Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Соотношение политики и государственного управления как теоретическая проблема политической науки США XX века
1.1 Основные понятия, хронологические и тематические границы исследования 17
1.2 Историко-социальные, политические и институциональные основания концептуализации проблемы соотношения политики и государственного управления в политической науке США 24
1.3 Концепции влияния политики на государственное управление: теоретико-методологические основания и источники формирования проблемного поля
43
ГЛАВА II. Дискуссии о политической сущности бюрократии в американской политической науке второй половины XX века
2.1 Концепция политической сущности деятельности государственной бюрократии Дуайта Уолдо и ее критика Гербертом Саймоном 63
2.2 Развитие теоретической модели Уолдо: эмпирико-теоретические концепции влияния политики на эффективность государственного управления в американской политологии второй половины XX века 82
ГЛАВА III. Теория рационального выбора о влиянии политики на эффективность государственного управления
3.1 Соотношение политики и администрирования в концепциях теории рационального выбора 115
3.2 Экономический подход к проблеме влияния политики на государственное управление в контексте теории рационального выбора 129
Заключение 153
Библиография 159
- Основные понятия, хронологические и тематические границы исследования
- Историко-социальные, политические и институциональные основания концептуализации проблемы соотношения политики и государственного управления в политической науке США
- Концепция политической сущности деятельности государственной бюрократии Дуайта Уолдо и ее критика Гербертом Саймоном
- Соотношение политики и администрирования в концепциях теории рационального выбора
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Диссертационное исследование посвящено анализу теоретических дискуссий в политической науке США XX в. вокруг проблемы соотношения политики и государственного управления. Тема исследования является актуальной и теоретически значимой по нескольким основаниям.
Диссертационная работа анализирует процессы, которые сыграли важнейшую роль в истории политической науки. В американской политологии в XX в. произошло концептуальное оформление подходов к решению проблемы соотношения политического и административного в системе государственной власти, что привело к выделению данной проблематики в относительно автономное исследовательское направление. В наши дни это направление является не только крайне актуальным, но и одним из наиболее перспективных, поскольку фокусирует внимание на ключевой теме сущности государства как института власти, разработка которой необходима для современной политической науки в теоретическом, методологическом и практическом аспектах.
Традиционная для теории политики тема государства как института власти в современных условиях приобрела особую значимость, что обусловлено процессами в реальной политике — усложнением системы государственной власти, ростом и разветвлением государственного аппарата, усилением взаимодействия государственных организаций и институтов гражданского общества, введением в практику государственной службы элементов управления, характерных для бизнес-структур, и пр. Это поставило исследователей перед насущной необходимостью поиска ответов на неотложные вопросы политической практики, предельно актуализировав задачи измерения и повышения эффективности деятельности государственных институтов1 и, в целом, определения границ и степени влияния политических
'В нашей стране данные задачи признаны чрезвычайно важными на самом высоком уровне — повышение эффективности системы государственного управления провозглашено основным принципом реформы системы
решений на деятельность государственных институтов. Изучение накопленного американской политологией опыта теоретического решения проблем влияния политики на эффективность государственного управления, может помочь при оценке перспективности принимаемых решений. Однако следует отметить опасность некритичного использования концепций американских политологов, в связи с чем проведенный в диссертации анализ представляется особенно важным.
Актуальность проблемы соотношения политической и административной сторон в деятельности государственных институтов обусловлена и внутренними теоретико-методологическими проблемами политической науки — необходимостью уточнения собственного проблемного поля в условиях диверсификации научного знания, разграничения сфер влияния с многочисленными смежными дисциплинами: социологией, историей, теорией государственного управления.
Именно по этой причине проблема определения границ влияния политики на государственные институты и установления самой сущности государственного аппарата (политической или сугубо административной) является одной из важнейших для политической науки — ее решение определяет состав объектов исследования дисциплины. В случае признания, что бюрократия и государственные властные институты являются субъектами политического процесса, их деятельность включается в область исследований политической науки. «Административный» ответ на вопрос о разграничении выносит всю систему государственных органов управления за пределы политологического анализа. Как следствие, ответ на вопрос о сущности государственной деятельности позволяет ответить и на важнейший практический вопрос о том, где необходимо искать ключевые факторы повышения эффективности госаппарата: в области политических или
государственного управления в Российской Федерации, зафиксированным в ряде программных документов, утвержденных Президентом и Правительством Российской Федерации: «Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации», утвержденная руководящим документом Президента РФ №Пр-1496 от 15.08.2001 г., Указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)»» №1336 от 19.11.2002 г. \\ Российская газета, 23.01.2002 г., № 223 (3091); Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» №824 от 23.07.2003 г. \\ Российская газета, 25.07.2004 г., №148 (3262) и др.
административных отношений.
Таким образом, изучение исторического опыта американской политологии XX в. в области анализа влияния политики на государственное управление актуально и теоретически значимо как для анализа истории и методологии политической науки, так и для решения теоретико-практических проблем и задач, стоящих перед современной политологией и практикой политического и государственного управления.
Состояние научной разработанности проблемы
В последние десятилетия внимание российских политологов к американскому опыту осмысления влияния политических процессов на результаты деятельности органов государственной власти только возрастает. Наиболее полно эта проблематика представлена в работе Е.Н. Морозовой, объясняющей интерес политической науки к этой области тем, что «публично-административная деятельность составляет одну из ее базовых субдисциплин . Эволюция политологических подходов к анализу деятельности бюрократии и государственных институтов показана в работе Агеева О.В. и Устинкина СВ., однако в круг рассматриваемых указанными авторами теоретических разработок американских политологов не попали концепции, оценивающие влияние политики на эффективность деятельности государственных институтов как таковых.
Важно подчеркнуть, что исследования истории политической мысли в США имеют продолжительную традицию, истоки которой формировались в советский период4. В 50-х-60-х годах XX в. советские ученые, действуя в контексте идеологической и научно-теоретической борьбы двух государств, внесли значительный вклад в научный анализ форм и феноменов влияния
2 Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник'97: Государственная
служба России. - М.: РАГС, 1998. Стр. 57.
