Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Современное состояние исследований роли и функций некоммерческих организаций 23
1. Дефиниции и трактовки термина «некоммерческие организации» в концепции третьегосектора ,. 25
2. Добровольные ассоциации в концепции социального капитала: роль в распространении социального доверия и укреплении демократии 35
3. Гражданские объединения и альтернативное производство общественных благ:
экономические теории НКО 59
4. Концепция политических сетей как методологический инструмент анализа 77
ГЛАВА 2. Формы и механизмы участия нко в конструировании политического курса в сфере социальной политики в республике карелия 97
1. Развитие третьего сектора в Карелии: контекст появления и закрепления механизмов участия в политическом процессе 97
2. Институционально-правовое пространство участия НКО в принятии и реализации решений в сфере социальной политики в Республике Карелия 115
3. НКО как поставщики услуг: участие в реализации социальной политики в рамках отдельных проектов 142
Заключение 168
Список литературы 175
- Дефиниции и трактовки термина «некоммерческие организации» в концепции третьегосектора
- Добровольные ассоциации в концепции социального капитала: роль в распространении социального доверия и укреплении демократии
- Развитие третьего сектора в Карелии: контекст появления и закрепления механизмов участия в политическом процессе
- Институционально-правовое пространство участия НКО в принятии и реализации решений в сфере социальной политики в Республике Карелия
Введение к работе
Структурно развитое гражданское общество рассматривается в качестве
одного из индикаторов развития демократии в государстве. Степень зрелости форм и механизмов участия структур-гражданского общества в принятии и реализации решений свидетельствует об уровне открытости политико-управленческого процесса и обуславливает его эффективность. Ответив, таким образом, на вопрос о том, каково участие структур гражданского общества в разработке и претворении в жизнь политического курса, а также о том, как складываются отношения структур гражданского общества и органов власти в различных областях политики, исследователь получает возможность оценить уровень демократичности политической системы в государстве.
По сравнению с 90-ми гг., исследовательский интерес к проблематике гражданского общества более чем скромный. Одной из причин уменьшения исследовательского интереса является переход от анализа природы гражданского общества и траектории его развития в современной России к изучению его конкретных проявлений и таких структурных элементов как гражданские ассоциации, некоммерческие организации (далее - НКО) и др. Все чаще объектом научных изысканий с последующей интерпретацией результатов в рамках общей дискуссии о степени зрелости гражданского общества выступают НКО и их деятельность с перспективы воздействия на повышение эффективности политического процесса.
В то же время в российском публичном пространстве вновь развернулась дискуссия о гражданском обществе, пускай и не в прежнем объеме, однако именно сквозь призму деятельности НКО как основных его компонентов. Недавние инициативы российских федеральных властей по систематизации нормативно-правовой базы деятельности НКО, созданию системы государственной поддержки НКО, структур взаимодействия с гражданским обществом на федеральном и региональном уровнях стали причиной многочисленных дебатов в кругах представителей некоммерческого сектора, политиков, чиновников и, конечно, научного сообщества о роли НКО в обществе, содержании и границах их деятельности, месте в политическом процессе и т. д.
Разворот внимания органов власти к деятельности НКО, а также изменение их риторики в отношении НКО помимо других причин имеет и объективную
причину - трансформация процесса управления и публичной политики. В настоящее время исследователями фиксируется наличие целого ряда новых тенденций в процессе управления: децентрализация управления, мультипликация акторов управления, смена государство-центристской модели управления общественно- центристской, передача традиционных государственных функций негосударственным , акторам и др.1 Сфера публичной политики и управления изменяется, прежде всего, потому, что помимо государства участниками процесса выработки и реализации публичной политики становятся структуры бизнеса и гражданского общества. НКО становятся важными участниками управленческого процесса, что требует более глубокого знания их природы, особенностей их функционирования, как для понимания траектории развития политико-управленческого процесса с их участием, так и для выработки практических рекомендаций, способных вывести управление на более высокий уровень эффективности.
Принимая во внимание тот факт, что НКО функционируют, прежде всего, как поставщики социальных благ и услуг различным группам населения, особенно важным представляется рассмотрение их деятельности как акторов социальной политики, берущих на себя выполнение аналогичных государственным функций в сфере социальной заботы и защиты. На фоне модификации традиционных управленческих функций, отправляемых государством, НКО становятся полноценными акторами социальной политики наряду с органами государственной власти. Как отмечают исследователи, имеет место четкая тенденция возрастания политического значения групп интересов, коими являются и НКО, для складывания новой системы функционального представительства участниками которой, «представляющими интересы третьей стороны (первая и вторая-государство и бизнес), наряду с профсоюзами, нередко оттесняя их на второй план, стали НКО».3 В свете этого чрезвычайно важным представляется анализ того, как
1 Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. - 2001. - № 3. - С.
- 103-112; Pierre J., Peters G. Debating Governance. Authority, Steering and Democracy. - Oxford, 2000. - 272 p.;
Stoker G. Governance as Theory: Five Propositions II International Social Science Journal. - 1998. - N 155. - P. 17-
38;
2 Ливший Л. Межсекторное взаимодействие и public policy как область исследований экспертно-
аналитических центров // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и
общество)». - 2007. - № 1. - С. 47- 53
3 Перегудов С. Группы интересов в условиях перехода к информационному обществу // Мировая экономика
и международные отношения. - 2004. - № 6. - С. 16
обнаруживает себя эта тенденция в России, где НКО, что можно уверенно констатировать, прочно заняли свою нишу, несмотря на довольно короткий период своего существования.
Несомненно, что особенно актуальным является вопрос о том, как выстраиваются отношения органов власти и НКО в поле социальной политики в разных регионах страны. Инициированная федеральными властями административная реформа, ставящая целью повышение прозрачности деятельности государственных органов посредством привлечения к выработке и реализации решений объединений граждан и реформы в сфере предоставления социальных услуг населению no-разному реализуется в регионах. Это еще более актуализируют проблему анализа участия НКО в управлении и выработке и реализации социальной политики. Новизна для отечественного управления практики привлечения НКО к принятию решений обуславливает важность осмысления того, какие факторы определяют успешность/ неуспешность и эффективность/ неэффективность подобных форм взаимодействия органов власти и структур гражданского общества в разных регионах. Подобный анализ «полезен» с точки зрения возможности перенесения лучших практик на общероссийский уровень.
Таким образом, актуальность данной работы определяется, во-первых, повышенным интересом к проблемам функционирования НКО в России в настоящий период в пространстве общественной дискуссии, а во-вторых, потребностью проанализировать проявления объективных тенденций модификации процесса управления в России.
Объектом настоящего исследования являются НКО, функционироующие в сфере предоставления основных социальных услуг различным группам населения и взаимодействующие с органами власти в отношении принятия и реализации решений по предоставлению социальных услуг4.
4 В Национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг» прописано, что к социальным услугам относятся: социально-бытовые услуги, социально-медицинские, социально- психологические, социально- педагогические, социально- экономические, социально- правовые. Именно этот перечень используется в настоящем исследовании при определении совокупности НКО, деятельность которых подвергается анализу. Исходя из этого, при анализе не рассматривалась деятельность, например, экологических НКО, несмотря на то, что с некоторыми оговорками предоставляемые ими услуги также могут быть определены как социальные, а сами они могут рассматриваться как функционирующие в сфере социальной политики, что зависит от того, что понимается под социальной политикой (см. ниже)
Предметом исследования является участие НКО в выработке и реализации принимаемых органами государственной власти решений в рамках проводимой социальной политики, которое рассматривается в свете теорий взаимодействия НКО и государства и нового способа управления.
В диссертационном исследовании социальная политика рассматривается в
рамках более узкого подхода. В широком смысле социальная политика понимается
как «форма сознательного воздействия на социальную сферу жизнедеятельности
людей с целью ее изменения в интересах участников этих отношений»5, как «сфера
государственной деятельности, имеющая своим содержанием целенаправленное,
организованное регулирование социальных отношений, осуществляемое
заинтересованными общественными субъектами в направлении формирования
устойчивой, сбалансированной социальной структуры общества»6, как «интеграция
механизмов и способов, посредством которых исполнительная власть, центральное
и региональные правительства, а также органы местной власти влияют на жизнь
населения, стремятся способствовать социальному равновесию и стабильности»7 .
