Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Основные концепции местного самоуправления в России во второй половине XIX в 23
Раздел 2. Политико-правовые основы развития местного самоуправления в России в конце XIX века и начале XX столетия 81
Раздел 3. Проблемы местного самоуправления в деятельности I - IV Государственных Дум и Временного правительства 131
Заключение 190
Список использованных источников и литературы
- Основные концепции местного самоуправления в России во второй половине XIX в
- Политико-правовые основы развития местного самоуправления в России в конце XIX века и начале XX столетия
- Проблемы местного самоуправления в деятельности I - IV Государственных Дум и Временного правительства
Введение к работе
Актуальность исследования. Социально-политическое развитие России в последнее десятилетие поставило на повестку ряд серьезных вопросов, от решения которых во многом зависит успешное продвижение нашего общества по пути прогресса и действительной демократии. Среди них одно из важнейших мест занимает укрепление и расширение основ местного самоуправления, создающего возможности для каждого гражданина быть активным и непосредственным участником обеспечения своих разнообразных интересов. Если первоначально идея местного самоуправления в основном была нацелена на развитие у граждан чувства принадлежности к одному территориальному сообществу, то сегодня она выступает как ключевой элемент организации публичной власти в гражданском обществе, как механизм обеспечения прав и свобод личности, как необходимая предпосылка раскрытия всех потенциальных возможностей человека, его постоянного и всестороннего совершенствования.
Для России проблема самоуправления имеет особую значимость и свои глубокие исторические корни. Актуальность ее определяется, с одной стороны, объективной потребностью формирования структур гражданского общества на основе самоорганизации населения, которая обеспечивала бы активное, осознанное, повседневное и самостоятельное участие граждан в решении своих конкретных насущных проблем. Очевидно, что решение этой важнейшей задачи возможно только с учетом исторических традиций и принципов различных форм самоуправления в дореволюционной России и их концептуального осмысления представителями отечественной обществоведческой мысли.
Еще одним фактором, определяющим особую значимость проблем самоуправления для России, является продолжающийся процесс реформирования политической системы, попытки найти оптимальное соотношение между исполнительными, законодательными и судебными органами власти, между центром и регионами. Местное самоуправление в этом случае может превратиться либо в «фиговый листок» псевдодемократических преобразований, в декоративное «украшение» авторитарного политического режима, либо в основополагающий элемент социально-политической системы, выступающий и средством ограничения дезинтеграционных процессов в регионах и противовесом усилению авторитарных начал во властной вертикали и одним из механизмов сдержек и противовесов в отношениях между различными органами власти и институтом политической социализации, школой демократического воспитания граждан.
Многие из этих обозначившихся сегодня трудностей и противоречий в развитии местного самоуправления уже стояли на повестке дня в дореволюционной России. Тем более актуальной представляется необходимость научного осмысления, с одной стороны, практического опыта их разрешения в ходе разносторонней деятельности земств и в ходе земских преобразований, а с другой - процесса концептуального поиска отечественными мыслителями ответов на вопросы о месте и роли местного самоуправления в политической системе России.
Кроме того, богатейшее территориальное и этническое многообразие России предопределяет поиск многовариантных и вариативных моделей местного самоуправления, с одной стороны, соответствующих многообразию потребностей и интересов различных социальных общностей, а с другой -укрепляющих федеративные отношения, создающих единое политическое, социально-экономическое и культурное пространство. И в этом смысле анализ дореволюционного опыта и его концептуальное обсуждение в отечественной научной литературе представляется значимым и актуальным.
Считаем, что только на основе всестороннего и добросовестного анализа указанных проблем может быть выработана та модель (модели) самоуправления в России, которая синтезирует в себе традиции и историческую предрасположенность самого российского народа, современный отечественный и зарубежный опыт в этой области. Без научного обоснования такой модели вряд ли возможны не только подлинно демократическая самоорганизация граждан на локальном уровне, но и становление правового государства и гражданского общества в России, создание условий для формирования самоценного полноправного и активного гражданина.
Степень изученности проблемы. Особое внимание российских ученых к данной проблематике стало проявляться с середины XIX в., когда общественная потребность в социальном институте самоуправления стала очевидной и на повестку дня были поставлены вопросы о формах его практического воплощения в жизнь. Именно в этот период определились основные теоретические и практические проблемы, которые потребовали своего концептуального осмысления: как выделить дела, присущие по своей природе муниципальному управлению и дела, которые передаются государством органам местного самоуправления. Данные проблемы и стали ключевыми в научных дискуссиях представителей различных школ и идейно-политических направлений о месте и роли местного самоуправления в жизни общества.
Славянофилы1 видели в качестве основы развития местного самоуправления в России славянскую общину, как союз людей, основанный на «нравственном начале», управляемый «внутренним законом... обычаем общественным» (Аксаков К.С.). По их мнению, для достижения социального идеала необходимо распространить принципы общинной жизни в качестве «истинной формы организации христиан» (Хомяков А.С.) на все сферы общества.
Следует отметить, что для этого периода была характерной нечеткость самого понятия «местное самоуправление»2. В одних случаях его смешивали с децентрализацией, в других - с выборным началом. Например, в работе А.В.
Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся и заменялся понятием «децентрализация»3. Неясность приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельный период и в эпоху Ивана Грозного4.
