Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы договоров в публично-правовой сфере.
1. Исторические корни публично-правовых договоров 16
2. Публичное и частное право: проблемы соотношения 34
3. Договоры в публично-правовой сфере: понятие, юридическая природа, особенности, функции, принципы, классификация 54
Глава 2. Характеристика специфики договорных отношений в области публичного права .
1. Международные договоры 95
2. Государственно-правовые договоры .....107
3. Договорные отношения в сфере местного самоуправления 123
Глава 3. Публичные правоотношения как средство реализации публично-правовых договоров .
1. Содержательные и формальные особенности регулятивных публичных правоотношений 136
2. Проблемы охранительных правоотношений 161
Заключение 172
Список литературы 177
- Исторические корни публично-правовых договоров
- Публичное и частное право: проблемы соотношения
- Международные договоры
- Содержательные и формальные особенности регулятивных публичных правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Формирование в нашей стране правового государства, демократизация различных сфер общественной жизни диктуют необходимость повышения эффективности правового регулирования и в этом плане переоценки многих средств правового воздействия на общественные отношения.
Среди этих средств большую роль играют договорное регулирование, проникновение и активизация договорных отношений не только в области частного права, но и в области государственного управления, т.е. традиционного пространства действия публичного права. Договор - средство, которое использует публичная власть для оптимизации своей деятельности, для обеспечения её эффективности, децентрализации системы взаимоотношений между субъектами публичной власти, в частности, между федеральным центром и регионами, для становления правовых и институциональных механизмов функционирования и оперативного управления страной.
Важно отметить, что договоры охватывают значительную часть публично-правовых отношений, выступают одной из существенных организационно-правовых форм регулирования данных отношений. Это объясняется тем, что договор позволяет учитывать многообразные факторы, сопутствующие публично-правовой деятельности, обеспечить индивидуальный подход к регулированию отношений, складывающихся в сфере осуществления публичной власти.
Договор позволяет также гибко и оперативно регламентировать взаимоотношения между сторонами публичных правоотношений, устанавливать необходимый баланс между потребностями и интересами в сфере публичного права. Институт договора в названной сфере служит целям обеспечения адекватности правового регулирования сложившимся отношениям, устранения противоречивости, пробельности и коллизионности действующего законодательства.
Однако, несмотря на безусловную полезность и демократичность договорных механизмов, их распространённость в области публичного права ещё невелика, а сами договорные связи в указанном пространстве нередко недооцениваются. Причиной такого положения служит прежде всего слабая разработанность проблем договорных отношений публично-правового характера как в отраслевых аспектах, так и в общетеоретическом плане.
Не получили всестороннего и глубокого исследования юридическая природа данного вида договоров, их функциональные особенности, принципиальные начала их действия и исполнения, место в российской правовой системе.
Внимание к договорам в публично-правовой среде не означает возврата к утвердившейся в советское время идеологической установке: «Мы ничего «частного» не признаём, для нас всё в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»1 .Напротив, речь идёт о выявлении рационального соотношения частноправового и публично-правового регулирования, учёте специфики каждого из них.
Следует поддержать позицию тех учёных, которые полагают, что частное право не может существовать без публичного права, что публичное право также служит интересам личности и общества и обеспечивает целостное развитие государственной организации .
Новые реалии в жизни российского общества объективно требуют активизации публичной власти в использовании разнообразных рычагов воздействия в целях развития рыночных отношений, органического соединения этого развития с социальной политикой государства, повышения результативности в стратегии формирования гражданского общества, в создании эффективных юридических механизмов защиты прав человека.
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 398. 2 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995. С. 24 - 25; Поленина СВ. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. № 9. С.8.
Расширение сферы договорного регулирования в современный период представляет собой одно из ключевых направлений построения гражданского общества и правовой государственности в Российской Федерации. Отсюда необходимость глубокого комплексного познания договорных отношений в сфере публичного права, анализа практики заключения и реализации договоров публично-правового характера, уяснения специфики публичных правоотношений, которые существенно отличаются от их частноправовой модели.
Всё" это позволит обогатить государственно-правовой инструментарий публичного права, разнообразить средства, используемые публичной властью для реализации общественных интересов.
