления, благодаря которым Петр I предполагал соединить познания нескольких людей для поиска наилучших государственных решений - «что един не постигнет, постигнет другой»20. Император, по-видимому, надеялся, что разрешение дел в коллегиях будет быстрым, авторитетным и независимым. Кроме того, была надежда и на то, что коллегиальность сократит традиционное для России казнокрадство.
Правовое развитие системы гражданских чинов в послепетровскую эпоху
Анализируя законодательство абсолютной монархии послепетровского периода, можно прийти к выводу о том, что в это время в «Табель о рангах» были внесены серьезные изменения, причем в правительственной политике в отношении бюрократии можно условно наметить два периода: 1) с момента утверждения «Табели о рангах» до начала 60-х годов XVIII в.; 2) с издания в 1762 г. манифеста «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» до конца XVIII в., когда правительство издало законы, направленные на дальнейшую бюрократизацию государственного аппарата. Изменения созданной Петром I системы чинов начались еще при жизни создателя и продолжались при его ближайших преемниках. В основном они шли по направлению повышения рангов чинов в угоду отдельным личностям и пополнению и изменению перечня должностей в «Табели о рангах», что обуславливалось ростом потребностей государства, усложнением его функций и дифференциацией отдельных отраслей управления. Так, 23 февраля 1723 г. Петр I приказал включить в нее должности генерал-фискала, обер-фискала и фискалов. Необходимость этой меры мотивировалась тем, что правительство назначило новых фискалов из числа «знатных» дворян, которые без рангов служить не хотели. Их предшественники, оказавшиеся замешанными в «великих преступлениях» (имеется ввиду - соратники обер-фискала А.Нестерова, казненного в начале 1723 г. за взятки), рангов не имели, так как они «вскорости были выбраны из самых нижних людей». Поэтому генерал-фискал получил ранг генерал-майора армии, обер-фискал - бригадира, обер-фискал Военной коллегии - полковника, фискалы Военной конторы и дивизий - подполковника, фискалы коллегий и Главного магистрата-майора, провинциал-фискалам был дан ранг капитана. 7 мая 1724 г. Петр I пополнил «Табель о рангах» новыми статскими чинами, не соответствующими какой-либо определенной должности, а ставшими для высшей бюрократии особо почетной наградой: были учреждены чины действительного статского советника (IV-й ранг) и статского советника (V-й ранг). Одновременно с этим чин тайного советника был повышен на один ранг и помещен в Ш-й класс, что соответствовало генерал-лейтенанту армии. После смерти Петра Великого в январе 1725 г. и до воцарения в феврале 1730 г. Анны Ивановны, по меткому определению историка В.О. Ключевского, наступила «эпоха дворцовых переворотов, когда смена монархов, дворцовые заговоры и интриги, возвышение одних и падение других фаворитов и их «креатур» были довольно частым явлением»64. В это время преемники Петра I, среди прочего, предприняли попытки пересмотра размещения по классам отдельных чинов и должностей «Табели о рангах», что было тесно связано с обострением борьбы за власть представителей правящих кругов и придворных группировок. Кроме того, в конце 20-х годов XVIII в. произошло большое сокращение перечня должностей, вызванное тем, что правительство Екатерины І в поисках выхода из финансовых затруднений уменьшило расходы на содержание государственного аппарата. Более всего пострадала сеть местных учреждений, которую Петр I пытался ввести в России. Так, в 1726-1727 гг. правительство упразднило 27 должностей, не считая проведенной в 1723 г. ликвидации должности обер-секретаря коллегий (обер-секретари были оставлены только в Сенате, Синоде, Военной, Адмиралтейской и Иностранной коллегиях). Однако, сокращение государственного аппарата не дало ожидаемой экономии бюджета России, так как количество «табельных» чиновников не уменьшилось, а наоборот возросло: если в 1726 г. в центральных учреждениях России было всего 418 таких чиновников, то к 1755 г. их количество превысило 900 человек66. Кроме того, упразднив некоторые должности, правительство окончательно не исключило их из «Табели о рангах», используя для награждения выходивших в отставку армейских офицеров. Так, по указу от 14 ноября 1735 г., при назначении военных в гражданские учреждения их следовало жаловать следующим чином, но не воинским, а штатским . В качестве примера этому можно привести описанный в литературе