Иными словами, в широком смысле под социальной политикой понимается
совокупность всех мер, предпринимаемых органами государственной власти с
целью положительного влияния на жизнь граждан и поддержания социальной
стабильности. Однако в этом смысле, социальная политика, как справедливо
отмечают отечественные исследователи, «не существует в отрыве от политики
государства вообще, а также от конкретной политики: от экономической,
налоговой, бюджетной, внешней и т.д.». Поэтому для реализации задач
исследования социальная политика рассматривается в более узком смысле.
Социальная политика рассматривается как совокупность разрабатываемых и
предпринимаемых ответственными государственными органами
институционализированных мер социальной поддержки населения, которые принимают форму социальных услуг. Подобное понимание социальной политики относит ее к сфере управления и администрирования, не отнимая, однако, у нее ее политической сущности. Социальная политика предстает в этом смысле как
5 Государственное управление и политика / Под. Ред. Л.В. Сморгунова. - М, 2006. - С. 119
6 Констинтинова Л. Социальная политика: штрихи к социологической концепции // Социологические
исследования. - 2005. - № 1. - С 37
7 Ярская В. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа //
Журнал исследований социальной политики. - 2003. - № 1. - С. 15
8 Государственное управление и политика. С. 121
деятельность по разработке соответствующими государственными органами мер социальной защиты и поддержки населении, принимающих вид социальных услуг, и их реализации (предоставлению) для населения в соответствии с прописанными обязательствами органов власти.9
Целью настоящего исследования является анализ условий, способов, форм участия НКО в разработке и реализации государственной социальной политики и, соответственно, факторов, обуславливающих участие НКО на примере анализа функционирования НКО в Республике Карелия.
Достижение поставленной цели предполагает выполнение нескольких взаимосвязанных научных задач.
Прежде всего, представляется чрезвычайно важным проведения анализа теоретической дискуссии о содержании термина «некоммерческие организации», начатой в рамках западной традиции изучения гражданского общества и ассоциаций граждан и продолженной в российской науке. Несмотря на то, что НКО являются феноменом, история функционирования которого в России сравнительно коротка, сам термин занял прочное место в категориальном аппарате отечественных общественных наук. Тем не менее, нельзя не отметить, что российская традиция изучения природы феномена и содержания сути самого понятия «НКО» еще молода и находится в стадии своего становления. Предпринимаемый анализ дебатов о дефинициях исследуемой формы самоорганизации граждан имеет целью представление накопленных в западной традиции точек зрения на содержание понятий «НКО» и «третий сектор», их соотношение, а также соотнесение их с мнениями, разделяемыми отечественными исследователями для более глубокого понимания исследуемого феномена.
В тесной связи с этим одной из задач исследования является анализ западной теоретической дискуссии о функциях НКО в обществе с целью применения накопленного западными коллегами опыта научной рефлексии при анализе особенностей российского случая. В работе предпринимается попытка раскрыть содержание двух основных теоретических подходов к изучению деятельности НКО
9 Необходимо отметить, что в данном исследовании была осуществлена попытка преодолеть известную дихотомию «политика/ управление», долгое время существовавшая в теории государственного управления, в соответствии с которой выделяется две сферы, взаимопроникновение между которыми рассматривается как нежелательное: сфера принятия решений (политика или politics) и сфера реализации решений (управление, policy-making или administration) (Государственное управление и политика / Под. Ред. Л.В. Сморгунова. - М., 2006. - С. 21)
в обществе, в рамках которых проводится анализ функционирования НКО на современном этапе: концепции социального капитал и экономического. В соответствии с положениями первого подхода НКО рассматриваются как структуры, активно способствующие накоплению и распространению социального доверия, а, следовательно, социального капитала в обществе, что имеет своим следствием закрепление повышение демократичности управления и эффективности экономического развития. Концепция социального капитала, находясь на пике своей популярности в общественных науках на Западе, совсем недавно привлекла внимание российских исследователей. Однако изучение феномена социального капитала отечественными исследователями еще не затрагивает аргументации, в соответствии с которой одним из важнейших агентов производства, аккумулирования и распространения социального капитала являются гражданские ассоциации или НКО. В работе предпринимается попытка детального анализа сути дискуссии о роли НКО как производителей и распространителей социального капитала в обществе, механизма функционирования НКО в качестве «аккумуляторов» социального доверия и критических положений подхода.
В рамках второго подхода деятельность НКО рассматривается в терминах теории общественного управления и экономической теории изъянов государства и рынка. НКО выступают в качестве агентов, появляющихся в ответ на неспособность государства и рынка обеспечить предоставление общественных благ на уровне, удовлетворяющем ожидания населения. Аргументация второго подхода активно используется как представителями третьего сектора в России, так и представителями научного сообщества, занимающимися разработками в данной области. В работе предпринимается попытка всестороннего раскрытия положений и тезисов этого подхода, что представляется ценным с точки зрения систематизации аргументов, накопленных в рамках идущей в этом ключе дискуссии о роли НКО. В частности, в работе предполагается обозначить основные положения теории несостоятельности государства/ рынка и теории доверия, которые раскрывают причины возникновения третьего сектора в обществе. Также видится необходимым рассмотреть традицию изучения деятельности третьего сектора с позиции теории государства всеобщего благоденствия, в рамках которой ставятся вопросы о траектории взаимодействия НКО и государства.
Одной из наиболее значимых теоретико-методологических задач исследования является анализ концепции нового способа управления и концепции политических сетей, которые служат основной методологической базой настоящего исследования. Как уже было отмечено, концепция нового способа управления задает общие рамки анализа, предпринимаемого в рамках настоящей работы. В соответствии с этой концепцией НКО выступают как актор управления наряду с государством, который активно участвует в разработке и реализации политического курса в той или иной сфере (в сфере социальной политики, в свете поставленной цели исследования). Управление являет собой процесс, характер которого меняется с вертикального на горизонтальный с возникновением сетевых способов взаимодействия между основными акторами. Акторы, представляющие государство и другие участники управленческого процесса образуют политические сети, в рамках которых и происходит формирование политического курса в той или иной сфере. Концепция политических сетей в данном случае является эффективным методологическим инструментом анализа, позволяющим раскрыть траекторию взаимодействия акторов, факторы, оказывающие влияние на складывание той или иной модели взаимодействия, способы обмена ресурсами, логику поведения акторов в сети. Концепция политических сетей также апеллирует к вышеобозначенным теоретическим подходам, поскольку предлагает оценить степень успешности взаимодействия акторов (НКО и государства), которая напрямую зависит от того, строится ли это взаимодействие на доверии или нет. Исходя из этого, в работе предпринимается попытка, на основе анализа работ отечественных и зарубежных исследователей, изложения основных положений концепции политических сетей как инструмента анализа отношений государства и других участников политико-управленческого процесса (НКО) и применения алгоритма и логики сетевого анализа политики для реализации поставленной цели.
Система сложившихся сетей взаимодействия НКО и органов власти в сфере выработки и реализации социальной политики не является однажды заданной, но видоизменяется по ходу своего развития под влиянием многих факторов. Одним из таких факторов, безусловно, является логика развития самого третьего сектора, уникальная для каждого региона. Для понимания того, что обусловило появление и закрепление тех или иных форм участия НКО в разработке и реализации значимых
решений в поле социальной политики, наличествующих способов и форм взаимодействия НКО и государственных акторов и логики выстраивания диалога между ними необходимо иметь четкое представление о том, как шло развитие сектора НКО в регионе. Анализ контекста возникновения третьего сектора в Республике Карелия, периодизации его развития, ключевых этапов его функционирования также является важной задачей настоящего исследования.
Ответ на вопрос о том, каким образом участвуют НКО в процессе разработки и реализации значимых решений в поле социальной политики невозможно дать без анализа формально-институционального пространства участия НКО, существующего в регионе. НКО выстраивают стратегии взаимодействия с властями по выработке и реализации политико-управленческих решений, прежде всего, исходя из тех формальных возможностей, которые существуют и которыми они могут воспользоваться. Иными словами, следующим значимым шагом при анализе является определение и оценка формальных каналов и институтов участия НКО в политико-управленческом процессе, которые и задают основное направление функционирования НКО и их диалога с органами власти, что также является одним из этапов сетевого анализа. Соответственно, одной из задач исследования является анализ совокупности институциональных возможностей участия НКО на «входе» при принятии решений в сфере социальной политики и существующих возможностей на «выходе» при претворении принятых решений в жизнь. Эти возможности закреплены в совокупности законодательных актов как федеральных, так и региональных, которые структурируют пространство деятельности НКО как с точки зрения реализации собственных целей, так и с перспективы выстраивания отношений с органами власти.
