Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основания российской территориальной политики 22
1. Российская традиция 22
Дореволюционные правовые концепции 22
Экономические обязательства государства 27
Советский правовой подход: практика ГОЭЛРО. 31
Теория и практика советской территориальной политики 36
2. Современные проблемы 42
Наука 42
Политика 51
ГЛАВА II. Административная реформа 2000 года в России: концептуальная модель анализа практики территориальной политики 57
1. Политико-правовые предпосылки и нормативная база административной реформы 2000г 57
Идеология 57
Правовые предпосылки реформы 58
Политические предпосылки 62
Нормативная база 64
2. Система определений административной реформы 72
Федеративная 72
Административная 75
Административно-территориальный аспект 78
Реформа государственной службы, 80
3. Структура концептуального осмысления реформы 82
Историческое направление 84
Правовое направление 87
Геополитическое направление 95
Экономическое направление 99
Направление государственного управления 103
Политическое направление 106
4. Новая концептуальная модель территориальной политики.. 112
Политико-правовое направление 113
Политическое направление 114
Социально-экономическое направление 116
ГЛАВА III. Трансформация направлений реформы в современной политической практике (на материалах событий 2001 г.) 121
1. Политико-правовое направление 121
2. Политическое направление 133
3. Социально-экономическое направление 144
Заключение 156
Библиография 160
Основная библиография 160
- Дореволюционные правовые концепции
- Экономические обязательства государства
- Политико-правовые предпосылки и нормативная база административной реформы 2000г
- Политико-правовое направление
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В России территориальная политика является императивом, пронизывающим все сферы государственной жизни. Несомненно, что постижение территориального аспекта политики является необходимой задачей политической науки, в первую очередь отечественной. Однако, научное, творческое, теоретическое осмысление территориальной политики практически отсутствует. Поэтому исследование теоретических основ этого аспекта государственного управления следует начинать с анализа актуальных процессов отечественной политической практики. Политическая жизнь в России в 2000 году предоставляет исследователю эксклюзивный в этом отношении материал. В качестве процесса, демонстрирующего практику территориальной политики, определяющего ее основные направления, вскрывающего теоретические предпосылки и связанные с ними трудности, в первую очередь следует рассматривать административную реформу 2000 года.
Административная реформа 2000 года представляет собой интерес как знаковое политическое событие, олицетворяющее эпоху, связанную с приходом к власти новой политической элиты. Многие исследователи, изучавшие политические процессы в эпоху, которую все чаще называют ельцинской, отмечали, что для преодоления существующих недостатков государственной системы, вполне осознаваемых как учеными, так и представителями политической элиты, не хватает в первую очередь актуализированной политической воли, ожидаемой от первого лица государства. Первые указы и законодательные инициативы нового Президента оправдали эти ожидания, положив начало процессу реформирования государственной власти - административной реформе. При этом все законопроекты, которые впоследствии получили название административной реформы 2000 года, имели очевидную направленность на решение вопросов территориальной политики.
Здесь необходимо указать на другое значимое для актуальности исследования обстоятельство - на отсутствие внятной концепции проводимых реформ - как в элитарных кругах, так и в научном сообществе. Уже начался второй срок пребывания у власти нового Президента, работают новые структуры государственной власти: полномочные представители Президента (111111) в федеральных округах, Государственный совет (Госсовет), более того - возникают новые политические инициативы в продолжение реформы четырехлетней давности, - а замысел их введения и существования остается скрытым иногда даже от самих представителей власти. По словам члена одной из рабочих групп Госсовета и одновременно заместителя начальника Главного территориального управления Администрации Президента РФ, «концептуальная неопределенность института 111111 — в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, «архитектуре» системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов».1 На наш взгляд, наличие проработанной концепции государственного управления в целом и государственной политики в самых различных сферах является необходимым условием деятельности любой государственной власти. Тем более актуально для нашей страны начать разработку такой концепции с формулирования теоретических оснований территориальной политики.
Лучше всего актуальность подобного рода исследований выразил Э.Берк: «Я допускаю, что интересы государства не позволяют, по многим
Вильчек М.И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителей Президента РФМПолпреды Президента: проблемы становления нового института/Сер.Научные доклады. -М.:НИИСС, 2001. -№3. -С.21. причинам, раскрывать истинное состояние общественных дел. ... . Я бы сделал тут такое уточнение: основания практических мер, составляющих только часть плана, разглашать не стоит; а вот стратегические, общие основы политики, на которых, собственно, весь план и строится, хотя и редко, обсуждать надо» . Настоящая работа посвящена исследованию стратегических основ территориальной политики, латентно предопределяющих практические действия современной российской власти.
В значительной степени усиливает актуальность работы то обстоятельство, что удалось сделать ряд прогностических заключений, которые смогли найти свое подтверждение задолго до окончательного завершения работы. Последние инициативы Президента, предпринятые спустя четыре года после начала административной реформы, в сентябре 2004 г. подтвердили актуальность модели территориальной политики, очертания которой определились еще в 2000 году. Это, во-первых, переход к фактической назначаемости губернаторов, совершенно невозможный, но предсказуемый 4 года назад, а также введение пропорциональной системы выборов в нижнюю палату парламента, предсказуемое на этапе начала партийного строительства в 2001 году в продолжение административной реформы 2000 года.