Высказанные соображения определяют актуальность избранной темы исследования. Кроме того, её актуальность обусловлена практической значимостью проблемы договорных отношений в публично-правовой сфере. Динамичное развитие институтов публичной власти, сложность и многоплановость развития федеративных связей и взаимодействия между Российской Федерацией и её субъектами, большие проблемы в становлении и функционировании местного самоуправления в нашей стране, процессы глобальных преобразований всего мирового сообщества и включённость России в эти процессы значительно повышают роль общетеоретического осмысления договорных отношений в различных сферах публично-правового характера, выявления тех видов общественных отношений, которые требуют для своего регулирования именно договорной формы.
Степень разработанности проблемы.
В отечественной юридической науке имеется значительное количество исследований договоров в области частного права. Что касается договоров публично-правового характера, то им уделялось меньшее внимание, либо рассматривались их отдельные аспекты, главным образом в сравнении с договорами-сделками. Специальное внимание рассмотрению договора как
источника публичного права была посвящена кандидатская диссертация Р.З. Ярмухаметова, защищенная в 2002 году.
Отдельные аспекты публичных правоотношений были проанализированы в весьма содержательном диссертационном исследовании Н.М. Вагиной «Принципы публичного права» (Казань, 2004 г.). Однако автор работы не ставила своей целью дать характеристику договорного регулирования в области публичного права. Поэтому несмотря на интересные авторские соображения относительно разграничения публичного и частного права, предмета, метода и принципов публичного права, тема договоров в публично-правовой сфере осталась вне внимания исследователя.
В ряде работ последних лет была предпринята попытка создать общее учение о договоре как межотраслевом институте, разработать общетеоретическую конструкцию договора, в равной мере относящуюся и к частному, и к публичному праву. Среди такого рода научных трудов заслуживают быть отмеченными работы В.В. Иванова «Общие вопросы теории договора» (М., 2000 г.), А.Д. Корецкого «Договорное право» (Ростов-на-Дону, 2004 г.), кандидатская диссертация Ш.В, Калабекова «Договор как универсальная правовая конструкция» (М, 2004 г.). Однако названным и некоторым другим авторам не удалось уйти от распространения частноправовых начал на публично-правовую сферу.
Фундаментальный четырёхтомный труд известных цивилистов М.И. Брагинского и В.В. Ветрянского «Договорное право. Общие положения» (М, 1997 г.) не составляет в данном отношении исключения: он целиком основан на материале гражданского права и лишь имеются некоторые небольшие вкрапления, касающиеся договоров публично-правового характера.
Надо отметить, что определённое внимание уделяют публично-правовым договорам такие учёные, как Ю.А. Тихомиров и Ю.Н. Старилов. Вместе с тем в современной отечественной науке отсутствуют комплексные монографический исследования, специально посвященные договорным отношения в сфере публичного права, выявлению их юридической природы, содержанию,
7 выработке классификационных критериев для типологии договоров публично-правового характера, определению функциональной нагрузки этих договоров, ключевых принципов, на которых они основываются, особенностям их действия и реализации.
Настоящая диссертация является одной из первых в современной юриспруденции попыток комплексного общетеоретического анализа указанных проблем.
Цель и задачи исследования.
Основная цель данной работы - общетеоретическое обоснование концепции публично-правового договора как одного из важных средств, используемых публичной властью для управления делами общества и реализации общественных интересов. В соответствии с этим в диссертации решаются следующие задачи:
выявляется общая нормативно-правовая база для распространения договорных отношений в области публичного права в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством;
обосновывается идея об особом характере публично-правовых договоров, их специфических свойствах и признаках, своеобразной функциональной нагрузке;
доказывается, что по своей юридической природе публично-правовые договоры занимают место в российской правовой системе, близкое к нормативным правовым актам, так как дополняют действующее законодательство, конкретизируют его, служат средством разрешения юридических коллизий и восполнения пробелов в правовом регулировании публичных отношений;
уточняется положение об отраслевом различии публичных договорных отношений в отдельных отраслях публичного права, в том числе различии целей на достижение которых направлены данные отношения, содержании договорных обязательств, их назначение и т.д.;
анализируются публичные правоотношения, в рамках которых реализуются публично-правовые договоры, устанавливаются особенности данного вида правоотношений, в частности, их субъектно-объектного состава, юридического содержания публичных субъективных прав и обязанностей, юридических фактов как оснований динамики указанных правоотношений;
обосновывается положение об общерегулятивных правоотношениях как одном из важных типов публичных правоотношений, который устанавливает связанность государства и всей публичной власти правом;
исследуется юридическая природа публичных охранительных правоотношений, которые возникают в конфликтных ситуациях и предназначены для применения мер защиты и юридической ответственности.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются договорные отношения в публично-правовой сфере и их отраслевые разновидности.
