Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Чрезвычайное законодательство в правовой системе России второй половины XIX- начала XX в.в 11
1.1. Место и роль чрезвычайного законодательства в правовой системе пореформенной России 11
1.2. Чрезвычайно-указное право в контексте действия Основных законов Российской империи 1906 г 28
Глава 2. Административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве 44
2.1. Охранительные административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве 44
2.2. Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881г. и его роль в чрезвычайном законодательстве 68
Глава 3. Армия и военное судопроизводство в механизме реализации чрезвычайного законодательства 88
3.1. Использование военного судопроизводства в чрезвычайных условиях 88
3.2. Применение армии в условиях действия чрезвычайных законов 118
Заключение 144
Библиография 148
- Место и роль чрезвычайного законодательства в правовой системе пореформенной России
- Чрезвычайно-указное право в контексте действия Основных законов Российской империи 1906 г
- Охранительные административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве
- Использование военного судопроизводства в чрезвычайных условиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Интерес к теме предпринимаемого исследования обусловлен тем, что преобразования, происшедшие в российском обществе и государстве в 90-е гг. XX в., привели к пересмотру в исторической и историко-правовой науке многих исторических фактов и положений, к новому осмыслению политико-правовых явлений российского прошлого, отходу от устоявшихся идеологических догм и сложившихся стереотипов. При этом настоятельно возникает необходимость учитывать в процессе развития правовой системы Российской Федерации исторический опыт прошлого, место и роль права в решении политических проблем того или иного периода отечественной истории.
В контексте указанного период отечественной истории государства и права второй половины XIX - начала XX вв., как этап проведения буржуазно-демократических реформ, привлекает постоянное внимание исследователей истории права. Вместе с тем за бортом исследований нередко остаются вопросы правительственной реакции на явления кризисного характера во внутренней политике государства, которые выразились в усилении ее репрессивной направленности и нашли отражение в чрезвычайном законодательстве Российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
Ряд исторических процессов, имеющих определенные аналогичные проявления в современном развитии России, требует серьезного всестороннего исследования, поисков путей выхода из кризисной ситуации, ставят задачу проследить государственно-правовые механизмы реагирования государства на явления социально-политического характера. Поэтому извлечение определенных уроков прошлого и использование предшествующего опыта актуализируют настоящую работу, посвященную изучению чрезвычайного законодательства Российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
Степень разработанности темы. В период до 1917г. чрезвычайное за-, конодательство практически не изучалось. До Манифеста 17 октября 1905г. и принятия Основных законов в редакции 1906г. исследование чрезвычайного законодательства было невозможно в силу причин политического характера -чрезвычайные законодательные акты не могли подвергаться критике. Одновременно ряд нормативных актов секретного характера были попросту недоступны для правового- анализа. В условиях нарастания кризисных явлений и формирования революционной ситуации в начале XX в. в правительственных кругах происходит поиск путей влияния на внутриполитические явления, в контексте которых анализировалось чрезвычайное законодательство, искались ответы на причины неэффективности предпринимаемых правительством чрезвычайных мер. Но необходимый анализ сделан не был, поскольку проблема не была разработана ни юридической наукой, ни юридической практикой.
Впервые попытку анализа чрезвычайного законодательства Российской империи предпринял В.М. Гессен в работе «Исключительное положение» (СПб., 1908), но автор остановился лишь на анализе «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881г., не раскрывая содержания предшествующего и последующего чрезвычайного законодательства. Данная, объемная по содержанию, работа с ее детальным анализом является одним из немногих фундаментальных юридических исследований рассматриваемой проблемы.
Различным проблемам развития чрезвычайного законодательства была посвящена серия статей в газете «Право»: П. Калинин «По поводу усиленной охраны» (1904, № 48), В.А. Маклаков «Смертная казнь и законность» (1905, № 34), А.В. Горбунов «Политика исключительных мероприятий» (1907, № 43), В. Набоков «Скорострельные суды и разъяснения Совета Министров» (1908, № 41) и др. Но все они касались отдельных аспектов чрезвычайного законодательства и не раскрывали их взаимосвязи и роли во внутренней политике государства. К тому же после принятия Основных законов 1906г. понятие чрезвычайного законодательства стало иметь другую направленность - оно отождествлялось с законами, отступающими или приостанавливающими действия законов, принятых обычным порядком.
Проблеме соотношения текущего и чрезвычайного законодательства был посвящен ряд работ юристов: АС. Алексеев «Происхождение чрезвычай ного права и его политическое значение» (М, 1913), С.А. Котляревский «Юридические предпосылки русских основных законов» (М., 1912), ЯМ. Магазинер «Чрезвычайно-указное право в России (ст. 87 Основных законов)» (СПб, 1911), Н.И. Лазаревский «Лекции по русскому государству и праву (СПб., 1908. Т. 1), Б.Э. Нольде «Очерки русского конституционного права» (СПб., 1907) и др.
