Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к феномену возникновения и развития федеративной государственности 21
1.1. Зарубежные концепции федерализма: основные подходы и направления исследований 21
1.2. Отличительные особенности подходов к федерализму российских исследователей 39
ГЛАВА 2. Федерализм в кризисные и посткризисные периоды государственности в России 64
2.1. Период феодальной раздробленности 65
2.2. Смутное время конца XVI - начала XVII вв 71
2.3. Революционные события и гражданская война в начале XX в 84
2.4. Распад СССР и образование Российской Федерации 95
Заключение 130
Список использованной литературы
- Зарубежные концепции федерализма: основные подходы и направления исследований
- Отличительные особенности подходов к федерализму российских исследователей
- Период феодальной раздробленности
- Смутное время конца XVI - начала XVII вв
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В последние годы российские политологи очень часто связывают события и явления современной политической жизни страны со степенью разработанности федеративной проблематики и ее практическим воплощением. Как это ни парадоксально, федерализм стал для многих одновременно и основной причиной, и единственно возможным средством решения существующих проблем государственного устройства. В развале СССР стали винить федерацию большевистского образца, а надежды на демократическое развитие России связывать с установлением и развитием федерации западного типа с небольшими изменениями, обусловленными спецификой страны.
На начальном этапе постсоветских реформ многие российские политологи отождествляли федерализм с усилением регионального уровня власти и наделением его атрибутами государственного суверенитета за счет ослабления власти центра. Так, один из лидеров «партии власти» О.В.Морозов утверждал, что «федерация всегда строится на естественном членении целого на составляющие части»1. Видный член парии "Яблоко" С. Митрохин вторил коллеге, усматривая в федерализме «всего лишь частный случай децентрализации»2. При этом каждый второй политик и ученый, рассуждавший о федерализме в России, считал необходимым отметить внутреннюю неразрывную связь демократических и федеративных преобразований3.
С изменением политической направленности федеративных преобразований, явно обозначившихся в 2000 г., стали возникать сомнения в неизбежности и адекватности федеративного строя для России. Однако и сейчас большинство дискуссий не выходит за рамки сформулированной дилеммы «унитаризм - федерализм». Федералисты в лице региональных лидеров и ряда федеральных политиков демократической «волны» начала 90-х гг. обвиняют унитаристов в лице администрации и правительства нынешнего президента, как минимум, в не учете интересов регионов и, как максимум, в возврате к централизованному, антидемократическому государству авторитарного типа. Оппонирующая сторона приводит не менее убедительные доводы в необходимости унификации правового пространства, искоренения почвы для проявления сепаратистских тенденций.
Таким образом, исследование природы, возможностей и перспективных тенденций развития российского федерализма как посткризисной формы укрепления государственности сегодня как никогда актуально.
Степень разработанности проблемы.
Четко выделить собственно федеративную проблематику в общественных науках, исследующих вопросы становления и развития государственности, довольно сложно. Можно отметить, что, уже начиная с греческих мыслителей, во многих политических концепциях содержатся идеи политического объединения, использования договорных отношений в публичной сфере, раскрывается структура политического организма, взаимоотношения составляющих его частей и т.д.
Территориальная разобщенность государства в периоды ослабления, раздробленности и распада актуализируют проблему интеграции, что стало причиной возникновения разнообразных учений о федерации как форме создания, восстановления и укрепления единой государственности. К данному направлению можно отнести труды Н.Макиавелли («Рассуждения о первой декаде Тита Ливия»), «отцов-основателей» северо-американской Конституции А.Гамильтона, Дж. Мэдисона ("Федералист"), а также представителей немецкой теории союзного государства.
Излишняя централизация власти в абсолютных монархиях имперского толка и тоталитарных режимах стали побудительным мотивом к развитию идеологии ограничения государственного всевластия, одним из механизмов которого стала децентрализованная федерация как демократическая альтернатива жесткому унитарному государству. Мощный толчок развитию данного направления дала эпоха Просвещения. Концепции договорного образования государства4, теории разделения властей и правового государства5 стали основой для зарождения либерально демократического направления в исследовании федерализма, акцентирующего внимание на ограничении политической централизации в государстве.