3 Агеев О.Б., Устинкин СВ. Бюрократия и политика: Учебное пособие - Нижний Новгород, 2003.
4 Егоров С.А. Политическая наука США: традиционализм, сциентизм и современные дилеммы // Вопросы
философии. - 1979. - №7.; Каленский ВТ. Политическая наука в США. - М., 1969; Федосеев А.А. Политика как
объект социологического исследования. Критика методологических основ современной буржуазной
политологии. - Л., 1974; Федосеев А.А. Проблема государственной бюрократии в буржуазной политологии //
Проблемы борьбы против буржуазной идеологии. - Вып.3. - Л., 1975; Современный капитализм: критический
анализ буржуазных политологических концепций / Под ред. К.С.Гаджиева, А.К. Гливаковского,
Г.В.Каменской и др. - М., 1988;
политического процесса на деятельность различных общественных институтов: академических и государственных5.
Исследование истории политической мысли в США продолжилось и приобрело новый масштаб в постсоветский период, когда смена теоретических парадигм, сформированных марксистской теорией, привела к необходимости выработки нового подхода к анализу политической мысли и науки в странах Запада. Основными работами в этой области являются труды Цыганкова П.А., Королевой-Конопляной Г.Е., Бойцовой О.Ю., Малышевой Н.С.6. Отдельные направления эволюции политической мысли США рассматриваются в работах Романова В.В.
В связи с тем, что сама возможность оценки «эффективности» зависит от установленного представления о нормативном состоянии рассматриваемого объекта (процесса), большой интерес представляют работы российских ученых, рассматривавших аксиологические проблемы политики и государственного управления. Примером такого рода исследований может служить монография Нерсесянца B.C. «Политико-правовые ценности: история
и современность». Влияние нормативных концепций на формирование политологических и управленческих подходов в области государственного управления также рассматривается в работах Алексеевой Т.А., Бойцовой О.Ю., Давыдова Ю.П., Рогова СМ., Соколова В.М. 9.
Важную группу источников по проблеме составляют работы собственно
5 Краснов И.М. Изучение СССР в США. Некоторые цифры и факты // История СССР. - 1964. - №3; Блинкин
Я.А. Как в США готовят «специалистов» по истории СССР // Вопросы истории. - 1972. - №10; Марушкин Б.И.
История и политика. Американская буржуазная историография советского общества. — М, 1969; Петрусенко
В.В. Белый Дом и ЦРУ. - М., 1985;
6 Власть и демократия: зарубежные ученые о политической науке / Под ред. П.А. Цыганкова. М. 1992;
Королева-Конопляная Г.Е. Западная политическая наука в XX веке. М., 1994; Бойцова О.Ю. Политическая
наука в XX в.: общие характеристики и основные этапы становления // Вестн. Моск. ун-та. Серия 12.
Политические науки. 2001. No 1.; Бойцова О.Ю. Нормативизм в западной политической мысли: проблема
определения // ПОЛИС. 2003. No 6; Малышева Н.С. Проблема предмета и содержания теории политики в
политической науке США // Вестн. Моск. ун-та. Серия 12. Социально-политические исследования. 1992. No 3.
7 Романов В.В. Внешнеполитическая доктрина вильсонизма и политико-академические круги США : 1913-1921
гг.: Дисс. д-ра ист. наук. M., 2005.
8 Нерсесянц B.C. Политико-правовые ценности: история и современность. М.: УРСС, 2000.
9 Бойцова О.Ю. Власть нормы и норма власти: О специфике нормативизма в западной политической науке XX
в. - М.: Современные тетради, 2004; Давыдов ЮЛ. Нормативность в мировой политике // Международные
процессы, т. 3, № 2 (8) (май-август 2005); Алексеева Т.А. Справедливость как политическая концепция.
Монография. М.: МОНФ, 2001; Нравственные основы государственной службы России. Учебное пособие. Под
общ ред. В.М. Соколова. - М.: Изд-во РАГС, 2003; Рогов СМ. Государство и общественное благо: мировые
тенденции и российский путь. - М.: ИСКРАН, 2005.
американских политологов, анализировавших развитие американской политической науки, прежде всего Д. Истона, Г. Алмонда, П. Ордешука и т.д.10. Важнейшее место среди них занимает исследование «Политическая наука: новые направления»11, подводящее итоги развития мировой политической мысли в XX в.
Категориальный аппарат исследований бюрократии, подходы к рассмотрению вопросов теории и истории организации процессов государственного администрирования в России и за рубежом были разработаны целым рядом современных российских ученых, представляющих различные традиции научных исследований: Оболонским А.В., Василенко И.А., Атаманчуком Г.В., Гаман-Голутвиной О.В., Литвинцевой Е.А., анализировавшими в своих работах различные научные концепции и практический опыт построения бюрократических систем в России и за рубежом12. Вопросы развития системы государственного управления и эволюции бюрократических институтов в США нашли свое отражение в трудах Согрина В.В., Иванова Р.Ф.13. Динамика межинституциональных отношений в американской системе государственной бюрократии также рассматривается в ряде диссертационных исследований14.
Ганнел Дж. Г. Политическая теория: эволюция отрасли // Вестн. Моск. ун-та. Серия 12. Социально-политические исследования. 1993. No 1; Алмонд Г. Политическая наука: история дисциплины // Полис. 1997. No 6.; Истон Д. Новая революция в политической науке // Социально-политический журнал. 1993. No 2., Ордешук П. Эволюция политической теории Запада и проблемы институционального дизайна // Вопросы философии. 1994. No 3.; Роузфшд С. Сравнительная экономика стран мира: культура, богатство и власть в XXI веке. М.: РОССПЭН, 2004; Эффективность государственного управления. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998;
11 Политическая наука: новые направления / Пер. с англ. М.М. Гурвица, А.Л. Демчука, T.B. Якушевой.
Научный редактор Е.Б. Шестопал. - М., Вече, 1999.
12 Оболонский А.В. Государственная служба США: история и современность // Государство и право. 1999. № 4.
Стр. 103-111; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США,
Англия, Австралия. М.: Дело, 2002; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах
Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Издательская корпорация
"Логос", 2001; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления / Курс лекций. М. 1997; Атаманчук, Г. В.