После 1917 г. чрезвычайное законодательство рассматривалось как один из основных элементов карательной политики царизма в отношении партийных организаций и раскрывалось через призму исторических событий, отражая определенные периоды революционного движения, события 1905-1907г.г., Февральской и Октябрьской революций. Несмотря на определенную идеологическую направленность, исследования отразили широкий исторический материал, ввели в научный оборот широкий круг источников.
В контексте темы диссертационного исследования представляют интерес монографические работы П.А. Зайончковского «Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880г.г.» (М, 1964) и «Российское самодержавие в конце XIX столетия. (Политическая реакция 80-х начала 90-х гг.) (М., 1970), Н.А. Троицкого «Царские суды против революционной России. Политические процессы 1871-1880гг. (Саратов, 1976) и «Царизм под судом прогрессивной общественности. 1866-1895гг.» (М., 1979), монография коллектива авторов «Россия в революционной ситуации на рубеже 1870-1880 гг.» (М., 1983). Под редакцией Б.С. Штенберга. Данной проблеме были посвящены сборники научных статей и документов: «Буржуазные реформы в России второй половины XIX в.» (Воронежский университет, 1988), многотомный фундаментальный сборник документов в восьми томах под редакцией Г.М. Деренковского «Второй период революции. 1906-1907гг.»(М, 1957-1963), сборник документов «Совет министров Российской империи 1905-1906гг.» (Л., 1990) и другие. Вместе с тем, эти издания не дают цельного представления о содержании чрезвычайного законодательства Российской империи во второй половине XIX - начале XX вв., нередко ограничиваясь цитированием большевистских и коммунистических лидеров. Это, естественно, породило определенный скепсис, проявившийся в 1990-е г.г. в отношении указанных изданий.
Оценивая историографию в контексте диссертационного исследования, необходимо -остановиться на изучении вопросов применения военно-полицейских мер и военного судопроизводства в отношении гражданских лиц, закрепленных в чрезвычайном законодательстве. Проблема отражена в работах юристов начала XX в., опубликованных в газете «Право»: В. Бентам «Смертные казни» (1905, № 38), Л. Зайденман «Призыв военной силы для содействия гра-• жданской власти» (1905, №4), В. Набоков «Скорострельные суды и «разъяснения» совета министров» (1906, №41), В. Ставрогин «Закон 27 июня 1907г. (1907, № 28), Н. Тохчогло «По поводу смертных приговоров военных судов (1905, № 52) и другие. Далее (после 1917г.) вопросы исследовались в работах Н.Н. Полянского «Эпопея военно-полевых судов 1906-1907гг.» (М., 1934) и «Царские военные суды в борьбе с революцией 1905-1907гг.» (М, 1958), который ограничился изучением применения военного судопроизводства в отношении гражданских лиц - участников революционных событий 1905-1907гг. Более подробно механизму военного судопроизводства посвящена кандидатская диссертация по истории государства и права Н.П. Хайнак «Уголовно-процессуальные формы борьбы царизма с революционным движением в России второй половины XIX в.» (М., 1990). Военно-полицейским мерам посвящена работа В.Д. Поликарпова «Военная контрреволюция 1905-1906гг.» (М., 1990). Но в указанной работе недостаточно уделяется внимания чрезвычайному законодательству..
Историографический обзор исследуемой проблемы позволяет обратить внимание на то, что в историко-правовой науке недостаточно уделялось внимания исследованию чрезвычайного законодательства, его месту и роли в правовой системе российской империи второй половины XIX - начала XX вв.
Предметом исследования является чрезвычайное законодательство самодержавия, направленное на охрану общественных и государственных порядков второй половины XIX - начала XX вв.
В диссертации дается характеристика чрезвычайного законодательства, исследуется практика его применения до и после принятия Основных законов в редакции 1906г. В данном аспекте анализируется статья 87 Основных законов, которая показывает несовершенство законодательного процесса в политиче ских целях. Одновременно в качестве объекта исследования выступают содержание чрезвычайного законодательства и практика его применения как системы мер охранительно-карательного характера.
Целью исследования является анализ чрезвычайного законодательства и исключительных мер по охране общественных и государственных устоев власти второй половины XIX - начала XX вв., изучение административно-полицейских и военно-полицейских мер, а также использование военного судопроизводства в отношении гражданских лиц. При этом прослеживаются вопросы эффективности и степени влияния чрезвычайных мер на преодоление кризисных явлений в России.