Постоянное движение государств к интеграции в континентальных и общепланетарных масштабах нашло свое отражение в разного рода проектах образования конфедеративных и даже федеративных объединений государств. Федерация в данном случае является формой межгосударственного взаимодействия и интеграции. Как отмечал русский исследователь А.С. Ященко, «идея международной организации и федеративная теория развиваются часто независимо друг от друга, иногда во взаимодействии, но в окончательном результате они влияют друг на друга»6. К представителям данного направления можно отнести учения аббата Сен-Пьера, Г. Лейбница, Д.Вико, И.Канта и др.
В России проблемы становления и развития федерализма нашли отражение в классических трудах Н.И. Костомарова («Мысли о федеративном начале Древней Руси»), В.О. Ключевского («Боярская Дума Древней Руси»), Н.Я. Данилевского («Россия и Европа»), В.С.Соловьева («Национальный вопрос в России»), А.С.Ященко («Теория федерализма. Опыт синтетической теории государства»), Л.Н.Гумилева («От Руси к России: очерк этнической истории»).
Сложившиеся в новейшее время концепции федерализма, на наш взгляд, характеризуются стремлением описать и дать научную интерпретацию этапам функционирования федеративных государств. Образование федерации и первый этап ее жизни, сопровождающиеся разделением между уровнями власти подконтрольных сфер регулирования общественных отношений, нашли отображение в дуалистической концепции федерализма. Дальнейшая централизация власти и ограничение политического пространства региональным элитам, потребовали выработки концепции кооперативного федерализма с акцентом на сотрудничество и взаимодействие центральных и региональных органов власти в решении общественных задач (У. Андерсон, У. Грейвз, М.Грив, Е. Лутц, Д. Райт, Д. Прессман).
Среди западных исследований последних лет представляют интерес работы Д.Элазара, Р.Гиббинса, С.Ранделла, Х.Мархольда, посвященные обоснованию гипотезы «федералистской революции эпохи постмодерна» и «федеральной реструктуризации». Следует отметить появление альтернативных подходов к классификации федеративных систем. Так, например, Т.Хюглин различает федеративные системы с точки зрения «рациональности создания федерализма» (потребности в объединении) и его адекватности культурным традициям данного общества. А.Лейпхарт9 на основе исследования 36 демократических многосоставных государств современного мира предложил выделение помимо собственно федеративных еще и «полуфедеративных» систем (semi-federalism), которые по способу функционирования, но не по форме значительно приближаются к федерализму (Нидерланды, Израиль, Папуа Новая Гвинея и пр.), что значительно расширяет представления о федерации как форме политической интеграции.
Вместе с тем, в содержательном плане современные представления о федерализме в России и за рубежом развиваются в основном в рамках рационально-договорной теории. Согласно этой трактовке, суверенные территориальные политические сообщества, исходя из наличия рационально осознаваемых общих интересов и целей (в качестве таковых чаще всего выступают вопросы совместной обороны от общего врага или экономическая целесообразность), письменно договариваются об образовании нового равноправного для каждого из участников союза-государства с предоставлением последнему ограниченных функций, для исполнения которых создаются союзные государственные органы. Все остальные функции остаются за субъектами новообразованной федерации.
При такой, внешне стройной модели остается за скобками принципиальный вопрос, от ответа на который зависит сама суть федеративного государства: подразумевает ли самостоятельность политических сообществ - инициаторов федерации наличие у них собственной истории государственности и политической культуры, либо, в данном случае, важна лишь способность образовать формально легитимные политические институты, которые заключают федеративный договор?
Если обязательно первое условие, тогда мы можем предположить, что новое государственное образование будет по сути конфедеративным, деятельность которого ограничится указанными в учредительном договоре вопросами, за рамками которых субъекты союза сохранят полную самостоятельность в решении внутренних и внешних вопросов. И нет видимых причин, которые позволяют говорить о целесообразности окончательного объединения, более того, исходя из самой логики и духа договорного права, должны существовать гарантии выхода из подобного союза. Преобразование же конфедеративного союза в федерацию - сложный процесс, не всегда достигающий успеха по причине принципиальных отличий двух форм. Как отмечал А.С. Ященко, «конфедерализм в основе своей есть анархическое направление» , имеющее своей сутью приверженность ценностям индивидуализма, сохранение практически полной автономии в отличие от федерации, где, несмотря на наличие элементов самостоятельности, приоритет имеет общее над частным.