Предмет исследования составляют сущностные, содержательные, юридические особенности договоров публично-правового характера как эффективного правового средства воздействия субъектов публичной власти на общественные отношения в целях консолидации общества, управления его делами, обеспечения его безопасности, защиты прав и свобод личности.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды современных российских теоретиков права, затрагивавших в той или иной мере проблемы договорного регулирования: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Ведяхина, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, В.М. Горшенёва, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г\В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, М.А. Краснова, Л.С. Мамута, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, О.Г, Румянцева, В.Н. Синюкова, В.М.
9 Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибулина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, Л.С. Явича и др.
При написании работы широко использовался материал отраслевых юридических наук, в том числе известных специалистов в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, А.И. Лепешкина, В.О. Лучина, Н.А. Михалёвой, Ж.И. Овсепян, В.В. Полянского, М.С. Саликова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.; в области административного права: Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, А.В. Дёмина, А.Б. Зеленцова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.И. Новосёлова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова и
др.
Специфика диссертационного исследования определила обращение к трудам учёных-цивилистов, в том числе С.Н. Братуся, М.И. Брагинского, В.В. Ветрянского, В.П. Грибанова, О.А. Красавчикова, И.Б. Новицкого, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева и др.
Большую роль при выполнении диссертации сыграли труды отечественных дореволюционных учёных-юристов, таких как Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев, Е.В. Спекторский, Ф.В. Тарановский, Е.Н. Трубецкой, Б.Б. Черепахин, Б.Н. Чичерин и др.
Отдельные выводы и обобщения диссертации основываются на идеях и воззрениях известных дореволюционных и современных историков и историков государства и права: И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, Л.Н. Гумилёва, Н.М. Золотухиной, И.А. Исаева, С.Л. Ронина, Е.А. Скрипилева, О.И. Чистякова и др.
Методологической базой исследования послужил комплекс философских, общенаучных и частнонаучных методов познания, в том числе диалектический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правового и конкретно-социологического анализа. При этом изучаемый объект
10 исследовался через совокупность его признаков, путём построения логических цепочек - от общего (абстрактного) к частному (конкретному) и наоборот. Исследование некоторых конкретных вопросов проводилось при помощи метода исторической реконструкции, а также формально-юридического метода. Нормативно-правовую основу диссертации образуют: Конституция РФ 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, решения органов конституционного и общего правосудия, акты органов местного самоуправления, а также международные договоры Российской Федерации с другими государствами, международные пакты и другие документы международно-правового характера.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена сформулированными выше целями и задачами и заключается в комплексном монографическом исследовании на уровне общей теории государства и права института договорных отношении в публично-правовой сфере. Специфика исследования определяется тем, что впервые в современной юридической науке предпринят анализ системы договорных отношений в публично-правовой сфере, выявляются особенности договоров публично-правового характера, их юридическая природа, функциональное назначение, своеобразие содержания и реализации.
Научная новизна выражается также в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Договоры публично-правового характера имеют специальную юридическую природу: их правовой режим определяется нормами публичного права, они обладают качеством нормативности, в силу чего занимают в правовой системе место, близкое к нормативным правовым актам; устанавливают условное формально-юридическое равенство их участников, поскольку субъектами договорного процесса или одним из них являются органы публичной власти; направлены на реализацию публичного интереса;
Публично-правовой договор принадлежит к актам особого рода правотворчества - договорного, которое имеет вспомогательное, служебное, конкретизирующие для действующего законодательства назначение. Существенная черта договорного правотворчества -применение в полном соответствии и в пределах действующего законодательства» что позволяет определить его как правотворчество, производное от законов. Вспомогательная, служебная роль публично-правовых договоров не принижает их назначения как средства реализации публичного права. Несмотря на связанность участников публичных договорных отношений рамками закона, закреплённой за ними компетенцией, субъекты договоров обладают достаточно широкими полномочиями в выборе формы договора, свободе вступления в договорные отношения, в определении путей и способов достижения публичных целей, в выборе конкретных полномочий для делегирования их другому участнику договора, в осуществлении контрольно-надзорных функций за надлежащим выполнением договорных полномочий и т.д.