Наконец, в работе представляется возможность оценить влияние на участие НКО в разработке и реализации решений в пространстве социальной политики такого важного фактора как включенность карельских НКО в различные формы трансграничного сотрудничества. Являясь одной из отличительных особенностей функционирования карельского третьего сектора активное участие в трансграничном сотрудничестве накладывает свой отпечаток и на то, каким образом карельские НКО реализуют свой потенциал в качестве акторов социальной политики. В работе ставится задача проанализировать, как вовлечение НКО в
реализацию совместных проектов с зарубежными коллегами повлияло на их взаимодействие с органами власти в сфере социальной политики. Выполнение этой задачи попутно предполагает обозначение того, что понимается под трансграничным сотрудничеством НКО, описание общего контекста развития трансграничного сотрудничества НКО в Карелии, а также форм, способов и методов реализации проектов совместно с НКО из других стран. Кроме того, анализ воздействия этого фактора также является очень актуальным, поскольку исследования данной стороны деятельности НКО еще не являются широко распространенными в отечественной науке.
Проблематика функционирования третьего сектора и НКО в современных обществах находится в объективе научных исследований уже около трех десятилетий в зарубежной, а в течение двух последних десятилетий и в отечественной науке. Безусловно, необходимо отметить, что схожие проблемы рассматривались и ранее, в классической политической науке в рамках рассуждений о природе и функциях групп интересов, а также в традициях осмысления проблем гражданского общества Г. Гегелем10, А. де Токвилем11, А. Бентли12, Ф. Шмиттером , Р. Даль14 и др. Однако первые исследования именно третьего сектора, а за ними отражающие их результаты научные статьи и монографии появились только в 80-е гг. XX в. . Несмотря на то, что термин «третий сектор» появился благодаря А. Этциони15 в 70- е гг., еще предстояло ждать около десятилетия до «всплеска» научно-исследовательской активности в этом поле. Кроме того, как отмечают зарубежные исследователи, интерес к феномену НКО и третьего сектора развивался циклично, с наличием нескольких «ям» и «пиков» в рамках сразу нескольких традиций, что затрудняет построение какой-либо линейной схемы развития исследований данной проблематики.1 Прежде всего, первоначально внимание к третьему сектору было приковано в рамках
10 Гегель Г. Ф. Философия права. - М.: Мысль, 1990. - 524 с.
11 Токвиль А. Демократия в Америке. - М.: Прогресс, 1994. - 560 с.
12 Bentley A. The Process of Governance: a Study of Social Pressures. - New Jersey, 1995. - 533 p.
13 Шмиттер, Ф. Неокорпоратизм. II Политические исследования. -1997. - N 2. - С. 14-22
14 Dahl R. Polyarchy: Participation and Opposition. - Yale, 1972. - 267 p.
15 Etzioni, A. The Third Sector and Domestic Missions II Public Administration Review. - 1973. - N 33. - P. 314-
323
16 Lewis D. Bridging the Gap?: the Parallel Universes of the Non-profit and Non-governmental Organisation
Research Traditions and the Changing Context of Voluntary Action [Electronic resource]. - Электрон, ст. -
Лондон, 2007. - Режим доступа к ст.: 1 .pdf.
свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.
направления научного анализа проблем изменяющегося государства всеобщего благоденствия. В этом дискурсе НКО рассматривались в контексте трансформирующейся системы государственного социального обеспечения как параллельно существующая альтернатива. В работах таких исследователей как П. Флора17, Г. Хансманн18, Н. Йонссон19, Й. Эспинг-Андерсен20 и др. авторы уделяют внимание третьему сектору как возможной альтернативе переживающему кризис государству всеобщего благосостояния с экономической, политической и социальной перспективы его реформирования. Однако в этих работах природа третьего сектора, причины его появления, грани его функционирования не являются объектом глубокого теоретического осмысления. Исследователи описывали негосударственное пространство социального обеспечения, появившееся вследствие способности общества к неполитической самоорганизации, без какого-либо категориального и аналитического оформления этого специфического феномена.
Кризис государства всеобщего благоденствия в Европе в 80-х гг. вызвал большой интерес к традиции изучения так называемой социальной экономики (social economy, l'economie social), традиции, которая, по утверждению французских исследователей, насчитывала уже более 150 лет. Именно это научное направление, включающего в свой фокус изучения различные проявления ассоциативной активности граждан (кооперативы, благотворительные фонды, НКО и др.), направленной на удовлетворение своих материальных благ, и положил начало традиции теоретического осмысления природы третьего сектора. Всплеск интереса к третьему сектору в рамках этой традиции наблюдается среди французских социальных экономистов: Ж. Делор22, Ж. Лавиль23, Ж. Дефурни24, П.
17 Flora A., Alber J. Modernization, Democratization and the Development of Welfare States in Western Europe II
The Development of Welfare States in Europe and America I (ed. by Flora P., A. Heidenheimer). - New Jersey,
1980.-С 256-272
18 Hansmann H. The Role of Nonprofit Enterprise II Yale Law Journal. - 1980. - N 89. - P. 839- 901
19 Jonsson N. The Welfare State in Transition: the Theory and Practice of Welfare Pluralism. - Massachusetts, 1988.
- 243 p.
20 Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. - Princton, 1990. - 260 p.
21 Moulaert F., Ailenei O. Social Economy, Third Sector and Solidarity Relations; a Conceptual Synthesis from
History to Present II Urban Studies. - 2005. - Vol. 42. - No 11. - P. 2037-2053
22 Delors, J. The European Union and the Third Sector II The Third Sector in Europe. - Cheltenham. - 2001. - P.
207-233
23 Evers, A., Laville, J-L. Defining the Third Sector in Europe II The Third Sector in Europe. -Cheltenham, 2001. -
P. 11-40
24 Defourny J. The Emergence of Social Enterprise. - London and New York, 2001. - 384 p.
Девельтер . Исследователи социальной экономики заложили основы теоретического фундамента изучения третьего сектора, определив его как пространство активности граждан по реализации собственных (материальных, прежде всего) потребностей, располагающееся между двумя основными формами активности: публичной и частной. Исследователями активно использовался термин «третий сектор», хотя и без глубоких теоретических обоснований. Тем не менее, эта традиция характеризовалась «сведением воедино всех форм негосударственной и внерыночной активности индивидов, имеющей целью преодоление несостоятельности этих двух сфер и рассмотрения их как подвиды одного и того же феномена». Именно благодаря активизации интереса к ассоциативной стороне жизни граждан в пространстве удовлетворения личных потребностей появилась масса публикаций по проблемам добровольного сектора, благотворительности, филантропической активности индивидов. Научные публикации авторов, занимающихся изучением деятельности организаций третьего сектора в дискурсе социальной экономики, спровоцировали своего рода терминологическую «путаницу», которая стала сигналом о необходимости подведения прочного теоретического фундамента под эту проблематику. Однако уместно вести речь о двух, бывших какое-то время практически независимых и незнакомых друг другу традициях изучения рассматриваемого феномена: американской и европейской. Этим во многом объясняется и сохранение по сей день в публикациях европейских и американских авторов терминологических различий.
Конец 80-х гг.- начало 90-х гг. являют период, когда НКО организации привлекают к себе внимание в рамках сразу нескольких дисциплин и научных традиций. Прежде всего, внимание на НКО обратили исследователи социально-
Develter P. From Sector to Movements in the South II Review of International Cooperation. - 1993. - Vol. 86. - N 1.-P. 73-81
26 Morris, S. Defining the Nonprofit Sector: Some Lessons from History II Voluntas: International Journal of
Voluntary and Nonprofit organizations. - 2000. - Vol. 11. - N 1. - P. 25-43
27 Lohmann R. The Commons: a Multidisciplinary Approach to Nonprofit Organization, Voluntary Action, and
Philantropy II Nonprofit and Voluntary Sector Quaterly. - 1992. - Vol. 11. - P. 309- 324
28 Традиция изучения «добровольного сектора и добровольной активности» зародилась в американской
социологии раньше всплеска интереса европейских исследователей к проявлениям социальной экономики.28
В частности, в середине 70-х гг. в США уже функционировала известная сейчас Ассоциация исследований
некоммерческих организаций и добровольной активности (Association for Research on Nonprofit Organisations
and Voluntary Action, ARNOVA), под эгидой которой с середины 70-х проводились ежегодные конференции,
имеющие целью интеграцию исследований добровольной активности индивидов в общее
междисциплинарное пространство. Постепенно в рамках американской традиции зародилось и окрепло
направление «voluntary studies» как отрасль социологии, которое впоследствии постепенно стало частью
более широкого направления изучения третьего сектора и НКО.