Последние инициативы Президента фактически подтвердили не только территориальную направленность начатой административной реформы, но и вновь продемонстрировали силу и значимость политической истории и теории. В частности, переход к фактической назначаемости губернаторов засвидетельствовал выбранный
2 Burke Е. Letters addressed to a Member of the Present Parliament, on the proposal for Peace with the Regiside Directory of France. 1796. Letter IJIThe Works of the Right Honourable Edmund Burke with a portrait, and the Life of the Authur. Vol. VIII. -London, 1823. Цит. по: Шамшурин В.И. Консерватизм и свобода. — Краснодар: «Глагол», 2003. -400с. политическим руководством страны курс на увеличение суммы обязательств государства перед своими территориями, традиционный для территориальной политики всех крупных держав истории. Не составляет исключения даже современная история США, где ныне происходит новый виток централизации, называемый экспертами эпохой «нового федерализма», когда властные полномочия федерального центра шаг за шагом превосходят полномочия штатов. Предлагаемый же переход к пропорциональному партийному представительству подтвердил свое соответствие с выводами классической политической науки. Становление партийной системы в нашей стране происходило и происходит в соответствии с «железным законом олигархии» - законом о стремлении любой партийной организации к укрупнению и к одновременному увеличению влияния партийного аппарата.3 Разработанность темы исследования
Проблема территориальной политики является стержневой в управленческой деятельности самого государства. Этот тезис блестяще проиллюстрирован в истории древнейших политико-правовых идей и систем. Крупнейшие государства древности, оставившие нам свою письменную политико-правовую культуру, в дошедших до нас источниках немалое внимание уделяли проблеме обязанностей властного центра по отношению к территориям.
Так, в законах Хаммурапи государство древнего Вавилона делает себя понятным для территорий, прописывая стандарты качества и стоимости различных сфер общественной жизни. То есть государство берет на себя обязательства гарантировать эти стандарты, чем как бы привязывает к себе территории. В Артхашастре подобную функцию
См. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. -М., 1997. Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии// Диалог-М.,1990. -№ 3, 5, 7, 9,11,13,15,18; 1991. -№1. (связующего звена между государством и территориями) выполняют письменно перечисленные обязанности политического руководителя (данные в форме необходимых психологических качеств раджи)4. Отметим, кстати, что любое политическое действие, направленное на территории, в том числе и любая административная реформа, становятся ясными и понятными в условиях четко прописанных функций высшего политического руководства. Древний Китай наделяет верховную власть обязательствами защиты территорий от злых проявлений космических сил, что для китайской политической культуры является обязательством довольно существенным для сплочения территорий империи вокруг духовных гарантий центра5. Древний Рим в своей политико-правовой системе делает очевидными обязанности политической элиты по отношению к гражданам. Территориям империи, в силу действующего и закрепленного в кодифицированном виде гражданского права, становится выгодно находиться под властью Рима - он берет на себя обязательства не только защиты мира, но и защиты фундаментальных прав собственности и договора, незаменимых в торговых отношениях.
В истории современных государств христианской эры также есть немало примеров, когда обязательства государства перед территориями цементировали огромные пространства. Все они в некоторой степени повторяют древние политико-правовые системы. Российская империя, например, в своих обязательствах повторяет Рим, естественно добавляя и свои, особенные обязательства, такие как государственные гарантии строительства дорог или же крепостное право, - служащие хозяйственным интересам территорий6. С ходом истории в территориальной политике
4 Шамшурин В.И. Политическая традиция в Древней Индии.//Вестник МГУ, сер. 12 Политические науки - М.,1996 - №4.
Шамшурин В.И. Политическая традиция в Древнем Кятае.//Вестник МГУ, сер. 12 Политические науки - М., 1996 — №6. Соловьев СМ. Публичные чтения о Петре Великом. -М., 1994. появляется и нечто новое. Зарождение англо-саксонского права и соответственно самой Британской империи начинается с обязательств короны по ведению судопроизводства. На месте королевского суда со временем образовался институт народного представительства, также в немалой степени послуживший задаче цементирования государственных территорий. Этого оказалось достаточно не только для образования королевства, но и для создания одной из величайших империй мира.
Мы видим, что территориальная политика выражается в сумме обязательств перед территориями, которые берет на себя государственная власть. Многие современные подходы, к сожалению, исходят из парадигмы наличия неких обязательств у территорий, что несмотря на справедливость самого утверждения, не способствует раскрытию вопроса о природе власти государства над территориями. Те же работы, которые так или иначе касаются проблем территориальной политики государства, в основном были написаны за последние годы. Здесь следует выделить работу В.А. Колосова, посвященную проблемам и методам политической географии, а также фундаментальное исследование Д.В. Доленко, в котором автор проводит целостное исследование политических аспектов территориального устройства общества7. Наиболее подробно развитие идеологии и практики территориальной политики Советского государства о представлено в докторской диссертации А.В. Лабудина. Следует отметить, что это единственный академический труд, где употребляется термин «политика территориального управления»: с поправкой на экономический, управленческий характер работы можно считать это первым употреблением термина «территориальная политика».