Договорные отношения в публично-правовой сфере выступают не только средством правового регулирования общественных отношений, но и средством реализации полномочий органов публичной власти и в силу этого служат целям эффективного государственного управления. Это сообщает договору публично-правового характера специфическую функциональную нагрузку. Анализ содержания договоров, действующих в различных отраслях публичного права, позволяет выделить следующие функции договоров: регулятивно-координационную, правообразующую, правореализационную, управленческую, стабилизирующую, обеспечительную, контрольную, информационную, прогностическую.
Функционирование публично-правовых договоров основывается на системе принципов, образующих исходные начала для регулирования взаимоотношений субъектов в сфере публичного права. Эти принципы возможно проанализировать в трёх аспектах: а) с точки зрения
12 соответствия общеправовым принципам; б) закрепления отраслевых принципов; в) отражение принципов, присущих публично-правовым институтам. Принципы позволяют уяснить смысл и назначение публично-правовых договоров, уточнить их место в российской правовой системе, а также выявить тенденции развития, возможности в разрешении юридических конфликтов и могут стать дополнительными критериями для разграничения публичного и частного права.
Несмотря на разнообразие видов публично-правовых договоров, все они подчиняются одному правовому режиму, т.е. работают на единых правовых началах и используют различные средства, которыми располагает публичное право. Публично-правовой режим сопровождает заключение, действие, реализацию всех видов договоров публично-правового характера.
Публично-правовой договор представляет собой модель публичных правоотношений, является одной из форм существования и реализации публичного права. Рассмотрение договоров публично-правового характера как правоотношения акцентирует внимание на связанности его сторон взаимными правами и обязанностями, переводит законодательные установления в конкретные правоотношения и, следовательно, в реальные акты действий субъектов, позволяя участникам договорных отношений детализировать предписания закона к той или иной ситуации для достижения социально значимых целей.
Публичные правоотношения обладают своими особенностями, которые отличают их от модели правоотношений в области частного права. Одна из главных особенностей состоит в том, что публичные правоотношения складываются в сфере публичных интересов. Публичные правоотношения - всегда властные отношении, что предполагает право одного субъекта осуществлять властно-управленческую деятельность в отношении другого (других) субъектов и одновременно обязанность участников правоотношения подчиняться воле властвующего субъекта. В
13 отличие от частных правоотношений, где субъекты автономны, равноправны, при вступления в публичные правоотношения субъекты не могут проявлять в полной мере автономию воли, поскольку связаны возложенной на них компетенцией, своим статусом, пределами деятельности и т.д. Властвующий субъект призван действовать не в собственных интересах, а в рамках установленной законом компетенции, с соблюдением целей и задач, определённых государством.
Спор в юридической науке об объекте правоотношения может быть решён, если разли чить два момента: 1) на что направлено правонарушение, т.е. что составляет объект правовой деятельности; 2) по поводу чего возникает правоотношение, т.е. что составляет объект интереса его участников. У публичных правоотношений может отсутствовать объект правовой деятельности, который составляют явления материального и духовного мира, но всегда присутствует объект интереса, поскольку он связан непосредственно или косвенно с целевым назначением правоотношения. Для публичных правоотношений характерно, что в виде объекта выступает общественный интерес, общее благо социальных общностей или общества в целом. Объект интереса образует главную специфическую черту публичных правоотношений.
Разновидностью публичных правоотношений являются охранительные правоотношения, которые характеризуется тем, что возникают в конфликтных ситуациях: при нарушении публично-правового договора, несоблюдении его условий и т.д. Охранительные правоотношения всегда носят публичный характер, так как в рамках данных правоотношений государство (в лице соответствующих органов и должностных лиц) реализует принадлежащие ему права на легальное принуждение. К особенностям охранительных правоотношений относятся также: наличие противоположных юридически значимых интересов у сторон; свойство процедурности, отсутствие добровольности вступления в них и свободы выхода; основанием возникновения данного вида правоотношений
14 служат юридические факты, которые вызывают юридический конфликт при осуществлении публичной власти; властно-принудительный или примирительно-согласительный порядок разрешения юридического конфликта в рамках данных правоотношений.
Научное и практическое значение исследования.
Сформулированные в данном диссертационном исследовании теоретические положения конкретизируют ряд разделов теории государства и права, в частности излагающих общее учение о правоотношениях, теорию реализации права, теорию публично-правовых договоров как источников права.
Положения диссертации могут составить основу для дальнейшего теоретического осмысления и углубления представлений об институте публичной власти, средствах и методов её функционирования, специфике властвования в условиях демократизации и децентрализации государственного управления обществом.