Сущность государственной службы : история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2003; Гаман-Голутвина О. В.
Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и
зарубежный опыт. М., 2006; Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: Изд-во
РАГС. 2003.
13 Согрин В.В. Политическая история США. XVII-XX вв. М.: Весь мир. 2001; Иванов Р.Ф. Президентство в
США. М.: Знание, 1991.
14 Журавлева В.Ю. Эволюция отношений президентской власти и Конгресса США в период президентства Б.
Клинтона : 1990-е годы : Автореф. дис.... канд. полит, наук : 23.00.02 / Ин-т Соединенных штатов Америки и
Канады РАН: М., 2005; Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-
административный процесс: Опыт Великобритании и США в контексте российских реалий : Дис. ... канд.
политол. наук: 23.00.02: М., 2001;
Реформирование системы государственного управления в России, в том числе подходы к решению проблем эффективности государственного и политического управления рассматриваются в работах Шаброва О.Ф., Лытова Б.В., Лукьяненко В.И., Буравлева Ю.М.15. С правоведческой точки зрения вопрос организации эффективной государственной службы рассматривается в диссертации Приваловой СВ.16.
Отдельного внимания заслуживают отечественные исследования, посвященные взаимодействию бизнеса и власти, и в частности лоббизму, описывающие формирование политических отношений в отношении и внутри государственных институтов, прежде всего, работы Фалиной А.С., Зозули Р.Г.17
Диссертационные исследования последнего времени демонстрируют рост интереса к вопросам управления качеством государственного управления и теоретическому анализу воздействия политических процессов на деятельность бюрократии. В диссертационном исследовании Т.А. Руссо процесс принятия политических решений проанализирован в контексте институциональной структуры системы государственного управления, описаны основные теоретические концепции, разработанные западной политической наукой для анализа политических функций государственной бюрократии18. Тем не менее, автор практически не уделяет внимания вопросам эволюции теоретических подходов к анализу соотношения политики и администрирования в
15 Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. - М.: Интеллект, 1997; Лытов
Б.В. Управленческие отношения в государственной службе: Учеб.пособие. -М.: Изд-во РАГС. 2003;
Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля. -М.: Изд-во
РАГС. 2004; Политико-административное управление. Учебник. / Под общ. ред. д. филос.н., проф.
Комаровского B.C. и д. филос. н., проф. Сморгунова Л.В. - М., Издательство РАГС, 2004; Буравлев Ю.М.
Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России / Ю.М. Буравлев //
Государство и право.- 2003.- N 7.- С. 10-18.
16 Привалова СВ. Принципы организации государственной службы современной России : Автореф. дис. ...
кандидата наук; Юридические науки : 12.00.02 / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. - М.,
1999; Привалова СВ. Проблемы становления эффективной государственной службы (законодательный аспект)
// Журнал российского права.-1999.- N 11.- С. 98-104.
17 Фалина А.С Политический лоббизм и его роль в реализации власти. / Политическая социология. Учебник
для вузов. / Под ред. чл.-корр. РАН Ж.Т. Тощенко. - М., ЮНИТИ-ДАНА, 2002; Взаимосвязь государственной
службы с объединениями предпринимателей. / Фалина А.С. Государственная служба в России: диалог с
обществом. /Под ред. B.C. Комаровского. - М., Изд-во РАГС, 1998; Зозуля Р.Г. Политология США о проблемах
взаимоотношений государственной власти и бизнеса в демократическом обществе : Дис.... канд. полит, наук :
23.00.01: М., 2003.
18 Руссо Т.А. Процесс принятия политических решений в США : Институциональные аспекты : Дис. ... канд.
полит, наук : 23.00.02: М, 2005.
деятельности бюрократии.
Таким образом, несмотря на обширный теоретический и эмпирический материал, в приведенных выше работах не ставится задача комплексного исследования проблематики влияния политики на государственное управление как особого исследовательского направления в политической науке США XX в. Рассмотренные выше авторы, как российские, так и зарубежные анализируют политическую науку, реалии политической жизни в США, формируют теорию управления и бюрократии, но не рассматривают отдельно концепции влияния политики на эффективность государственного управления как особое течение в рамках политической науки с точки зрения становления и развития. В результате, недостаточная научная разработанность указанных проблем обусловливает необходимость дальнейших исследований в данной области.
Объект, предмет, цель и задачи исследования
В качестве объекта исследования выступает политическая наука США одна из национальных школ политических исследований, оказывающих существенное влияние на развитие мировой политической науки в целом.
Предметом исследования являются концепции, разработанные в рамках политической науки США в XX в. с целью решения проблемы влияния политики на государственное управление.
Цель настоящей работы - проанализировать концепции влияния политики на государственное управление как относительно самостоятельное направление исследований, занимающее важное место в политической науке США XX в.
Для достижения этой цели необходимо было последовательно решить следующие задачи:
определить специфику концепций влияния политики на государственное управление как исследовательского направления в рамках американской политической науки, для чего обозначить границы проблемного поля, раскрыть основные понятия и категории, охарактеризовать важнейшие
теоретико-методологические основания, показать институциональные основы становления данного направления исследований.
выявить основные факторы и стимулы развития концепций влияния политики на государственное управление в рамках политической науки США XX в., для чего охарактеризовать историко-социальные, политические и институциональные предпосылки становления, детерминанты эволюции и основные направления разработки проблематики соотношения политики и государственного управления;
выявить и проанализировать основные позиции, представленные в дискуссиях 1940-1960-х гг. о соотношении политики и администрирования и сущности бюрократии; определить влияние противостояния позиций ведущих американских политологов Дуайта Уолдо19 (1913-2000) и Герберта Саймона (1916-2001) на дальнейшее развитие исследований данной проблематики в политической науке США XX в.;
- выявить основные направления развития заложенной Уолдо парадигмы
исследования вопросов государственного управления с позиций политологии и
обозначить общие и специфические черты концепций американских
политологов, разработанных на основе указанной парадигмы;
-проанализировать теоретико-методологические основания
экономического подхода в политической науке США XX в. как основы исследования влияния политики на государственное управление, охарактеризовать неоинституционализм как основу решения проблемы влияния политики на государственное управление; выявить специфику решения данной проблемы в рамках теории рационального выбора.