К задачам исследования относятся:
• определение правовой природы и механизма издания чрезвычайных законов, их соотношение с процедурами издания и содержанием актов текущего законодательства;
• комплексное изучение чрезвычайного законодательства как системы мер административно-полицейского и военно-полицейского характера, направленных на охрану общественного и государственного строя российской империи второй половины XIX - начала XX вв.;
• изучение использования военного судопроизводства для обеспечения целей реализации чрезвычайного законодательства;
• рассмотрение масштабов использования и эффективности воздействия чрезвычайного законодательства на социально-политические процессы и решения проблем кризисных ситуаций;
• выявление содержательных особенностей положений чрезвычайного законодательства, которое по мере его применения получало статус постоянно действующих узаконений.
Методология исследования. Методологической основой исследования стали общенаучные методы и примыкающие к ним частно-научные методы познания: проблемно-хронологический, сравнительно-правовой, формально-юридический и др. В ходе исследования был применен сравнительно-исторический метод, дающий возможность изучить механизм создания и содержание чрезвычайного законодательства в Российской империи второй поло вины XIX - начала XX вв. в соответствии с той исторической обстановкой, в которой оно возникло и действовало.
Нормативно-правовой базой исследования являются: акты, вошедшие в Полное собрание законов Российской империи, Свод законов Российской империи, Основные законы Российской империи, Уголовное уложение 1903г., Военно-судебный устав 1867г. (с дополнениями и разъяснениями), отдельные императорские указы, постановления, мемории Кабинета министров, а затем Совета министров, инструкций МВД, штаба Отдельного корпуса жандармов, постановления и инструкции Военного ведомства, Положение о военно-полевых судах, и другие правовые акты.
Источниковую базу диссертации составляют документы из фондов Департамента общих дел МВД, Совета министров, канцелярии военного министерства, Главного военно-судного управления, Штаба Харьковского военного округа, Отделения по охране общественной безопасности и порядка в г. Москве при московском градоначальнике, следственной комиссии по делам о распространении революционных воззваний и пропаганде, Департамента полиции МВД г. С-Петербурга, III- отделения собственной его императорского величества канцелярии С-Петербурга, коллекция рукописей царского дворца, где находятся всеподданнейшие доклады, донесения, записки министров внутренних дел, хранящихся в Государственном архиве Российской Федерации, Российском государственном историческом архиве и Российском государственном военно-историческом архиве.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое исто-рико-правовое исследование, в котором раскрывается чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX - начале XX вв. В исследовании дается общая характеристика понятия чрезвычайного законодательства, показан его генезис. Впервые увязывается в единое целое проблема охраны общественных и государственных устоев власти средствами чрезвычайного законодательства через административно-полицейские, военно-полицейские меры и военное судопроизводство в отношении гражданских лиц. Элемент новизны состоит также в том, что в процессе исследования выявлены и введены в научный оборот ранее не использовавшиеся в историко-правовой науке законодательные акты, распоряжения и инструкции военного ведомства, штаба отдельного корпуса жандармов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Неспособность самодержавия идти на реформы по пути буржуазно-демократического преобразования страны привела к росту социальной напряженности, проявлениям недовольства в обществе, которые находили отражение в различных формах, в том числе в деятельности революционных организаций, стихийных выступлениях и массовых неповиновениях. Это, в свою очередь вызывало ответную реакцию со стороны государства в виде чрезвычайных мер, направленных на консервацию общественного строя и охрану государственных институтов власти.
2. Чрезвычайные меры до начала XX в. нормативно закреплялись в форме чрезвычайно-указного права. После принятия Основных законов в редакции 1906г. они вводились императорскими указами уже в обход Государственной думы, используя противоречия нормативного регулирования законодательного процесса, что особенно зримо прослеживается на основе анализа положений статей 86 и 87 Основных законов. При этом, чрезвычайные узаконения по мере продления срока их действия становились постоянно действующими и приобретали характер текущего законодательства.
3. Предоставление чрезвычайным законодательством широкого простора по изданию нормативных актов органами исполнительной власти создавало «законодательные» предпосылки для возможных нарушений законности при реализации чрезвычайных мер. При этом возложенные контрольно-надзорных функции за соблюдением законности при реализации чрезвычайного законодательства на МВД не были эффективны.
4. В качестве основного содержания чрезвычайного законодательства выступал комплекс административно-полицейские мер, направленных на охрану устоев общественного и государственного строя. Особе место среди них занимали административные распоряжения губернаторов, связанные с возможностью ограничения действия текущего законодательства, расширенные полномочия чинов Отдельного корпуса жандармов, применение ссылки в административном порядке и другие.
5. Чрезвычайное законодательство в качестве второго этапа развития охранительных мер, при неэффективности административно-полицейского воздействия, предусматривало использование комплекса военно-полицейских мероприятий, вплоть до фактического установления режима военного времени.