политических процессов в развивающихся странах в связи с небывалым ростом количества НКО в странах Азии, Африки и Латинской Америки в 80-е гг.29 объясняется смещением фокуса внимания организаций и стран- доноров на третий сектор при распределении финансовой помощи. НКО стали восприниматься как структуры, которые наиболее эффективно могут распорядиться предоставляемой помощью, нежели национальные правительства развивающихся стран. Вызванная этим «ассоциативная революция» в развивающихся странах стала предметом как монографий таких известных исследователей этой проблематики как Д. Кортен30, Д. Кларк31, Р. Холлоуэй 32, М. Эдварде33, К. Уэллард34 и др, так и научных статей35. Анализ деятельности НКО в развивающихся странах в рамках этого дискурса существенно обогатил традицию изучения НКО. Спектр проблем, рассматриваемых работающими в данном направлении исследователями чрезвычайно широк: роль третьего сектора в повышении эффективности управления, консолидации демократии, преодолении бедности, устойчивом развитии, социальной политике, проблемы эффективного менеджмента НКО и повышения организационной стабильности и др. Как отмечает Д. Льюис, именно на базе этого исследовательского направления впервые были предприняты чрезвычайно успешные попытки междисциплинарного исследования роли и функций НКО в обществе, что подготовило фундамент для последующей систематизации теоретических оснований научного поиска по этой проблематике.
Clarke, G. Non-governmental Organizations and Politics in the Developing World I G. Clarke II Political studies. -1998.-XLVI.-P. 36-52.
30 Korten D. Getting to the 21st Century: Voluntary Action and the Global Agenda. - West Hartford, 1990. - 270 p.
31 Clarke J. Democratising Development: the Role of Voluntary Organisations. - London, 1991.- 268 p.
32 Holloway R. Doing Development: Governments, NGOs and the Rural Poor in Asia. - London, 1989. - 233 p.
33 Edwards M. Making a Difference: NGOs and Development in a Changing World. - London. - 1992. - 256 p.
34 Wellard K., Copestake J. Non-governmental Organisations and the State in Africa: Rethinking Roles in
Sustainable Agreeculture. - London, 1993. - 364 p.
35 См., напр.: Salamon L. The Rise of the Nonprofit Sector II Foreign Affaires. - 1994. - N 73. - P. 96- 112; Fowler
A. Capacity Building and NGOs: a Case of Strengthening Ladles for the Global Soup Kitchen? II Institutional
Development. - 1995. - Vol. 1. - N 1. - P. 18-24; Brett E. The Participatory Principle in Development Projects: the
Costs and Benefits of Cooperation II Journal of Public Administration and Development. - 1996. - Vol. 16. - N 1.-
P. 5-21; Anheier H. Themes in International Research in the Nonprofit Sector II Nonprofit and Voluntary Sector
Quarterly. - 1990. - Vol. 19. - N 4. - P. 371-391; Kumar S., Hudock A. Grants, Contracts and NGO Accountability
in North and South Soundings II A Journal of Politics and Culture. - 1996. - Issue 4. - P. 195-202; Lewis D.,
Sobhan B. Routes of Funding, Roots of Trust? Northern NGOs, Southern NGOs, Donors and the Rise of Direct
Funding// Development In Practice. - 1998. - Vol. 8.- N 4. - P. 47- 59
36 Lewis D. Bridging the Gap?: the Parallel Universes of the Non-profit and Non-governmental Organisation
Research Traditions and the Changing Context of Voluntary Action [Electronic resource]. - Электрон, ст. -
Лондон, 2007. - Режим доступа к ст.: ,
свободный. - Загл. с экрана. - Яз. англ.
Активное развитие исследований функционирования НКО в развивающихся странах имело следствием увеличение внимания исследователей к теоретико-методологическим основаниям проводимого анализа. Уже в конце 80-х гг. появились публикации американских исследователей (Д. Дуглас , Б. Вейсброд , Р. Крамер3 , М. Липски , С. Смит и др.), в которых исследователи систематизировали теории третьего сектора, представив целый корпус объяснительных схем (теория несостоятельности государства/ рынка, теория доверия, теория взаимозависимости, теория несостоятельности благотворительного сектора и др.), раскрывающих причины появления и направления деятельности НКО в обществе как с экономической, таи к с политической перспективы. Постепенно в США сложилась целая школа исследователей, занимающихся разработками именно в этом направлении. Работа по систематизации теоретического материала была завершена в рамках масштабного исследовательского проекта под руководством наиболее известных в мировой науке на сегодняшний день исследователей третьего сектора Л. Саламона41 и X. Анхейера ~. Проект ставил целью кросснациональное сравнение масштаба, структуры и роли третьего сектора в 39 странах мира и объединил ведущих исследователей третьего сектора по всему миру. Как отмечают Л. Саламон и К. Чиннок в публикациях по окончанию проекта, работа также преследовала целью тестирование всех существующих теорий для объяснения национальных различий в композиции и структуре третьего сектора, а также предложение наиболее методологически ценного определения третьего сектора и
Douglas, J. Political Theories of Nonprofit Organization II The Nonprofit Sector: a Research Handbook. - New Heaven and London, 1987. - P.41-54 3S Weisbrod B. The Nonprofit Economy. - Harvard, 1991.-272 p.
39 Kramer R. Voluntary Agencies in the Welfare State. - Los- Angeles, 1981.- 400p.
40 Lipsky M., Smith S. Nonprofit Organisations, Government and the Welfare State II Political Science Quaterly. -
1989. - Vol. 104. - N 4. - P. 625- 648
41 Salamon, L Partners in Public Service: the Scope and Theory of Government-nonprofit Relations II The Nonprofit
Sector: a Research Handbook. - New Heaven and London, 1987. - P. 99-117; Salamon L. Of Market Failure,
Voluntary Failure, and Third-party Government: Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in Modern
Welfare State II Journal of Voluntary Action Research. - 1987. - Vol. 16. -N. 1-2. - P. 29-49; Salamon L., Anheier
H. In Search of the Non-profit Sector II Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. -
1992. - Vol. 3. -No.3. - P. 126-151.
42 L. Salamon, Anheier, H. Social Origins of Civil Society: Explaining the Nonprofit Sector Cross-nationally II
Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 1998. - Vol. 9. - No.3. - P. 213-247;
Anheier H. Themes in International Research in the Nonprofit Sector II Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. -
1990. - Vol. 19. - N 4. - P. 371-391; Anheier H. Theories of the Nonprofit Sector: Three Issues II Nonprofit and
Voluntary Sector Quarterly. - 1995. - Vol. 24. - N 1. - P. 15-23.
составляющих его компонентов. Практически все современные публикации по проблематике функционирования НКО и третьего сектора (в том числе и отечественных исследователей) апеллируют к этому масштабному исследованию в его части, затрагивающей вопросы систематизации теоретического и методологического фундамента анализа деятельности НКО и третьего сектора.
Практически одновременно с этой масштабной работой активно развивалось направление исследований НКО как структур гражданского общества, интерес к проблематике которого вновь возник на фоне трансформации тоталитарных и авторитарных режимов в Восточной Европе. Работы зарубежных и отечественных исследователей А. Циммер44, Д. Коэн45, Э. Арато, Н. Беляевой46, А. Сунгурова47, 3. Голенковой , и др. поместили в фокус своего внимания НКО как структурные элементы гражданского общества, раскрыв их функции в политическом процессе как «посредников» между властью и гражданами. Деятельность НКО рассматривалась, однако, в контексте развития гражданского общества, поскольку исследователями признавалось, что третий сектор выступает эмпирическим проявлением гражданского общества.49 Однако вскоре в отечественной науке наступил переход к изучению функционирования НКО в России без рассмотрения их в контексте становления и развития гражданского общества, а как
М. Ноженко ), представителями самого сектора НКО, а также сотрудниками различных негосударственных исследовательских организаций подготовлено большое количество публикаций.55 В них отражен весь спектр проблем современного развития НКО в России: структура и масштаб третьего сектора в России, проблемы взаимодействия НКО и органов власти, проблемы организационной устойчивости НКО и др.