случай с поручиком лейб-гвардии Семеновского полка Н. Остафье-вым, которого при отставке наградили чином вице-президента надворного суда, что соответствовало чину подполковника VII-го ранга. При императрицах Анне Ивановне и Елизавете Петровне произошло повышение в рангах некоторых придворных должностей, которые занимали представители наиболее родовитых дворянских фамилий, что было явным отклонением от линии Петра I, ставившего на первое место воинские и статские штаты. Подобные отклонения делались правительством в угоду отдельных личностей, игравших видную роль при дворе и в высшем государственном управлении. Так, 12 января 1737 г. Анна Ивановна повелела перевести должности камергера из VI-го (равного армейскому полковнику) в IV-й класс (равного генерал-майору) «Табели о рангах», а должность камер-юнкера приказала перевести из ІХ-го в VI-й класс69. В правление Елизаветы Петровны родовитые дворяне, занимавшие высшие придворные должности, получили новые преимущества в продвижении по службе. По указу императрицы от 6 февраля 1742 г., должность камер-юнкера была повышена еще на один ранг и помещена в V-й, а камергера - в IV класс «Табели о рангах»70. Таким образом, если при Петре I камер-юнкеры имели ранг капитана, то теперь они считались равными армейским бригадирам71. Одновременно камер-юнкеры получили другую важную привилегию: вести счет служебного старшинства с армейскими офицерами соответствующих рангов. Такое же право было дано и камергерам, что облегчало им продвижение по службе, ибо в армии офицеры скорее получали новые чины. В указе Сенату от 22 июня 1745 г. императрица Елизавета Петровна установила единые общие наименования для VI, VII и VIII классов гражданской службы (коллежский советник, надворный советник и коллежский асессор), переведя чин надворного советника из VIII в VII класс. Характеризуя последующие изменения «Табели о рангах», В.А. Евреинов обратил внимание на то, что к середине XVIII в. наметился разрыв между «рангом» или «чином», и «должностью», так как в это время получает развитие практика награждения чиновников более высокими рангами при сохранении в прежней должности, чего не было ранее74. Исследуя этот вопрос, Е.П. Карнович пришел к выводу, что подобное несовпадение должности и чина началось после подписания Петром I указа от 7 мая 1724 г., так как введенные им чины статского советника и действительного статского советника уже не имели никакого практического значения и считались только почетными титулами75. И действительно, начиная с этого времени, мало-помалу всем гражданским чинам начали придавать значение простых титулов. Вследствие этого регистраторы, секретари, асессоры и советники «стали заниматься совсем не тем, чем им следовало бы заниматься сообразно с названием их чина или, точнее сказать, их должности»76. Елизавета Петровна продолжила практику жалования гражданских чинов «по докладу государыне»: при ней начали раздавать гражданские чины разбогатевшим купцам, и притом сразу же чин коллежского асессора, чтобы такие лица могли владеть деревнями на правах потомственного дворянства77. Таким образом, первоначально-исключительное значение гражданских чинов, введенных Петром Великим, постепенно утрачивалось, так что ими стали жаловать даже архиереи своих консисторских чиновников, что, однако, было пре-кращено сенатским указом от 25 мая 1773 г. При учреждении в 1747 г. Академии художеств правительство Елизаветы Петровны назначило профессорам живописи, скульпторам и архитекторам, а также конференц-секретарю офицерские чины VIII-го ранга79. Обращает на себя внимание тот факт, что их чины были на один выше, чем у профессоров и «докторов всяких факультетов» Академии наук, не пользующейся особой любовью у приемников Петра I. По уставу Кадетского сухопутного корпуса от 1766 г. в «Табель о рангах» были включены должности: директора наук (VII-й ранг), инспектора по обучению кадетов гражданского звания (VIII-й ранг), профессора в чине капитана (Х-й ранг), воспитателя и его помощника, эконома (ХІ-ХІІ-й ранги), помощника эконома (XIV-й ранг). Наконец, в «Табель о рангах» вошли некоторые новые административно-полицейские должности. Так, в 1733 г. была введена должность полицмейстера80. Чуть позднее при Главной полицмейстерской канцелярии в Петербурге и ее конторе в Москве появились квартиргер-майоры, а также брандмайоры (VIII-й ранг), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры при хлебных магазинах (VIII-й и Х-й ранги) и др.