Если же самостоятельность в нашем случае имеет второе значение, тогда можно сделать вывод, что инициаторы союза либо вообще ранее не имели государственности (и тогда процесс объединения является промежуточным этапом образования единого государства), либо являлись некоторое время назад частями какого-либо одного или нескольких государств. Последнее предположение интуитивно подсказывает нам наличие устойчивой связи между созданием федерации и политическим кризисом, в результате которого от государства отторгается часть его территории, либо оно разрушается и
впоследствии может вообще прекратить свое существование в прежнем виде. Трудно представить, чтобы то или иное государство добровольно согласилось передать часть своей территории другому государству, такое возможно лишь в результате конфликта, при котором не может быть и речи о равенстве и сохранении суверенитета региона при присоединении к новому государству. При ослаблении и саморазрушении же государства политический центр страны утрачивает контроль над своими окраинными территориями. В условиях вакуума власти в регионах происходит процесс стихийного образования политических институтов, претендующих на выполнение функций государственной власти. В дальнейшем возможно два сценария: либо окончательное отделение региона и образование самостоятельного государства, либо реинтеграция в форме федеративного объединения (как в рамках прежних границ, так и в несколько усеченном виде). Подобная реинтеграция происходит при активной координирующей и направляющей роли обновленного политического центра, в качестве которого, в том числе, может выступать один из регионов. При этом соблюдаются все условия образования классической федерации: самостоятельность регионов, подписание учредительного договора, разграничение предметов ведения и т.д.
В методологии исследований федеративной государственности наблюдается превалирование формально-правовых и институциональных методов, именно поэтому федеративная проблематика достаточно стройно вписана в науку конституционного права. При рассмотрении форм государства выделяются политические режимы (демократический, авторитарный, тоталитарный), формы правления (республика и монархия), а также формы государственного устройства, то есть, территориальная организация политической власти (конфедерация, федерация, унитарное государство). Однако при всей стройности правовых методов исследования государств остается нерешенным вопрос о качественных критериях отличия федераций от унитарных государств как главное условие выделения познавательного объекта. Существующие количественные объяснения вряд ли приводят к пониманию этих отличий: аргумент о большей децентрализованное™ федераций вызывает сомнения, если сопоставить объем предметов ведения и полномочий автономных единиц Испании, считающейся унитарным государством, и штатов в Индии, являющейся по форме федерацией.
Большинство современных отечественных политологов, уделяя пристальное внимание различным аспектам федеративных отношений в России на основе концепций зарубежных авторов, на наш взгляд, совершенно упускают из виду саму природу федерации и события, предшествующие ее возникновению, изначально признавая рационализм и, безусловно, позитивный характер федеративных государств. Именно поэтому следует особо выделить содержательные труды по теории федерализма Г.В. Каменской11, отмеченные критическим осмыслением рассматриваемого феномена.
Несмотря на то, что современные научные разработки, зачастую носят характер идеологического обоснования решений противоборствующих уровней и органов власти, нельзя не отметить появление сравнительных и исторических исследований федеративных государств в трудах Р.Г.Абдулатипова, И.В.Бахлова, И.А.Василенко, А.А.Мелкумова, М.Х.Фарукшина, А.Осипова . Рассмотрению экономических, национальных, идеологических и политико-правовых аспектов федерализма в России уделяют преимущественное внимание в своих монографиях и статьях А.Н.Аринин, С.Д.Валентей, Л.А.Иванченко, А.П.Кочетков, В.Н.Лысенко, А.И.Соловьев, В.М.Сергеев, И.А.Умнова, В.А.Тишков13.