Остальные работы, затрагивающие теоретические проблемы территориальной политики можно условно разделить на три группы. Это, во-первых, исследования федерализма9, по большей части рассматривающие политическое устройство или политические процессы как соответствующие или не соответствующие идеальным представлениям о федерализме и демократии. Часто эти исследования находятся в противоречии с наследием юридической науки и, в частности, с традицией русской школы философии права. Во-вторых, это ряд современных работ дискриптивного или антропологического характера, выполненные в рамках новых политических дисциплин - политической географии и политической регионалистики10, акцент в которых делается
9 Абдулатипов Р.Г. Опыты федерализма. -М.:Республика, 1994. —411с. Умнова И.Н. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами. М.:ИНИОН РАН, 1996. -136с. Туронок С.Г. Федерализм, унитаризм, конфедерализм?//0//С: Общественные науки и современность. -М., 2000. -№2. -С.49-60.; Иванченко А., Рыжков В., Салмин А. Властная вертикаль и Конституция.//Выборы. -М, 2000., -№6.; Шаров Ю. Российский федерализм: начаты структурные изменения.//Федерализм. —М.,2000. —№3. —С.67-80. Митрохин С.С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власгиМЦентр-регионы-местное сумоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика»./Под ред. Г.М.Люхтерханд-Михалевой и С.И.Рыженкова. -М.; СПб.:ИГПИ:Летний Сад, 2001. -192с. Россия регионов: трансформация политических режимов. Под ред. В.Гельмана, С.Рыженкова, М.Бри. -М.: Весь мир, 2000. -376с.
10 Замятин Д.И. Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма//77а/шс. -М.,2000. -№5. -С.98-109. Смирнов М.А. О некоторых императивах внутренней геополитики России./; Русский мір. -М.,2000. -№2. -С.116-124. Лившиц А.Я., Новиков А.В., Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России.//Региональная политика. -№6. М.:ЦРП ИСЭП, 1994. -С.3-23. Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России (основы концепции).//Сибирь. -Новосибирск., 1995. -№1. -С.64-74. Барзилов СИ. Губернаторская власть как институт и субъект скорее на исследовании влияния региональной специфики на государственную политику, а не на инвариантные основания государственной политики по отношению к своей территории в целом. В-третьих, работы, выполненные в русле отечественной школы региональной экономики, в настоящий момент все больше именуемые региональной политикой11, в которых тем не менее чувствуются рамки дисциплинарного подхода.
Конструированию теории территориальной политики с помощью рассмотрения политической истории России и анализа идейной традиции, включающей в себя как наработки русской школы философии права, так и вышеперечисленные исследования, посвящена первая глава диссертации. Однако, полученных результатов не достаточно для понимания современных теоретических проблем территориальной политики — требуется с одной стороны, всесторонний анализ современной политической практики (на примере административной реформы 2000 года), и с другой - современной политической теории — на примере осмысления этой практики профессиональным сообществом. регионального политического пространства.//Регмон как субъект политики и общественных отношений. —М.:МОНФ, 2000. -С.136-142. Ковалев В.А. Политика в российских регионах и некоторые проблемы российской регионалистики.///,егмоналогия. -Саранск.,1999. -№3. -С. 18 Туровский Р.Ф. Политическая география.-Смоясяск: изд.СГУ,1999. -381с.
11 Колосовский Н.Н. Основы экономического районирования. М.:ГПИ. 1958г. -200с. Лексин В.Н. Швецов А.И. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. -3-е изд. (стер.). -М.гУРСС, 2000. -368с. Хорев Б.С. Территориальная организация общества: (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР). -М.:Мысль, 1981. -320с. Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи, методы реализации. —М.:Гелиос АРВ, 2000. -208с.
Административная реформа, несмотря на наличие пристального внимания со стороны СМИ, исследована мало. Это объясняется, во-первых, новизной темы, а во-вторых, не до конца определенными рамками исторического события, все еще продолжающего свой ход. Историография реформы немногочисленна, однако в диссертационном исследовании приводится наиболее полный на сегодняшний день ее обзор и анализ. Историография реформы в данной работе вводится в научный оборот, ей посвящен отдельный параграф главы II - «Структура концептуального осмысления реформы». Она состоит из нескольких политико-правовых документов, составляющих нормативную базу административной реформы, отдельных публикаций в научных
1 У
периодических изданиях, сборниках и включает одну монографию.
Что касается проблемы концептуальных оснований административной реформы 2000 года, то она затронута лишь в отдельных публикациях. Так, С.Митрохин рассматривает административную реформу 2000 г. с точки зрения воплощения в ее реализации идей, содержащихся в программных положениях российских политических партий . Однако, С.Митрохин анализирует реформу в момент появления первых ее законопроектов, что несколько снижает ценность его оценок (он, например, считает реформу федеративной). Проф. РАГС К.С.Бельский оценивает административную реформу спустя год после выхода первого президентского указа, что уже позволяет сделать определенные выводы о ее концептуальной основе и главном
1 "J
В работе также впервые представлена полная историография реформы (55 источников): см. в разделе Библиография/Историография административной реформы 2000 г. в России.
13 Митрохин С.С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти.//Центр-регионы-местное самоуправление: Сб. учеб. м-лов по курсу «Политическая регионалистика»! Под ред. Г.М.Люхтерханд-Михалевой и С.И.Рыженкова. -М.; СПб.:ИГПИ:Летний Сад, 2001. -С.47-87. направлении14. Он считает, что реформа имеет своим фундаментом правовое учение Б.Констана и направлена на коррекцию правового статуса губернатора. Соображения К.С.Бельского несут на себе скорее черты рекомендаций в адрес власти, нежели научных исследований. Этим недостатком отличается множество других представленных в историографии авторов. Тем не менее, работы, входящие в историографию реформы детально проанализированы с целью реконструкции концептуальной модели административного реформирования в 2000 году.
Объектом диссертационного исследования является проблемное поле российской территориальной политики как характерного направления российской политической науки, в настоящий момент скрытого в обширном политико-правовом материале15.
Предметом исследования является административная реформа 2000 года, представляющая собой эмпирическую базу для понимания территориальной политики России в определенный исторический период.