Теоретическая и методологическая база исследования, характеристика источников. Диссертационное исследование выполнено на основе историко-политологического подхода, включающего элементы системного анализа, конкретно-исторического анализа, текстологического
19 Отметим, что в российской и западной переводной научной литературе на русском языке не существует единого устоявшегося написания имени Дуайта Уолдо. В некоторых источниках также встречается написание «Вальдо» (см. напр. Вальдо Д. Административное государство // Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. - М.: Изд-во МГУ, 2003.). В настоящей работе принято написание «Уолдо».
анализа, когнитивной историко-философской реконструкции и политологической компаративистики. В основу диссертационного исследования были положены научные разработки ведущих отечественных ученых - авторов работ по различным вопросам эффективной организации государственного управления как части политологических исследований20.
Эмпирическая база исследования представлена оригинальными работами и публикациями в ведущих политологических журналах США американских политологов Дуайта Уолдо , Герберта Саймона , Грэхема Аллисона (род. 1940 г.) , Энтони Даунса (род. 1930 г.) , Авинаша Диксита (род. 1944 г.) и др., а также теоретическими работами американских политологов, экономистов, исследователей теории организации новейшего времени, внесших вклад в теоретическое развитие современной американской политологии и концепций влиянии политики на эффективность государственного управления . Сборник работ ведущих американских политологов и авторов различных теорий государственного управления
См., например, Нерсесянц B.C. Политико-правовые ценности: история и современность. М.: УРСС. 2000; Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: Изд-во РАГС. 2003; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Издательская корпорация "Логос", 2001; Краснов Ю.К. Российская государственность: Эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. - М.: Издание Государственной Думы, 2001. Александрова А.Л., Садовская З.Л., Дж.Р. Страйк, Чагин К.Г. Эффективность муниципальных социальных программ: возможность и необходимость оценки. - М.: Фонд "Институт экономики города", 2003.
21 Вальдо Д. Административное государство // Классики теории государственного управления: американская
школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. - М.: Изд-во МГУ, 2003; Waldo D. The Administrative State. Second
edition. New-York: Holmes & Meier Publishers, Inc. 1984; Waldo D. Development of Theory of Democratic
Administration \\ The American Political Science Review, Vol. 46, № 1,1952.
22 Simon H. Administrative Behavior. New York: The Free Press. 1947; Simon H. Human Nature in Politics: The
Dialogue of Psychology with Political Science \\ American Political Science Review, №79, 1985; Simon H.A., Drucker
P.F., Waldo D. Development of Theory of Democratic Administration \\ The American Political Science Review, Vol.
46, №2,1952.
23 Allison G.T., Zelikow P. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. Longman, 1999; Allison G. Т.,
Morton H.H. Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implication \\ World Politics, Vol. 24,1972.
24 Downs A. An economic theory of democracy, N.Y.: Addison-Wesley Publishing Company, 1997., авторский
перевод Дауне Э. Экономическая теория демократии. \\ Вестник МГУ, сер. 12 "Полит, науки", № 3,2006. Стр.
57-75.
25 Dixit A. The Making of Economic Policy: A Transaction Cost Politics Perspective. Cambrdige, MA: MIT Press.
1996; Dixit A., Londregan J. Redistributive politics and economic efficiency \\ American Political Science Review,
№89(4), 1995.
26 См. Ольве Н.-Г., Рой Ж., Веттер М. Оценка эффективности деятельности компаний. Практическое
руководство по использованию сбалансированной системы показателей: Пер. с англ. - М.: Издательский дом
«Вильяме», 2004; Epstein D., O'Halloran S. Delegating Powers: a Transaction Cost Politics Approach to Policy
Making under Separate Powers. Cambridge University Press. 1999; Frederickson G.H., Smith K.B. The Public
Administration Theory Primer. Colorado: Westview Press, 2003; Halachmi A., Bouckaert G. (ed.) Organizational
Performance and Measurement in the Public Sector. Quorum Books, 1996; Williamson O.E. Economic Institutions of
Capitalism. NY: The Free Press. 1985.
«Классики теории государственного управления: американская школа» использовался в качестве одного из основных при написании настоящего диссертационного исследования. Анализ данной группы источников дал возможность выявить и рассмотреть идейные истоки и общие методологические основания концепций влияния политики на эффективность государственного управления, как они представлены в работах ведущих американских политологов XX в.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
1) выявлена специфика концепций влияния политики на
государственного управления как особого направления теоретических
исследований в политической науке США в XX в., все еще находящегося в
процессе становления и характеризующегося:
- едиными историческими предпосылками и институциональными
основами становления,
общими детерминантами научно-теоретической эволюции и, прежде всего, кризисом традиционных объяснительных концепций эффективности государственного управления во второй половине XX в.,
четко ограниченным проблемным полем и понятийным аппаратом, методологической установкой на поиск критериев эффективности государственного управления и обязательное включение в исследование политических параметров;
2) определены основные направления разработки проблематики
соотношения политики и государственного управления, раскрыта роль в
становлении данного исследовательского направления теоретических
дискуссий о бюрократии 1940-1960-х гг., выявлены и проанализированы
базовые теоретические оппозиции, представленные в творчестве Д. Уолдо и Г.
Саймона;
3) на основании проведенного впервые в отечественной политической
науке комплексного анализа работ Г.Аллисона, А.Вильдавски, Дж. Прессмана,
27 Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. -М.:Изд-во МГУ, 2003.
Г.Зейдмана, Дж. Вильсона, развивавших основные принципы
исследовательской парадигмы Уолдо, определены важнейшие характеристики политических теорий и концепций данного направления: эмпиричность, ориентация на практическое применение разработанных концепций для анализа политической деятельности государственных институтов, важность поведенческих и культурных факторов при анализе политического поведения субъектов государственного управления.