Правила гражданского чинопроизводства
Награждение лиц чином, как почетным званием, в России велось издавна и получило полное развитие в Московском государстве в период царствования Иоанна III (1462-1505 гг.). Тогда это считалось неким выражением внимания со стороны верховной власти, и чем такое внимание было выше, тем выше награждаемое лицо занимало положение в обществе. Однако, отправной точкой в процессе формирования российской служилой бюрократии, по нашему мнению, следует считать дату 1 октября 1550 г., когда Иван IV повелел набрать по уездам «лучших слуг» для постоянной службы в Москве, наделив их за это поместьями в окрест-ностях столицы . С этого момента начался процесс раздачи чинов, совпадавших с занимаемой должностью. Позднее чин получил вполне самостоятельное значение и стал нередко жаловаться помимо занятия награждаемым той или иной конкретной должности, хотя при раздаче чинов все равно обращалось внимание на значимость занимаемой должности, а потому более высокий чин ни при каких обстоятельствах не давался лицу, занимавшему несоответствующую уровню чина должность. С другой стороны, получение известной должности не давало еще права на высокий чин, который нужно было заслужить. В этом отношении не делалось исключения по отношению даже к лицам, занимавшим высшие придворные должности, хотя дальнейшее увольнение от должности чина не лишало, и он сохранялся за его владельцем до смерти. Что касается оснований к награждению чинами, то лишь особые государственные заслуги могли выдвинуть на чины высшей степени людей неродовитых (например, Басманов при Борисе Годунове, Минин при Михаиле Федоровиче). Другой редкий случай, выдвигавший худородного человека, составлял брак царя, причем родители и ближайшие родственники царицы награждались высшими чинами (выдвигались, выносились по свойству, по «кике» - название, происходившее от головного убора замужней женщины). Во всех остальных случаях награждение соответственными чинами обыкновенно соразмерялось со степенью родовитости награждаемого, что было обусловлено тогдашними бытовыми условиями, когда понятие единства «рода», как бы он ни был велик и разветвлен, имело огромное значение. Все члены рода несли ответственности друг за друга, поэтому индивидуальное лицо было не мыслимо без рода: возвышался по службе один - возвышался целый род, и, наоборот - с понижением одного члена понижался весь род. Если старший рода лишался чести, то и его род лишался чести, становясь «захудалым». Этим воззрением, вполне разделявшимся правительством, объясняется, между прочим, и то обстоятельство, что при Иоанне IV бояре и другие чины, подвергшиеся казни, но не за государственные преступления и государственную измену, чтобы избежать бесчестия рода, отмечались в списках вместо «казнен» словом «выбыл».
Исходя из этого, становится понятным, почему человек, имевший высший чин и занимавший высшую должность, если бы даже и желал, то все равно не мог служить под начальством лица, которое ниже его по чину или по прежней должности141. В противном случае он поступился бы честью целого рода, дал бы другим родам право «заезжать, утягивать» у его рода честь. Естественным последствием такого положения дел должно было стать появления местничества, проявлявшегося не только при занятии должностей или повышении в чинах, но и в повседневной, частной жизни, притом не только среди мужчин, но и женщин.
Правила местнической арифметики, подробно изложенные в дореволюционной и советской научной литературе, были невероятно запутаны даже по отношению к близким родственникам и выражались в замысловатых формулировках, типа «первого брата сын четвертому дяде в версту», то есть равный по положению142. Еще более сложным становился местнический счет, когда заходил спор двух разных аристократических фамилий. В этом случае «думные чины» поднимали исторические прецеденты, записи о назначениях, фамильные воспоминания о том, кто, как и на каком месте сидел при таком-то великом князе или царе.