Цель и задачи исследования
Цель исследования: обозначить ключевые теоретические проблемы российской территориальной политики посредством анализа административной реформы 2000 года. Данная цель исследования предполагает решение следующих задач:
1. Рассмотреть теоретические основания, предметную область и основные направления российской территориальной политики: в дореволюционных, советских и современных теориях.
14 Вельский К.С. О реформе губернаторской должности.11 Государство и право. -М.,2001,-№1.-С.5-14.
15 Территориальная политика в данном исследовании рассматривается как многозначный термин, подразумевающий не только один из секторов государственного управления, но и отдельное научное направление, необходимое для теоретического осмысления и стратегического планирования в указанном секторе.
2. Провести ретроспективное исследование практики территориальной политики, дифференцировать теоретические проблемы, возникающие в различные периоды истории России.
3. Реконструировать латентную концепцию административной реформы 2000 года, исходя из политико-правовых предпосылок реформы, ее политико-правовой базы, анализа множественной структуры подходов к ее анализу.
4. На основании полученной концепции сконструировать концептуальную модель современной российской территориальной политики, выполняющую эвристическую и прогностическую функции в исследовании.
5. С помощью полученной концептуальной модели провести анализ политической практики реализации основных направлений административной реформы для определения новейших теоретических проблем территориальной политики.
Гипотеза исследования.
В качестве базовой гипотезы исследования выдвигается методологическое предположение о возможности использовать актуальный процесс политической практики — административную реформу - в качестве модели для описания и осмысления территориальной политики государства. Таким образом, административная реформа выступает в качестве эвристической модели современной территориальной политики, дополняя своими характеристиками структуру территориальной политики, определенную в ходе анализа идеологического и исторического аспектов традиции территориальной политики в России.
Теоретико-методологические основы исследования.
Теоретическая основа. Теоретико-методологическая база исследования выстроена в соответствии с основными положениями философии политики А.С.Панарина и исходит из его анализа ключевого термина «политика»16. А.С.Панарин обращает внимание на тот факт, что современный смысл, который вкладывается в понятие «политика» эпохой постмодерна, в существенной степени отличается от того, который предлагала классическая политическая философия. В частности, последняя выводит на первый план такие традиционные понятия как государство, закон и территория, в то время как многие современные подходы синонимизируют с политикой конкурентную борьбу в ситуации хаотичной рыночной конъюнктуры. В подобном, рыночном, понимании политики исследователь вынужден вместо реконструкции смысла заниматься угадыванием случайной мотивации групп интересов, в котором теряется возможность для объективного анализа. Естественно, цель и задачи данного исследования требовали от автора последовательного соответствия традициям политической классики. Наибольший акцент при этом делался на политико-правовой составляющей территориальной политики, в соответствии с традицией либерального консерватизма, артикулированной в работах В.И.Шамшурина17. Согласно этой традиции, находящей свое продолжение в русской школе философии права, политическая мысль находится в процедуре постоянного уточнения деятельности государства с точки зрения территории, институтов и законодательства. В политике предлагается видеть, прежде всего, территорию и право, а не меняющиеся инновационные технологии безликой власти.
Значение для исследования имели также теоретические подходы к решению ключевых проблем политической науки, содержащиеся в трудах Панарин А. С. Философия политики. - М.: Новая школа, 1996. - 424 с. 1"7 Шамшурин В.И. Человек и государство в русской философии естественного права.// Вопросы философии - М.,1990. — №6.; Шамшурин В.И. Ренессанс Берка и либерально-консервативное необеркианство // История теоретической социологии. В 4-х тт./Т.4. -М, 2000.
И.Ильина, П.Бурдье, Ю.Качанова, Н.Шматко, Н.Лумана и др18., -предопределяя основные методологические установки диссертационной работы, выдержанные в духе теории систем, структурно-функционального подхода и принципов диалектики. В соответствии с выводами перечисленных теорий, история идей и история политической практики исследуется как единая когнитивная система, служащая задаче конструирования теории территориальной политики.
Методология исследования. Анализ теоретических проблем российской территориальной политики опирается на разработки отечественных и зарубежных исследователей. Вместе с тем, в диссертации уделяется особое внимание междисциплинарному характеру проблематики, поиску и нахождению ее на пересечении правовых, экономических, управленческих, географических, исторических и геополитических подходов. Автор делает попытку продемонстрировать однолинейность и недостаточность перечисленных способов понимания политической реальности. В диссертации предлагается принципиально иной, междисциплинарный подход, направленный на преодоление односторонности традиционно применяемой методологии и повышающий уровень результативности исследования в соответствии с требованиями современной политологии.
Эмпирическая база исследования. Деятельность органов государственной власти в области территориальной политики
Бурдье П. Социология политики. М.:Социо-логос,1993; Бурдье П. Практический смысл. М.:Алетейя,2001; Гидденс Э. Элементы теории струкгурацаи.//Современная социальная теория: Бурдье, Гидденс, Хабермас. -Новосибирск: Изд-во НГУ, 1995; Луман Н. Власть IМ.: Праксис, 2001. - 256 с; Ильин И.А. Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. В 2-х томах. М.:МП "Рарот",1992.; Качалов Ю.Л. Политическая топология: структурирование политической действительности.М.:Алетейя,\995; Шматко Н.А. На пути к практической теории практики// Практический смысл. М.:Алетейя,2001. анализируется на материалах открытых источников, преимущественно на газетной периодике. Их теоретическое осмысление дается по материалам ряда монографий и по научной публицистике. Как мы уже отмечали, все имеющиеся научные публикации, так или иначе рассматривающие административную реформу 2000 года, - немногочисленны. В эту категорию входил весь спектр публикаций, начиная от затрагивающих хотя бы один из нормативных элементов реформы до охватывающих административную реформу в целом, а также материалы, содержащие ретроспективный анализ событий, предшествующих реформе. Сюда намеренно не включались многочисленные размышления в средствах массовой информации; критерием для отбора служил факт наличия материала в библиотеке ИНИОН РАН, либо публикация в научном периодическом издании. В последнем случае к рассмотрению принимались и некоторые интервью, при этом критерием для отбора становилась либо ученая степень респондента, либо его статус государственного служащего.