Большое влияние на российских исследователей этого вопроса оказал германский вариант общественно-хозяйственной теории. Согласно ей, самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственного управления. Поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Таким образом, обосновывалась полная самостоятельность общин и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму5. Подобной точки зрения придерживались В.Н. Лешков, А.И.Васильчиков6, которые доказывали особую самостоятельную систему прав земских учреждений, отличную от системы права государственного, гражданского и частного. По мнению Васильчикова, необходимо четко разграничивать понятия «народного представительства» и «местного самоуправления». Он подчеркивал, что последнее вполне может существовать без «центральных собраний», которые, в свою очередь, становятся бюрократическими организациями, если отвергают местное самоуправление
В рамках российского либерального направления различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах Б. Н. Чичерина, М.М. Ковалевского, С.А. Муромцева, Н.М. Коркунова7. Все они в той или иной
См.: Лохвицкий А.В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб., 1864.
4 См.: Сергеевич В.И. Лекции и исследования. М., 1886. С. 397-400.
5 См.: Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве// Полис. 1998. №4. С. 153.
6 См.: Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 года. М., 1865; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3-х томах. СПб., 1869-1871.
7 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. В 3-х тт. М. , 1894-1898; О народном представительстве. М, 1866; Ковалевский М.М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. СПб., 1906. Т. 1-3; Он же. Социология. СПб., 1910; Муромцев С.А. Очерки общей теории гражданского права. М., степени обращались к анализу проблем становления местного самоуправления в России через призму его роли в укреплении и реализации либеральных идей на российской почве, хотя и представляли собой различные научные школы . Например, Б.Н. Чичерин, представил своеобразную трактовку общественно-хозяйственной концепции самоуправления, в которой обосновывал разделение компетенции общин на дела государственные и местные, т.е. на «препорученные» и «собственные»8. Н.М. Коркунов, излагая взгляды наиболее известного теоретика в этой области немецкого правоведа Р. Гнейста, обратил внимание на проблему необходимости формального и материального различия органов местного самоуправления.
В.П.Безобразов, А.Д. Градовский, Лазаревский И.И. и другие сторонники государственной теории9 видели в местном самоуправлении часть государства. По сути самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера представлялось как дело государственное, а главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям. Сторонники этого направления доказывали, что возникновение органов самоуправления как общественных институтов и для защиты общественных интересов вовсе не противопоставляет их государственным институтам. Напротив, именно поэтому они должны быть введены в общую систему государственного управления. Вместе с тем, следует отметить, что многие сторонники этого направления (например, Н.И. Лазаревский) не замыкались в рамках единой государственной концепции, а внимательно и конструктивно рассматривали положения теории «свободной общины», «общественной» и хозяйственной теории самоуправления.
Еще далее развили эту позицию сторонники теории «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц». В соответствии с ней органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства, а самоуправляющихся территориальных единиц, которым государство делегировало часть своих прав в «полное обладание» и которые находятся с государством в особых юридических отношениях10. М.И. Свешников акцент делал на признаках управленческого аппарата самоуправления, которые отличают его от бюрократического государственного аппарата. Главное - это выборность, подотчетность и ответственность аппарата перед самоуправляющейся единицей".
Работы В.Ф. Матвеева интересны для нас не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления того времени, но и их критическим осмыслением таких, например, вопросов, как проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, форм и способов служебного подчинения данных лиц.
Опыт функционирования земского и городского самоуправления нашел отражение в работах видных земских деятелей и либеральных историков А., Головачева, Б.Б. Веселовского, П.П. Тройского, И.П. Белоконского, А. Кизеветтера, С. Маслова и др.13.
Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в идеологиях русского либерального и революционного народничества. Представителей всех разнообразных его течений объединяло одно - вера в то, что наличие крестьянской общины в России позволяет говорить об особом русском варианте общественного развития. Как утверждал А. Герцен: «Русский народ жил только общинной жизнью, свои права и обязанности он понимает лишь по отношению к общине. Вне ее он не признает обязанностей и видит только насилие»14. По мнению народников, общинный строй должен был послужить основой переустройства России, пути и способы которого, каждое направление представляло по своему. Однако все они рассчитывали на оживляющую и творческую роль общины, позволяющей избежать обнажившихся противоречий западного капиталистического общества, его пролетаризации и социальных конфликтов. Например, П.Л. Лавров, представляя программу будущего социалистического переустройства России, в качестве важнейшей задачи выдвигал следующую: «Развить нашу общину в смысле общинной обработки земли и общинного пользования ее продуктами, сделать из мирской сходки основной политический элемент русского общественного строя, поглотить в общинной собственности частную, дать крестьянству то образование и то понимание его общественных потребностей, без которого оно никогда не сумеет воспользоваться своими легальными правами...»15. Подобные концепции были представлены и в идеологии 10 анархизма, связывавшей будущее России с «квазиабсолютной автономией» и «общинным самоуправлением»1 .
В советский период дореволюционные концепции и опыт земств рассматривались главным образом под критическим углом зрения противоречий буржуазной теории и практики местного самоуправления 17.
С началом перестройки проблема самоуправления становится одной из ключевых теоретических и практических задач, что привело к активизации исследований в том числе и дореволюционного опыта земского самоуправления . В этот период была проделана значительная работа по осмыслению советского опыта и перспектив дальнейшего развития самоуправленческих начал в СССР в будущем19.
