Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Категория внутригосударственного региона в контексте сетевой политики и сетевого подхода: теоретико-методологические основания 17
1.1. Концепция политических сетей: теоретико-методологические основы 17
1.2. Регион как субъект политической сети и пространство политических сетей 32
1.3. Основные принципы сетевой политики в аспекте регионального политического процесса 51
ГЛАВА 2. Сетевая политика как механизм регионального развития сравнительный анализ опыта Западной Европы и РФ 66
2.1. Перспективы сетевой политики в современных федеративных политических системах 66
2.2. Сетевая политика в развитии регионов в странах Западной Европы 79
2.3. Становление системы сетевой политики в современной России в аспекте взаимоотношений федеральный центр - регионы 109
Заключение 125
Библиография
- Концепция политических сетей: теоретико-методологические основы
- Регион как субъект политической сети и пространство политических сетей
- Перспективы сетевой политики в современных федеративных политических системах
- Сетевая политика в развитии регионов в странах Западной Европы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из серьезных тенденций последнего времени является переход социальных систем к новой стадии развития - информационному обществу или, более корректно, обществу знания. Во многом указанный переход связан с развитием различного рода информационных и коммуникационных технологий, позволяющих организовать взаимодействие между любыми уровнями социума, также как и между социумами в режиме одновременности, создавая фактически единое информационное пространство, которое может приобретать и глобальное измерение. В свою очередь, осуществляемый переход к информационному обществу, основанный на производстве, распространении и внедрении информации в общественное бытие, управление обществом вызывает социально-экономические сдвиги в обществе и воздействует на все сферы человеческой жизнедеятельности, приводя к глубинным трансформациям структуры социума, когда меняется сам принцип организации взаимодействия и управления в рамках отдельной социально-политической системы. Безусловно, здесь можно говорить об определенной неравномерности развития, с чем сталкивается и современная Россия. Это и ситуации, когда развитие информационных технологий опережает развитие политических, социальных и экономических отношений между людьми, когда существующие механизмы коммуникации не используются в полой мере, что в свою очередь снижает полноценное политическое участие граждан в вопросах политической модернизации и развития страны. Аналогично, зачастую социальные и политические отношения опережают появление технических механизмов, облегчающих конструирование новых типов отношений, а именно гибких, быстро адаптирующихся к ситуации, выстроенных по принципу горизонтальной коммуникации сетевых структур. Позволяя включить множество новых акторов в процесс политического преобразования государства, сетевые структуры общества знания создают принципиально новую модель организации социально-политического
пространства. В таких условиях возрастает потребность в создании эффективного механизма - прогнозирования и моделирования развития социально-политических процессов в условиях возрастающей активности сетевых структур.
Актуальность темы данного исследования также обусловлена необходимостью теоретического осмысления многообразности и сложности сетевой политики в регионах России. Одним из серьезных факторов, сдерживающих возможность модернизации России, является проблема неравномерности регионального развития, сопровождающаяся несовпадением хронопотоков. Речь идет о фактическом «несовпадении политического времени», в котором живут российские регионы. Это особенно очевидно при сравнении различных федеральных округов, также как и при сравнении регионов-лидеров, активно развивающихся, регионов -болото, находящихся в стагнации и кризисных регионов внутри ФО и по России в целом. Развитие модели сетевой политики, которая позволит активизировать межрегиональные связи, создавая устойчивые совокупности коммуникаций, позволит в определенной степени сгладить существующие межрегиональные различия, скоординировать политические хронопотоки. Без решения указанной задачи, проблема обеспечения длительного и устойчивого развития РФ кажется мало вероятной. Аналогично, реализация известного постулата «Сильные регионы - сильная страна», нацеленного на проведение эффективной региональной политики, требует привлечения новых политических механизмов, к числу которых может относиться и региональная сетевая политика, которые позволят добиться активного включения всех составляющих элементов политического процесса в регионах в процесс региональной модернизации, создадут основу для преодоления противоречий и выработки направленности политического развития в субъектах федерации, соответствующей интересам и региональной власти, и гражданского сообщества регионов.
Проблема роли взаимоотношений между регионами является не только российской проблемой, поэтому мы полагаем возможным в рамках нашей работы обратиться к опыту иных государств, где существуют развитые модели сетевой политики.
В тоже время, развитие модели сетевой политики позволяет во многом решить проблему устранения вакуума между региональными политическими элитами и региональными гражданскими сообществами, так как сама структура сети предполагает вовлечение в нее акторов различного статуса, связанных общим интересом по решению конкретной проблемы. Это позволит обеспечить возможность участия социума в разработке региональных моделей развития и их последующей реализации.
Мы полагаем, что обеспечение позитивных тенденций развития демократии и политической активности граждан невозможно без развитой системы коммуникаций и особенно сетевой политики. Поэтому властные структуры многих стран, в том числе и России, столкнулись с необходимостью пересмотра классических моделей политического управления, которые стали неадекватны информационным возможностям времени.
Модели регионального управления социально-политическими процессами только начинают формироваться, потому сегодня особенно важны попытки обобщения управленческой практики, с применение новых информационных технологий, направленных на поиск оптимальных путей регионального развития. Таким образом, стремление к пониманию места и возможностей информационных технологий в решении социально-политических проблем региона представляется весьма своевременным. Это и определило актуальность настоящего исследования.
Переход России в новое экономическое, социальное, политическое измерение, связан со структурными реформами экономической системы, созданием демократического сообщества и правового государства, что
создает принципиально новую ситуацию, в частности в сфере взаимоотношений как между Центром и регионами, так и между регионами.