Изложенные в работе рекомендации и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, правоприменительной деятельности субъектов публичной власти различных уровней при разрешении возникающих юридических конфликтов.
Материалы диссертации могут оказаться полезными в преподавании курса общей теории государства и права, проблем теории государства и права, отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, при выполнении научных работ по вопросам договорного права, публичного права, при написании учебников и учебных пособий. Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование обсуждалось на заседании кафедры истории и теории государства и права Российского государственного гуманитарного университета.
Основные положения диссертации изложены в авторских публикациях, в том числе в журнале «Государство и право», в сборниках научных трудов и других изданиях, а также докладывались на Всероссийских научных конференциях в г. Тамбове и в г. Курске.
Некоторые положения работы апробированы в процессе дачи экспертных заключений и личного консультирования отдельных государственных органов по вопросам, связанным с заключением и исполнением публично-правовых договоров.
Структура работы определена целями исследования и вытекающими из них задачами.
Диссертация состоит из Введения, трёх глав, объединяющих восемь параграфов, Заключения и Списка использованной литературы.
Исторические корни публично-правовых договоров
В истории государственно образовательного общества договорные отношения публичного характера развивались, по существу, с момента появления государств. Каждая историческая эпоха заложила свой пласт в данный институт, развивая и совершенствуя его.
Эпоха Древнего Рима ввела в юриспруденцию деление права на частное и публичное и тем самым разграничила сферы, отражающие интересы государства и его органов, с одной стороны, а с другой,- интересы отдельных лиц. Это деление было заимствовано в более поздние времена именно у римского права.
По всеобщему признанию, достижения римской юриспруденции в области публичного права были заметно скромнее, чем в области частного права.1 Поэтому в средние века, в новое время рецепировалось главным образом частное право. Вместе с тем предметом рецепции до некоторой степени стали и нормы публичного права. Например, Е.А. Скрипилев пишет: «Для обоснования верховенства королевской власти, которая в союзе с городами боролась за политическое объединение своей страны, юристам европейских стран не пришлось создавать какое-либо новое оригинальное учение». Они обрели его в отдельных формулах римского права, например: «то, что угодно государю, имеет силу закона» или «государь стоит над законами».
Несмотря на то, что римские юристы создали в целом достаточно совершенное право, тем не менее, каждое государство стремилось на разных этапах развития выработать свое видение и понимание права, в частности, свое представление о публичном праве и средствах его реализации и обеспечения.
Большой интерес к критериям разграничения частного и публичного права проявляли русские дореволюционные юристы. Так, известный отечественный правовед Е.В. Спекторский в работе «Христианство и культура» выделил следующие три основания, на которых строится публичное право: государство; власть как возможность приказывать, запрещать и разрешать; политические права граждан.1 Это несколько иные критерии, чем положения Аристотеля и Ульпиана, разграничивших публичное и частное право.
Ученый также утверждал, что обе системы могут мыслиться отдельно одна от другой, но фактически они действуют совместно, взаимно проникая друг в друга и тем самым предохраняя общество от анархии, эгоизма, чиновничьего произвола и т.д. Таким образом, он предполагал их мирное сосуществование и позитивное влияние друг на друга.
Примечателен тезис Е.В. Спекторского о том, что государственная власть не есть политическое управление. Это общественная служба. Политические субъективные права должны использоваться не в эгоистических целях, а в духе социального права - «служить друг другу».
Таким образом, отечественные философы и правоведы не рассматривали соотношение частного и публичного права как их противостояние и противоборство, а как их согласованное, сбалансированное существование, как их единство: каждое из них вне связи с другим теряет свой смысл.
Переходя к анализу непосредственных исторических истоков договоров в публично-правовой сфере, отметим, что первым упоминанием о договоре в сфере публичных отношений можно считать теорию общественного договора, которая обосновала договорный характер происхождения государства. Хотя эта теория получила наиболее широкое распространение в XVIII-XIX вв., однако предполагается, что уже в древнегреческой философии государство рассматривалось как результат договора между людьми о взаимной безопасности и общей пользе «с целью не вредить друг другу и терпеть вреда»1.