Одновременно с этим «бумом» исследовательского интереса к гражданскому обществу в западной науке стало развиваться еще одно направление исследований НКО, начало которому было положено публикацией знаменитой работы Р Патнэма.56 В рамках этого направления деятельность НКО стала рассматриваться с перспективы производства и аккумуляции социального капитала. Общему анализу концепции социального капитала и проблемам ее применения для анализа политических и экономических проблем в современных обществах посвящены работы Н. Лиина57, Б. Файна58, М. Палдама59, Б. Ротстайна60, О. Демкива61, Л. Стрельниковой62, П. Шихирева63, М. Буданова64 и других отечественных и
Либоракина М. Социальное государство невозможно без сильного гражданского общества // Гражданское общество и государство. - М., 2005. - С. 48- 58
52 Сунгуров А. Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества (Некоторые проблемы
политической модернизации России) // Политические исследования. - 1999. - № 6. - С. 34 - 48.
53 Белокурова Е. В. Воздействие организаций "третьего сектора" на становление либеральной модели
социальной политики в России // Мировая экономика и международные отношения. - 1998. - №10. - С. 42 -
50.
54 Белокурова Е., Ноженко М. Молодежная политика в регионах Северо-запада: сравнительное исследование
общественного участия на разных стадиях принятия решений // Фабрики мысли и центры публичной
политики: исследовательская функция. - СПб, 2006. - С. 51- 151
55 Севортьян Н., Барчукова Н. Некоммерческий сектор и власть в регионах России: пути сотрудничества.
Результаты исследований. - М, 2002. - 52 с; Библиотека лучших практик в области взаимодействия
гражданского общества и власти на региональном и местном уровнях / под ред. Акрамовской А.Г. - М.,
2007. - 388 с; Динамика развития и текущее состояние сектора НКО в России. Доклад АНО
«Социологическая мастерская Задорина», Исследовательская группа «Циркон» [Электрон, ресурс]. -
Электрон. ст. - Москва, 2006. - Режим доступа к ст.:
l.pdf. свободный. - Загл. с экрана. - Яз. рус.
56 Putnam, R. D. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. - Princeton, 1993. - 280 p.
57 Liin N. Building a Network Theory of Social Capital II Connections. - 1999. - Vol. 22. - N. 1. -P. 28-51
58 Fine B. Social capital vs. Social Theory. - London, 2001. - 293 p.
59 Paldam M. Social Capital: One or Many? Definition and Measurement II Journal of Economic Surveys. - 2000 . -
Vol. 14.-No 5. -P. 629-653
60 Rothstein В., Stolle D. Social Capital, Impartiality and the Welfare State: an Institutional Approach II Generating
Social Capital: Civil Society and Institutions in Comparative Perspective. - New York, 2003. - P. 191- 209
61 Демкив О. Социальный капитал: теоретические основания исследования и операциональные параметры //
Социология: теория, методы, маркетинг. - 2004. - №4. - С. 99- 111; Демкив О. Концепция группового
социального капитала и ее адаптация к отечественным условиям // Социология: теория, методы, маркетинг.
-2005.-№4.-С. 104-118
62 Стрельникова Л.В. Социальный капитал: типология зарубежных подходов // Общественные науки и
современность. - 2003. - № 2. - С. 33-41
63 Шихирев П.Н. Природа социального капитала: социально-психологический подход // Общественные
науки и современность. - 2003. - № 2. - С. 17- 32
зарубежных исследователей. Работы же Э. Усланера , Д. Столе , М Леви , М. Ховарда68, Д. Меера69 и целого ряда других европейскіїх и американских исследователей посвящены анализу того, какой вклад НКО могут внести в распространение социального доверия, а, следовательно, и социального капитала, поскольку социальное доверие рассматривается в качестве базового компонента многомерного феномена социального капитала. Исследователи разделились на две группы по отношению к тезису о том, что НКО способствуют увеличению объема доверия и социального капитала в обществе. Сторонники этой посылки приводят массивы эмпирических данных, доказывающих наличие прямой связи между функционированием НКО и уровнем социального капитала в обществе (Д. Меер и др.), противники доказывают обратное (Э. Усланер и др.). В отечественной науке это направление анализа еще не получило должного внимания, однако принимая во внимание скорость, с какой концепция социального капитала обретает все большую популярность среди российских ученых, можно предположить, ЧТО в скором времени в их фокусе внимания окажется и это проблемы.
Основные исследовательские задачи, поставленные в данной работе, затрагивают проблемы взаимодействия органов власти и НКО в поле социальной политики в Республике Карелия. Как уже было отмечено, проблемы методологии анализа отношений гражданского общества и государства являются центральными в концепции политических сетей. Работы Т. Борцель , П. Богасона , Р. Роудса ,
Буданов, М. А. Влияние социального капитала на эффективность коллективного действия: традиции и перспективы // Вестник Московского университета. Сер. 21, Управление (государство и общество). - 2005. -N4.-С. 111-125.
65 Uslaner Е. Trust and Civic Engagement in East and West II Social Capital and the Transition to Democracy I (ed.
by G. Badescu and E. Uslaner). - London, 2003. - P. 81- 94; Uslaner E.M. Producing and Consuming Trust II
Political science quarterly. -2001.- Vol. 115. - No 4. - P. 569-590
66 Stolle D. Bowling Together, Bowling Alone: The Development oa Generalized Trust in Voluntary Organisations
II Political Psychology. - 1998. - N19. - P. 441- 467; Stolle D., Hoodge M. Conclusion: The Sources of Social
Capital Reconsidered // Generating Social Capital: Civil Society and Institutions in Comparative Perspective. - New
York, 2003.-P. 231-248
67 Levi M. A State of Trust II Trust and Governance I (ed. by V. Braithwaite and M. Levi). - New York, 1998. - P.
77-101.
68 Howard M. Why Post-communist Citizens Do Not Join Voluntary Organisations // Social Capital and the
Transition to Democracy I (ed. by G. Badescu and E. Uslner). - London, 2003.-'P. 165-183
69 Meer J. Rain or Fog An Empirical Examination of Social Capital's Rainmaker Effects II Generating Social
Capital. Civil Society Institutions in Comparative Perspective. - New York, 2003. - P. 133- 152
70 Borzel T. Organizing Babylon- on the Different Conceptions of Policy Networks II Public Administration. - 1998.
- Vol. 76. - N 2. - P. 253- 273
71 Bogason P. Networks in Policy Analysis: Towards a New Pragmatism [Electronic resource]. - Электрон, ст. -
Роскильд, 2004. - Режим доступа к ст.:
a0/Working_Paper 2004 8.pdf. свободный. - Загл. с экрана.-
Яз. англ
Д. Марша , Э. Кляйна и др. зарубежных авторов комплексно представляют теоретические основы и методологию сетевого анализа, попытка осуществления которого предпринята в настоящей работе. Весомый вклад в понимание принципов и алгоритма сетевого анализа внесли и работы отечественных исследователей, прежде всего, Л. Сморгунова75.
Публикации российских исследователей теоретических оснований социальной политики (Л. Якобсона , А. Стребкова , В. Ярской , В. Римского ) послужили источником анализа содержания социальной политики как процесса, траектории его протекания, участвующих акторов. Работы этих авторов сочетают теоретический анализ проблем социальной политики с обзором современного состояния и практики изучения социальной политики в современной России. Место НКО в процессе выработки и реализации социальной политики рассматривается в работах Л. Константиновой80, А. Лившина81, В. Якимца.82 Так, например, Л. Константинова осуществляет попытку обозначения общих концептуальных рамок изучения участия негосударственных акторов в социальной политике. В. Якимец подходит к анализу роли НКО как акторов социальной политики с более широкой платформы межсекторного взаимодействия,
72 Rhodes R. Understanding Governance. Policy Networks, Governance Reflexivity and Accountability. -
Duckingham, 1999. -235 p.
73 Marsh, D., Smith M. Understanding Policy Networks: towards a Dialectical Approach II Political Studies. - 200. -
Vol. 48.-P. 4-21
74 Klijn, E., Koppenjan F. Public Management and Policy Networks — Foundations of a Network Approach to
Governance If Public Management. - 2000. - Vol. 2. - N. 2. - P. 135-158.
75 Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Политические исследования. - 2001. - № 3. -
С. - 103-112; Государственное управление и политика / Под. Ред. Л.В. Сморгунова. - М., 2006. - 384 с.