6. Чрезвычайное законодательство должно иметь четко обозначенные содержательные и временные рамки, иначе оно при постоянном продлении срока действия становится "текущим законодательством" и не достигает необходимого эффекта предусмотренных мер. При этом происходит обострение социально-политической ситуации, приспособление власти и населения к чрезвычайным мерам, а образующие кризис проблемы не находят своего разрешения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно позволяет проследить и оценить процесс создания, законодательного оформления и применения чрезвычайных мер во второй половине XIX - начале XX вв. Это позволяет существенно расширить политико-правовую характеристику рассматриваемого периода.
Материалы исследования могут быть использованы в преподавании истории отечественного государства и права, истории России и политологии. Полученные результаты исследования могут быть учтены государственными структурами власти при выработке политических и правовых решений.
Апробация результатов исследования. Работа прошла апробацию на кафедре теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России. Ряд положений диссертации используются при чтении лекций по курсу «История отечественного государства и права». Положения диссертации излагались в докладах: на региональной научной конференции «Первые уральские военно-исторические чтения» (Екатеринбург, 1996), на Уральской региональной научно-практической конференции адъюнктов и соискателей «Современные проблемы юридической науки» (Екатеринбург, 1997).на Всероссийской научно-практической конференции «Общественное согласие в Российской действительности: уроки истории и современность» (Екатеринбург, 1998).
Место и роль чрезвычайного законодательства в правовой системе пореформенной России
История России второй половины XIX в. характеризуется самыми различными процессами в экономической, социальной и политической сферах. Но особый отпечаток на развитие страны накладывало обострение противоречия между сложившимся механизмом государственной власти в России и складывающимися новыми отношениями в экономической и социальной сферах. Это с неизбежностью вело к несовпадению интересов между государством и обществом, к кризисным проявлениям.
При этом с полной отчетливостью просматривается нежелание и неспособность власти реагировать на происходящие изменения путем радикального изменения формы правления в сторону конституционной монархии, расширения политических прав и свобод, отказа от несоответствующего фактическим отношениям сословного деления общества. Половинчатость и непоследовательность проводимых реформ во второй половине XIX в. с сохранением старых принципов общественного устройства провоцировали самые радикальные формы проявления общественного недовольства вплоть до активизации деятельности революционных организаций. При этом особую опасность приобретали их террористические акты.
Внутриполитический курс власти мог двигаться в двух направлениях: либо по пути дальнейшего содержательного развития реформ, либо по пути государственного вмешательства и консервации сложившихся порядков. Выбрав второй путь развития, российское самодержавие, тем не менее, было вынуждено идти на продолжение преобразований, сочетая их с развитием механизмов сдерживания социально-экономических и политических процессов в обществе. Наряду с известными инструментами репрессивной политики начинают складываться и новые институты - среди которых особое место занимало чрезвычайное законодательство. Следует также подчеркнуть, что процесс формирования чрезвычайного законодательства характерен практически для всех стран в период перехода от абсолютной к конституционной монархии.
Предваряя анализ содержания чрезвычайного законодательства, необходимо остановиться на вопросе общего его понимания.
Чрезвычайное законодательство - это специальные нормативные акты, принимаемые государством при особых (чрезвычайных) обстоятельствах, которыми глава государства или по его поручению высшие государственные чиновники наделяются исключительными, дискретными полномочиями, ограничивающими или приостанавливающими действие общих законов в целях влияния на политическую или иную ситуацию, предотвращения экстремального развития социальных процессов и обеспечения общественного порядка, вводимыми в стране в целом или в пределах ее отдельных территорий, когда иными мерами сделать это невозможно.
Становление чрезвычайного законодательства во второй половине XIX в. -начале XX в. было связано с нарастанием социально-политических противоречий и дестабилизацией общественного порядка, выраженного в неповиновениях властям, массовых беспорядках, терроре в отношении государственных служащих, чиноа войск, полиции, жандармерии и в действиях, направленных на изменения существовавших общественного и государственного строя. Во многом этому способствовала деятельность политических партий и движений экстремистской направленности.
В становлении и развитии чрезвычайного законодательства в России можно выделить два этапа. Первый - до принятия Основных законов российской империи в редакции 1906г., второй - после издания указанных законов и до I Мировой войны.
В свою очередь, первый этап включает два периода. Первый период мы рассматриваем до принятия Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881г. Он характеризуется тем, что в сфере регулирования обеспечения общественного порядка в особых условиях действовало боле двадцати несогласованных между собой актов. Так, например, 13 июля 1876г. были изданы «Правила об издании местными административными властями обязательных постановлений в видах правильного и успешного исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности», которые давали право генерал-губернаторам и губернаторам издавать в пределах их компетенции постановления, направленные на предупреждение или пресечение любых правонарушений в сфере обеспечения общественного порядка. В то же время генерал-губернаторы ряда территорий (С.-Петербурга, Москвы, Киева, Харькова, Одессы и Варшавы) в соответствии с указом от 5 апреля 1879г. могли руководствоваться нормами Положения о полевом управлении войск в военное время, т.е. военным правом на территориях империи в условиях «ограждения общественного порядка и спокойствия», где статус территорий не отличался от находящихся на военном положении. Это вносило несогласованность как в само законодательство, так и практическую деятельность различных административно-полицейских учреждений. Характерной чертой 1860-1870-х гг. было то, что осуществление и применение чрезвычайных мер на основе прямых императорских указов зависело от местной административной власти - генерал-губернаторов и губернаторов и не имело четкой правовой регламентации. Правительство практически в этом процессе не участвовало.