Один из родоначальников теории общественного договора Ж.Ж. Руссо полагал, что «основою любой законной власти среди людей могут быть только соглашения»2. Общественный договор трактовался, в частности, как договор «между народами и теми правителями, которых он себе находит», как договор, в котором оговариваются условия, на которых одна из сторон обязуется повелевать, а другая - повиноваться. И далее утверждалось: «Существует только один договор в Государстве - это договор ассоциации, и он исключает здесь любой другой. Нельзя представить себе никакого публичного договора (подчеркнуто мной - НМ\ который не был бы нарушением первого»3.
Известный русский дореволюционный юрист Ф.В. Тарановский отмечал, что римские юристы приписывали договору всеобъемлющее преобразующее действие, сводя к договору и законы и обычное право. Школа же естественного права считала договор единственным источником всякого положительного права4.
Ф.В. Тарановский подчеркивал важное значение договора в ту эпоху, когда еще не сложилось государство с единой централизованной властью, когда действовали замкнутые системы права в пределах более мелких общественных союзов, родовых и общинных. По его мнению, договоры были направлены на отношения между членами различных родовых и общинных групп. В более поздний период политической самостоятельности сословий договоры применялись для регулирования отношений между отдельными сословиями, а также между ними и королями.
При развитой государственной власти появляется понятие договора как источника конкретных норм права- нормативного договора, или договора нормативного содержания, который предоставляет сторонам возможность определить их права и обязанности по отношению друг к другу посредством взаимного согласия. Таким образом, источником конкретной юридической нормы, регулирующей отношения между сторонами, служит договор.
Ф.В. Тарановский оценивал как неправильное подведение римскими юристами под договор закона и юридического обычая. Он выделял следующие особенности нормативного договора: во-первых, договаривающиеся стороны стремятся к установлению общей нормы; во-вторых, мотивом служит осознание потребности такой нормы; в-третьих, договор создает объективную юридическую норму .
Надо отметить, что сторонники теории общественного договора характеризовали государство как сообщество, сотоварищество. Отсюда вытекала важнейшая обязанность государства - равным образом заботиться о благе всех граждан независимо от сословия. При этом общественный договор трактовался как добровольное объединение людей, вступивших в соглашение во имя хорошей и счастливой жизни и оговоривших взаимные отношения между собой и верховной властью2.
Теория общественного договора широко использовалась ее последователями для объяснения естественного источника возникновения государства и рассмотрения последнего как результата договора, соглашения и инструмента реализации целей общества. При этом идея общего блага, пользы является центральной в этом учении, сближая таким образом общество и государство и придавая гармоничность их отношениям.
Публичное и частное право: проблемы соотношения
Проблемы разграничения публичного и частного права относятся в юридической науке к «вечно» дискуссионным. Несмотря на повышенное внимание к вопросу в последние годы в связи с переходом нашей страны к рыночным отношениям, до сих пор не выработано общепризнанного критерия разделения права на частное и публичное.
Исходное начало, сформулированное еще римским юристом Ульпианом и положенное им в основу данного разграничения, - чьи интересы отражаются в праве - государства в целом или индивида, в современных условиях может быть принято с большими оговорками. Это объясняется тем, что соотношение публичных и частных интересов существенно изменяется. В большинстве отраслей права присутствуют как те, так и другие интересы. Приоритет же принадлежит одним из них в зависимости от направленности действующего законодательства и задач, которые возникают на конкретно-историческом этапе развития общества.
Например, в такой сугубо частной сфере, как гражданское право, которое в целом направлено на защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, присутствуют публичные начала, когда допускается ограничение гражданских прав федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.З.ст.55 Конституции РФ; ст.1 ГК РФ), т.е. преимущественно в публичных интересах.
Вместе с тем, в таких ярко выраженных публичных отраслях, как уголовное и уголовно-процессуальное право, содержатся частные начала, выраженные в делах частного и частно-публичного обвинения (оскорбление, клевета и др.). Более того, специалисты в области науки уголовного права вносят предложения о расширении круга дел частного обвинения1.
Другой пример - бюджетное право, которое традиционно относится к публичному праву. Несмотря на преобладание в регулировании бюджетных отношений государственного интереса, Бюджетный кодекс РФ допускает сочетание публичных и частных начал. Это выражается, например, в договоре, который может быть заключен уполномоченным органом от имени Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (п.1.ст.72 Бюджетного кодекса РФ).
Некоторые специалисты в области частного права усматривают проникновение частноправовых начал в такую среду, как бюджетный учет. В настоящее время признана необходимость составления баланса государства на основе так называемых частных активов, т.е. с учетом всех финансовых ресурсов и их изменений за определенный период. Понятие частных активов использовалось до сих пор исключительно коммерческими организациями.