Не углубляясь в трудные для современного восприятия местнические правила, для нашего исследования важно уяснить, что назначение на невысокую должность само по себе не уменьшало «чести», так как уменьшить ее могла только совместная служба с представителем менее «честного» рода143. Поэтому, награждение чинами царской милостью производилось с особою осмотрительностью и далеко не в широких размерах, чтобы щедрою раздачею чинов не умалялось значение самой царской милости. Никакая величайшая государственная заслуга не могла уравнять незнатного человека с лицом, род которого, честь которого «стара и велика». Спаситель отечества - князь Д.М. Пожарский становится по местничеству все-таки ниже не только известного по тогдашним смутам боярина князя Трубецкого, но ниже даже сына еще более известного и открытого врага отечества, но знатного родом Михаила Салтыкова. Впрочем, нужно заметить, что все эти порядки вполне разделялись тогдашним обществом, и тот же воевода-освободитель преклонялся перед родовитым «великочиновным» человеком: «Если бы теперь здесь был такой столп, как князь Василий Васильевич» (имеется в виду Голицын, находившийся во время похода Пожарского в польском плену), говорит Пожарский, «то за него бы вся земля держалась, и я бы при нем за такое великое дело не принялся».
Однако, верховная власть постепенно все более и более отрешается от прежних взглядов, усиливаются государственные начала во всем государственном управлении России. Влияние нового взгляда на власть неизбежно отразилось и на самом чинопроизводстве: устанавливается ограниченное число самых чинов, им начинают награждать малое число лиц и притом исключительно в качестве знака царской милости, а не за простое нахождение на службе определенного числа лет.
Конечно, первоначально делались широкие отступления: члены 16-ти наиболее знатных родов (например, князья Голицыны, Куракины, Урусовы и т.д.) сразу же жаловались в бояре, менее знатные жаловались сначала в окольничие, а уже затем в бояре. Вместе с тем, уже при Михаиле Федоровиче (1613-1645 гг.), при всем его стремлении поддерживать досмутный порядок, были предприняты первые попытки упорядочить раздачу чинов. Его приемник Алексей Михайлович (1645-1676 гг.) пошел еще дальше - он сделал «канцлером своего царствования» сына уездного псковского дворянина - А.Л. Ордын-Нащекина, а также «многократно возвысил» сына дьякона А.С. Матвеева, дав ему боярство в 1675 г. Следующий царь - Федор Алексеевич также стал возвышать «новых людей» -И.М. Языкова и А.Т. Лихачева. Примечательно, что подобные назначения вовсе не возбуждали особого неудовольствия среди родовитых людей, так как такие случаи скорее были исключением, чем правилом: все таки для неродословных людей достижение боярского чина было затруднено неизбежностью прохождения последовательно чинов стольника, думного дворянина, окольничего. Напротив, члены именитых фамилий (так называемые перворазрядные боярские рода) прямо возводились в боярство из низшего чина стольника, минуя окольничество. В этом состояло особое преимущество «больших родов», в то время, как члены «третьестепенных» фамилий ни при каких условиях не могли подняться выше чина окольничего145. Поэтому при назначении на высшие должности людей новых, худородных, родовитые люди при каждом удобном случае считали своею обязанностью отстаивать родовую честь, «считаться местами», получая поддержку от властей, признававшей совершенно естественным производить замещение должностей не по личным заслугам, а по заслугам предков, родичей и вообще по родовитости, наказывая при этом «зарвавшихся».
Требования, предъявляемые к морально-деловым качествам чиновников
Исследуя вопросы требований, предъявляемых в начале XVIII в. к морально-деловым качествам чиновников, границе их ответственности за своевременное и качественное исполнение служебных обязанностей, следует сказать, что Петр I рассматривал служащих административных учреждений в качестве лиц, призванных проводить государственную политику и трудящихся для «общего блага». Провозглашая себя всего лишь первым слугой государства, который «здоровье свое истратил, не жалея в некоторых случаях и живота своего», Петр I неоднократно писал о том, что чиновничество, как и он, должно видеть смысл своей деятельности в служении «пользе государственной» с той лишь разницей, что круг обязанностей чиновников значительно уже императорских, для которого руководящим началом является «воля божия», в то время, как чиновник в своей практической деятельности обязан руководствоваться волей монарха, закрепленной в указах и инструкциях408. Для обеспечения этого 24 апреля 1713 г. было велено довести до сведения должностных лиц и всех граждан, что «повредители интересов государственных» будут строго наказываться .