В соответствии с методологией исследования, весь материал по реформе был типологизирован по основанию дисциплинарных направлений, в рамках которых производилось осмысление реформы, допуская возможность пересечения двух или нескольких направлений в конкретном исследовании отдельного автора.
Временные рамки работы начинаются с 13 мая 2000 года, с издания первого указа из так называемого «президентского пакета» предложений по административной реформе и заканчиваются вместе с наступлением 2002 года. Политические события административной реформы 2000 года рассматриваются вне подробного анализа предшествующих политических событий, так как предмет исследования предусматривает лишь изучение идейного, концептуального контекста проводимой реформы. Постреформенное событийное поле включается в рассмотрение, во-первых, с целью получения наиболее полной картины современной политической практики, а во-вторых, для определения новых теоретических проблем территориальной политики, возникающих при соприкосновении замысла реформы с реалиями политической повестки. Научная новизна исследования Как уже отмечалось выше, теоретические проблемы территориальной политики исторически носят правовой характер: территориальное измерение государственной власти является суммой обязательств государства по отношению к своей территории. Следовательно, усиление власти означает ни что иное, как увеличение этой суммы обязательств. Не является исключением и административная реформа 2000 года: этот процесс здесь становится центральным. Выводы из анализа идеологии и истории территориальной политики в дореформенный период оказываются недостаточными для понимания территориальной политики в данный момент политического времени — с возрастанием суммы обязательств возрастает и сложность системы осмысления процесса. Диссертация продолжает традицию исследований российской территориальной политики, выраженную, с одной стороны, в русской школе философии права, с другой - в наработках советской экономической теории.
1. В первую очередь, новизна исследования заключается в инновационном методологическом подходе, позволяющем наметить основные проблемы теории территориальной политики благодаря системному анализу истории идей и истории политической практики. В ходе работы формулируется авторское определение территориальной политики, выделяются основные направления анализа, определяются основные теоретические проблемы и предлагаются варианты их решения.
2. Следующим существенным моментом, определяющим новизну диссертации, является введение в научный оборот историографии и библиографии административной реформы 2000 года в России и их наиболее полный на сегодняшний день анализ, проведенный в соответствии с задачами исследования.
3. Построена концептуальная модель для понимания и прогнозирования политических процессов (берущих начало в административной реформе), в которой выделено три направления российской территориальной политики - политико-правовое, политическое и социально-экономическое, - в каждом из которых отмечены основные теоретические принципы и отражение этих принципов в политической практике:
? Как свидетельствует предшествующая традиция государственной мысли, Россия имеет хорошую идейную основу для усиления государственной власти, причем в рамках правового государства. Здесь мы видим в настоящий момент такие составляющие, как появление института федерального вмешательства; четкое разграничение полномочий по вопросам совместного ведения (Ст.72 Конституции РФ); лишение глав субъектов РФ законодательных функций и функций исполнительной власти федерального уровня; преодоление региональных автократий, препятствующих исполнению законодательства на всей территории РФ, сопряженное с повышением правовой ответственности региональных лидеров.
? Второе направление территориальной политики, отраженное в нашем определении административной реформы как «усиление государственной власти и снижение веса глав субъектов РФ в федеральной политике», является таким же продолжением российской правовой традиции, как и первое, политико-правовое направление административной реформы, следуя с ним в неразрывном единстве и находя начало у классиков философии права. Оно сочетает в себе совокупность концептуальных подходов трех дисциплинарных разделов историографии реформы — политического, геополитического и государственного управления. Именно политическое направление составляет новизну в концептуальном содержании территориальной политики, привносимом административной реформой как актом политической воли. Сюда относятся все многочисленные технологии государственной власти, имеющие отношение к реализации данной цели. Кроме того, именно это направление отражает увеличение суммы ответственности государства перед территорией. Существует и другое направление — социально-экономическое. Сюда входят три базовых принципа: управляемости общественного развития; необходимости выравнивания социально-экономического развития регионов; экономического районирования как технологии территориального управления экономикой. 4. В результате анализа теоретических принципов, лежащих в основании реформы, делается политический прогноз о перспективе перехода к реализации принципов территориального управления в целях реализации экономических задач территориальной политики с отправной точкой перехода — завершением процессов административной реформы, входящих с ними в противоречие. При этом приобретают очевидность маркеры перехода: поправка границ федеральных округов в соответствии с экономическими задачами; взаимодействие ГШП с межрегиональными ассоциациями; создание министерства территориального развития и появление института его эмиссаров в специальных территориально-производственных комплексах.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможном использовании полученных выводов для дальнейшего изучения территориальной политики как направления российской политической науки.
Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в лекционных курсах: «Теория политики», «Глобальное политическое прогнозирование», «Прикладная политология», «Политическая регионалистика», «Политические отношения и политический процесс в современной России», «Политическая история России», «Политическая география», «Административно-государственное управление». Диссертация также может представлять собой основу для составления отдельного курса по теме: «Российская территориальная политика».