4) в результате анализа экономического подхода политической науке США:
- обозначены важнейшие теоретико-методологические установки
неоинституционализма, послужившие основой развития концепций,
исследующих влияние политики на эффективность деятельности системы
государственной власти, а именно: (а) невозможность существования
независящих от влияния политических факторов политических систем; (б)
возможность оценки политического взаимодействия с точки зрения
эффективности только в контексте определенной системы приоритетов,
закрепленных в виде «конституционного соглашения» данной общественной
системы.
- выявлены основные элементы, составляющие основу решения данной
проблемы в рамках теории рационального выбора, — концепции неполноты
информации и коллективной ограниченной рациональности институтов
государственной власти, целерациональности субъектов политических
отношений в системе государственной власти и трансакционных затрат в
политике.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Концепции влияния политики на государственное управление представляют собой важное направление в рамках американской политической науки XX в., обладающее относительной автономностью, четко ограниченным проблемным полем и понятийным аппаратом. Становление данной отрасли знания нельзя признать полностью завершенным, однако можно утверждать,
что к сущностным характеристикам данного направления относятся стремление выявить критерии эффективности работы государственных институтов и убежденность в теоретической и практической бесперспективности «свободного от политики» подхода к исследованию взаимовлияния политики и государственного управления и, соответственно, установка на обязательное включение в исследование политических параметров.
2. Все рассматриваемые в настоящей работе теоретические модели
укоренены в интеллектуальной традиции развития политической науки,
общественной и политической жизни американского общества и
государственности XX в. и институционализированы в рамках политической
науки США. К числу основных факторов формирования указанных концепций
относятся: возникновение феномена массового участия населения в политике,
поступательное развитие государственной системы управления на рубеже XX
века, формирование представление о сервисной функции государственной
системы, глобальная конкуренция между государственными системами СССР
и США в период "холодной войны".
К числу основных направлений развития американской политической мысли в XX веке, сформировавших проблемное поле концепций влияния политики на государственное управление относятся классические теории бюрократии М. Вебера, Ф. Гуднау, В. Вильсона, а также теория демократии Р. Даля. Важную роль в разработке методологического инструментария указанных концепций сыграл экономический подход — неоинституциональная теория и, прежде всего, теория рационального выбора. Ограничения традиционных моделей теории государственного управления и экономической науки привели к осознанию необходимости расширения рамок исследований для более полного учета политических факторов.
Важнейшую роль в определении исследовательской стратегии сыграли подходы, выдвинутые Д. Уолдо и Г.Саймона, критический анализ применимости которых лег в основу развития рассматриваемого направления.
Критика Д. Уолдо традиционных классических теорий эффективности государственного управления привела к формированию особой парадигмы политологического анализа влияния политики на качество работы государственных институтов, включающей в себя следующие важнейшие элементы:
утверждение политического характера деятельности органов государственной власти и бюрократии,
критика господствующей в общественных науках дихотомии «политика-администрирование» как аналитического инструмента повышения эффективности органов публичной власти,
доказательство недемократичности исключения государственных институтов из политического процесса, требование политологического анализа проблем эффективности государственного управления. Направление, заданное работами Уолдо, получило развитие в исследованиях Г.Аллисона, А. Вильдавски, Г. Зейдмана, Дж. Вильсона. Данные исследования были посвящены проблематике эффективности публичной власти, их центральной задачей выступала проверка ряда эмпирически проверяемых положений парадигмы, сформированной Уолдо и дополненной Аллисоном.
5. Теория рационального выбора на основе методов формального анализа и «договорной» теории общественных отношений предложила специфическую теоретико-методологическую модель развития политической науки, которая позволила эффективно сочетать политологическое исследование проблематики влияния политики на эффективность государственного управления с использованием инструментария современной экономической теории, что, в частности, выразилось в формировании экономического подхода к проблеме влияния политики на эффективность государственного управления в рамках политической науки. Основными элементами данного подхода стали концепция коллективной ограниченной рациональности институтов государственной власти и бюрократии, концепция целерациональности субъектов политических отношений в системе государственной власти, теория
трансакционных затрат в политике.
Теоретическая и практическая значимость работы.. В диссертации впервые в контексте истории социально-политических учений проведен историко-теоретический анализ становления важного направления в политической науке США в XX в. — исследования влияния политических факторов на работу системы государственных институтов, рассмотрена эволюция основных методологических подходов к анализу воздействия политики на деятельность бюрократии, показаны современные направления исследований в данной области с позиций теории рационального выбора.
Осуществленный автором анализ теоретических разработок ведущих американских политологов в области исследования соотношения политики и администрирования ориентирован на применение в процессе подготовки и реализации научно-исследовательских и образовательных программ в области истории и теории политической науки, а также может быть использован для разработки теоретико-практических подходов к анализу эффективности деятельности государственных институтов научно-исследовательскими организациями и органами государственной власти.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе - при чтении курсов лекций и проведении семинарских занятий и практикумов по истории социально-политических учений.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования, а также содержащиеся в нем конкретные теоретико-методологические рекомендации изложены в опубликованных автором статьях.
Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры истории социально-политических учений философского факультета МГУ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Основные понятия, хронологические и тематические границы исследования
Исследование концепций влияния политики на эффективность системы государственного управления предполагает описание сложной взаимосвязи разнообразных исторических и политико-теоретических факторов, совокупное влияние которых предопределило возникновение в рамках западной и, прежде всего, американской политологии проблематики измерения эффективности государства и оценки влияния политических процессов на качество работы органов государственной власти.
В связи с этим необходимо, прежде всего, четко определить основные границы диссертационного исследования.
В тематическом плане диссертационное исследование ограничивается проблематикой влияния политики на государственное управление, анализируя данную проблематику как исследовательское направление в рамках американской политической науки.