Взаимопроникновение и тесное сотрудничество публичных и частных начал в различных отраслях права стало поводом для утверждения некоторыми учеными, что «четкого и абсолютного разделения между публичным и частным правом в принципе нельзя достигнуть».
Безусловно, любая правовая норма создается, исходя из публичного интереса. Более того, частные интересы легализуются, а следовательно, защищаются государством лишь в том случае, если они соответствуют интересам общества, если общество заинтересовано в их существовании и развитии. Однако несмотря на то, что границы между частным и публичным правом весьма подвижны и меняются с изменением обстановки как внутренней, так и международной, это не влияет на частноправовую или публично-правовую принадлежность той или иной отрасли права.
Есть настоятельная необходимость разграничить наиболее оптимальным образом сферы публичного и частного права. От этого зависит выбор законодателем методов и средств правового регулирования общественных отношений, отнесенных к конкретной сфере, установление видов и мер юридической ответственности за нарушение предписаний государства, определение статуса субъектов тех или иных видов правоотношений и гарантий правореализационной деятельности субъектов и в целом состояние правопорядка в стране.
Следовательно, дуализм частного и публичного права нельзя отнести к надуманным или устаревшим, неактуальным проблемам.
В отечественной юридической науке предлагались и продолжают предлагаться различные основания и критерии для разграничения частной и публично-правовой сфер. Так, выделяют три основания для такого различия: теорию интереса; предмет правового регулирования; метод правового регулирования1. Соответственно называют, во-первых, материальную теорию, которая базируется на природе интереса, защищаемого нормами публичного и частного права; во-вторых, формальную теорию, которая исходит из способа (метода) регулирования отношений и построения правоотношений; в-третьих, смешанную теорию, объединяющую материальный и формальный критерий .
Международные договоры
В ст.2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» международный договор определяется как «международное соглашение, заключенное Российское Федерацией с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от их конкретного наименования1. Это соответствует определению международных договоров в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (ст. 2) и Конвенций о праве договоров между государствами и международными организациями или международными организациями 1986 г. (ст.2).
В юридической литературе отмечаются две главные тенденции, присущие данному взаимодействию: во-первых, увеличение числа международных договоров и национально-правовых актов, посвященных аналогичным или близким предметам регулирования; во-вторых, повышение значения унифицированного регулирования, осуществляемого с помощью международных договоров1. Отсюда важно проанализировать характер и степень влияния международных договоров на правовую систему России, сферу действия национального публичного права.
В международно-правовой сфере проблемными являются вопросы имплементации договорных норм международного права: всегда ли она требуется.
В юридической литературе выделяются следующие три способа реализации международных договоров во внутригосударственном правовом пространстве.
1) Возможность непосредственного действия международных договоров внутри страны наравне с национальным правом. Такая возможность предусмотрена конституциями Бельгии, Голландии, США, Франции, Швейцарии и др. Например, согласно ст. 55 Конституции Французской Республики «международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу законов, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной»2.
2)Для реализации положений международного договора требуется принятие соответствующих внутригосударственных актов, которые придают силу закона всему международному договору или его какой-то части. Такая практика присуща Великобритании и Канаде.
3)3акрепление на конституционном уровне приоритета общепризнанных норм и принципов международного права. Этот способ реализации норм международных договоров и соглашений придает общепризнанным принципам и нормам международного права свойство специфического регулятора внутригосударственных отношений. Он получил распространение в Греции, Италии, ФРГ. Так, согласно ст. 25 Основного Закона ФРГ «общепризнанные нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности жителей федеральной территории»1.
Каков же механизм реализации международных договоров в Российской Федерации?
Статус самоисполнимых и несамоиснолнимых договоров, кто определяет необходимость имплементации договорных норм во внутригосударственное законодательство или что такая имплементация не требуется , ФЗ «О международных договорах» таких критериев не устанавливает, ограничиваясь положением п.З ст.5 о том, что в Российской Федерации непосредственно действуют международные договоры РФ, не требующие для своего применения издания дополнительных внутригосударственных нормативных актов в силу того, что они сформулированы достаточно четко и конкретно.
Следует отметить, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» указывается, что непосредственно применяются судом при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел такой международный договор РФ, который, во-первых, вступил в силу и стал обязательным для нашей страны; во-вторых, положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения; в-третьих, способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.