Кроме того, выводы диссертации могут быть положены в основу разработки и принятия государственной концепции территориальной политики.
Дореволюционные правовые концепции
Идейным основанием российской традиции территориальной политики и реформирования административно-территориального устройства были взгляды, характерные для всех традиционных монархий Европы. Это идейное основание впервые вошло в корпус политико-правовых учений за авторством Жана Бодена в его теории государственного единства . Согласно его учению, лицо, облеченное государственной властью, выше всяких человеческих законов. Это, собственно, и означает суверенитет государственной власти в том его понимании, которое сохранилось в русской государственной науке до самых последних дней ее существования. Неограниченность верховной власти и ее безраздельное господство над подчиненными органами — такова основная черта политического быта, которая предлагалась взамен существовавшим в ту пору идеям народного суверенитета и мыслям о договорном происхождении государства. По мнению многих выдающихся представителей русской школы философии права, учение о суверенном государстве Бодена представляет собой основной и неотъемлемый элемент правового государства . Средневековые договорные отношения феодального типа, имеющие теоретические основания в учениях Фомы Аквинского и Марсилия Падуанского, - разрушали не только единство власти, но и почву для единства права, - это противоречие единого права и множественности договора не потеряло своей актуальности и по сей день.
Теория государственного единства, пройдя сквозь века, трансформировалась в теорию исключительного суверенитета и нашла своих представителей в таких видных государствоведах как Б.Чичерин, Г.Елинек, Н.Палиенко, Н.Коркунов, Б.Нольде . Плеяда этих юристов единодушно провозглашала принцип верховенства власти в пределах определенной территории, что составляло один из неотъемлемых признаков понятия суверенитета.
Многие из них, конечно, рассматривали суверенитет также применительно к теории союзного, то есть в нашем понимании, федеративного государства. При этом в рамках теории исключительного суверенитета государства-члены признавались несуверенными государственными образованиями, обладающими совокупностью отдельных признаков, которые характеризуют государственность. Так, Н.Палиенко считал, что союзное государство «необходимо должно блюсти за тем, чтобы его члены...не нарушали установленных для них пределов и не вторгались в сферу союзной власти»24. В настоящий момент эта теория отражается в политико-правовой практике следующим образом. Один из современных исследователей проблемы суверенитета, А.Кондрашов, усматривает в положениях, разработанных Н.Палиенко, правовую основу для существования современного института федерального вмешательства, который истолковывается как «принуждение к исполнению возложенных на органы власти субъектов федерации конституционных обязанностей, либо применение к ним различных санкций»25.
Для таких исследователей-правоведов, как Б.Чичерин и Н.Палиенко проблемы возможного разделения суверенитета, особенно, затрагивающего территориальный аспект, территориальную целостность России - просто не существовало. Здесь эпиграфом к большинству работ русских юристов и философов права могла бы служить такая выдержка из одной ранней работы Б.Чичерина:
Закон же, а не договор, зависящий от случайной перемены лиц, определяет права и устройство верховной власти и органов, через которые она существует. Таким образом, общество, организованное как государство, представляет собой индивидуум, который живет своей жизнью, несмотря на смену поколений и на различные отношения, которые устанавливаются между членами. Поэтому неделима и сама государственная территория, как принадлежность целого общества. Она может быть расторгнута насильственным образом вследствие отношений к соседям или внутренних междоусобий, но в нормальном положении она неделима.
Конечно, продолжали существовать и другие точки зрения на суверенитет и союзное (федеративное) государство, но они не разделялись практикующими юристами-государственниками в России. Так, была принята классификация, согласно которой наряду с концепцией исключительного суверенитета, существовала еще теория суверенитета составных частей (суверенитетом обладают только входящие в союз государства) М.Зейделя и Д.Калыуна; и теория общего суверенитета (делимости суверенитета между государством и его частями), основанная на американском опыте, на работах А.Токвиля, Дж.Мэдисона, Г.Вайца, к зарубежным авторам которой добавлялась, как правило, фамилия АЛщенко, которая в настоящее время стабильно входит в библиографию большинства работ, посвященных современным исследованиям проблем федерализма . В результате ломки и пресечения большинства научных традиций в период русских революций, теория исключительного суверенитета, положенная в основу русской государственной науки и, следовательно, российской территориальной политики, была отвергнута -на смену ей пришел подход, находившийся на периферии правовых учений дореволюционной России.
Экономические обязательства государства
В России XIX века экономические вопросы решались преимущественно в духе laissez faire и относились или в личную сферу (Чичерин), или к компетенции самоуправления (Градовский). Государство при своей хорошо развитой правоохранительной функции могло не задумываться о получении экономических рычагов для управления страной. Но все же существовало тогда нечто определяющее, что имело непосредственное отношение к хозяйствованию страны и могло рассматриваться как экономическое направление территориальной политики государства.