После событий августа 1991 года и октября 1993 года произошли принципиальные изменения в анализе проблем местного самоуправления. Оно стало рассматриваться как важнейший механизм демократической самоорганизации граждан, как важнейшая предпосылка построения правового государства и формирования гражданского общества, как важнейшее условие вхождения России в разряд демократических государств.
Данным аспектам посвящена значительная часть правовых исследований20, в которых рассматриваются прежде всего конституционное
положение и правовое обеспечение местного самоуправления. Данные аспекты рассматриваются в контексте общемировых тенденций, через призму соответствия российского законодательства общепризнанным международным правовым документам21. Появляются работы, раскрывающие реформы системы местного самоуправления в различных странах, а также сравнительные исследования в этой области22.
Различные аспекты данной проблемы становятся в центре внимания всероссийских и региональных научных конференций, в которых принимают участие ученые самых различных дисциплин . Начинают выходить новые журналы по муниципальной проблематике: «городское управление», «Муниципалитет», «Муниципальная власть», «Муниципальное право». Кроме материалов по практике муниципального управления в различных регионах России, данные журналах нередко публикуют и аналитические научные статьи, в которых представители различных уровней власти стремятся концептуализировать опыт местного самоуправления.
Значительное количество работ посвящены финансово-экономическим основам и проблемам кадрового обеспечения сферы местного самоуправления24.
Появляются работы, посвященные анализу юридических и исторических аспектов становления самоуправления в России в отдельные периоды в ее отдельных регионах, в которых с новых позиций оценивается исторический опыт дореволюционной России, осмысливаются возможности его использования в современных условиях25.
Ряд работ посвящены социологическим аспектам местного самоуправления26. В них объектом анализа выступают особенности социальной стратификации современного российского общества и ее влияние на становление социальной базы местного самоуправления.
Важное значение для понимания места и роли местного самоуправления в демократизации общества имеют работы по различным аспектам гражданского общества и правового государства. Отдельные аспекты развития социальной базы местного самоуправления и его институционального оформления рассматривались исследователями становления гражданского общества в современной России 27. Однако, как справедливо отметил В.Н. Артемов, в силу того, что эта проблема для российских общественных наук явилась принципиально новой, то авторы концентрировали внимание главным образом на теоретических положениях данной концепции и на применимости их к конкретным условиям России. Подробный и всесторонний анализ взаимозависимости становления гражданского общества и развития местного самоуправления в данных работах отсутствует28.
В последние годы появились диссертационные работы посвященные политическим аспектам становления и развития местного самоуправления . В данных работах объектом исследования выступают прежде всего связи между этой сферой и политической системой современной России, субъектно-объектные отношения со структурой государственной власти, возникающие при этом проблемы и противоречия, политические условия оптимизации развития местного самоуправления, региональные особенности этого процесса и другие аспекты. Вместе с тем, анализ данных работ показал, что социол. наук. М., 1999; Абессонов Б.В. Социокультурные переменные развития местного самоуправления в России. Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Белгород, 1999; и др. 27 См.: Проблемы формирования гражданского общества . Сб. ст. М., 1993; Гражданское общество и перспективы демократии в России. Сб. ст. М, 1994; Захаров С.А. Гражданское общество (эволюция взглядов). Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 1992; Дахин В.И. Личность, общество, государство (проблемы развития гражданского общества ). Автореф. дис. ...докт. ист. наук. М., 1992; Сергеев С. Г. Становление гражданского общества в России: историко-политологический подход. Автореф. дис. ...канд. полит, наук. Саратов, 1999; и др.
Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Автореф. дис. ...канд. полит, наук. Саратов, 1999. С.9.
Значительный вклад в изучение этих проблем внесли представители саратовской научной школы. Ряд исторических исследований посвящен анализу саратовского земского самоуправления в дореволюционный период30. Серьезное внимание различным аспектам данной проблемы уделяют представители и социологической школы . Характерной чертой этих исследований является попытка осмысления реальных практических процессов в этой области. Поэтому не случайно участие в научных коллективах не только ученых-теоретиков, но и практиков, хорошо знакомых с проблемами становления местного самоуправления изнутри. Выходят отдельные сборники,
посвященные выявлению специфики процессов зарождения новой системы самоуправления в Саратовской области32, в том числе и первые политологические работы по этой проблеме33, защищаются первые диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук в этой области 34.
Вместе с тем, анализ показал, что несмотря на большое количество работ по различным аспектам местного самоуправления, данная тема себя не исчерпала и требует дальнейшего изучения и осмысления. Значительная часть рассмотренных работ по проблемам местного самоуправления характеризуется своеобразным «демократическим романтизмом», проявляющемся в том, что акцент делался преимущественно на анализе необходимости формирования местного самоуправления и раскрытии его значимости для процесса демократизации России. Реальные трудности и противоречия становления местного самоуправления рассматривались в меньшей степени.
Кроме того, следует учитывать, что текущая политическая практика постоянно дает новый материал для научного анализа и обобщения, обнажает все новые и новые проблемы в решении этой важнейшей общественной задачи. Тем самым аналитическое пространство постоянно расширяется и определяет все новые и новые направления научного исследования данной темы. Одним из перспективных среди них считаем обращение к концептуальному творческому наследию выдающихся представителей дореволюционной обществоведческой науки.