Под «американской» понимается политическая наука США, в рамках которой происходила выработка различных моделей исследования проблемы влияния политических процессов на административные функции государственных институтов. В центре внимания находятся концепции, в которых представлены данные модели, — Ф. Гуднау (1859-1939), В. Вильсона (1856-1924), Д. Уолдо (1913-2000), Г. Саймона (1916-2001), Г. Аллисона (род. 1940), А. Вильдавски (1930-1993), Г. Зейдмана (1911-2002), Дж. Вильсона (род. 1931 г.), К. Эрроу (род. 1923 г.), Э. Даунса (род. 1930 г.), Дж.Бьюкенена (род. 1919 г.), М. Олсона (1932-1998), А.Диксита (род. 1944 г.). Это — мыслители, работавшие и работающие в крупнейших академических центрах политической науки США: Колумбийском, Принстонском, Иельском,
Гарвардском, Стэнфордском университетах. Данные концепции являются продуктом специфических исторических обстоятельств и форм государственности в США, а поставленные ими проблемы и предложенные решения не имеют сравнимых аналогов в истории развития политической теории.
В связи с этим представляется необходимым включить в тематическую область диссертационного исследования обзорный анализ основных факторов историко-политического развития государственных институтов в странах Запада и в Соединенных Штатах Америки в XX в., эволюции практики и теории политического управления общественными системами, которая привела к возникновению таких специфических теоретических систем, как концепции влияния политики на эффективность государственного управления.
В то же время, нельзя не подчеркнуть, что все рассматриваемые в настоящей работе теоретические модели укоренены в интеллектуальной истории развития общественной и политической жизни западного и американского общества. Поэтому тематические границы диссертационного исследования включают основные теоретико-методологические направления развития мировой политической мысли XX в., оформившие в рамках определенных научных подходов и парадигм ту проблемную среду, в которой ведущими американскими политологами разрабатывались концепции влияния политики на работу государственного механизма. Системный, комплексный подход к выявлению исторических и теоретико-методологических источников формирования интересующей нас проблематики позволяет, во-первых, определить общие характеристики, сущностные элементы и специфику теоретических концепций воздействия политических явлений на функционирование системы государственного управления, представить их как относительно автономное направление исследований; во-вторых, обозначить области теоретических и методологических вариаций в данном проблемном поле; в-третьих, проследить влияние магистральных направлений научного политического знания и, возможно, спрогнозировать дальнейшие направления развития современных концепций влияния политики на эффективность государственного управления.
Важной задачей диссертационного исследования является выявление политологической специфики рассматриваемых теоретических подходов. Многие из них активно используют инструментарий смежных дисциплин для исследования специфически политологических феноменов, будучи, тем не менее, неотъемлемой составной частью процесса развития современной политической теории, которая продолжает поиск адекватного методологического аппарата в рамках основных подходов к изучению политических феноменов. Поэтому при определении тематических границ диссертационного исследования необходимо подчеркнуть, что при выборе объектов анализа акцент делался на политологическую составляющую — на концепции, подход которых отличает их от исследований эффективности и «производительности» институтов государственной власти, осуществляемых в рамках современной теории государственного управления, и проблем оценки государственного регулирования развития экономики общества, рассматриваемых экономической теорией.
Для определения тематических границ диссертационного исследования необходимо четко определить основные используемые понятия, так как от их содержания и толкования нами в работе зависят в значительной степени и результаты анализа теоретических концепций различных авторов.
Центральное место в настоящем исследовании занимают понятия «политика», «(государственное) управление», «эффективность». При определении содержательного наполнения термина «политика» в диссертации акцент ставится, прежде всего, на соотношении с термином «управление».
Историко-социальные, политические и институциональные основания концептуализации проблемы соотношения политики и государственного управления в политической науке США
На становление в рамках политической науки США отдельной области исследований, посвященной проблемам соотношения политики и государственного управления, существенное влияние оказали историко-социальные условия, сложившиеся в странах Запада и в Соединенных Штатах Америки в XX в. Именно политическая практика, в первую очередь, развитие государственных институтов, остро поставила проблему оценки государственного управления с точки зрения его эффективности и сделала насущной задачу политического влияния на процессы администрирования.
Среди важнейших факторов, повлиявших на становление интересующей нас проблематики, можно выделить внутриполитические, внешнеполитические и экономические. Первое измерение - внутриполитическое. Формирование проблематики эффективности системы государственного управления непосредственным образом связано с эволюцией самой политической системы общества, в которой мы выделяем два основных элемента: 1) возникновение феномена массового участия населения в политике; 2) поступательное развитие государственной системы управления на рубеже XX века.
Массовые политические процессы XX века стали важнейшим источником формирования концепций влияния политики на эффективность государственного управления. Первые в истории политические институты, предполагающие массовое участие в них - политические партии - начали формироваться во второй половине XIX в. . От традиционных политических клубов они отличались тем, что были ориентированы на осуществление постоянного, длительного и широкого политико-идеологического воздействия на общество, на рекрутирование в свой состав как можно большего числа членов, оперировали значительным арсеналом средств политической деятельности: агитация, пропаганда, политическое просвещение, воспитание и т.п. Можно назвать три основные причины возникновения массовых политических партий: Распространение всеобщего избирательного права, существенно расширившего сферу участия в политике ; Организационное развитие социальных групп и классов, что проявлялось двояко: организующиеся социальные группы создавали массовые партии, защищавшие их интересы в парламенте и вне его; Потребность традиционных политических группировок противопоставить что-то растущей численности пролетарских партий, также порождала массовые политические структуры. В XX в. механизмы управления деятельностью партий, принципы их участия в политической деятельности приобретают черты широкомасштабного производства политической деятельности, будь-то массовое участие в политических акциях или лоббирование целей различных групп интересов в представительных органах власти и правительственных институтах. С учетом беспрецедентного расширения числа субъектов политического процесса -такими субъектами становятся все участвующие в выборах граждане-избиратели - массовой становится и базовая система управления обществом -государство.
Анализируя развитие государства в XX веке как институциональной системы, отметим, что предположения Фридриха Энгельса об отмирании государства в связи с наступлением коммунизма, ожидавшегося в ближайшей исторической перспективе, высказанные им в работе «Анти-Дюринг» , не оказались пророческими. Роль государства на протяжении столетия усиливалась, меняясь в зависимости от разнонаправленных тенденций в развитии общественных систем, что, с учетом их противоречивости, приводило к возникновению не только феноменов авторитарного, тоталитарного государства, но и различных моделей государственных систем, основанных на либеральных ценностях и установках.