А.Д.Градовский пишет: «Наше новорожденное земство уже конкурирует с правительством относительно построения железных дорог; при ничтожных средствах, окруженное всевозможными препятствиями, оно подвигается вперед, упрочивая будущность русского самоуправления» . Таким образом, наиболее заметной экономической стороной территориальной политики того времени были пути сообщения. Весь XIX век прошел под знаменем железнодорожного строительства, однако, вместе с отрезвлением от очарования железными дорогами в Европе и Америке, и в России обратили внимание на водные транспортные пути. В результате долгой научной дискуссии, а также длительной работы в законодательных и правительственных учреждениях Междуведомственная комиссия при Управлении водных путей и шоссейных дорог МПС разработала и опубликовала (25 февраля 1917 года) план работ на водных путях с первой очередью на семилетие 1918-1925 года и второй - на последующее семилетие.31
Политика дореволюционной России находилась более в правовой плоскости, нежели в экономической. Основными вопросами территориальной политики являлись тогда вопросы о свободе и личных правах населения провинции, о попутном сдерживании бюрократии на местах, а не о промышленном развитии государства-фабрики, как это стало позднее у большевиков, и даже не об абстрактном экономическом развитии страны по пути рынка в новейшее время. Извечная российская политическая задача поиска наилучшей формы управления огромной территорией, впрочем, оставалась. Лишь впоследствии ставшая основой экономики страны электроэнергетика в расчет, разумеется, не бралась. Однако план Междуведомственной комиссии МПС относился ко всем российским рекам, следовательно, ко всей российской территории в целом. Заметим, что этот административно-хозяйственный аспект территориальной политики был правовым (а не экономическим) по своему происхождению.
Поясним свою мысль. Поскольку тогда первейшей заботой государства и всех теоретических разработок государственной науки было охранение права, то естественно, все реки России - и сплавные, и судоходные, постепенно получали статус «вод общего пользования», как того требовало древнее определение римского права - res omnium communes, наряду с солнцем, морем и воздухом52. Поэтому устройство на реках гидросиловых установок было проблематичным, а территориальная политика сводилась к правовому обеспечению свободного судоходства и несению государственных расходов по улучшению судоходных условий33. Например, зафиксированы действия Министерства путей сообщения (МПС) совместно с полицией по закрытию частных мельниц и рыболовных заколов, как чинящих препятствие судоходству или сплаву.34
Признание всех рек страны водами общего пользования было поэтапным процессом, ускорившим свое развитие в первые десятилетия XX века, что следует признать немалой заслугой русских юристов-государственников. Россия XIX века признавала водами общего пользования лишь судоходные реки, полагая остальные реки собственностью землевладельцев35. Переломным моментом стал 1880г., когда критерием причисления реки к «водам общего пользования» стал факт возможности проведения по ее руслу сплава. Вокруг причисления всех российских вод к юрисдикции общего права шли серьезные дебаты, во многом из-за того, что гидростанции — по сути коммерческие предприятия - не могли вполне легально использовать «силу падения воды», что делало невозможным, как частное развитие гидроэнергетики (которая de facto существовала), так и государственное.
Во исполнение государственной обязанности развивать пути сообщения правительство России после 1908г. приступило к планомерному соединению внутренних водных путей в единую сеть с кардинальным улучшением судоходных условий магистральных рек посредством их шлюзования.36
Политико-правовые предпосылки и нормативная база административной реформы 2000г
Идеология административной реформы в полной мере задавалась провозглашенным Президентом курсом на построение правового государства и диктатуру закона. В начале февраля, будучи еще временно и.о. Президента России, В.Путин в своем выступлении на расширенной коллегии Министерства юстиции заявил: «Сегодня мы по-прежнему сталкиваемся с отсутствием внятной и развитой правовой базы. Нет согласованной концепции правовых реформ, нет программы государственного строительства; просчитанной законотворческой политики».87 После этого выступления, при Министерстве была создана Межведомственная комиссия по вопросам конституционной безопасности. Комиссии было поручено проанализировать состояние законодательной базы субъектов федерации и подготовить запросы в Конституционный суд по поводу несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному и Конституции. Окончательно контуры идеологии реформ были обрисованы уже действующим Президентом в телеобращении 19 мая и в ежегодном послании Федеральному Собранию 8 июля 2000г. . Были провозглашены общие цели первых указов и вносимых в парламент законопроектов (см. ниже, в разделе «Нормативная база»), среди которых: укрепление единого государства, усиление власти, восстановление работающей властной вертикали. В идеологии реформы явно прослеживался подзабытый с дореволюционных времен принцип единства государственной власти. также были определены в основных выступлениях вступившего в должность Президента. В качестве иллюстрации к тезису об отсутствии в России «полноценного федеративного государства» были названы несколько ярких проявлений кризиса российского федерализма: противоречие 1/5 всех законодательных актов субъектов РФ российской Конституции, прецеденты установления торговых барьеров между субъектами федерации, случаи уклонения должностных лиц от решений судов. Благодаря этому тезису в основу административной реформы был заложен фундамент для проведения реформы федеративной, но вместе с тем, от имени первого лица были очерчены ее границы: уважение Президента к действующей Конституции и к заложенным в ней принципам федерализма. Фактически оставалось одно направление для коррекции федеративных отношений, которое начало реализовываться еще до вступления в силу законопроектов, составляющих основу административной реформы, - нивелировка договорной составляющей российского федерализма, лежащей в основе ельцинской федеративной модели.89 Рассмотрение федеративной реформы выходит за рамки диссертационной работы, однако ее проведение, согласно идеологическим установкам Президента, было обусловлено одной из правовых предпосылок административной реформы, а сама федеративная реформа, без более широкой по своим замыслам административной реформы, нацеленной на усиление государственной власти, не получила бы должной поддержки и дальнейшего развития.