В целом федерализм используется в России как политическая идея, причем идея, заслуживающая самого положительного к ней отношения, но не как исследовательский объект, в отношении которого необходимо четко разделять задачу достижения научной истины и личные политические предпочтения. Как отмечает Г.А. Королева -Конопляная, «в истории русской политической мысли идеи федерализма, возникая в государстве унитарном и мощно централизованном, имели, как правило, центробежные тенденции, устремленные к политической децентрализации»14. Например, современный исследователь федерализма В.Лысенко, анализируя формы государственного устройства значительных по занимаемой площади стран (Россия, Индия, США, Канада, Бразилия, Китай), делает вывод о неизбежности федерации для крупных стран и, исходя из этого, прогнозирует переход Китая, единственного унитарного государства из
этого списка стран, на федеративные принципы управления. Одной из причин подобного предубеждения, по мнению Г.В. Каменской, является некритически принимаемая посылка, «согласно которой падение тоталитарных и авторитарных режимов в определенном смысле возвращает общество в естественное состояние»15, благодаря которому они могут путем децентрализации управления приблизиться к демократии.
Среди диссертационных исследований последних лет, посвященных эволюции современного федерализма, следует выделить работы А.Н.Аринина, И.Б.Гоптаревой, Е.Н.Ширко,16 в которых рассматриваются противоречивые проблемы российского федерализма с учетом сравнительного анализа ведущих тенденций мировой практики.
В целом проведенный анализ литературы свидетельствует о том, что, не смотря на значительное количество исследований российских и зарубежных ученых в данной области, вопрос о федерализме в России как посткризисной форме укрепления государственности еще не был предметом специального исследования, что во многом и определило выбор темы автором.
Предмет и объект исследования. Объектом настоящего исследования является процесс возникновения и развития федерализма в России. Предмет исследования — российская модель федерализма как посткризисная форма восстановления и укрепления государства.
Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы — исследование федерализма в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности.
В процессе достижения обозначенной цели будут решаться следующие задачи:
• сравнительный анализ основных теоретико-методологических подходов к федерализму как форме политической организации общества;
• исследование кризисных периодов истории России с точки зрения эволюции федерализма;
• обозначение проблемных зон российского федерализма, способных провоцировать кризисы государственности, и выделение наиболее важных федералистских принципов, способствующих преодолению кризисных процессов;
• анализ современной постсоветской модели федеративного государства в России, выявление ее слабых и сильных сторон;
• разработка путей совершенствования современной федеративной модели российского государства.
Научная гипотеза.
Эволюция российского государства характеризуется волнообразным развитием, где чередуются этапы зарождения, укрепления государственности, с этапами ее ослабления, ставящими на грань разрушения единство государственной власти. Восходящий этап при этом характеризуется активным присоединением и освоением новых земель, колонизацией окраин; на нисходящей волне активизируются сепаратистские тенденции и, нередко, происходит отторжение от политического организма части территории. Поворотные, революционные моменты российской истории, меняющие центростремительные стратегии на центробежные и наоборот, и являются предметом нашего интереса. Именно в такие кризисные периоды, согласно выдвигаемой гипотезе, и проявляется принцип федерализма, отражающий стремление к интеграции и приводящий к
укреплению государственности. Подобных моментов в отечественной истории было несколько: киевский и владимиро-суздальский периоды феодальной раздробленности, Смута начала XVII в., революционные события начала XX в. и распад государственности в конце XX в.
Методология исследования.
Федерализм является междисциплинарным понятием, что предполагает, в свою очередь, использование целого комплекса методологических приемов и акцент на междисциплинарных методах исследования. Именно поэтому в настоящей работе использован принцип сочетания структурно-функционального, компаративного, социокультурного и конкретно-исторического методов исследования.
Сравнительные характеристики федераций в России и за рубежом позволили выявить общие закономерности их образования и функционирования. При анализе российской политической культуры, особенностей отечественной истории был применен социокультурный подход. Конкретно-исторический метод позволил рассмотреть особенности российского федерализма в контексте конкретных исторических событий, а структурно-функциональный метод дал возможность увидеть феномен российского федерализма в качестве структурной целостности.
Вместе с тем, для исследования феномена российского федерализма понадобились также формально-правовые методы, которые позволили оценить отражение политических процессов в нормативных документах. Статистические данные помогли дать количественную интерпретацию кризисных явлений российской истории. Предложенная научной гипотезой конфликтогенная модель федерации позволила выявить внутренние причины образования федеративной государственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Федерализм - это интеграционный принцип, проявляющийся в кризисные периоды государственности в форме федеративного объединения (реинтеграции) территориальных образований, обладающих некоторыми признаками суверенитета.