Особенно это касается анализа конкретно-исторических детерминантов специфики развития местного самоуправления в России и их отражение в теориях представителей различных отечественных дореволюционных научных школ. Думается исторические аналогии здесь не только уместны, но и объективно необходимы. Обусловлено это во многом тем, что механизмы, формы и принципы местного самоуправления в России всегда в гораздо большей степени, чем на Западе зависели от политической системы. Более того, в значительной степени вектор развития системы общественной самоорганизации граждан и пределы ее полномочий в России задавались не снизу, в результате естественного саморазвития, а сверху, со стороны государственной власти. Это уже само по себе предопределяет актуальность ретроспективных политологических исследований взаимозависимости двух этих сфер общественной жизни.
Исходя из этого, целью диссертационного исследования является изучение ведущих концепций местного самоуправления в дореволюционной России и их осмысление с точки зрения перспектив возможного учета и использования в формировании правового государства и гражданского общества в современной России. Для реализации этой цели выдвигаются следующие научные задачи:
• проанализировать основные концепции местного самоуправления в российской дореволюционной общественно-политической мысли, охарактеризовать их особенности и значимость;
• выявить соотношение воздействия западных теорий местного самоуправления и оригинальных отечественных концептуальных наработок в этой области;
• проследить внутреннюю (в ходе научных дискуссий) логику эволюции концептуальных элементов общественного самоуправления и воздействие на нее практического опыта развития земств в России (реформы и контрреформы);
• исследовать роль мировоззренческих, идеологических и партийных факторов в становлении и развитии основных концепций местного самоуправления в России;
• провести ретроспективно-сравнительный анализ воздействия политических условий на развитие местного самоуправления в дореволюционной и современной России;
•оценить особенности правовой базы формирования местного самоуправления в дореволюционной и современной России;
Объектом исследования выступает местное самоуправление в системе общественных отношений.
Предметом исследования выступают отечественные концепции местного самоуправления, особенности и политические условия их формирования, детерминанты эволюции, воздействие на процесс практического развития местного самоуправления, их роль в становлении гражданского общества в России.
Методологической и теоретической базой исследования стали рассмотренные выше труды отечественных и зарубежных (М. Вебер, Э. Геллнер, Э. Гидденс, Г. Зиммель, Н. Луман, В. Остром, П.А. Сорокин, Т. Парсонс, А. де Токвиль, и др.) исследователей проблем местного самоуправления. Серьезным методологическим подспорьем стали работы саратовских ученых (Л.С. Аникин, СИ. Барзилов, Н.С Бондарь., А.И. Демидов, В.М. Долгов, Г.В. Дыльнов и др.), в которых рассматривались многие аспекты проблем местного самоуправления.
Для решения поставленных исследовательских задач использовалась совокупность методологических приемов и подходов к анализу различных аспектов местного самоуправления.
Использование сравнительно-ретроспективных методов позволило проанализировать динамику эволюции основных концепций местного самоуправления, выяснить роль внешних и внутренних факторов их развития. Экстраполяция этих методов на историю земского движения дала возможность определить рубежи качественных изменений в этой сфере, выявить их причины и направленность, охарактеризовать особенности отдельных этапов, выделить специфику политико-правового обеспечения развития местного самоуправления в России.
Использование системного метода позволило классифицировать рассмотренные концепции местного самоуправления по различным основаниям, вычленить общее и особенное в теориях представителей различных научных школ и представителей различных идейно-политических направлений. Кроме того, данный метод позволил выделить местное самоуправление из политической системы и сферы гражданского общества, рассмотреть его место, роль и функции в совокупности общественных отношений. С его помощью стало возможным изучение границ распределения полномочий государственно-властных структур и самоуправления и др.
Институциональный метод дал возможность оценить в рассматриваемых концепциях роль местного самоуправления в качестве важнейшего социально-политического института как основы гражданского общества и саморегулирования социума на локальном уровне с особыми характеристиками, разнообразными формами, собственной внутренней логикой развития. Кроме того, данный подход в сочетании с другими позволил провести сравнительный анализ места и роли данной сферы в политической системе дореволюционной и современной России, показать ее взаимосвязь с другими политическими и социальными институтами.
Источниковой базой исследования, кроме указанных выше работ отечественных авторов, стали разнообразные документы государственно-правового, политического характера. Это прежде всего законодательство о земских учреждениях в дореволюционной России, раздел Манифеста 19 февраля 1861 года об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления, материалы Государственных дум I-IY созыва, программные документы политических партий, проекты и законопроекты реформ местного самоуправления. Особую роль для исследования сыграли недавно введенные в широкий научный оборот нормативные акты и материалы Временного правительства: «Постановление Временного правительства о производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях»; «Временное положение о волостном земском управлении от 21 мая 1917 г.»; «Положение о Всероссийском земском союзе»; «Постановление Временного правительства о поселковом управлении» и др. Кроме того использовались Конституция Российской Федерации, федеральный Закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», европейская хартия местного самоуправления и другие. Эти материалы позволили не только изучить место и роль органов самоуправления в общественной жизни в условиях различных политических систем и характер их взаимоотношений со структурами государственной власти, но и выяснить влияние социально-политических условий на эволюцию изучаемых концепций. Важнейшим источником диссертационного исследования стали труды политических и государственных деятелей, научные работы представителей различных отраслей общественных наук, концепции которых дали возможность проследить эволюцию теоретических представлений о местном самоуправлении и их влияние на практическое развитие этой важнейшей сферы человеческого бытия.