Наконец, серьезным фактором, определяющим актуальность указанной темы, является недостаточная проработанность проблемы сетевой политики в рамках отечественной политической науки. Так, достаточно распространенным является подход, когда сетевая политика рассматривается как следствие развития информационных технологий и оказывается возможна лишь в рамках информационного общества. В то время как в действительности сетевая политика представляет собой особый способ организации взаимодействия политических акторов, в рамках которого доминируют горизонтальные связи и отсутствует ярко выраженный центр.
На настоящий момент, можно говорить о том, что в мировой политической науке сформировалась исследовательская парадигма в изучении сетевой политики. Она является порождением изменившейся ситуации в общественно-политическом развитии, связанная с переходом наиболее развитых в экономическом и политическом развитии стран в стадию постиндустриального развития. Одним из доказательств изменения в интерпретации политики, может служить трактовка политики П. Бурдье , который, используя структуралистский конструктивизм, вводит понятие «поле политики», как пространства населенного не только традиционными субъектами, но акторами, агентами политических отношений.
Наши акторы - регионы, в отличие от бурдьевских агентов, обладающих символическим капиталом, обладают реальными ресурсами -экономическими, финансовыми и т.д., а значит определенным весом, позволяющим им воздействовать как на центр, так и на другие регионы. Множество регионов (агентов) создает новую ситуацию, новое качество общения - со-общение, в основе которого лежат не отношения господства и подчинения, но отношения, выстраивающиеся на новых принципах: совместного управления и сотрудничества, направленного на обеспечение
1 Бурдье П. Социальное пространство: поля и практики. - М, 2007
совместного развития и решения региональных проблем. Таким образом, сетевая политика изначально представляет собой форму регионального самоуправления антикризисного направления, целью которой является совместный поиск оптимального решения проблемы. Именно этим обстоятельством вызван наш интерес к проблеме роли регионов.
Исследование проблемы сетевой политики в России делает первые шаги. Первые работы появились на Западе в 70-80-е гг. и на настоящий момент можно констатировать уже не только разработанную теоретическую концепцию, но и примеры успешной ее реализации в рамках регионального политического процесса, например, в странах Западной Европы. В то же время в России пока только начинает исследоваться понятие «политическая сеть».
Степень научной разработанности проблемы.
Проблематика сетевого подхода в рамках политической науки разрабатывается в контексте исследований политического как феномена и связана с проблемой изменения природы политического и, следовательно, поиска новых моделей управления социумом.
Вопросы политического управления обществом привлекли внимание ученых со времен зарождения политических философий. Эти проблемы рассматривались в трудах ученых Б.Н. Чичерина, И.А. Ильина, П.И. Новгородцева. Дальнейшие разработки тенденций и особенностей политического управления представляют собой концептуальные положения, касающиеся различных аспектов политического режима, анализа политических процессов, изложенные в трудах зарубежных ученых Г. Алмонда, М. Вебера, Э. Гидценса и других. Становление современной
2 См.: Чичерин Б.Н."История политических учений". - М., 2006; Ильин И.А.'Теория права
и государства".- М., 2003; Новгородцев П.Н. Об общественном идеале. - Изд-во «Правда»,
1991.
3 См.: Алмонд Г. Политическая наука: история дисциплины. - Журнал «ПОЛИС», №6,
1997; Вебер М. Объективность социально-научного и социально-политического сознания.
- М., 1990; Гидденс Э. Социология: учебник 90-х годов (реферированное издание). -
Челябинск, 1991.
политической системы и государственного управления в регионах, проблемы политического управления находятся в центре внимания российских ученых Г.В. Атаманчука, Ю.С. Васютина, Н.И. Глазунова, B.C. Комаровского4 и других. Актуальность и новизна региональной проблематики привлекают внимание ученых, среди которых выделяются работы Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, Ю.В. Васильева, О.Г. Дмитриевой, А.В. Кисельникова, A.M. Лаврова5. Однако можно констатировать, что недостаточно работ, анализирующих региональные аспекты управления в контексте новых моделей управления, в том числе и сетевого подхода в рамках отечественного обществоведения.
В зарубежной литературе сетевая политика рассматривается в качестве самостоятельной проблемы Родес, Берцель, О'Тул, В. Вильсон, Л. Уайт, Ч. Бернард, Г. Саймон, Д. Уалдо, М. Крозье в своих работах анализируют роль научно технического прогресса и развития новых механизмов коммуникации в развитии общества, что, по их мнению, способствует возникновению сетевой политики, превращает ее из теоретической концепции в реализуемый политический процесс.
Анализируя научную литературу по ее состоянию на настоящий момент, можно типологизировать существующие научные точки зрения и подходы к сетевой политике по 3 основным направлениям:
4 См.: Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. - М., 1999; Васютин Ю. С.
Проблемы соотношения федеральных и региональных структур / Васютин Ю. С, Иванов
В. Н.; Орлов. Регион, акад. гос. службы. - Орел: Вешние воды, 1997; Глазунов Н.И.
Система государственного и муниципального управления. Изд-во «Проспект», 2006;
Сморгунов Л. В., Комаровский B.C. Политико-административное управление. Учебник. -
Изд-во: РАГС, 2004.
5 См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. Изд-во: Питер, 2004 г.; Абдулатипов Р.Г.,
Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., 1992; Максимов К.Н.