Второй период следует считать с принятия «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 14 августа 1881г. и до Основных законов Российской империи в редакции 1906 г. Он характеризуется своеобразной кодификацией, новыми подходами к формированию чрезвычайных мер и более четкими их правовыми регламентациями. Специфичной чертой данного периода становится переход определения конкретизирующих положений в сфере формирования чрезвычайных узаконений (постановления Комитета министров, циркуляры и распоряжения министра внутренних дел) на уровень правительства. При этом необходимо отметить, что полномочия министра внутренних дел ограничивались предварительным согласованием его действий с императором или Комитетом министров. Только «в случаях не терпящих отлагательств» он мог действовать самостоятельно, но с последующим соблюдением указанной выше процедуры. Во многом эти изменения были связаны с усилением Министерства внутренних дел в осуществле- нии функций политической полиции. Этот процесс отразил позицию графа М.Т. Лорис-Меликова, занимавшего в 1880г. пост председателя Верховной распорядительной комиссии и являвшегося главным идеологом объединения всех усилий власти против развивающегося революционного движения.
Особо следует подчеркнуть, что юридическая сила актов чрезвычайного законодательства второго периода непосредственно зависела либо от воли императора, утвердившего некоторые из них, либо от объема делегированных им полномочий правительству, министру внутренних дел или губернским властям в лице генерал-губернаторов и губернаторов. Уточнение компетенции тех или иных властей предусматривалось уже в конкретных актах о введении положения усиленной или чрезвычайной охраны определенной территории. Полномочия императора в сфере формирования чрезвычайного законодательства в условиях абсолютной монархии не были ограничены ни интересами представительных органов, ни интересами общества.
Главная задача чрезвычайного законодательства на первом этапе состояла в предупреждении и пресечении деяний, направленных против общественных и государственных устоев российской империи. Параллельно определялась и содержательная направленность чрезвычайных узаконений, отражавших развитие репрессивных мер. Этот процесс шел одновременно с развитием карательных учреждений - становлением политической полиции, системы перлюстрации, развитием гласных и негласных форм контроля за населением, совершенствованием механизмов лишения и ограничения свободы.
Чрезвычайно-указное право в контексте действия Основных законов Российской империи 1906 г
После принятия Основных законов Российской империи в редакции 1906г. вопрос о ходе формирования чрезвычайного законодательства был непосредственно связан с введением определенных ограничений на право использования императором указного права как возможности издания специальных охранительных актов. Но сами Основные законы заложили возможность обойти это ограничение, что достаточно хорошо просматривает анализ статей 86 и 87
Основных законов. Весьма показательно, что саму статью 87 Основных законов русские юристы начала XX в. рассматривали как «чрезвычайный закон», поскольку именно она помогала снять формальные признаки ограничения самодержавной власти и при необходимости показать неограниченную власть. «Статья 87, - отмечает юрист Г. Щтильман, - открывает правительству возможность восстановить в периоды междудумья старое самодержавие».1
Обратимся к Основным законам в редакции 1906г. Если статья 86 Основных законов предусматривала,, что «никакой новый закон не может последо- вать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы...», то статья 87 Основных законов давала разрешение на принятие новых «мер в порядке законодательном», правда, ограничивая их тем, что «они не могут вносить изменений в основные законы» и тем, что «деятельность их прекращается, . если они не будут внесены на рассмотрение в Государственную думу и по прошествии 2-х месяцев с начала ее занятий они не будут утверждены».
Издание законодательных актов в отсутствие заседаний Думы, имело чрезвычайный характер. Оно оговаривалось «чрезвычайными обстоятельствами», хотя сама статья 87 Основных законов не определяла чрезвычайные обстоятельства. Характер их определялся на момент издания чрезвычайного указа правительством, оценка которого в тот момент могла носить самый различный характер и отражать субъективное мнение его членов. Это резко снижало и без того крайне скудные возможности Думы влиять на исполнительную власть.
При этом заметим, что в странах же, где законодательная деятельность монарха была ограничена, контроль за введением чрезвычайного законодатель .. ства осуществлялся или парламентом, или судом. В России же Государственная дума, хотя и имела право последующего рассмотрения императорских указов, практически участия в этом не принимала.
При этом необходимо пояснить - почему Основные законы 1906г., преследуя задачу через указное право императора восполнения пробелов в законодательстве или принятия актов в нетерпящих отлагательства случаях, создало условия для обхода Государственной думы?