Совокупность данных источников и методов научного анализа позволили всесторонне и полно рассмотреть выбранную проблему и представить собственную концепцию ее решения в условиях современной России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в ретроспективной постановке проблемы, недостаточно разработанной в литературе под данным углом зрения. Конкретные элементы новизны состоят в следующем: изучены и систематизированы основные дореволюционные российские научные школы анализа местного самоуправления, показана их специфика в толковании наиболее острых и противоречивых проблем в данной области; рассмотрены внутренние и внешние детерминанты эволюции ведущих отечественных концепций местного самоуправления, показана роль и влияние западных теорий и их адаптация к российским условиям; раскрыты определенные закономерности в проведении реформ местного самоуправления в дореволюционной и современной России, выявлены повторяющиеся трудности и противоречия, определены порождающие их ключевые причины; исследовано отражение в дореволюционных концепциях местного самоуправления территориального культурно-исторического и этно-конфессионального многообразия России и возможности использования теоретических наработок в этом вопросе в современных условиях; изучены такие малоисследованные аспекты проблемы, как борьба за реформирование местного самоуправления в законотворческой деятельности Государственных дум и основные направления политики в этой области Временного правительства, раскрыты основные противоречия в политико-правовом оформлении местного самоуправления в дореволюционной России; показана взаимосвязь развития местного самоуправления и становления гражданского общества, как важнейшей предпосылки утверждения стабильной политической системы в России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Формирование основных отечественных концепций местного самоуправления осуществлялось в рамках идей, доктрин и теоретических построений западноевропейской науки. Вместе с тем, с самого начала эти конструкты видоизменялись и корректировались с учетом конкретно-исторических политических, социально-экономических и социокультурных условий. Этот опыт концептуального осмысления западного теоретического наследия может и должен быть востребован в современной России.
2. Каждая из рассмотренных отечественных теоретических интерпретаций несла в себе конструктивное рациональное зерно Е отношении того или иного субстанционального признака местного самоуправления, но придавая ему исключительное значение, тем самым ограничивала возможности воплощения в политической системе России в завершенном виде.
3. В результате взаимовлияния различных концептуальных подходов и реального развития земств в России определился общий вектор эволюции местного самоуправления как власти подзаконной, сочетающей государственные и общественные начала, обладающей определенной автономией в пределах установленной компетенции и в рамках самостоятельных организационных структур.
4. Опыт распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России свидетельствует, что четкого разграничения между ними не может быть принципиально, что подтвердила последующая практика в этой области в самых различных странах и общемировая тенденция усиления государственной природы муниципальных институтов.
5. Концептуальное наследие отечественных мыслителей позволяет выделить главные критерии эффективного функционирования органов местного самоуправления: насколько соответствуют они национальной культуре и традициям, насколько позволяют реализовывать потребности и защищать интересы граждан без вмешательства государства, насколько создают условия для институционального оформления структур гражданского общества.
6. На основе анализа отечественного теоретического наследия в данной области, можно сформулировать общие принципы развития самоуправления, которые применимы и в современной России: принцип многообразия организационных форм местного самоуправления; принцип самостоятельности в решении местных дел; принцип рациональности использования местных материальных ресурсов.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его материалы могут быть учтены как при разработке современных моделей местного самоуправления, так и в ходе их практической реализации. Материалы диссертации могут быть использованы в ходе преподавания политологии, основ муниципального управления и других учебных курсов.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры политических наук Саратовского государственного университета. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены в научных публикациях. По отдельным аспектам темы автор выступал следующих на научных конференциях: межрегион, научн. конф. «Проблемы общественного развития в зеркале социологии и экономики», 1999 г.; Второй Российский философский конгресс «XXI век: будущее России в философском измерении», Екатеринбург, 7-11 июня 1999 г.; Всерос. науч.- практ. конф. «Государство и общество: проблемы федерализма и самоуправления», Ижевск, 14-15 января 1999 г.; Всерос. науч.- практ. конф. «Общественное согласие в российской действительности: уроки истории и современность», Екатеринбург, 1998; «Екатеринбург - вчера, сегодня, завтра», науч.- практ. конф., посвященная 275-летию города, 21-22 апреля 1998 г. Екатеринбург; Всерос. науч.-практ. конф. «Социокультурная динамика Ханты-Мансийского автономного округа сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты», Сургут, 1998 г.;
Основные концепции местного самоуправления в России во второй половине XIX в
Историческое развитие общества, будь то в сфере политики, экономики, права, морали, становления и развития институтов гражданского общества, в конечном счете, ведет к преобразованию системы властных отношений, выступающих, в свою очередь, и как цель, и как условие социальных изменений.
При ретроспективном анализе процесса становления и развития концепций местного самоуправления в России (середины XIX - начала XX вв.) открывается возможность вычленить главный вектор ее движения - в сторону неуклонного усиления и повышения значимости института местного самоуправления, роли человека и гражданина в нем. Процесс становления местного самоуправления ведет к сбалансированности систем функционирования властных отношений, и способствует высвобождению творческой энергии граждан для активной деятельности в любой сфере.