Калмыкия - субъект Российской Федерации. М., 1995; Васильев Ю.В., Парахина В.Н.,
Ушвицкий Л.И. "Практикум по теории управления". Издательство: Финансы и статистика,
2005; Лавров A.M. Методологические проблемы региональной политики: опыт
сравнительного анализа.//Регион: экономика и социология. - Новосибирск, 1995
6 См.: Rhodes R. Policy Network. A British Perspective II Journal of Theoretical Politics. 1990;
Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance II Journal of
European Public Policy. 1998; O'Toole L. The Implications for Democracy in a Networked
Bureaucratic World II Journal of Public Administration Research and Theory. 1997; Крозье M.
Феномен бюрократии. M., 1994.
сферам регулирования проблем регионов с помощью сетевой политики, что характерно, в первую очередь, для европейской школы и во многом было связано с необходимостью устранения межрегионального дисбаланса как угрозы интеграционным процессам внутри Евросоюза. В этом контексте сетевая политика трактовалась как механизм, посредством которого организуется межрегиональное сотрудничество, создающее условия для роста депрессионных регионов, перехода их в иную категорию. Частично, данный подход был заимствован и российской политической наукой, например, его можно проследить в работах Барабанова О. . Однако проблема данного направления состоит в том, что здесь анализируется не столько природа и суть сетевой политики, что является предметом нашего изучения, сколько механизмы ее реализации и процесс ее осуществления в рамках определенных типов политических систем;
субъектам сетевой политики или собственно политико-антропологический подход, акцентирующий основное внимание на участниках политической сети, рассматривающий ее как пространство особого рода, в рамках которого властные дихотомии заменяются сетью устойчивых коммуникаций по проблеме. В этом контексте становится возможным участие в выработке политических решений и их последующей реализации акторов, не входящих в государственные структуры, представляющих различные социальные слои и группы. Здесь стоит
упомянуть о французской школе и таких ее представителях, как М. Крозье , А. Турэн9 и другие;
структура сетевой политики или неоструктуралистский подход, когда внимание исследователей обращено на трансформации происходящие с самой структурой политического пространства, которая становится более транспарентной, прозрачной. Вследствие этого, оказывается возможной
7 Барабанов О.Н. Тенденции регионализации в Европе и интересы России//Мировая политика и
международные отношения на пороге третьего тысячелетия. Под ред. М.М. Лебедевой. М.:
МОНФ, 2000
8 Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994.
9 Турен А. Возвращение человека действующего. М.: Изд-во «Научный мир» -1998
замена жестких иерархических структур в политике на гибкие сетевые, предполагающие отсутствие ярко-выраженных иерархий и границ включения/доступа в структуру. Здесь возможно расползание структуры и ее размывание внутри социально-политического пространства. Среди представителей данного направления можно упомянуть П. Вирилио, Дж. Ваттимо, Сл. Жижека10 и других.
Хотя, кажется, что именно первый из указанных подходов представляет для нас наибольший интерес, учитывая объект и предмет нашего исследования, мы считаем необходимым привлечение также и двух других направлений, которые позволят нам наилучшим образом понять природу формирующейся в России сетевой политики, выявить ее преимущества и создаваемые ею риски.
Недостаточная разработанность теоретических проблем в практике применения сетевой политики в управлении социально-политическими процессами, теоретическая и практическая значимость этих исследований для эффективного управления регионами обусловили выбор темы, постановку целей и задач исследования.
Таким образом, целью диссертационного исследования является изучение внутригосударственного региона как субъекта и пространство сетевой политики в контексте политико-антропологического подхода.
Постановка цели определила характер задачи исследования:
Определить категорию внутригосударственного региона как субъекта политического процесса.
Проанализировать категорию региональной политики в контексте современной политической науки и политического процесса.
Выявить основы сетевого подхода к политике в контексте региональной политики.
Жижек Сл. «13 опытов о Ленине» М.: Изд-во «Ад Маргинем», 2003
Рассмотреть внутригосударственный регион как субъект сетевой политики и пространство политических сетей.
Обозначить основные принципы сетевой политики.
Проанализировать преимущества использования сетевой политики в рамках федеративного государства.
Провести сравнительный анализ использования сетевого подхода в региональной политике в странах Западной Европы и РФ.
Объект исследования - внутригосударственный регион как субъект политического процесса.
Предмет исследования - внутригосударственный регион в пространстве политических сетей в рамках политико-антропологического подхода.
Характер поставленных задач определил теоретико-методологическую основу диссертационного исследования. В качестве основополагающих теоретико-методологических подходов, позволяющих выявить суть сетевой политики в контексте исследования внутригосударственного региона, нами были обозначены следующие подходы:
- политико-антропологический подход (Аристотель, X. Арендт, отечественные политологи: А. С. Панарин, В.В. Ильин, Ю.С. Коноплин11 и другие). Использование данного подхода позволило нам проанализировать регион как пространство политической сети, в рамках которого акторы различного уровня организуют свое взаимодействие в поиске наиболее оптимального пути развития региона;
-структурно-конструктивистский подход, представителем которого является, например, П. Бурдье, и который акцентирует значение на структуре
11 См.: Аристотель Политика.//Соч-ния в 4-х т.М., 1967; Арендт X. Vita activa или о деятельной жизни. СПб, 1998; Панарин А.С. Политология. Изд-во «Гардарика». М., 2002; Ильин В.В. Политика и жизнь: предпосылки консенсуса. Вестник МГУ. Полит науки 1995. № 6; Коноплин Ю.С. Политическое в теории и истории политической науки (антропологический подход). М., ИНИОН, РАН 1996.