Ответ находится в двух плоскостях. Первая плоскость - формально-юридическая.
Юридически нормы статей 86 и 87 предпосылок для нарушения законодательного процесса не закрепляли. По статье 86, когда Дума уходит на каникулы, проходят выборы нового состава и т.п., то есть когда она не работает, но вакуум законодательной власти быть не может и император имеет право изда-. вать законодательные акты, но акты временного характера, до возобновления деятельности представительного учреждения.
Далее все должно было идти по установленному порядку - в двухмесячный срок Дума рассматривает императорский указ и придает ему силу общего закона или отклоняет его. Был предусмотрен и еще один защитный механизм -если отпущенные два месяца истекли и Дума не рассмотрела акт указного права - императора - последний автоматически терял силу. Механизм для ограничения власти императора был более чем позитивный.
Из этого следует, что чрезвычайный указ императора - нормативный акт, выражающий волю императора и временно восполняющий пробел в текущем законодательстве или принятый для решения проблем особого характера (до рассмотрения Государственной думой).
Для издания императором чрезвычайного указа необходимо было соблюсти определенные условия. Именно они определяли безусловную законность и обязательность для исполнения чрезвычайных временных законов. Они выражались в следующем.
Статья 87 определяла, что для использования императором указного права было необходимо действительное прекращение занятий Государственной Думы. При этом из смысла статьи следовало, что чрезвычайный указ издавался в условиях, когда не было бы времени для созыва Думы, чтобы принять необходимый закон. Это должны были быть условия чрезвычайные, исключительные - стихийное бедствие, катастрофа и т.п. При этом на чрезвычайные обстоятельства необходимо было ответить именно мерой законодательного характера, а не административным распоряжением. Но исключительные обстоятельства Основными законами определены не были, а Дума правом их определения не наделялась.
Для чрезвычайных указов императора (после введения Основных законов 1906г.) необходимо было участие совета министров.1 Предварительно содержание актов чрезвычайно-указного характера требовало обсуждения в Совете министров «в порядке законодательном», т.е. в рамках реализации правительством законодательной инициативы.. При этом следует отметить, что чрезвычайно-указные акты императора, изданные в порядке статьи 87 Основных законов, не относились к текущему административному управлению, в котором монарх принимал участие. Это следовало из смысла статьи 11 Основных законов, которая предусматривала, что «Государь император в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы... для управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».
Охранительные административно-полицейские меры в чрезвычайном законодательстве
Каждому социально-политическому строю соответствует своя система административно-полицейских мер, способных обеспечить сохранность устоев власти и общественный порядок. Во всех странах мира при разном обществен . но-политическом и экономическом развитии государство уделяло вопросу самосохранения первостепенное значение, отражая интересы правящего класса или правящей политической элиты, а при появлении угрозы посягательств на устои власти включало рычаги карательных и репрессивных мер. Россия, являясь страной абсолютной монархии, имела стройную административно полицейскую систему, направленную на предупреждение и пресечение преступных действий против общественных порядков и государственных устоев власти. Однако с развитием революционного движения меры предупреждения пресечения антиобщественных и антигосударственных деяний стали иметь чрезвычайный характер. Приоритет в развитии чрезвычайных мер получила
. административная высылка. Так, например, указ Александра II от 5 декабря 1855г. предоставил полномочия министру внутренних дел и шефу жандармов высылать людей «порочных и образа мыслей неблагонадежных» из тех мест, где ранее генерал-губернаторам уже была предоставлена такая власть.1 Прежде всего это относилось к западным регионам, но вскоре такой порядок был распространен практически на всю Россию. Высылке предшествовало расширенное производство следствия.
18 мая 1862г. была создана следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний, которую возглавил А.Н. Голицын (с ноября 1864г. - П.П. Ланский). В состав комиссии входили представители минюс та, военного ведомства, МВД и III отделения.1 Находясь в исключительном положении и непосредственно подчиняясь царю, наделенная чрезвычайными полномочиями она координировала действия соответственных ведомств. Высочайшее повеление 13 сентября 1862г. расширило круг деятельности комиссии, задачей которой, являлось принятие «самых строгих и решительных мер для предупреждения и пресечения вредных и опасных намерений и действий злоумышленников».2 К этим мерам прежде всего относилась высылка политически неблагонадежных. За 9 лет деятельности, с 1862г. по 1871г., через комиссию прошло свыше 3 тысяч подследственных, свидетелей и лиц, о которых комиссия наводила справки. Комиссия создала отделение для производства расследования дел в разных местностях: Динабурге, Казани, Москве, Симбирске и других городах.3 Однако этого было недостаточно. Поэтому власть увеличивала штаты полиции и одновременно изменяла ее структуру. 25 декабря 1862г. были созданы «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых».4 Были учреждены должности участковых урядников, введен полицейский резерв в уездах - отряды сельской стражи. Городская и уездная полиция были объединены, изменился принцип комплектования.