76 Якобсон Л. Социальная политика: коридоры возможностей// Общественные науки и современность. -
2006. - №2. - С. 52- 66
77 Стребков А. Социальная поли гика государства // Социальное обеспечение. - 2006. - №2. - С 4- 7
8 Ярская В. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. - 2003. - № 1. - С. 11-26
79 Римский В. Социальная политика как метод решения социальных проблем // Общественные науки и
современность. - 2006. - №5. - С. 92- 96
80 Константинова Л. Становление общественного сектора как субъекта социальной политики: опыт
концептуализации и анализ реальных практик // Журнал исследований социальной политики. - 2004. - №4. -
С. 447- 468; Константинова Л. Социальная политика: штрихи к социолопгческой концепции //
Социологические исследования. - 2005. - № 1. - С 36- 44
81 Ливший А. Межсекторное взаимодействие и public policy как область исследований экспертно-
аналитических центров // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и
общество)». - 2007. - № 1. - С. 47- 53
82 Якимец В. Межсекторное социальное партнерство: возможности и ограничения [Электрон, ресурс]. -
Электрон. ст. - Москва, 2001. - Режим доступа к ст.:
htrp://, свободный. - Загл. с
экрана. - Яз. рус
исследования которого переживают в настоящее время пик популярности в отечественной науке.
Определенно увеличивается внимание исследователей к анализу процесса взаимодействия НКО и органов власти в современной России, особенно, в свете активного развития институционального диалога между этими акторами, протекающего в различных формах. Нарастает внимание российских исследователей к институтам взаимодействия НКО и государства. Работы сотрудников гуманитарно-политологического центра «Стратегия»83, В. Руденко84, И. Твердева85 и др.
В целом в отечественной науке находит свое отражение проблематика форм и методов взаимодействия НКО и власти, однако совсем не встречается публикаций по теме участия НКО в выработке и реализации социальной политики в практическом плане, что также обуславливает актуальность настоящего исследования.
Научная новизна исследования заключается в том, что в процессе анализа участия НКО в разработке и реализации социальной политики в Республике Карелия, прежде всего, предпринимается попытка обобщения накопленных в западной науке теоретических представлений по проблеме содержания понятий «некоммерческие организации» и «третий сектор». Это осуществляется на основе рассмотрения основных подходов к определению этих феноменов и сравнения различных традиций концептуализации и категориального оформления изучения этих феноменов как направления исследований гражданского общества. Кроме того, в исследовании ставится задача детального анализа современных подходов в западной науке к изучению функций НКО в обществе, попытки чего не предпринимались в отечественной науке ранее. "Научно ценным с этой перспективы является анализ содержания разработанных в современной западной
Публичная политика - 2004. Сборник статей. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб, 2004. - 120 с; Публичная
политика - 2007. Сборник статей. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб, 2004. - 120 с; Сунгуров А.Ю.
Государство и гражданское общество: как может иерархическая структура взаимодействовать с сетевой? //
Россия в постсоциалистическом міфе. - М., 2006. - С. 84-90.
84 Руденко В., Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности //
Политэкс. - 2006. - №3. - С. 143- 156 85
Твердев И. Общественно-консультативные советы (ОКС) как институциональная форма структур гражданского общества (на примере ОКС при Ростовском УФАС) // Публичная политика - 2007. Сборник статей / (Под редакцией М.Б.Горного и А.Ю.Сунгурова). - СПб, 2008. - С. 74- 87.
науке основных теоретических подходов: концепции социального капитала и экономического подхода (корпуса экономических теорий). Следует отметить, что детальный анализ направления концепции социального капитала, в рамках которого производство и аккумуляция социального капитала рассматривается сквозь призму деятельности НКО, предпринимается впервые в отечественной науке, что является ценным для продолжения научной дискуссии по этой проблематике.
Научная значимость исследования определяется также тем, что в работе предпринимается попытка интеграции теоретических подходов к изучению роли НКО в обществе и управлении с концепцией политических сетей. В сущности, попытка применения концепции нового способа управления и политических сетей для анализа роли, выполняемой НКО в обществе, и механизмов участия НКО в выработке и реализации политического курса в сфере социальной политики осуществляется впервые.
Анализ истории и особенностей функционирования НКО в Карелии также является научно значимым, поскольку комплексное рассмотрение траектории развития феномена третьего сектора в регионе осуществляется также впервые. В фокус исследования попали такие аспекты функционирования НКО в Карелии как этапы их развития с момента появления и по настоящее время, влияние институционального, социально-политического контекста, а также трансграничного сотрудничества на складывание форм и механизмов участия НКО в разработке и реализации социальной политики, а также развитие взаимоотношения с органами власти.
Практическая значимость исследования выражается в том, что материалы диссертационной работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки проблематики третьего сектора, функционирования НКО в политическом процессе и обществе в целом. Материалы диссертационного исследования могут использоваться для разработки проблематики применения концепций социального капитала, нового способа управления, политических сетей и экономических теорий третьего сектора при анализе проблем становления и развития структур гражданского общества в России. Полученные результаты могут оказаться полезными для проведения сравнительных исследований по проблемам
включения НКО в разработку и реализацию политического курса в других регионах.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут применяться для разработки курсов, проведения лекционных и практических занятий, подготовки учебных пособий по проблемам функционирования третьего сектора и НКО в обществе для студентов гуманитарных специальностей. Результаты исследования могут оказаться востребованными при выработке практических рекомендаций для органов власти по привлечению организаций третьего сектора к управлению с целью повышения эффективности, а также для НКО по выстраиванию продуктивного диалога с органами власти.
Материалы исследования также могут быть использованы при составлении аналитических отчетов и прогнозов по проблематике уровня развития, масштаба, структуры и направлений деятельности третьего сектора в регионе.
Анализ процесса формирования и реализации социальной политики в Республике Карелия с фокусом на участии НКО в настоящем исследовании предполагает использование нескольких исследовательских методов. Помимо анализа совокупности официальных документов (законодательных актов федерального и республиканского значения, региональных целевых программ, положений органов власти, концепций и др.), в которых закрепляются правила участия НКО в выработке и реализации социальной политики, особую ценность также представляет анализ внутренних материалов самих НКО (отчеты о результатах реализации проектов, уставы, информационные листки, пресс-релизы и др.). Однако необходимым также является проведение полуструктурированных интервью с представителями НКО и органов власти. Закрепленные в нормативных актах правила участия, несомненно, могут не стать «руководством к действию» как для представителей органов власти, так и для активистов НКО. В связи с этим необходимым шагом к достижению поставленной цели видится анализ аргументов основных акторов социальной политики: государственных чиновников и представителей НКО. Это позволит выяснить цели, мотивы, интересы представителей НКО и органов власти, которые, несомненно, формируют «ткань» взаимоотношений НКО и власти в пространстве социальной политики и во многом раскрывают факторы, влияющие на эти взаимоотношения. Выбор в пользу этого
метода был обусловлен несколькими причинами. Во-первых, поставленный исследовательский вопрос не предполагает использование строго формализованных методик сбора информации. Во-вторых, использование полуструктурированных интервью позволяет получить больший массив релевантной информации для анализа. В-третьих, использование именно этого метода позволяет успешно корректировать содержание задаваемых вопросов для получения необходимой информации от респондента. В рамках настоящего исследования предполагается провести интервью с представителями НКО, предоставляющих социальные услуги различным группам населения, а также государственными чиновниками, работающими в органах власти, которые заняты разработкой и реализацией социальной политики в Республике Карелия (Законодательное Собрание Республики Карелия, Министерства здравоохранения и социальной защиты Республики Карелия и др.).
Работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы. Первая глава посвящена анализу теоретических основания изучения роли и функций НКО в обществе, а также анализу концепции нового способа управления и политических сетей как методологического инструмента анализа. Вторая глава целиком посвящена анализу случая Республики Карелия.