политической сети, позволяя анализировать внутреннее содержание сетевой
политики, ее структурное измерение;
-неоинституциональный подход - использование этого подхода
позволило исследовать особенности руководства, выявить и
проанализировать принципы политических сетей, а также обозначить
значение внутригосударственного региона как политического института
особого типа, являющегося субъектом политической сети;
- сравнительный (компоративистский) подход, позволивший провести
сравнение сетевой политики различных стран, с целью выявления общих
черт и специфики и оптимальных путей решения задач.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в
следующем:
Впервые выполнено исследование проблемы сетевой политики
как сложного явления общественной жизни на примере
современной России в совокупности всех факторов.
Раскрыто содержание сетевой политики как модели развития
политической системы, ее основных направлений и аспектов.
Определено содержание категории политических сетей в
контексте региональной политики и внутригосударственного
региона как их возможного субъекта.
Определена категория внутригосударственного региона как
субъекта и пространство сетевой политики.
Осуществлено углубленное освещение представлений о сущности
государственной сетевой политики, ее соотношение с
федеративной политикой.
Доказана преемственность неформальных практик в советской и
современной российской системах политического управления.
Раскрыта специфика и механизмы функционирования картельной
системы политического управления в современной России.
Доказано, что в основе картельной системы политического
управления в России лежит принцип ограниченного плюрализма с
приоритетом олигархических и институционально-
бюрократических групп интересов. Основные положения, выносимые на защиту:
Среди преимущественных характеристик политической сети как теоретико-методологической категории, можно указать доминирование гибких систем отношений, размывание властных дихотомий, возможность включения множественных акторов в процесс принятия решений и способность политической сети к быстрым адаптивным изменениям в контексте политического процесса.
По мере усиления проблемы региональной политики как фактора внутригосударственного роста, повышается значение внутригосударственного региона как субъекта политической сети в системе взаимоотношений регион - центр, регион - внешнее окружение, где внутригосударственный регион выступает как политический институт особого рода, обладающий ограниченным суверенитетом в праве принятия политических решений. Одновременно, регион является пространством, в рамках которого порождается множество политических сетей, образуемых акторами различного типа и становящимися механизмом координации политических стратегий в рамках треугольника региональная власть - экономические субъекты - гражданское общество.
Потенциально актором политической сети в рамках внутригосударственного региона может выступать любой гражданин. Это оказывается возможным в силу гибкой структуры сети, ориентации на включение в число участников сети акторов, непосредственно вовлеченных в политическую проблему, по
поводу которой возникает сеть, а также снижением влияния фактора властных дихотомий и замена иерархии господства подчинения на горизонтальные связи, объединенные категорией общего социально-политического интереса. Сетевая политика видоизменяется в контексте регионального политического процесса, когда доминирующими становятся такие ее характеристики, как поиск компромисса между участниками регионального политического процесса, устранение дисбалансов в региональном развитии в рамках политической системы, создание сети устойчивых межрегиональных коммуникаций как внутри политической системы, так и с ее внешним окружением. Несмотря на определенную связь в развитии сетевой политики в контексте внутригосударственных регионов с развитием коммуникативных и информационных технологий, ключевым фактором, определяющим возможность возникновения политических сетей на основе внутригосударственного региона, выступает федеративная политическая система. Поскольку в ее рамках оказывается возможным ограниченный суверенитет внутригосударственного региона, связанный с правом самостоятельно в рамках своей компетенции определять характер внутренней политики региона и его возможные контакты с внешним окружением и другими регионами внутри политической системы.
Анализ развития стран-участниц ЕС, прежде всего, стран Западной Европы, показал, что использование механизма политических сетей в контексте внутригосударственного региона и регионального политического процесса, позволяет устранить дисбалансы в развитии между депрессионными регионами и регионами-лидерами. В результате ее реализации активно
включаются в процесс модернизации регионов региональные сообщества граждан.
На настоящий момент, в России можно констатировать
начальную стадию в развитии модели сетевой политики по
отношению к субъектам РФ. Существуют формально-правовые и
институциональные основания для ее развития. Среди
сдерживающих факторов, на наш взгляд, пассивность и
недостаточное использование уже существующих
коммуникационных и информационных технологий со стороны региональной власти и региональных сообществ. В тоже время, в контексте приграничных субъектов РФ достаточно активно формируются политические сети, связанные с организацией различных форм внешнеэкономического и международного сотрудничества
Для дальнейшего развития политических сетей во внутренней
политике субъектов РФ необходимо, на наш взгляд, просвещение
гражданского общества для стимулирования его участия в
преобразовательных процессах, происходящих в российских
регионах, а также большее внимание со стороны региональных
элит к использованию механизмов сетевой политики в
программах регионального развития.
Практическая значимость работы заключается в том, что анализ
внутригосударственного региона в контексте сетевой политики позволяет
более глубоко изучать взаимосвязи политической системы и гражданского
общества в целом. Положения и выводы диссертации расширяют сферу
научного знания о природе, функциях, структуре, механизмах сетевой
политики, происходящих в рамках политической, социальной систем,
переживающих в своем развитии этап политической трансформации,
позволяют расширить основу для дальнейших теоретических и практических
разработок проблемы.
Результаты данного исследования могут представлять интерес для политиков различного уровня, лидеров гражданского общества и могут быть использованы для оптимизации регионального развития в современной России, как основа для решения проблемы регионального дисбаланса. Исследование также представляет интерес для теоретиков политики и всех, изучающих проблемы политической науки, поскольку содержит в себе обоснование теории сетевой политики, уточнение категории внутригосударственного региона как субъекта сетевой политики, анализ основных направлений и подходов в ее исследовании.
Апробация работы проходила на кафедре политологии и социологии факультета социологии, экономики и права Московского педагогического государственного университета. Результаты исследования были представлены на ряде вузовских и российских политологических конференций, а также могут быть основой для авторского спецкурса «Сетевая политика и внутригосударственные регионы». Автор имеет ряд публикаций по теме диссертационной работы, общий объем которых соответствует требованиям ВАК.