Вводя новые принципы кадрового обеспечения государственных органов управления, Петр I начал с внешнего вида чиновника. Классическим примером этому может служить его «борьба» с бородачами, которую Петр I повел в августе 1698 г. после своего возвращения из-за границы в Москву. Тогда же он начал вводить и новую одежду. Первый указ об этом появился в 1701 г., когда было официально предписано людям всякого чина, кроме духовенства, пашенных крестьян и их жен, носить немецкое платье и одежду. За нарушение данного указа налагался штраф. В 1705 г. издается указ о бритье бород и усов «всякого чина людям», кроме попов и дьяконов. В 1714 г. под угрозой каторги было подтверждено - не носить бород и русских платьев, а также не торговать последними. Как трудно было ввести новые порядки, показывает любопытный указ 1726 г, из которого видно, что штаб-офицеры и унтер-офицеры, уволенные от службы и находящиеся в отпуске, продолжали носить бороды и старинные русские одежды.
Начав с регламентации внешнего вида чиновников, Петр I перешел к формированию их профессиональных, деловых и моральных качеств, что нашло всестороннюю разработку в принятом в 1720 г. Генеральном регламенте. Так, стремясь воспитать нового государственного служащего высоконравственным и неподкупным, Регламент подчеркивал необходимость чиновникам «безбожного жития ...пития и игры, лжи и обманства» не совершать, и чтоб «оные в одежде чисто содержались, а в обхождении...недерзостно поступали». Работники коллегий должны были глубоко знать государственные законы и уставы, рассматривая их соблюдение в качестве главного условия «правового и благонамеренного управления». Генеральный регламент требовал от них «верности службе» и решения дел «ни по дружбе, или по вражде, или из-за взяток». Здесь же была учтена и исключительная ситуацию, когда Сенат повелевал коллегии выполнять указ, который, по мнению коллегии, «высокому интересу противен». В этом случае коллегия, задержав исполнение указа, должна была письменно известить Сенат о своих сомнениях. Если Сенат опять-таки письменно подтвердил свой указ, то коллегия обязана была выполнить его, обязательно доведя об этом царю.
В законе прямо указывалось, что «служители при коллегиях» обязаны «должность свою знать» и своим начальникам «достойное почтение и послушание чинить». Начальникам же предписывалось своих подчиненных к «добродетели и достохвальному любочестию побуждать», лишним их «не отягощать», не призирать, а «чувственными словами укорять», учить вежливому обращению с представителями местных учреждений, «чтоб никто ругательными словами Коллегии касаться не дерзил». Неизбежным следствием нарушения служебных и нравственных норм стало привлечение чиновников к ответственности, вплоть до предания суду, лишения чина и увольнения со службы, так как Петр считал, что «неисполнение указов ничем не разнится от государственной измены». Напротив, за хорошую работу царь обещал «истинных служителей» жаловать «особливою протекциею и высокою милостью и по заслугам награждать» .
С целью выявления провинившихся, Петр I 20 февраля 1722 г. повелел герольдмейстеру Сената во время смотров дворян выяснять, кто из них был в «публичном наказании и за какие вины», после чего вносить эти сведения в смотровые списки . 24 января 1724 г. император вновь подтвердил необходимость всем подчиненным быть «в послушании у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того...не делать,...и доносить генерал-прокурору или обер-прокурору». Однако, тут же была сделана оговорка, что перед этим подчиненный «должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам», а уж потом доносить, но «чтобы была истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал».
Беглое знакомство с содержанием указа от 13 февраля 1720 г., посвященного контролирующим функциям обер-секретаря Сената, свидетельствует о том, что Петр I не располагал вышколенными чиновниками. Поэтому ему приходилось внушать им самые элементарные правила: пять пунктов из шести вышеназванного указа толкуют о процедуре обсуждения дел, точнее, посвящены нормам поведения вельмож в Сенате - надобности укрощать необузданный нрав, стремлении навязать свою волю криком или, наоборот, уклонении от ответственности за принимаемое решение, отложив его в долгий ящик, и т.д.
Сенаторы, видимо, мало вняли этому призыву, ибо понадобилось еще несколько указов, обучавших их правилам поведения в высшем учреждении государства. Один из них вновь напоминал, «дабы в Сенате все было делано порядочно и суетных разговоров, крика и прочего не было», а другой устанавливал меры наказания тем сенаторам, которые продолжали на заседаниях «браниться, вздорить или кричать». При первом и втором нарушениях порядка виновный подвергался штрафу, а при третьем, помимо 100-рублевого штрафа, полагался «арест тюремной на три дни» .