Содержательные и формальные особенности регулятивных публичных правоотношений
Теория правоотношений сложилась и детально разработана в гражданско-правовой науке. Что касается публичных правоотношений, то они исследованы менее обстоятельно или рассматриваются по модели, заимствованной из частноправовых наук. Теория государства и права пользуется главным образом частноправовой моделью, придавая ей универсальное значение. Между тем анализ правоотношений, складывающихся в публично-правовой сфере, показывает, что они обладают своими особенностями, поэтому речь может идти о необходимости создания общего учения о правоотношении, которое будет учитывать специфику частных и публичных правоотношений.
Своеобразие публичных правоотношений обусловлено тем, что они складываются в сфере публичных интересов. Это общественное отношение, урегулированное нормами публичного права, возникающее на их основе.
В юридической литературе под публичным интересом понимается официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития. Публичный интерес включает в себя те потребности, от которых зависит существование и развитие общества. Сам же интерес трактуется как объективное отношение социальных субъектов (индивида, группы, общества) к явлениям и предметам окружающей действительности, обусловленное положением этих субъектов и включающее в себя их объективно существующие социальные потребности, пути и средства их удовлетворения.
Если исходить из того, что структура правоотношения в той и другой сфере традиционно одинакова, т.е. включает в себя субъекты, юридическое содержание (права и обязанности субъектов) и объекты, на которые направлено правоотношение, то можно констатировать, что перечисленные элементы обладают различной значимостью в зависимости от того, складываются ли они в публично-правовой или частноправовой области. Это отмечала в свое время P.O. Халфина, анализируя правоотношения в гражданском праве и правоотношения, где участником выступает государство или его органы. Особое положение государства, писала она, определяет и особенности правоотношений, в которых участвует государство.
Без сомнения можно заключить, что публичным правоотношениям присущ особенный состав их участников. Именно субъектный состав определяет характер данных правоотношений и их структурные особенности. Если в частных правоотношениях субъектами могут выступать практически все возможные участники правового общения, то в публичных правоотношениях -субъекты публичной власти. А именно: одной из сторон публичных правоотношений всегда будет государство, государственный орган, должностное лицо, другой носитель публичной власти, а в сфере международно-правовой - два или более государств. Никогда субъектами публичных правоотношений не могут быть два физических лица, поскольку они не обладают властными полномочиями.
P.O. Халфина выделяла такой критерий выступления государства и его органов в качестве участника правоотношений (безусловно, имелись в виду публичные правоотношения), как реализация государственного суверенитета. Именно как носитель суверенитета государство является участником международно-правовых и внутриправовых отношений, наделяя некоторые свои органы правом быть самостоятельными участниками правоотношений.
Презюмируется, что государство должно ограничивать свое вмешательство в дела гражданского общества исключительно сферой публичных интересов.
Таким образом, публичные правоотношения - это всегда властеотношения, поскольку один из его участников или обе стороны наделены властными полномочиями, определенной компетенцией, устанавливающей пределы осуществления власти при реализации публичных интересов. Властеотношения предполагают право одного субъекта осуществлять властно-управленческую деятельность в отношении другого (других) субъектов и одновременно обязанность других участников правоотношения подчиняться воле властвующего субъекта.
В отличие от частных правоотношений, где субъекты равны перед законом и юридически равноправны, в публичных правоотношениях субъекты, конечно, равны перед законом, но не обладают равным правовым положением. При вступлении в публичные правоотношения субъекты не могут проявлять в полной мере автономию воли, поскольку связаны возложенной на них компетенцией, закрепленным статусом, функциями, назначением, пределами деятельности и т.д.
Отсюда вытекает, что публично-правовые отношения не имеют в виду равенство их участников, а напротив, будучи формой реализации государственной власти, всегда направлены на подчинение поведения и действий его сторон воле государства, организующего регулирование разнообразных сфер общественной жизни. Важно также иметь в виду, что субъект публичных правоотношений, имеющий властные полномочия, обязан действовать исключительно в пределах его компетенции. Выход за ее пределы, какими бы соображениями он ни обосновывался, в том числе целесообразностью, должен повлечь юридическую ответственность виновного субъекта, поскольку властвующий субъект призван действовать не в собственных интересах, а строго в пределах закона с соблюдением закрепленных за ним полномочий, возложенных государством задач и целей, исключительно правовыми способами и методами.