2. Важной особенностью возникновения и развития федерализма в России является его неразрывная связь с периодически возникающими кризисами государственности. Под кризисом государственности понимается такая историческая ситуация, при которой политическая организация общества находится на грани полного разрушения. Результатом кризиса может стать как смена общественного строя, так и потеря самостоятельности в результате внешнеполитических конфликтов. Кризис государственности состоит из следующих элементов, действие каждого из которых необязательно приводит к критическим последствиям, но их совокупность и взаимообусловленность, как правило, всегда означает кризисный период: кризис верховной власти; обострение внешнеполитических угроз; социально-экономический кризис, активизирующий движения социального протеста; автаркизация регионов в условиях вакуума власти, создание ими протогосударственных институтов.
3. Проблемными зонами российского федерализма, зачастую провоцирующими кризис государственности, являются: заложенный в основу построения федерации наряду с территориальным национальный признак; наличие перманентного спора о разграничении полномочий между центром и регионами; значительный разрыв в социально-экономическом развитии субъектов федерации; отсутствие подлинного равноправия субъектов федерации; слабость гражданского общества.
Восстановление и укрепление государственности в России в кризисные периоды связаны с появлением социальной группы, берущей на себя функцию реинтеграции страны. В этой роли иногда может выступать группа, которая играла определяющую роль в дестабилизации государственной жизни (например, большевики в начале XX в.). Лишь наличие в образующейся федерации объединяющего волевого ядра или центра, который заинтересован в интеграции окружающего социально-политического пространства (не всегда, правда, мирными путями), позволяет говорить о единой государственной власти. Таким ядром выступали в разные кризисные периоды истории московские князья, посадское население, большевики, политическая элита новой России. Отечественная история знает примеры неудавшихся попыток и равноправного объединения (реинтеграции) разрозненных территорий (княжеские съезды в киевский, владимиро-суздальский периоды раздробленности, попытки советских республик заключить новый союзный договор и образовать Союз суверенных государств в 1991 г.). 5. Социальная группа, претендующая на лидирующую роль в восстановительном процессе российской государственности, организует процесс заключения «общественного договора», соглашения с политическими представителями разрозненных регионов о реинтеграции. Причем, договоренность эта может фиксироваться в разных формах (решение Земского собора в 1613 г., Договор об образовании СССР в 1922 г., Федеративный Договор в 1992 г.). Важно понимать, что подобный общественный договор, по словам русского философа И.Ильина, «выговаривает основу человеческого правосознания, а не принцип государственной формы»17. При достижении подобной договоренности регионам гарантируется сохранение определенных прав (собственные предметы регулирования общественной жизни) и механизмов политического участия в общегосударственной жизни, будь то в форме регулярных созывов Земского Собора или функционирования верхней палаты общенационального парламента. Заключение федеративного договора и формирование (восстановление) центральной власти является поворотным моментом от дезинтеграции к центростремительным тенденциям.
6. Постепенная трансформация первичных федеративных институтов и процедур (верхняя палата национального парламента, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной и региональной власти и т.д.) в согласительные механизмы между разными уровнями власти могут способствовать мягкому и безболезненному возврату к унитарной модели государственности. Однако злоупотребление центростремительными стратегиями, попытки быстрой механистичной унификации жизненного многообразия административно-бюрократическими методами грозит федерации в России распадом вследствие отторжения политики силовой интеграции со стороны разнородных территориально-этнических культур в период возможного кризиса центральной власти.
7. В постсоветский период можно выделить несколько этапов в развитии российского федерализма:
• Движущими силами и основным содержанием первого этапа (1990 — 1993 гг.) стали распад СССР и действия нового российского руководства по восстановлению государственности в границах современной Российской Федерации. Основная цель руководства страны на данном этапе - сохранение государства; цель регионов (прежде всего, национальных автономных республик) - пересмотр собственной роли в развитии России через федерализацию страны и изменение своего статуса до уровня государственных образований;
• Второй этап (1994 - 2000 гг.) характеризуется преобладанием принципа торга между центральными и региональным органами власти.