Дефиниции и трактовки термина «некоммерческие организации» в концепции третьегосектора
Гражданские ассоциации, как структурные элементы гражданского общества в том виде, в каком о них писали А. Токвилль и Г. Гегель, вновь привлекли к себе исследовательский интерес не более полувека назад. Они попали в фокус рассмотрения теории групп интересов как одна из разновидностей форм группового влияния на политический процесс и немного «потеряли» вследствие этого обобщения в глубине рассмотрения. Постепенное увеличение внимания исследователей проходило на волне так называемой «ассоциативной революции», которая затронула, прежде всего, развивающиеся страны в конце 60-х годов 20 в. 88 Именно тогда очень активно стал использоваться термин «неправительственные организации» (НПО в русском переводе), зафиксированный к тому времени в Уставе ООН, при анализе проблем развития стран третьего мира и оценках результатов помощи со стороны развитых государств. Однако добровольные объединения граждан как компоненты гражданского общества, лишенные той инструментальной нагрузки, которой были наделены ассоциации, возникающие в развивающихся странах, более всего обязаны возрождению интереса к ним движениям за либерализацию режимом в Восточной Европе. Именно события в странах Центральной и Восточной Европы конца 20 в. вызвали так называемый «Ренессанс» концепции гражданского общества, которая стала активно использоваться как научное средство объяснения имевших место изменений, причины которых выводились из возросшей гражданской активности населения. Особенно подчеркивалась роль первых ростков гражданского общества в процессе трансформации авторитарных коммунистических режимов в странах Восточной Европы.89 Исследователи рассматривали влияние появляющихся образцов ассоциативной жизни, хотя неинституционализированных и недостаточно формализованных, на процесс разложения коммунистических режимов. В числе солидного количества публикаций по этой проблематике того времени гражданское общество рассматривалось как сфера, которая включает в себя широкий спектр различных гражданских ассоциаций, ведущих борьбу за либерализацию политической и экономической жизни и предоставление основных прав гражданам.90 Следует, однако, отметить, что в период «эйфории» начала 90-х, связанной с крушением коммунистических режимов в Европе, интерес для исследователей представлял феномен гражданского общества в общем, без детализации в отношении его структурных компонентов. Кроме того, большую долю внимания получил феномен общественных движений, за которыми и закреплялась основная функция по декомпрессии тоталитарных режимов и роль основных строителей гражданского общества. Ассоциации граждан снова «растворились» в анализе более широкого объекта - социальных движений. Следует также отметить и тот факт, что российская и западная традиции анализа форм и проявлений гражданского общества отличны, и не только по критерию длительности существования.
Наряду с ростом с ростом публикаций по этой проблематике появлялись и разные взгляды на то, как можно определить совокупность действующих в обществе неправительственных некоммерческих организаций.91 Сложность заключалась не только в отсутствии четкого определения феномена, но и в том, что с каждым новым исследователем, начинающим работу в направлении изучения НКО, появлялись и новые дефиниции. Вскоре совокупность организаций, не являющихся государственными и не ставящих целью извлечение дохода, западные исследователи стали определять как благотворительный сектор (philanthropy sector), добровольный сектор (voluntary sector), неприбыльный сектор (non-profit sector), а также сектор гражданского общества. Проблема соотношения этих понятий, отражающих общие черты деятельности НКО, но в то же время раскрывающих и различные фокусы их функционирования, очень редко становилась предметов научных дискуссий. Попытки определить, чем же является НКО, наталкивались на функционалистскую нагрузку, в силу подхода определения объекта через описание выполняемых им функций. Можно, не погрешив против истины, выделить такое количество определений НКО, которое соответствует количеству выполняемых ими функций, которые, в свою очередь, варьируются в зависимости от той сферы, где функционирует та или иная НКО. С этих позиций негосударственные некоммерческие организации, защищающие права человека, оказывающие давление на правительство, предоставляющие услуги социально уязвленным слоям населения и т. д. не могут быть рассмотрены как принадлежащие к одной категории формы объединения граждан.
Миссию объединения различных в содержательном плане дефиниций совокупности НКО призван был выполнить термин «третий сектор», введенный А. Этциони в его статье «Третий сектор и внутренние миссии» и затем активно использовавшийся в научных публикациях французских социальных экономистов в конце 70-х гг.94 А. Этциони определяет третий сектор как «третий, в действительности альтернативный сектор, заполненный организациями, способными сочетать в своей деятельности дух предпринимательства и организационную эффективность, свойственную частной фирме, с ориентациями на достижение общего блага, свойственными государству и системе общественного управления».95 С того времени начинает историю своего развития концепция третьего сектора. Понятие третьего сектора призвано выполнить очень важную методологическую функцию, поскольку позволяет комплексно рассматривать всю совокупность некоммерческих организаций, отличающихся друг от друга по многим параметрам, как целостный объект, что существенно расширяет рамки анализа и позволяет делать обобщающие выводы
Добровольные ассоциации в концепции социального капитала: роль в распространении социального доверия и укреплении демократии
Как уже было отмечено в предыдущей части работы, как объект исследования гражданские объедпнения вновь появляются в западных и российских общественных науках наряду с ростом популярности концепции гражданского общества. Однако новое направление в изучении ассоциативной жизни возникло именно в рамках западной традиции, в то время как российские исследователи сосредоточились на анализе отечественного опыта существования добровольных объединений граждан.
С иной перспективы стали рассматриваться гражданские ассоциации в западной исследовательской традиции с момента публикации Р. Патнэмом своей знаменитой книги «Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии»115, ряд положений которой стали аксиомами. Эта же работа послужила отправной точкой и для бурного развития концепции социального капитала, интерес к которому среди западных исследователей с тех пор нарастал лавинообразно. В этой концепции с новых позиций была оценена роль, которую играют объединения граждан в повышении уровня демократичности управления и экономического развития в государстве, что было отмечено еще А. Токвиллем. По мнению некоторых исследователей, эти рассуждения продолжают республиканскую традицию в изучении гражданского общества, рассматривающую его как сферу самоуправления, самоорганизации граждан, несущих в себе гражданские добродетели, для достижения общего блага.116 Однако еще до выхода этой знаменитой книги в социальных науках на Западе шли дебаты, впоследствии развитые Р. Патнэмом.
Корни дискуссии о существовании некоего фактора, способствующего взаимодействию индивидов вопреки стандартным условиями рациональности, были заложены еще теорией рационального выбора. Несмотря на строгую логичность объяснительных схем, теория рационального выбора оказалась неспособной предложить ответ на вопрос, почему люди взаимодействуют больше, чем «должны». Многие общества демонстрируют уникальную ситуацию, когда действие «эффекта безбилетника» практически сведено к нулю, а взаимодействие индивидов во имя достижения общего блага является прочно укрепившейся нормой. Однако наряду с- набором успешно функционирующих обществ существует группа обществ, не демонстрирующих впечатляющих успехов в деле развития экономики и демократии. Известные причины подобной ситуации, выводимые из экономической или политической сферы, однозначно признаются исследователями недостаточными. Попытки найти ответ на вопрос о том, что определяет нерациональное поведение индивидов, и способствует разрешению дилемм коллективного действия, привели в сферу социального взаимодействия. Следует, однако, отметить, что сама концепция социального капитала не является новой с точки зрения некоторых ее положений, которые уже довольно давно разрабатывались в социальных науках. Так проблемы коллективного действия и группового поведения были основательно проанализированы с экономической точки зрения в знаменитой работе М. Олсона «Логика коллективных действий: общественные блага и теория групп».
Центральной категорией концепции является понятие «социальный капитал». Как и в отношении многих других понятий в общественных науках, разгорелось много дебатов об определении этого феномена, что свидетельствует о необычайно «бурном» периоде развития концепции. Причиной существования столь большого количества определений социального капитала является многомерность и многослойность концепции. Под самим термином «социальный капитал» в науке часто понимают различные явления, но это отнюдь не является показателем внутренней противоречивости и антагонистичности концепции, но свидетельствует в пользу ее широты и многомерности, хотя последние ее свойства открывают большое поле для критики.119 Интересна аргументация исследователей в отношении самого термина «социальный капитал». Термин, будучи некоторой метафорой, может наталкивать на размышления в экономическом ключе из-за использования слова «капитал» и никоим образом не отсылать к анализу социальной сферы, как этого может «потребовать» предикат «социальный».120 Однако исследователь Б. Файн, подробно анализируя рассуждения и споры вокруг термина между экономистами и социологами, признает, что использование термина требует нетривиального взгляда на этот феномен, который бы соединил строгую экономическую логику понимания капитала как совокупности ресурсов, использование которых добавляет нечто новое к уже имеющейся полезности (utility), с сугубо неэкономическим видением.121 Он добавляет, что одним из достижений разработчиков этой концепции является достаточно умелая «игра» термином, под которым, в общем, понимается наличие некоторых ресурсов, находящихся в социальной сфере, использование которых, однако, не принимает откровенно экономическую форму. Кроме того, термин, по его мнению, являет собой удачную попытку совместить феномены экономического и неэкономического, что, однако, открывает возможность для достаточного количества критических замечаний в адрес концепта вследствие недостаточно щепетильного отношения исследователей к смыслу, вкладываемому в обе части словесного выражения «социальный капитал». Именно возможность привнесения новых, неэкономических аргументов в рассуждения о функционировании экономической сферы, делает, по мнению некоторых исследователей, концепцию чрезвычайно популярной не только и не столько среди политологов и социологов, но, прежде всего, среди экономистов.