Именно предоставление гражданину возможностей для всестороннего саморазвития и самосовершенствования через участие в системе местного самоуправления является одним из критериев демократичности общественного строя, рациональности и справедливости существующих в нем властных отношений. Именно через институт местного самоуправления, по мнению автора, становятся возможным нахождение оптимального взаимосоответствия и гармонизации интересов человека, общества, государства.
Аномальная же односторонняя зависимость от государства сковывает и разрушает саму основу общества - человеческий потенциал, обесценивая тем самым как общество, так и его экономическую, политическую и правовую системы. Для недопущения этого необходимо иметь сбалансированные властные отношения между различными социальными и политическими институтами. Одним из важнейших механизмов сдержек и противовесов этих отношений и выступает институт местного самоуправления. Этот процесс в России XIX - начала XX в. напрямую соотносился с обозначившейся общественной потребностью развития структур гражданского общества, демократии в целом. Для сохранения устойчивости политической системы, придания динамичности происходящим общественным процессам необходимо было развитие института местного самоуправления: способного своевременно реагировать на возникающие проблемы и адаптироваться к изменяющимся общественным потребностям.
Эффективность решения данной проблемы, по нашему мнению, зависела от расширения самостоятельности органов местного самоуправления (формировавшихся, как определенный институциональный уровень власти) в рамках жизнеспособной государственной системы. В политическом смысле это заключалось в ослаблении давления государства на общество, демократизации системы государственного управления и контроля и в усилении роли общественных институтов на всех уровнях.
В середине XIX века для большинства прогрессивных мыслителей России самых разных идейно-политических воззрений было очевидно, что реформы местного самоуправления не состоятся, если преобразования не будут сопровождаться последовательными изменениями властных отношений (между органами местного самоуправления и органами государственной власти), если не изменится характер соотношения местного самоуправления с центральной властью. Правда характер и конкретное распределение властных полномочий представлялись по-разному. Понимание сущности предстоящих политических преобразований для многих исследователей неразрывно связывалось с разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего данную деятельность.
Российская реальность этого периода коренным образом отличалась от западной, прежде всего, своеобразием набора и содержания поставленных и решаемых задач, специфическими особенностями видения общих для всех проблем становления и развития местного самоуправления. Основной особенностью являлось то, что вплоть до конца XIX в. политические идеи не были отделены от религиозных, нравственных, философских. Такое синкретическое видение проблем отражало социальную и интеллектуальную молодость России, ее слабость и силу одновременно.
Изучение проблем, связанных с разработкой теоретических концепций местного самоуправления, в его многоплановой динамике и взаимосвязи с социальным процессом позволяло российским правоведам, историкам, социологам, общественным и государственным деятелям России формулировать свои рецепты от возможных социальных недугов, свое видение решения проблем взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти. Следует отметить, что этот процесс сопровождался не только глубоким изучением накопленного на Западе теоретического потенциала и практического опыта в области местного самоуправления , но и всесторонним изучением особенностей российского политического, социального и культурного пространства.
На основе такого подхода вырабатывались базовые модели самоуправления, с одной стороны, соответствующие сложившемуся образу жизни российских народов, а с другой - общемировым тенденциям демократизации отношений между личностью, обществом и государством. Поэтому теоретические рассуждения о местном самоуправлении, позволили российским обществоведам открыто или завуалированно обосновывать и необходимость того, что общество нуждалось в нормативно осуществляющей власть институциональной системе.
Государственные и политические деятели, ученые, разрабатывавшие идеи местного самоуправления в России того времени, прежде всего стремились найти ответ на вопрос, как компетентно установить круг интересов местного самоуправления и создать условия, чтобы они могли выполнить свою главную задачу - помочь людям осознать и реализовать собственные интересы, создать предпосылки для разумного и социально-эффективного поведения граждан.
Особенностью общественного состояния России данного периода было то, что значительная часть населения в силу объективных причин не могли по достоинству оценить личную свободу и гражданские права. Крепостничество и вытекающие отсюда нищета, бесправие и предрассудки народа обусловили преобладание патерналистского отношения к государству как к высшей инстанции, которая имеет право попирать интересы личности, устанавливать приоритет общества над индивидом. Для России же (второй половины XIX века) ключевым понятием являлась не личность, как на Западе, а общество (община, "мир", народ). Существенными характеристиками этого массового, многими не осознаваемого восприятия мира, являлись: личная несостоятельность человека, растворение частных интересов, взглядов, мнений в "общих" интересах, взглядах, мнениях; отрицание "неотъемлемых" прав личности, уравнительное этатистское сознание, ставшее доминирующим в обществе. Все это не способствовало естественному росту основ местного самоуправления снизу.
Понимание роли прав и свобод личности, ее самостоятельности в решении своих насущных проблем, которое так необходимо при строительстве местного самоуправления, было характерно для многих представителей российской интеллигенции. Но их практическая реализация либо откладывалась на неопределенный срок, либо не признавалась в качестве значительной общественной проблемы для России. А это свидетельствовало, что формирование основ гражданского общества (через институт местного самоуправления), где каждый индивид, способен сам отвечать за себя -находилось в самом начале своего развития.