Основная цель федеральных структур на данном этапе — препятствование центробежным и сепаратистским тенденциям через заключение индивидуальных договоренностей с национально-региональными элитами; основная цель региональных органов власти -увеличение властного потенциала, в том числе, через участие в выработке и реализации общефедеральной политики; • Третий этап (2000 гг. - по настоящее время) связан со сменой Президента РФ и отражает объективный процесс усиления федеральных органов власти за счет постепенного сокращения политико-экономического пространства регионам, смещения баланса сил в пользу федерального центра. Основные цели федеральных органов власти — максимальное ограничение участия регионов в общефедеральной политике и унификация правового пространства страны; задача регионов - сохранить максимально возможное количество льгот, полученных на предыдущих этапах. После совершения серии террористических актов в 2004 году прослеживается стремление федерального уровня власти полностью отказаться от федеративных принципов развития страны при сохранении федералистской риторики. Думается, окончание данного этапа будет связано с полным выстраиванием «вертикали власти» в рамках исполнительных, законодательных и судебных органов власти центра и регионов с последующим изменением текста Конституции РФ. 8. Перспективы укрепления российской государственности находятся на пути дальнейшего укрепления правовой базы федерализма, создания эффективной системы контроля за исполнением федерального законодательства на всей территории РФ, четком определении источников дохода для местных и региональных органов власти и контроле над государственными финансами на всех уровнях; выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и гарантировании им реального равноправия в рамках РФ.
Научная новизна исследования. В настоящем исследовании впервые предпринята попытка рассмотреть федерализм в России в качестве посткризисной формы укрепления государственности:
• разработана авторская модель развития федерализма в России как посткризисной формы укрепления государственности в России;
• определены проблемные зоны российского федерализма, провоцирующие периодические кризисы государственной власти;
• выявлены наиболее значимые принципы федерализма, способствующие укреплению российской государственности;
• разработана авторская классификация основных этапов развития российского федерализма в постсоветский период;
• разработаны рекомендации в области дальнейшего развития российского федерализма на пути укрепления государственности.
Практическая значимость работы. Положения диссертационной работы могут быть использованы при дальнейших исследованиях проблем федерализма в политической науке. Исследовательские выводы можно использовать в практической сфере при разработке политических программ общественных движений и подготовке проектов решений органов власти.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке основных курсов и спецкурсов по политологии, государственному управлению, регионалистике. Данные диссертационного исследования могут иметь значение при разработке государственной политики в области развития федерализма в России.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры теоретической политологии философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и рекомендована к защите. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научных конференциях ("Ломоносовские чтения" 2003, 2004 гг.). Положения диссертации были использованы в экспертной работе при разработке и обсуждении проектов законодательных актов в Московской городской Думе и отражены в научных публикациях автора.
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Зарубежные концепции федерализма: основные подходы и направления исследований
Приступая к описанию и анализу теоретических направлений федерализма, сложившихся, прежде всего, на Западе, нельзя не отметить организационную сплоченность исследователей в этой области и основательность, с которой они подходят к изучению и попыткам применить на практике полученные результаты.
Ученые-обществоведы, занимающиеся проблемами федерализма, объединены в Международную Ассоциацию Центров по изучению федерализма (International Association of Centers for Federal Studies), образованную в 1977 году. До 1991 года бессменным Президентом Ассоциации был известный американский ученый Даниил Элазар. На ежегодно проводимых конференциях Ассоциации обсуждаются актуальные теоретические вопросы федеративных государств в экономической, правовой и международной сферах.
В США, Канаде, Германии и других странах с федеративной формой государственности существуют многочисленные правительственные центры по изучению проблем федерализма, практически в каждом университете открыты соответствующие кафедры, создаются общественные организации, в том числе на международном уровне, объединяющие сторонников федерализма. Например, несколько лет назад с целью обмена практическим опытом создан постоянно действующий Форум Федераций (Forum of Federation), объединяющий все государства с федеративным устройством.
Российская наука также не отстает от своих коллег по цеху. В 1994 году открылось российское отделение Международной Ассоциации Центров по изучению федерализма (International Association of Centers for Federal Studies), функционирующее на базе Института США и Канады РАН.
Изучением экономических вопросов федеративных государств занимается Центр социально-экономических проблем федерализма при Институте экономики РАН, издающий журнал «Федерализм».