Наряду с увеличением штата и функций общей полиции, происходило увеличение штата и политической полиции по «Положению о корпусе жандармов» 1867г., поводом к которому явилось покушение 4 апреля 1866г. народовольца Каракозова на императора Александра II. Жандармерии вменялось наблюдение за широкими слоями либеральной интеллигенции и студенчества, а главное - пресечение развития революционеров-разночинцев. Она реорганизовалась в разветвленную сеть территориальных (губернских) жандармских органов. Начальники губернских жандармских управлений получили звание инспекторов губернской полиции. Таким образом, общая полиция с ее разветвленным аппаратом и всеохватывающей сетью осведомителей ставилась под контроль жандармов.
Особая роль офицеров отдельного корпуса жандармов стала проявлятьсяв дознании и по государственным преступлениям. В 1871г., в период расследования дела нечаевцев, министерством юстиции была составлена записка, в которой указывалось недовольство расследованием политических преступлений, неопределенность выраженных в законе степени участия административной и судебной властей в делах по государственным преступлениям. Шеф корпуса жандармов Шувалов 17 апреля 1870г. обратился в министерство юстиции с письмом, в котором ставил вопрос о расширении прав жандармов по расследованию преступлений, о предоставлении им возможности оказывать содействие чинам прокуратуры в расследовании политических и особо важных уголовных преступлений. Предложение Шувалова было одобрено министром юстиции К.И. Паленом. Специально созданная комиссия выработала «Правила о порядке действия чинов корпуса жандармов по исследованию преступлений». После утверждения их царем 19 мая 1871г.1 эти правила стали законом, который отличался от принципов Судебных уставов 1864г.
Дознание, имело с предварительным следствием одну и ту же цель в установлении признаков преступления и по возможности нахождение виновника преступного деяния, но в то же время оно существенно отличалось от следствия. Являясь основанием для начала судебного производства, оно не было обставлено формальностями и не имело судебного характера, так как являлось тайным производством. Быстрота действий, негласность и способность к обнаружению признаков преступного деяния - основные качества, которые требовались от дознания.2
Роль дознания в предупреждении преступлений высоко оценивалась властью. Согласно закону, даже при отсутствии улик, дающих возможность передавать дело в суд, административная власть могла применить административ-ные меры принуждения. Прежде всего это кратковременное лишение свободы - арест, затем штраф, который мог существенно сказаться на экономическом состоянии семьи, высылка, приводившая к потере нажитого имущества и т.п. При этом у жандармских чинов были обширны права: как у следователей с правом осмотров, выемок, обысков, снятия первоначальных допросов и т.п.
Для начала преследования достаточно было (по ст.300 Устава Уголовного судопроизводства) получить «безъямянный пасквиль, заключавший в себе указание на важное злоумышленное или преступное деяние, угрожающее общественному спокойствию». Помимо анонимных сообщений, поводом для начала действий дознания могли служить письменные или словесные жалобы и заявления. При этом подача жалобы или заявления не налагалась обязанностью доказывать преступное деяние. Итогом дознания могло быть распоряжение о производстве предварительного следствия или разрешение его в административном порядке.
Использование военного судопроизводства в чрезвычайных условиях
В механизме использования чрезвычайного законодательства особую роль осуществляла армия и военное судопроизводство в отношении гражданских лиц. Вводимые в действие как вынужденные и временные меры, они были направлены на предотвращение посягательств против общественных порядков и государственной власти. В своей деятельности они имели четко обозначенную цель - карать гражданское население по законам военного времени.