Если абстрагироваться от обладающего огромной идеологической насыщенностью и поэтому очень многогранного и спорного вопроса о том, что есть «полноценное федеративное государство», можно сказать, что основной правовой предпосылкой проведения административной реформы были многочисленные правовые проблемы, связанные с невозможностью установить единый правовой порядок и соблюдение Закона на всей территории страны. Это касается и провозглашения суверенитета в некоторых субъектах РФ, и противоречий в законодательстве, и установления экономических барьеров, и неэффективной работы судов (что, кстати, служит дополнительной мотивацией судебной реформы). Эти проблемы достаточны для реабилитации принципа единства государственной власти в русле российской правовой традиции, что вполне соответствует прямым обязанностям Президента, как гаранта Конституции (Ст.80). Таким образом, правовым критерием исполнения замысла административной реформы является максимально полная унификация законодательства страны на всей ее территории и установление повсеместной практики исполнения решений судебной власти.
Другая причина необходимости проведения административной реформы была связана с развитием политического процесса в постсоветский период. Неспособность руководителей страны ориентироваться в требованиях новых политико-правовых условий или же просто правовая безграмотность Кремля, постепенно теряющего рычаги власти (особенно после губернаторских выборов 1996-1997гг.), привела к первым попыткам централизации, основанным почему-то на внимании к экономическим рычагам влияния при полном пренебрежении к законодательной сфере, где вплоть до 1999 года90 продолжала доминировать практика заключения договоров и межправительственных соглашений между федеральным центром и органами власти субъектов федерации.
Политико-правовое направление
Правовое направление административной реформы было начато одновременно с появлением первого указа из нормативной базы 13 мая 2000г. Наиболее активную деятельность по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным развернула Генеральная прокуратура. После принятия в первом чтении президентских законопроектов, Генеральный прокурор В.Устинов дал указание в месячный срок навести порядок в сфере регионального нормотворчества и даже призвал своих подчиненных на местах не уходить в отпуска. Одновременно он переслал в Государственную Думу письмо с критикой субъектов федерации за «пренебрежительное отношение к принципам федерализма» (объектом критики при этом выступали субъекты федерации, закрепившие в своих Конституциях или Уставах суверенитет, верховенство своих законов или право вводить чрезвычайное положение).
Процесс «приведения в соответствие» вынудил и самих региональных лидеров продемонстрировать покорность. Так, глава республики Коми Ю.Спиридонов поручил своим министерствам до 15 июня 2000г. проанализировать действующие нормативно-правовые акты и внести предложения об их изменении (к этому времени прокурор республики уже внес протест на статьи республиканской конституции). К.Илюмжинов также отрапортовал полпреду В.Казанцеву о полном приведении законодательства Калмыкии в соответствие с Конституцией РФ. Подтвердил свою решимость и В.Путин. В ходе августовской (2000г.) поездки на Валдай, куда прибыли В.Устинов, В.Черкесов, В.Рушайло, Г.Греф, В.Сурков, А.Абрамов, а также ряд губернаторов Северо-Запада, Президент повторил задачу создания единого правового пространства страны и подвел итоги процесса «приведения в соответствие». Итогом встречи явился указ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства страны»217, предусматривающий создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ.
Однако унификация законодательства затянулась на больший срок, нежели рассчитывал В.Путин, а тем более Генеральный прокурор. Наиболее серьезное сопротивление было оказано со стороны национальных республик, законодательные собрания которых не желали пересматривать конституции, принятые раньше российской (Татарстан, Башкирия) или же не хотели расставаться с правом республик на распоряжение недрами (Якутия). В мае 2001г. Генеральный прокурор заявил, что на уровне субъектов «приведение в соответствие» не закончится и будет направлено дальше, на уровень муниципальный. Тем самым была просто обозначена решимость федерального центра к продолжению своего наступления на региональное законодательство.
Наиболее серьезным препятствием на пути процесса «приведения в соответствие» стали суверенитеты ряда национальных республик, что было последствием долгих лет суверенизации страны в эпоху Б.Ельцина. Решение Конституционного Суда по запросу главы республики Алтай и последующее решение по запросу депутатов Государственной Думы подвело черту под ельцинским периодом федерализма, что дало повод судебным органам приступать к признанию республиканских суверенитетов юридически ничтожными. Это означало фактическое начало реализации в рамках административной реформы ее федеративного аспекта.
Подготовка федеративной реформы была поручена Комиссии под руководством Д.Козака, которая помимо вопросов регионального суверенитета, договорной практики взаимоотношений Центра и субъектов федерации, разработки механизма изменения границ субъектов РФ, занималась подготовкой путей более четкого разграничения полномочий по вопросам совместного ведения (Ст. 72 Конституции РФ) . Данную задачу, входившую в правовое направление административной реформы, обозначил Президент в своем Послании Федеральному Собранию в 2001г.: «Важно указать границы той области, где государство является полноправным и единственным хозяином. Четко сказать, где оно последний арбитр и обозначить те сферы, куда оно не должно вмешиваться» .
Понятно, что выполнение задачи построения единого правового пространства, в частности решение проблемы республиканских суверенитетов было неразрывно связано с пересмотром договорного характера российского федерализма. Деятельность Комиссии Д.Козака началась с экспертизы договоров между центром и субъектами федерации. На тот момент, по данным Минюста, было заключено 42 договора о разграничении полномочий, а также более 260 межправительственных соглашений, основанных на данных договорах.
Первое заседание Комиссии подчеркнуло статус всего мероприятия присутствием на нем не только собственно членов Комиссии, но и Президента с его полномочными представителями в федеральных округах . Несмотря на наличие в СМИ информации о вариативности рассматриваемых Кремлем подходов к дальнейшей судьбе договоров, по итогам заседания можно было четко утверждать: поставлена задача их полной отмены.