Политико-правовые основы развития местного самоуправления в России в конце XIX века и начале XX столетия
В России, второй половины XIX века, возникла сложная ситуация, приведшая страну к кризису политических отношений. Центральная власть, общество оказались перед лицом множества взаимозависимых проблем: экономических, финансовых, внешнеполитических, идеологических и т.п. То есть вопрос о проведении реформ 60-х гг. XIX столетия был поставлен самой жизнью. Застой в сфере политики, экономики, идеологии привел к осознанию необходимости демократизации общества, конструирования новых властных отношений. Это вынудило Александра II пойти на реформы. Пробуждение «новых сил», т.е. общественного мнения сыграло значительную роль в подготовке и проведении реформ. Поражение в Крымской войне обнажило упадок всех сфер общественно-политического развития и дало мощный толчок модернизационным процессам. Исследователь этого периода Ю.Б. Соловьев справедливо отмечал, что «все мировое развитие ставило царизм перед беспощадной необходимостью преодолеть разрыв, отделявший Россию от европейских государств»142.
Государственные политические деятели того времени, ставшие отцами земской реформы - системы местного самоуправления в России -НЛ.Милютин, Е.П.Ковалевский, М.А.Корф, А.М.Унковский пришли к осознанию того, что государственная власть, общественная система сильна не тогда, когда она выглядит несокрушимой и опирается на силу, а когда проявляет максимальную заботу о членах общества, обеспечивает оптимальные условия для их свободного созидательного труда, развивает их способности и талант143. Идеологи становления и развития института местного самоуправления, в России пришли к выводу, что именно этот институт способен урегулировать взаимоотношения (в том числе и властные отношения) между человеком и человеком, личностью и обществом, социальными группами, классами и государством .
Положение о крестьянах (1861 года), ставшее правовой основой крестьянского самоуправления, земская реформа (1864 г.) были необходимым следствием освобождения крестьян от крепостной зависимости и «дарования» им гражданских прав. Центральная власть, инициируя демократические преобразования в России, экономические и политические изменения, породила мощное стремление на местах к самостоятельности, но сама в то же время несла на себе огромный бюрократический аппарат, не заинтересованный в изменении системы и структуры управления. Мудрость же государственной власти, как отмечали разработчики местного самоуправления в России, должна состоять в способности учитывать конкретно сложившиеся условия, в обеспечении оптимального распределения сил в системе властных отношений, в устранении тормозящих общественное развитие властных диспропорций.
Публично-властные отношения, затрагивающие каждого в системе местного самоуправления, теперь должны были работать в режиме постоянного общественного диалога на демократических началах, где мера прав и обязанностей определяется только на основе общественного согласия и взаимной ответственности. Такую линию было трудно выдержать. Однако в ней существовала гарантия отказа от прежних монологичных форм властвования. Открывался в будущем путь к построению развитых институтов гражданского общества. Возникала возможность призвать к работе различные элементы общества, которые оставались до этого вне всякого участия в жизни страны. Появлялась возможность создать демократически эффективную властную структуру управления, которая осуществляла бы деятельность не только для народа в его интересах, но самим народом в своих интересах.
Как было рассмотрено в первом разделе, многие исследователи (А.Градовский, А.Васильчиков, К.Пажитнов, В.Веселовский и др.) считали, что местное самоуправление в собственном смысле не может быть декретировано сверху. Однако в России, в условиях сверхцентрализованного государства по сути отсутствовали возможности для формирования предпосылок естественного роста этого института снизу, поэтому проведение крупных преобразований государственного масштаба (а рассматриваемые реформы были, по существу, комплексными, ибо они касались всех сторон жизни общества - судебной, военной, земской, городской и т.п.) возможно было только по инициативе самодержавной власти, путем властного вмешательства государства. Однако преобразования сверху на всех этапах реализации нуждаются в многообразной поддержке снизу, в активном участии и содействии всего общества. Следовательно, эффективным процесс становления и развития института местного самоуправления мог стать только в результате использования энергии широких масс, а не только указов и команд сверху145.
Ход реформ местного самоуправления 60-х годов, контрреформ 90-х годов XIX столетия объективно показал, что процесс становления и развития местного самоуправления, это процесс борьбы за децентрализацию управления за негосударственный статус земств, оптимальное перераспределение властных полномочий. Фактически, на наш взгляд, это была борьба за реализацию того, что в современной политологии определяется понятием «субсидиарности» в структуре социального управления. То есть местное самоуправление - это тот уровень, который позволяет создать механизмы решения важных «низовых» вопросов без вмешательства государства.
Исследования процесса реформирования еще раз показали, что Россия в историческом плане запаздывала с реформами в социально-экономической сфере, в том числе и с реформами местного самоуправления. В результате чего накапливался клубок противоречий, приближавших революционные катаклизмы.
Как это ни парадоксально, но введение института местного самоуправления в российское социальное пространство конца XIX - начала XX в. детерминировало переход существующих в каждой общественной системе в латентном виде конфликтных тенденций в открытую социальную форму их проявлений; инициировало "выброс" негативной социальной энергии в пространственно временной континуум общества.
Крестьянская реформа (1861 г.), Земская реформа (1864 г.) проводившиеся в рамках демократизации всего общества по своей сущности должны были удовлетворить как минимум два требования, стремление улучшить местное хозяйственное управление; дать выход "свободным стремлениям общества" (то есть единодушному громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением)146. Реформы преследовали цель: децентрализация управления и развитие начал местного самоуправления в России.