В марте 2000 года создан Институт федерализма и гражданского общества, директором которого стал доктор политических наук, публичный политик Александр Аринин. Как заявляется на официальном сайте, институт разрабатывает практические рекомендации для органов государственной власти различных уровней, научных центров и общественных организаций.
Действуют центры изучения проблем федерализма и в российских регионах, например, Казанский институт федерализма, созданный руководителями и ведущими сотрудниками Института истории Академии наук Республики Татарстан.
Казалось бы, все это должно способствовать появлению целостной теории федерализма с четко обозначенным предметом и комплексом эффективных методологических инструментов. Однако, как справедливо отмечает Г.В. Каменская, характеризующая современное состояние научных исследований федеративной проблематики, "на удивление быстро каждое тематическое направление политологического знания обретает свои традиции, историю и собственную мифологию - свод истин, подкрепленных сложившимися научными репутациями" . В итоге до сих пор достаточно сложно идентифицировать то или иное государство как федеративное, отличающееся по качественным параметрам от унитарного, так как основные критерии носят оценочный характер, отсутствует их единая классификация.
Идеи образования федеративных объединений возникают под воздействием разных, зачастую, прямо противоположных политических тенденций, имеющих объединительный, децентрализаторский и международно-конфедеративный характер. Постоянное смешивание этих направлений, на наш взгляд, и приводит к некоторой путанице в теоретико-методологической базе федералистски. Некоторые научные труды могут быть отнесены по формальным признакам и к тому, и к другому направлению. Например, американский «Федералист» отражает и всецело направлен на поддержку объединительного процесса американских штатов, однако последующие интерпретации научного труда являются обоснованием децентрализаторской философии Просвещения, аргументировавшей ограничение всевластия европейских монархий и тоталитарных режимов.
Одним из первых объединительных федеративных движений в истории современной цивилизации является последний этап существования Древней Греции. Разобщенные города-государства подвергали свою независимость постоянной опасности как стороны внутренних (спартанцы), так и постоянно усиливающихся внешних врагов (персы, македоняне, римляне), которые в итоге и положили конец существованию Эллады. В подобных условиях республики искали формы совместной интеграции в форме федеративных союзов. Исторические памятники оставили упоминания о существовании афинской, фокидской, аркадской, фессалийской, мессенской, этолийской, ахейской и других федераций Эллады. В некоторых из них мы можем найти черты современных федераций. Как писал русский исследователь Ф. Мищенко, «этоляне впервые создали подобие двух палат: народное собрание должно было воплощать в себе верховную власть союза, а совет старейшин», который пополнялся представителями союзных общин, причем число советников каждой общины зависело от величины ее и доли участия в расходах союза, - «представлял собою нацию, различные части коей соответственно своему значению участвовали в направлении союзной политики»19. Подробному изложению возникновения и существования ахейской федерации посвящена «Всеобщая история» древнегреческого мыслителя Полибия.
Всякий раз, когда в истории какой-либо страны, наступает период раздробленности, не позволяющей объединиться сразу в единое государство по причине сильных региональных различий или противодействия соперничающих наций, возникает идея федеративного объединения. Одним из примеров является движение за объединение итальянских республик в единое государство. Высказанная в самом общем виде в трудах Макиавелли, объединительная идея в XIX веке нашла свое продолжение в трудах Г. Ранца, Д. Феррари, К. Каттанео и других.
Отличительные особенности подходов к федерализму российских исследователей
Общественно-политическая мысль любой страны отражает внутреннее состояние политического сообщества, выявляет слабые стороны существующей системы, задавая возможные векторы развития государственности. Вплоть до XVIII в. в политических трудах российских мыслителей доминирует идея сильной государственной власти, персонифицированной в лице великого князя, царя, императора. Именно такова была политическая потребность общества, находящегося в состоянии постоянного напряжения и конфликта вследствие феодальной раздробленности, татаро-монгольского ига, боярской борьбы за власть и династических споров.
Первые памятники письменности, сохранившиеся до наших дней (летописи «Слово о полку Игореве», «Слово о погибели Русской Земли», «Поучение» Владимира Мономаха, «Моление» Даниила Заточника), отражают необходимость преодоления княжеских раздоров, укрепления государственного единства с помощью сильной великокняжеской власти. Примечательно, что объединение мыслится не форме равноправного объединения княжеских уделов, а именно под властью единоличного правителя.