Структура работы включает в себя введение, две главы, заключение и список использованной литературы.
Концепция политических сетей: теоретико-методологические основы
Политическая сеть относительно новое явление, которое хотя и возникает в контексте сетевой политики, отнюдь не всегда связано с ней напрямую. Сетевая политика - также недостаточно разработанное в научном плане социально-политическое явление, будем и анализировать ее как сложное явление общественной жизни. Развитие сетевой политики во многом связывается с распространением информационно-коммуникативных сетей, объединяющих пространство политической системы в единое информационно-политическое дискурсивное поле, что позволяет достичь ситуации одновременности принятия, согласования и перехода к стадии реализации политического решения. Это способствует резкому ускорению и, одновременно, усложнению политического процесса, включению в него новых акторов.
Однако сама по себе сетевая политика вовсе не обязательно подразумевает формирование новых типов социально-политических отношений, к числу которых относится политическая сеть. В то же время, очевидно, что сетевая политика создает объективные условия, в рамках которых традиционные, иерархические структуры политики начинают испытывать затруднения, связанные с распылением информации и власти в политическом пространстве, создаваемым тенденцией информационно-коммуникативных технологий к созданию новых источников информации.
Основой разработки обоих категорий выступает сетевой подход, который является отражением не только споров, которые ведутся между представителями различных политико-управленческих теорий, но и ответом на изменения условий, в которых осуществляется политика и управление общественными делами.
Следуя теоретическим выкладкам П.Бурдье, А.Грабовски, А.Лефевра, Э.Соджи, А.Дугина, К.Аксенова, И. Дзялошинского, В.Попова, А.Соловьева, И. Юзвишина и других исследователей, автор диссертации приходит к выводу о целесообразности проведения научного анализа понятия «сетевая политика» как специфической сферы, в рамках которой происходит постепенное замещение традиционных иерархических структур политики, связанных с доминированием властных дихотомий, структурами аналогичными политической сети.
В структуре политических сетей выделяют и рационально обусловленные характеристики, и иррационально детерминированные феномены. Современное развитие и функционирование общества, участие граждан в политическом процессе происходит на фоне дефицита общегосударственных ценностей. Все это приводит к тому, что при выборе той или иной политической ориентации актор неизбежно будет руководствоваться собственными взглядами, представлениями, предпочтениями, ценностями, то есть теми факторами выбора, которые часто имеют иррациональную природу. Кроме того, процесс усложнения социально-политической жизни в сфере политики, противоречивость политических процессов ведут к образованию познавательных барьеров, затрудняющих осмысление индивидом общественно-политической жизни на рациональном уровне и отражение политического процесса в виде системно сформировавшегося образа. Данный процесс неизбежно приводит к проявлению бессознательного отношения к общественно политической действительности. Политическая власть мало учитывает данные проявления, пренебрежительно относится к основным иррациональным и базовым ментальным характеристикам, которыми акторы руководствуются в процессе общения.
Таким образом, категория политических сетей предполагает новую интерпретацию политического. Проблема политического - это проблема систематизации человеческих связей, духовных и предметно определенных, в которых реализуется социальная природа человека, его связанность с другими индивидами, неотделимость с другими сообществами себе подобных, зависимость от референтных групп, представителем и участником которых он является. Сюда же относятся и объективные потребности, осознаваемые и неосознанные; интерес индивида к устроению общественно-политической действительности в виде конструирования социальных форм общения и поддержания социальных норм общественного устройства.
Политическое, таким образом, являет собой «рефлексирующую социальность», которая воплощает в себе силу, объединяющую группу людей и притягательную для них. Политическое является важнейшей категорией для человека, поскольку оно является реально существующим гарантом сохранения человеком себя как социального существа, а также тем пространством, в рамках которого возможна организация со-общения как основы совместной жизнедеятельности, поддерживающей функционирование социума.
Политическое является «практически-преобразующим напряженным началом, центром всех социальных связей в обществе, концентрированной социальной волей».
В результате исследования научных подходов, сложившихся в рамках сетевого подхода к политике и управлению, изучения понятия «сетевое общество», автор приходит к выводу о том, что наиболее адекватной -отвечающей современным требованиям - мобильности, облегченной структурности, целесфокусированности, информационно-технической оснащенности и т.д.- формой организации современного пространства политики является сеть как социальный конструкт, в том числе политическая сеть, обеспечивающая беспрецедентно широкие возможности для достижения политических целей, скоординированного принятия решений и их децентрализованного исполнения.
Сетевая организация как универсальная форма структурирования и управления публичным пространством, которая связывает государство и гражданское общество, способствует развитию и совершенствованию организации исследуемого пространства.
Концепция политических сетей имеет глубокие корни в исследованиях, посвященных взаимодействию гражданского общества и государства, правительства и групп давления. Особенно следует отметить такие научные направления, как плюралистическая теория12, корпоративизм13, теория заинтересованных групп14, теория межорганизационных отношений15. По мнению экспертного сообщества, теория политических сетей удачно смоделировала альтернативные как рыночной модели сетевой организации, так и иерархической модели социального взаимодействия формы публичного управления к выработке политических решений, а также взаимодействия государства и гражданского общества в условиях глобализации отношений и роста неустойчивости и риска в общественном развитии.
Регион как субъект политической сети и пространство политических сетей
Внутригосударственный регион представляет собой особое политическое образование, одновременно выступающее в нескольких ипостасях в рамках политического процесса: как субъект или участник политического процесса, как политический институт и как политическое пространство, локализованное в рамках определенной территории внутри политической системы и образующее собой подсистему политической системы государства. Исходя из цели и задач нашего исследования, нас, в первую очередь, интересует внутригосударственный регион в первой и последней из указанных ипостасей.