Проблемы местного самоуправления в деятельности I - IV Государственных Дум и Временного правительства
К народному представительству люди стремились с глубокой древности. Под звон колоколов в Новгороде, Пскове, Москве, Владимире собиралось народное вече, чтобы решать жизненно важные вопросы. В известной степени продолжением этой формы народного представительства позднее был Земский собор. Попытки поставить страну на конституционный путь впоследствии были предприняты при Александре П. На 1 сентября 1810 г. было даже запланировано открыть Государственную Думу, созданную согласно идеям И.М.Сперанского, по образу и подобию европейских парламентов. Однако активный поиск конкретных форм конституционного устройства, а также значения и места местного самоуправления в жизни России был отложен на конец XIX - начало XX в., когда появляются политические партии, требующие созыва Земского собора с представителями от народа, с целью разрушения самодержавного строя, развития полного народовластия на основе идей местного самоуправления.
Осенью 1904 г. в Петербурге прошел съезд представителей местного самоуправления - земств. Четыре дня в октябре земцы бурно требовали от правительства закона о правах личности и созыва представительного, выборного от населения органа власти. Во многом под их воздействием был представлен доклад министра внутренних дел П.Д.Святополк-Мирского "О необходимости реформ государственных и земских учреждений и законодательства". Наряду с преобразованием правительствующего сената, комитета министров, расширением прав земских органов местного самоуправления, предлагалось привлечь представителей выборных от населения (от органов местного самоуправления на местах) к участию в работе Государственного совета на правах его членов, или создать особое совещание при Государственном совете, "на предварительное рассмотрение которого могли бы поступать вносимые в Совет предложения"204. Такие преобразования, по мнению министра внутренних дел, не противоречили исконным историческим началам государственного строя и развивали бы систему местного самоуправления в России. Но именно эти предложения не вошли в Указ 12 декабря 1904 г. "О мерах к усовершенствованию государственного порядка"205.
Начавшаяся в январе 1905 г. революция еще более обострила проблему политических реформ, реформирования местного самоуправления в России. 6 августа 1905 г. Николай II подписал манифест, которым в системе державной власти учреждалась законосовещательная Государственная Дума.
11 декабря 1905 г. был издан закон о выборах в I Государственную Думу. По этому закону выборы были не прямые, не равные, не всеобщие и не демократические, но все же это был шаг вперед по пути реорганизации и реформирования как верховной власти, так и власти на местах.
Исследуя проблемы местного самоуправления в деятельности I-IV Государственных Дум, необходимо кратко охарактеризовать политический фон, на котором они рассматривались и решались. Речь идет о месте и роли Государственной Думы в политической системе дореволюционной России, о ее соотношении с исполнительной властью, о реальных возможностях Государственных Дум в борьбе за становление и укрепление местного самоуправления в России.
Глубина и масштаб первой русской революции, с одной стороны, отразили гнев и возмущение народа своим социально-экономическим положением, отсутствием гражданских прав и свобод, возможности через представительные органы, органы местного самоуправления на местах решать насущные вопросы. С другой стороны, она оказала решающее воздействие на изменения, произошедшие в государственном строе России в начале XX столетия.
Важнейшим документом, с которым многие реформатора связывают изменения формы правления, дающие возможность развиваться идеям местного самоуправления на российской почве был Манифест 17 октября.
Автор одного из проектов Манифеста С.Ю.Витте полагал, что данный документ "окончательно и бесповоротно вводит Россию на путь конституционный, то есть в значительной степени ограничивающий власть монарха и устанавливающий соотношение власти монарха и выборных от населения"206.
Либеральная интеллигенция, видные русские политологи, юристы считали, что основы конституционного строя, дающие широкий размах деятельности местного самоуправления в России, были заложены именно Манифестом 17 октября. И главным аргументом в пользу такого заключения было то, что законодательная власть царя отныне была разделена с Государственной Думой, избиравшейся народом207. В действительности Манифест более сыграл роль катализатора общественных отношений, чем основы для законодательного органа.
Одной из важнейших проблем, вокруг которой активизировалось осмысление объективно необходимых социальных преобразований стало местное самоуправление.
Интересные идеи, касающиеся развития местного самоуправления, увеличения его компетенции, придания ему общественной значимости были заключены в проекте Основного государственного закона Российской империи, подготовленного конституционно-демократической партией в 1906 г., в рядах которой находились многие лучшие русские юристы, государствоведы
Так, глава 5 касалась деятельности Государственной Думы, которая, как предполагалось, должна состоять из двух палат: земской, избиравшейся губернскими, земскими собраниями, городскими думами, и палаты народных представителей, избиравшихся на три года на основе всеобщих, равных, прямых и тайных выборов. Тем самым представители местного самоуправления, досконально знавшие нужды и чаяния народа, могли через органы публичной власти государства донести свою точку зрения до общественности и имели реальные возможности по ее реализации в виде законопроекта. Однако в редакцию Основных законов от 23 апреля 1906 г. эти положения не попали, как радикальные.
Таким образом, реально за самодержавием сохранялись не только исключительные права в сфере исполнительной власти, но и серьезные прерогативы в законодательной области. Все это служит подтверждением выводу о том, что в начале XX в. в России установилась только переходная форма правления от абсолютной к дуалистической монархии, что накладывало серьезный отпечаток на деятельность I-IV Государственных Дум, создавало реальные трудности в борьбе за становление и развитие местного самоуправления в России.