Военное судопроизводство в отношении гражданских лиц во второй половине XIX в. - начале XX в., как чрезвычайная мера, имело поступательный характер. 9 августа 1861г. были высочайше утверждены «Правила на случай объявления какой-либо местности западных губерний на военном положении».1 Согласно этим правилам генерал-губернаторам было предоставлено право объявлять местности, которые они «сочтут нужными» на военном положении, не спрашивая высочайшего соизволения, где с момента объявления военного положения «все без изъятия обвиняемые в измене, бунте, явном неповиновении военному или гражданскому начальству или склонению других к этим преступлениям, хотя бы и не произошло возмущения, насилия, разбоя, убийства, гра-. " бежа и поджигательства подлежат военному суду, который приговаривает виновных к наказанию на основании полевых военно-уголовный законов».2
2 сентября 1862 г. были утверждены новые правила о производстве дел в военных судах3, хде значительную роль получил прокурор. Согласно правилам, судебное заседание открывалось чтением обвинительного акта, после чего подсудимый давал объяснения по делу, затем суд выносил приговор. Процесс носил явно выраженный обвинительный характер. 2 марта 1863 г. был издан закон, согласно которому женщин наравне с мужчинами стали передавать военному суду с применением норм Полевого уголовного уложения.1 В мае 1863 г. были приняты «Правила о порядке наложения взысканий на мятежников, взятых с оружием в руках или арестованных по обвинению в соучастии с возмутителями»2. По этим правилам суд проходил сокращенным порядком без участия защиты и обвинителя, без производства предварительного следствия. Обвиняемые делились на 5 категорий и правила строго предписывали какую меру наказания суды должны были выносить. Правила так же позволяли вмешиваться при определении виновности генерал-губернаторам. В частности, киевский генерал-губернатор кн. Н.Н. Анненков приказом № 140 от 26 мая 1863 г. обязал военные суды при определении виновности ограничиваться рапортом военного начальства, а затем допросить и, в зависимости от возраста, происхождения и других обстоятельств, выносить приговор. На территории киевского военного округа действовало 6 военно-полевых судов, которые за период с 19 октября 1863 г. по 1 января 1865 г. осудили 9361 человек. Из них были приговорены к смертной казни - 128 человек, сосланы на каторжные работы -- 972 человека, сосланы в Сибирь и в отдаленные места 573 человека, с лишением особенных прав состояния сосланы в менее отдаленные места Сибири - 854 человека, определены в военную службу рядовыми, с лишением и без лишения прав состояния - 345 человек, отосланы в арестантские роты гражданского ведомства, после отбывания высылки в Сибири - 864 человека, высланы без лишения прав состояния в другие места империи - 1509 человек, высланы из края на «водворение в казенные земли империи» - 4096 человек."
Всего, по официальным данным, начиная с 1863г. по 1866г. только за бунт против Верховной власти военные суды и следственные комиссии осудили 23911 гражданских лиц, из которых 624 человека были приговорены к смертной казни.1 Военному судопроизводству гражданские лица передавались не только по политическим, но и по другим мотивам.
Указом 1 июня 1862г. виновные в поджогах стали передаваться военному суду. Первоначально эти правила распространялись на Петербургскую губернию, затем указом 6 июня 1862г. они были перенесены на всю империю, с тем изменением, что право конформации принадлежало не только генерал-губернаторам местных губерний, но и старшим войсковым начальникам." Но, ввиду многочисленности, 17 марта 1867г. именным указом правительствующему сенату было разъяснено, что военные суды должны рассматривать дела гражданских лиц, которые совершили поджоги «с политической целью» и только на территории, где судебные уставы не были введены, однако разъяснений, что значит поджог «с политической целью» не давалось. За период с 1863г. по 1867г. военными судами по политическим делам было осуждено 678 гражданских лиц. Из них к смертной казни было приговорено - 15 человек, к каторжным работам - 72, выслано на поселение в Сибирь - 47, к другим наказаниям -554. 4
Также военному суду особым повелением Александра II было предписано передавать гражданские лица, обвиняемые «в сочинении распубликовании и разглашении ложных воззваний» от имени царя.5 Согласно отчетам о деятельности военного министерства за период с 1867г. по 1878г. военными судами и военно-следственными комиссиями по политическим делам был осужден 681 человек. Из них приговорено к смерти 29 человек, к каторжным работам - 208, выслано в Сибирь - 195, приговорено к другим наказаниям - 145, оправдано -59. И освобождено по манифесту царя - 45 человек.6
Расширенная практика привлечения гражданских лиц к военному судопроизводству была вновь введена в результате русско-турецкой войны 1877-1878гг. по высочайшему указу 28 апреля 1877г.1 Устанавливалась «особая ответственность лиц гражданского ведомства в местностях, состоящими на воен- ном положении». За наиболее тяжкие преступления, «направленные ко вреду или против безопасности армий и государства», повелевалось судить военным судом и подвергать наказанию установленному для военного времени. Прежде всего к тяжким преступлениям относились: бунт, умышленный поджог, умышленное истребление военных предметов, имущества, разрушение телеграфа, средств связи, водопровода, железной дороги, мостов, переправ и т.п. Если указ 28 апреля 1877г. прежде всего относился к территории Одесского и Кавказского военных округов, то прокламация главнокомандующего от 1 июля 1877г. была распространена и «на некоторые другие» регионы страны. Она признавала, в виде временной меры, «особый порядок ответственности для лиц гражданского ведомства», расширяла состав преступлений, признанных «наиболее тяжкими» для введения военного суда, дополняла такие виды преступления: нападение на часового или военный караул, вооруженное сопротивление военному караулу, умышленное убийство часового. Право предания военному суду было предоставлено главнокомандующим, на условиях «когда они признают это необходимым»,оговаривалось предание военному суду и лиц женского пола когда они будут обвинены вместе с лицами мужского пола, подлежащими суду».3
Похожие диссертации на Чрезвычайное законодательство в России во второй половине XIX - начале XX в.