Рассмотрим некоторые подходы к трактовке термина. Например, модно упомянуть о концепции А.А. Мацнева30, усматривающего три подхода в определении понятия «регион». Во-первых, наиболее распространенным является мнение, что регион - это нынешний субъект Федерации. Но это мнение весьма спорно, т.к. теряется их качественное различие и не обеспечивается успешное осуществление региональной политики.
Второй подход: некоторые ученые полагают, что нельзя отождествлять понятие регион и субъект Федерации. Они видят регион как крупный территориальный массив. Кроме того, анализируя ныне существующее разделение на субъекты Федерации и рассмотрение их как регионов России, отмечается излишняя политизация, положенная в основу этого деления. В частности, по мнению Е.Строева: «Административно-территориальное деление страны и в дореволюционное время, и в советский период имело политический характер, формировалось как следствие и результат определенной государственной воли, не во всем и не всегда учитывающее исторические реальности, рождаемые ими естественные географические, этнические связи».31
Третий подход к пониманию региона порожден, как считают некоторые специалисты, социально-экономической практикой нашей страны в середине 50-х гг. Речь идет о том, что с учетом исторического развития хозяйственных, социальных, демографических, этнических и других связей территория России была разделена на 11 укрупненных экономических районов.
Более традиционным для отечественного обществоведения является рассмотрение региона как политического пространства. В этом контексте, «регион» (от латинского regio - страна, область, округ) - область, часть страны или какого-либо большого пространства, отличающаяся от других совокупностью естественных и исторически сложившихся экономических, социальных и культурных особенностей; группа близлежащих стран, представляющих собой отдельную экономико-географическую, этнокультурную, однотипную по социально-экономическому строю часть мира»32.
Политические регионы формируются в зависимости от становления институтов воспроизводства социальной общности. Регион есть территориальная цивилизационно-культурная общность существенных, устойчивых и динамических признаков жизнедеятельности людей.
В рамках доктрины европейского интегрального федерализма «регион» определяется как «сверхтермин, с присущим ему такими основополагающими признаками, как общая (определенная) территория; определенное население; общность истории; общность природных условий; общность решаемых проблем».
Многие авторы отмечают, что современные государства, несмотря на кризогенные явления в политической практике продолжают играть значительную роль в процессе развития своих регионов, главным образом политического. Наиболее показательным примером с точки зрения сочетания принципов государственного и регионального развития, является феномен федерализма.
Заслуживает внимание определения региона, как социо-территориального комплекса. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Это - «целостная, пространственно-организованная форма жизнедеятельности населения, включающая сферы проживания, профессионально-трудовой, общественно-политической, культурно-духовной и социально-бытовой деятельности, как управляемой из единого политико-административного центра, так и объединяемой реальными и многообразными связями (производственно-трудовыми, политическими, социально-экономическими, культурно-бытовыми) на основе самоуправления и реализации прав субъектов социально-политической жизни.35
Актуальность исследования определяет наш интерес, уделяемый особой роли региональной политической власти как сегмента общегосударственной власти, субъекта региональной политической системы и субъекта современного российского политического процесса.
Автор поддерживает точку зрения исследователей, считающих, что «регион» представляет собой единицу соорганизации и связи процессов развития и процессов воспроизводства36, единицу, в которой процессы исторического развития деятельности должны «замкнуться» на стабильных структурах воспроизводства человеческой жизнедеятельности, культурных форм, природных и трудовых ресурсов, материала жизнедеятельности и производства.
В контексте же региона как субъекта, мы говорим фактически об отождествлении его с институтом региональной политической власти. Она является именно тем политическим актором, который опосредует отношения центра и регионов, оказывает влияние на протекание политических процессов общенационального и регионального уровней, согласует интересы столицы и периферии. Рассмотрение ее институтов, а также ресурсов и технологий позволяет глубже понять тот контекст, в котором протекают политические процессы и формируются властные отношения на региональном уровне.
Специфика собственно регионально политической власти определяется тремя основными факторами: во-первых, тем, что она является составной частью общегосударственной политической власти, во-вторых, тем, что она выступает как элемент регионального политического пространства и как выразитель интересов региона как особого типа политической общности, и в третьих - тем, что она проявляет себя в качестве субъекта истории и участника политического процесса.
В региональной политической власти аспекты государственной власти применяются следующим образом: 1) Во-первых, как законодательно закрепленное право осуществлять управление регионом, региональным социумом и региональной политической системой, направлять и контролировать их жизнедеятельность; 2) Во-вторых, это сами: действующие органы региональной политической власти - институт главы региона, институт регионального парламента, институт региональных органов судебной власти. 3) В-третьих, это обобщающее название лиц, осуществляющих официально закрепленные властные полномочия в регионе (глава исполнительной власти)
Все эти компоненты, взятые в совокупности, образуют региональную систему органов государственной власти - т.е. комплекс представлений о власти, существующих властных отношениях и целостную совокупность организаций, учреждений и властных лиц сверху донизу, которую избираются или назначаются и через которых осуществляется государственная власть в регионе.
Что касается формальных признаков региональной политической власти как сегмента государственной власти, то они в принципе соответствуют атрибутам государственной власти как таковой. Особенности статуса и режима функционирования региональной политической власти определяется самой спецификой этой власти как сегмента общегосударственной власти и одновременной выразителя интересов региона, особенностями регионального политического пространства и спецификой функционирования региональной политической системы в рамках определенных исторических и политических циклов.