В сущности, сама постановка вопроса и развитие теорий оценки и управления эффективностью системы государственного управления стали следствием роста масштаба и объема реформирования отдельных областей деятельности государства как важнейшего субъекта политической системы, которое наблюдалось на протяжении всего XX века, а в особенности в период, начиная с 60-х годов40. Во второй половине XX столетия административные структуры становились не только больше по размерам, но и усложняли свою структуру. Бюджет государственных аппаратов стран Запада ширился соразмерно увеличению и расширению тех функций, что начала исполнять государственная система. Соответствующим образом менялась организационная структура и роль государства в обществе.
Основной тенденцией развития западной государственности ряд исследователей признают развитие сервисной функции системы государственного управления. Так, английские исследователи Нил Картер и Рудольф Клейн в своей работе «Как государственные организации измеряют свою эффективность?» пишут о том, что «организационная структура системы государственного управления все больше и больше менялась по мере того, как она брала на себя все больше функций по оказанию услуг гражданам»41.
Нельзя не отметить, что разделение политического и административного в деятельности государственного чиновничества США может быть прослежено до истоков возникновения современной системы государственного управления. Так, американские ученые Джордж Фредериксон и Кевин Смит42, увязывают теоретическое разделение политической и административной функций в системе государственного управления с периодом создания основополагающих документов американского государства. Исследователи утверждают, что данная дихотомия была на практике закреплена в системе разделении законодательной и исполнительной властей и сфер ответственности между ними, как на уровне штатов, так и на уровне местного управления43. Например, один из отцов-основателей американской государственности Александр Гамильтон (1755-1804) в известном сборнике эссе «Федералист»44, изданном впервые в октябре 1787 г., ратовал за «наделение энергичного и активного президента правом контроля над ежедневной деятельностью правительства» .
Система разделения властей к концу XIX века стала видоизменяться после возникновения института профессиональной бюрократии, которая основывалась на принципе учета служебных заслуг и являлась постоянно действующей.
Процесс усложнения государственной системы вел и к тому, что отношения - административные и политические - в рамках сложной структуры государственных институтов становились все более запутанными, что повсеместно стало поводом для критики государственной системы. Граждане и общественные организации стали видеть в государстве неконтролируемую и непрозрачную систему, неэффективная деятельность и издержки политической активности которой напрямую влияют на жизнь каждого гражданина. А так как процесс участия в государственной политике приобрел массовый характер, прежде всего через институт выборов, то, по выражению английских исследователей, «функция контроля за деятельностью государства и оценки ее эффективности также должна была стать публичной»46. Следствием этого стало появление теоретических и практических подходов к оценке влияния политики на качество работы государственной системы, формировавшихся как в контексте теории государственного управления, так и в рамках западной политической теории второй половины XX века.
Концепция политической сущности деятельности государственной бюрократии Дуайта Уолдо и ее критика Гербертом Саймоном
Неполнота исследовательских моделей, предлагавшихся классическим, веберовским подходом, исключавших политику из сферы научного анализа при исследовании эффективности государственного управления, отмеченная нами в первой главе диссертационного исследования , стала основным объектом критики возникших в середине XX века в американской политической науке концепций, утверждавших необходимость систематического изучения влияния политики на процессы административного управления в институтах государственной власти.
Как показали эмпирические наблюдения развития государственных и политических систем в XX веке, политическая система общества не ограничивается деятельностью таких акторов, как политические партии, политические лидеры или иные внегосударственные институты. Веберовская концепция бюрократического аппарата — свободного от ценностных ограничений механизма администрирования — оказалась предметом критики после того, как очевидным стало активное участие чиновников в реализации именно политических, а не исключительно административных процессов управления. Вопрос о необходимости иного решения дихотомии «политика-администрирование» возник именно в тот момент, когда политической наукой был отмечен факт того, что бюрократия сама активно принимает участие в авторитарном разделении ресурсов на основе властного авторитета, что соответствует определению политики, данному американским политологом Дэвидом Истоном, как «деятельности, связанной с властным распределением благ» . В этих условиях свое развитие получили теории участия государственной бюрократии в функционировании политической системы общества.
Теории участия бюрократии в политическом процессе стремятся объяснить роль и значение административного аппарата и бюрократии в принятии политических решений и воздействии на политику государства. В них критикуется разделение деятельности государственных институтов на изолированные друг от друга «политику» и «администрирование», а применение этого разделения признается допустимым только в качестве аналитического инструмента упрощения анализа политической функции государственного аппарата, применение которого негативно сказывается на эвристической ценности таких теорий. Сторонники представления о бюрократии, как о равноправном политическом акторе в контексте политической системы общества, считают отделение функции административного управления от политических функций возможным только ценой намеренного игнорирования центральной функции бюрократии в функционировании политической системы власти общества.
Таким образом, основным объектом внимания теорий участия бюрократии в политической деятельности является поиск средств преодоления ортодоксального представления о неполитической сущности бюрократии, разделения функций субъектов государственного управления на «администрирование» и «политическую деятельность», для того, чтобы сформировать единую теоретическую систему, концептуально объединяющую оба вида деятельности системы государственного управления.
Одним из наиболее известных исследователей, активно выступавших в пользу преодоления указанного «разрыва» в классическом понимании функций государственных институтов как неполитических, был американский политолог Джон Мерриам Гауе (1894-1969), работавший профессором политической науки в университете штата Висконсин в период между 1927 и 1947 ггЛ
Гаус в статье «Заметки об администрировании», опубликованной в «Американ Политикал Сайенс Ревью» в 1931 году отмечал, что органы исполнительной власти США не только не исполняют прямо установленные директивы Конгресса, но и независимо от последнего определяют способы выполнения этих директив, самостоятельно принимая политические решения, осуществляя реализацию расплывчато сформулированных решений Конгресса в конкретных политически окрашенных административных действиях. В результате Гауе делал вывод о том, что бюрократия обладает значительной политической силой. В связи с этим, по мнению Гауса, ученые, стремящиеся сформировать объективную модель государства как политического института, должны понимать, что теоретическим приемом нельзя отделить вопросы администрирования от политической деятельности, оставив сложности исследования последней на откуп политологам. Если бюрократические институты играют важную роль в определении воли государства, то они по определению являются политическими институтами. В этой связи Джон Гауе утверждал, что «теория государственного управления в ущерб себе отвергала это обстоятельство» .