Развитие третьего сектора в Карелии: контекст появления и закрепления механизмов участия в политическом процессе
Историю возникновения и развития сектора некоммерческих организаций и объединений в Карелии можно рассматривать в контексте схожих общероссийских тенденций только отчасти. Безусловно, можно выделить периоды, обозначить наиболее ярко проявляющиеся в эти периоды тенденции возникновения и эволюции этих институтов, отметить факторы, повлиявшие на композицию и архитектуру третьего сектора, имеющие в содержательном плане сходство с периодами, тенденциями и факторами, действующими в общероссийском контексте. Однако траектория развития гражданских инициатив в их разнообразных институциональных проявлениях имеет четко выраженные региональные черты, проявившиеся в Карелии.
Известный исследователь развития феномена третьего сектора в России В. Якимец предлагает выделять три условных периода в эволюции НКО в России: 1991- 1995- «романтический период», 1996-2000- «конструктивный и противоречивый период», 2001- настоящее время- (этот период остается без символического названия в силу неоднозначности оценок идущих процессов: сворачивание или активное развитие гражданских инициатив). Он анализирует этот процесс через призму построения системы взаимоотношений власти и структур гражданского общества, в рамках доминирующей исследовательской тенденции в сфере изучения гражданских институтов в России, отражающей состояние и официальной и неофициальной риторики, когда речь заходит о феномене гражданского общества. Модель не лишена недостатков и требует уточнений, однако представляет собой одну из немногих попыток проследить историю развития третьего сектора в России.
В массиве литературы российских исследователей по проблемам гражданского общества также прослеживаются попытки условно разделить историю функционирования институтов третьего сектора на периоды, прежде всего, в контексте более широкой проблемы - развитие гражданского общества в целом.
Выставляя оценки российскому гражданскому обществу в терминах «развитость/неразвитость» и предлагая собственные объяснения, исследователи не обходят вниманием задачу определения начала этого периода и предпринимают попытки проследить историю зарождения и дальнейшего развития институтов гражданского общества с попутным выделением периодов.
Следует отметить, что мнения исследователей, в основном совпадают в оценке границ так называемого «начального» периода в истории функционирования структурных компонентов гражданского общества. Собственно, сигналы о возникновении в коммунистических обществах независимых гражданских институтов в конце 80-х и являют собой начало первого периода в их развитии, появление контуров той ниши, которую и заняли впоследствии НКО. Безусловно, выделение этого периода (середина 80-х- 1991 гг.) является достаточно условным по некоторым причинам. Прежде всего, этот период характеризуется всплеском гражданской активности в форме гражданских движений, которые стали каналами гражданского участия в процессе трансформации существовавших политических систем. Несмотря на то, что эти движения были в достаточной мере институционализированными, не совсем корректно, однако, рассматривать их как первые институты третьего сектора, которые появились в России как в силу характерных особенностей их деятельности, так и в силу ярко выраженной ее политической составляющей, приближающих их, скорее, к политическим партиям, нежели к НКО. Карелия не стояла в стороне от идущих в контексте всей страны процессов. Появившиеся в республике неформальные общественные организации типа Историко-литературного клуба, «Социалистического плюрализма», «Демократической инициативы» или Народного фронта Карелии представляли собой региональное выражение общероссийских тенденций возросшей гражданской активности. На практике эти движения в их различных институциональных формах выполняли сугубо политические цели: добивались отстранения партийной номенклатуры от власти, настаивали на ликвидации монопольного положения КПСС и др.279 Несмотря на то, что активисты этих движений впоследствии заняли нишу активистов и лидеров создаваемых НКО, сами эти движения назвать НКО еще, несомненно, нельзя. Этот период, однако, характеризуется широкой популярностью и высокой активностью национальных движений в Карелии, организационное оформление которых произошло до 1991 г. Важно отметить, что именно национальные движения впоследствии активнее и раньше других трансформировались в некоммерческие общественные организации. Принятие ими новой организационной формы было обусловлено теми возможностями, которые эта форма открывала - привлечение финансирования, прежде всего, - а также спадом националистических настроений в обществе.
Институционально-правовое пространство участия НКО в принятии и реализации решений в сфере социальной политики в Республике Карелия
Процесс выстраивания взаимоотношений органов власти и организованного гражданского общества в России еще не имеет длительной истории, хотя и является насыщенным и довольно продуктивным. Как уже было отмечено в предыдущей части работы, период «романтического» развития сектора РІКО сменился периодом построения более конструктивных отношений двух акторов, функционирующих в социальной сфере,- государства и НКО. Несомненно, подобный конструктивный подход выразился, прежде всего, в попытках создании институциональной базы взаимодействия, принявшей форму, во-первых, совокупности нормативно-правовых актов, закрепляющих роль НКО как участника взаимодействия, а во-вторых, множества других институтов взаимодействия, открывающих дополнительные каналы участия для НКО.
Анализ особенностей институционально-правового пространства взаимодействия органов власти и НКО в сфере социальной политики в Карелии интересен тем, что случай Карелии демонстрирует также ряд особенностей, обусловленных множеством факторов, равно также, как и вся история развития третьего сектора в Республике. Региональное нормативно-правовое поле участия НКО в формулировании и реализации политических решений в сфере социальной политики существенным образом отличается от пространств участия, существующих в других регионах.
Причиной заметных отличий в нормативно-правовом закреплении роли НКО как участников разработки и реализации политического курса в сфере социальной политики в Карелии является довольно большое пространство для маневра в этой сфере регулирования для регионов. Отсутствие на федеральном уровне каких-либо рамочных документов, прописывающих общие направления регулирования вопроса участия НКО в принятии и реализации политических решений, обусловило относительную «свободу» регионов в выборе собственных средств закрепления роли НКО. На федеральном уровне изначально не существовало импульсов нормативного закрепления роли НКО как игроков, действующих в пространстве социальной политики. Как отмечают некоторые исследователи, подобное «невнимание» федеральных властей к сектору НКО может объясняться как сохранением патерналистской модели реализации социальной политики, так и отсутствие долгое время внимания к НКО вообще/0" Можно отметить, что впервые НКО привлекли пристальное внимание федеральных властей только в связи с инициированными в 2005 г. изменениями в законодательство об общественных объединениях и некоммерческих организациях, а также последующей реализацией программ государственной поддержки деятельности НКО. Однако инициативы федеральных властей затрагивали только спектр таких общих вопросов юридического закрепления активности НКО, как регистрация, отчетность, финансирование и т.д. Для объяснения сложившейся ситуации, несомненно, требуется более масштабная исследовательская работа.
Всю совокупность федеральных законодательных актов, регулирующих деятельность НКО, можно условно разделить на две группы: акты, закрепляющие статус НКО как юридических лиц и прописывающих сугубо юридические моменты функционирования НКО (федеральные законы «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»304, Гражданский кодекс) и акты, открывающие возможности для участия НКО в выработке политического курса или участия в его реализации. Стоит отметить, что вторая группа законодательных актов открывает возможности для участия НКО, не делая особого акцента на самих НКО, а прописывая механизмы участия граждан. Среди второй группы особенно можно выделить ФЗ № 131 от 2006 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ФЗ № 94 от 2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Эти два закона раскрывают две различные стороны участия НКО. Закон о местном самоуправлении предоставляет для НКО возможности участия на «входе», поскольку закон, например, фиксирует «обязанности органов местного самоуправления проводить публичные слушания по бюджету и программам муниципального развития», право граждан «на разработку правовых актов по вопросам местного значения и вынесение их на рассмотрение в органу местного самоуправления», а также «право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления». Безусловно, существенной оговоркой является факт того, что законом предполагается участие НКО только на муниципальном уровне. Закон прописывает реальные механизмы участия граждан на стадии принятия решений, хотя и на уровне муниципалитетов, а НКО могли бы выступать в качестве одного из инструментов реализации этого права. Второй законодательный акт детализирует механизмы привлечения НКО к реализации государственных программ, в том числе и в социальной сфере, которые были зафиксированы еще в законах «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях». Участие НКО в решении проблем в социальной сфере было зафиксировано еще в статье 31 ФЗ «О некоммерческих организация». В ней фиксировалось, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе в размещении среди некоммерческих организации государственных и муниципальных социальных заказов». Также закон «Об общественных объединениях» предусматривает, что НКО может осуществляться государственная поддержка в виде «целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений».