Перспективы сетевой политики в современных федеративных политических системах
Говоря о сетевой политике как механизме регионального развития, осуществляемой в регионе как политическом пространстве, необходимо указать на институциональные ограничения, возникающие в контексте различных типов политических систем и которые, на наш взгляд, связаны в основном с унитарным или федеративным типом политического устройства.
Следует помнить, что отношение государств к территориям также неодинаково и это дает основания различать типы местного самоуправления. В политико-административной науке выделяются четыре разновидности местного управления и четыре политико-правовых режима функционирования региональной политической власти: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация.
В унитарных государствах региональная власть, по сути, выступает продолжением власти центральной и обладает лишь теми полномочиями, которые та ей делегировала. Управленческие структуры унитарного типа строятся по принципу вертикального соподчинения, и потому при прочих равных условиях (экономических, социальных, идеологических) они гораздо проще и четче организованы, чем структуры федеративного типа. При этом вследствие своей централистскои природы унитаризм тяготеет к администрированию и командным методам управления.
При этом в рамках унитарного государства могут встречаться как централизованные, так и децентрализованные модели организации государственной власти.
Так, при централизации местные коллективы не являются субъектами прав. У государства есть лишь объекты управления - административно-территориальные единицы. Территориальными делами ведают должностные лица (префекты, комиссары, губернаторы), назначаемые правительством, а также их административный аппарат. Местная администрация ответственна только перед государством, но не перед жителями территории. Она находится в прямом и исключительном подчинении правительству.
Децентрализация, также встречающаяся в практике унитарных государств в местном управлении. При этом органы местного управления заняты одновременно и локальными, и государственными интересами; они представляют и общину и правительство (т.е. вышестоящую организацию).
Отдельного рассмотрения заслуживает система организации государственной власти и управления в федерации. Для федеративных государств характерна более сложная, разветвленная система управления. При таком государственном устройстве региональные власти наделены статусом политических субъектов, и их полномочия закреплены в конституционных законах.
Сложность государственного управления в субъектах федерации, как отмечает В.Е.Чиркин, связана, прежде всего, с тем, что в этих странах существует двойственная государственная власть: общегосударственная власть и государственная власть ее членов (республик - в Югославии, штатов - в США, кантонов в Швейцарии, эмиратов в ОАЭ и др.).
Субъекты Федерации имеют собственные органы исполнительной власти и парламенты, издают свои законы, иногда принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов федерации имеет ограниченный и в определенной мере подчиненный характер. Это находит свое выражение в закреплении на конституционном уровне сферы исключительной компетенции федерации, в принципе верховенства федерального права, в применении установленного конституциями права федерального принуждения, в вертикальном подчинении органов исполнительной власти.71
В то же время в отношениях региональной власти с центральным правительством присутствует не только формально-правовой, но и неформальный аспект, нередко выходящий на первый план. На неформальном уровне эти отношения имеют весьма неоднозначный и противоречивый характер. С одной стороны, местная власть как сегмент единой государственной власти неизбежно находится в политической зависимости от Центра, будучи обязанной или вынужденной проводить на местах его политику - а значит, участвует в формируемых центральной властью «политических сетях». Но в то же время она способна оказывать влияние на Центр, которое осуществляется на путях противодействия его контролю за собственной деятельностью (что опять же невозможно без использования многочисленных «сетей влияния» на месте). Помимо этого, влияние региональной власти на Центр зачастую бывает связано с ее стремлением добиться от него принятия решений, соответствующих интересам региона и пресечь централизаторски-бюрократические устремления, опираясь на поддержку элиты и населения региона.72
Тем самым создается определенное противоречие: с одной стороны, местная власть в интересах более успешного выполнения собственных функций обречена на постоянную, в отдельные периоды возрастающую зависимость от центрального руководства (для получения поддержки через форсируемые центральной властью «сети»)73, а с другой - условием ее выживания и в определенной мере эффективности является успешное противодействие Центру с позиций «контр-власти»: не закрепив за счет этого собственных позиций в регионе, она не сможет быть эффективным проводником его интересов. Несмотря на внутреннюю противоречивость, именно такое политическое позиционирование и поведение региональной власти способствует обеспечению баланса интересов и социального равновесия. Выступая в качестве посредника в отношениях между Центром и периферией, она включена в общегосударственную «политическую сеть» и многообразные политические, профессиональные и др. сети на местах. Это накладывает на нее определенные институциональные ограничения «сверху»,но в то же время предоставляет возможности для маневра и для получения поддержки как из Центра, так же и со стороны местного сообщества.
Таким образом, если тип политического режима задает границы свободы в реализации себя как политического актора гражданину государства в целом, то именно выбор унитарной или федеративной модели устройства определяет, в какой степени эта политическая активность может осуществляться внутри локализованного регионального пространства и в какой степени автономности.
Федеративная модель государственного устройства, предполагающая разделение властей не только по видам, но и по уровню власти (центральная/федеративная, региональная, местная/муниципальная) подразумевает значительную степень автономности каждого уровня власти в организации политической активности по вопросам, находящимся в ведении данного уровня власти. В отличие от нее, унитарная модель означает соподчиненность уровней власти и их контроль из единого центра и предполагает доминирование жестких иерархических структур. Таким образом, именно в политических системах федеративного типа наиболее вероятно возникновение и устойчивое развитие сетевых структур. Другим позитивным фактором становится присутствующая в федеративных системах ситуация конкуренции уровней власти, когда противостояние центр - регион создает условия для включения гражданского сообщества, в том числе и регионального, как арбитра в этот процесс, что может быть организовано также через сетевые структуры.