Как показывает история эволюции политической науки, интеграция или скорее синтез обоих видов деятельности бюрократии оказалась сложной задачей. Сложность состояла не столько в том, чтобы определить, где проходит граница между политикой и государственным администрированием, так как, вероятно, такой границы не существует. Она, очевидно, также была и не в том, чтобы определить степень ответственности чиновников перед избираемыми гражданами политиками, хотя этот вопрос является существенным для теорий политической деятельности бюрократии. В данном контексте основными были вопросы политической власти: до какой степени административные процессы в противоположность процессам политическим, определяют общую государственную политику? Кто контролирует или влияет на осуществление бюрократией ее политических функций? В чем роль бюрократии в представлении и реализации интересов конкретных групп интересов, клиентелл? В какой степени выборные институты и избираемые должностные лица стремятся самостоятельно формировать и контролировать деятельность государственного аппарата, используя его для достижения их собственных политических целей? Что является источником политической власти бюрократии? Одним из основных вопросов для американской политологии был вопрос о том, каким образом важная роль неизбираемого чиновничества, организованного на основе принципов иерархии, и авторитета, согласовывается с фундаментальными ценностями демократии?
Соотношение политики и администрирования в концепциях теории рационального выбора
Основным результатом теоретических дискуссий вокруг роли и функций бюрократических институтов в рамках системы государственного управления, показанных в предыдущей главе, стала дальнейшая специализация двух основных направлений исследований: теоретического и эмпирического.
Важнейшим среди подходов, анализирующих проблему соотношения политики и администрирования, стала теория рационального выбора, которая в своих фундаментальных методологических положениях содержала попытку интеграции политологического взгляда на проблемы политической организации и функционирования общества с позитивистским инструментарием смежных наук, прежде всего, неоклассической экономической теории171.
Теория рационального выбора использовала методологический аппарат современной экономической теории, что, по мнению авторов, развивавших данное направление, позволяло связать позитивистские концепции оценки измерения эффективности государственного с реалиями политического поведения и деятельности основных субъектов политического процесса в рамках системы органов государственной власти: бюрократии и формируемых ею институтов. Отметим, что подходы авторов теории рационального выбора к анализу места и роли политики в деятельности государственных институтов менялись с течением времени. Это изменение было обусловлено динамикой двух основных процессов: 1) Эволюцией методов и подходов в политической науке; 2) Развитием и сменой исследовательских парадигм в экономической теории. В результате нескольких десятилетий научных поисков, в конце 80-х годах ведущими западными экономистами и политологами была предложена модель анализа деятельности политических и, в том числе, государственных институтов, которая позволила объединить позитивистские методы исследований и инструментарий применительно к анализу воздействия политических предпочтений на деятельность субъектов политической системы в единой исследовательской модели. Таким интегрирующим подходом стал «экономический подход» в рамках политологической теории рационального выбора. В его рамках сформировалась так называемая «политическая теория трансакционных затрат», позаимствовавшая методологию из экономической теории и активно развивающаяся в настоящее время в американской политической науке. Тема «свободы» или «несвободы» процессов административно-государственного управления от воздействия со стороны процессов политических, активно дискутировавшаяся на всем протяжении XX века, стала особенно актуальной в период 60-х-70-х годов, когда в социальных науках массовую популярность приобрел подход, получивший название теории рационального выбора. Он стал доминирующим методом в социологии и политической теории США, Скандинавских стран, Японии. Положения теории рационального выбора о том, что социальная среда структурирует альтернативы, стоящие перед акторами (индивидами или группами), и оказывает решающее влияние на принимаемые ими решения, позволили сформулировать основные принципы рациональности политического поведения. Эти принципы и стали основой для исследования одной из важнейших, в понимании авторов теории рационального выбора, функции политической системы общества — функции выработки рациональных коллективных решений на основе индивидуальных предпочтений граждан.
Теория рационального выбора предполагает, что если все участники политических отношений идентифицированы, их интересы и предпочтения однозначно определены для них самих и для участников политических отношений, а сами субъекты способны без дополнительных издержек заключать между собой полностью детализированные и взаимно обязывающие соглашения, фиксирующие двусторонние политические обязательства, то результатом этого всегда является эффективный план действий, оставляющий неопределенность лишь в вопросе разделения результатов его реализации, разрешаемую в соответствии с полномочиями и предпочтениями участников . В условиях абсолютной урегулированности отношений и полной рациональности акторов произвольному поведению места не остается. Признавая утопичность данной модели, сторонники теории рационального выбора утверждали, что истинное значение анализа классической модели состоит не в описании действительности, а в идеализации определенной точки отсчета, которая служит для того, чтобы обратить внимание на то, как конкретно реальность отличается от идеала, и каковы последствия этих отклонений.
Выполнение условий идеальной модели означает, что результат имеет все свойства эффективности: никакой акт политического обмена не может принести дополнительных преимуществ ни одной из социальных групп без того, чтобы навредить другой. В свою очередь, отклонения от целевого состояния создают ощущение неэффективности. Именно по этой причине существует предубеждение среди некоторых политологов о том, что политический процесс действует особенно неэффективно, так как пытается повлиять на практические результаты, выраженные и измеренные в категориях эффективности.
Теория рационального выбора не могла обойти стороной вопрос оценки эффективности систем принятия коллективных решений, в том числе выборов и голосований в парламенте. В данном контексте эффективность политической системы понималась как полнота и точность агрегирования индивидуальных предпочтений индивидов, субъектов политической системы, и трансляции этих предпочтений в общие коллективные решения. Используя определенные критерии, к анализу которых мы подробнее обратимся ниже, теория рационального выбора стремилась выработать механизм, который обеспечивал бы наиболее точное отражение индивидуальных предпочтений в коллективном решении, исключавшее неправомерное воздействие со стороны групп интересов или авторитарного лидера, стремящегося навязать свою точку зрения всем участникам демократического процесса.