Сетевая политика в развитии регионов в странах Западной Европы
В последнее время происходит и расширение круга наиболее значимых новых акторов. Ранее основными негосударственными участниками мировых политических процессов традиционно считались транснациональные корпорации, международные и неправительственные организации. Сейчас же к числу новых акторов все чаще и обоснованней добавляются и внутригосударственные регионы, которые придают мировой политике новое измерение. Это акторы, которые ведут свою международную деятельность иногда вопреки государству, в которое они входят (сепаратистские регионы), иногда, пытаясь конкурировать с государством в стремлении показать свою самодостаточность перед ним (т. н. "сильные" регионы, "регионы-доноры" и т.п.). Такого рода международная активность внутригосударственных регионов, впрочем, a priori носит негативный, внесистемный характер. Однако помимо этих всплесков в последнее время внутригосударственные регионы начинают проводить международную деятельность, не пытаясь "насолить" государству, нейтрально, параллельно ему, дополняя его собственные международные проекты, а все чаще - и получая прямое поощрение со стороны государства насчет своих такого рода международных связей. Распространение такого рода явлений заслуживает особого внимания и заставляет говорить о появлении нового уровня в мировых политических отношениях - межрегионального.
В современной Европе это проявилось с особой силой. Причина этого -в том, что в Европе действовали дополнительные стимулы, трансформирующие традиционные представления о приоритете суверенных государств в международных отношениях. Две основных линии развития в настоящий момент расшатывают эту систему на этом континенте. Во-первых, это усиление надгосударственной федерализации в Европейском союзе, когда государства, его составляющие, фактически "делятся" частями своего суверенитета с наднациональными органами Евросоюза (в т. ч., по вопросам финансовой политики, таможенным барьерам, тарифному регулированию внешней торговли, определению ее номенклатуры, антимонопольным вопросам и пр.). Комиссия Европейского союза во все большей степени становится реальным "международным" правительством, которое переняло часть функций от национальных правительств стран -членов Евросоюза, и которые должны подчиняться ее решениям и директивам. В настоящее время постепенно начинается и развитие процесса по созданию надгосударственных европейских структур по вопросам внешней политики, политики в сфере безопасности, обороны, которые, как предполагается, также в значительной степени будут ограничивать суверенитет национальных государств - членов ЕС - в столь первостепенных областях.
Параллельно этому процессу размывания государственного суверенитета "сверху", а отчасти и вследствие его, в рамках Европейского Союза можно наблюдать и точно такую же тенденцию, происходящую уже "снизу", со стороны административных и исторически сложившихся регионов внутри национальных государств в ЕС. В последние годы все более очевидно усиление их роли в процессе принятия решений в Европейском Союзе, а в ряде вопросов (сельское хозяйство, рыболовство, проблемы островных и прибрежных территорий, деятельность структурных фондов ЕС и пр.) мнение регионов уже фактически начинает конкурировать с мнением центральных правительств национальных государств. Более того, мнение и позиция внутригосударственных регионов начинает влиять и на Общую внешнюю политику и политику в области безопасности ЕС, в результате чего гармонизировать и коррелировать региональные и государственные интересы приходится уже на наднациональном уровне.
Этому соответствует и исповедуемый ЕС принцип субсидиарности, согласно которому механизм принятия политических решений должен быть смещен на максимально низкие уровни системы, приближенные непосредственно к проблеме, по поводу которой принимается решение. Это предполагает, что в числе участников процесса принятия политического решения могут быть представители не только органов официальной власти ЕС различного уровня, вплоть до уровня муниципалитетов, но и включение неофициальных акторов, которые могут быть позднее вовлечены и в процесс реализации принятых решений.
Помимо этого, единый рынок позволяет внутригосударственным регионам ЕС играть более активную и самостоятельную роль во внешнеэкономических связях. Одновременно происходит и процесс освобождения политических сил регионов от постоянного и жесткого контроля со стороны национальных правительств. Реальностью, с которой надо считаться, стало общеевропейское межрегиональное сотрудничество. Укрепляется и идея о необходимости внедрения принципов налогового федерализма во всех европейских государствах, в т. ч. и в унитарных. Трансграничное экономическое сотрудничество регионов постепенно размывает и национальные протекционистские барьеры. Единый рынок постепенно формирует и новую экономическую географию Европы, определяемую уже не одними только национальными границами. Региональная компонента начинает играть в ней все большую роль.
Кроме того, благодаря Комитету регионов ЕС, а также Конгрессу региональных и местных властей Европы под эгидой Совета Европы и различным межрегиональным ассамблеям регионы этих государств имеют свой постоянный форум, через посредство которого их голос, их позиция могут быть услышаны на общеевропейском уровне и получить самый широкий резонанс. В частности, в рамках вышеупомянутого конгресса проходила активная разработка Европейской хартии по региональному самоуправлению, по аналогии с Европейской хартией местного самоуправления.
Становится очевидным, что такое положение вещей вынуждает центральные правительства государств в гораздо большей степени учитывать позицию регионов при определении своей собственной политики, в т. ч. внешней и внешнеэкономической. Показательно также и то обстоятельство, что если еще 3-4 года назад слишком активная и самостоятельная деятельность наиболее сильных регионов Европы напрямую в структурах ЕС, а также Совета Европы, минуя посредничество и представительство со стороны государств, вызывала порой открытое раздражение центральных правительств, то теперь государства вынуждены во все большей степени камуфлировать это свое недовольство прямым выходом регионов на общеевропейский уровень, чтобы избежать негативных оценок в общественном мнении.