В дальнейшем этот тезис получает подкрепление в различного рода трудах, обосновывающих религиозную природу русского государства и монарха (например, теория монаха Филофея «Москва -третий Рим»).
Один из виднейших идеологов абсолютизма петровской эпохи, Феофан Прокопович, в своем трактате «Правда воли монаршей»42 в 1722 году рассматривает вопрос о происхождении государства с позиции западноевропейской теории «общественного договора». Однако в отличие от классической теории с ее положением о суверенитете народа, его права на расторжение договора с властью в случае невыполнения задачи обеспечения блага для всего общества, в теории Прокоповича помимо народной воли в образовании государства участвует воля «божественная». Поэтому общественный договор не может быть расторгнут.
Укрепление абсолютной, ничем и ни кем не ограниченной власти в руках императора, завершившееся правлением Екатерины II, дает толчок возникновению разнообразных идей ограничения, децентрализации абсолютной власти. Великая Французская революция, возникновение Соединенных Штатов Америки в форме федерации как противопоставление централизованным европейским монархиям, и последовавшее за этим оформление просветительских идей легли на благодатную почву. Первые два десятилетия XIX в. стало временем усвоения и адаптации к российским реалиям теорий эпохи Просвещения: законность, представительное правление, теория разделения властей, права человека и гражданина, - как противовес официальной идеологии абсолютизма, считавшей, что «малейшее ослабление самодержавной власти навлекло бы за собою отторжение многих провинций, ослабление государства и бесчисленныя народныя бедствия»43.
В дальнейшем можно проследить три основных направления общественно-политической мысли о государственном устройстве страны, которые условно можно обозначить как охранительное, выступавшее за сохранение жесткой централизации; федералистское, предлагавшее различные проекты федерализации страны, и децентрализаторское, отстаивавшие необходимость децентрализации управления страной с предоставлением большей свободы регионам при сохранении унитаризма.
Первым публичным проектом преобразования России на началах федерализма можно считать проект Конституции одного из лидеров декабристского движения Н.М. Муравьева. В документе отчетливо прослеживается влияние просветительских идей: суверенитет народа, избирательное право, разделение властей и т.д. Ряд мыслей полностью заимствованы у западных мыслителей. Так, во вводной части Конституции, вслед за Ш.-Л. Монтескье, отмечалось, что «народы малочисленные бывают обыкновенно добычею соседей и не пользуются независимостью. Народы многочисленные пользуются независимостью, но обыкновенно страждут от внутреннего утеснения и бывают в руках деспота орудием притеснения и гибели соседних народов. Обширность земель, многочисленное войско препятствуют одним быть свободными, - те, которые не имеют сих неудобств, страждут от своего бессилия. Федеральное или союзное управление одно разрешило сию задачу, удовлетворило всем условиям и согласило величие народа и свободу граждан»44.
Как видно из приведенного отрывка, Россия представлялась Н.М. Муравьеву федеративным государством. Империя делилась на отдельные федеративные единицы - 14 «держав» и две области. В каждой державе была своя столица.
Примечательно, что лидер южного крыла декабристов П.И. Пестель в своем проекте реформирования России под названием «Русская Правда» излагает противоположную Конституции Н. Муравьева теорию государственного устройства. В главе «О земельном пространстве государства» Пестель рассуждает о «праве народности», т.е. образования собственного государства, для малых племен и «праве благоудобства» крупных государств в отношении малых племен, заключающегося в обеспечении безопасности границ, интеграции этнических групп в рамках единого государства. Исходя из этого, Пестель предлагает предоставить государственность тем народностям, «которые могут самостоятельно политическою независимостью пользоваться»45, и использовать «право благоудобства» для народов, «которые самостоятельною политическою независимостью пользоваться не могут и непременно должны состоять под властью какого-либо сильнейшего государства....»46. Примечательно, что данные рассуждения схожи с получившей распространение век спустя идеей В.И. Ленина «о праве всех наций на самоопределение, вплоть до отделения».
Период феодальной раздробленности
Период феодальной раздробленности некоторыми мыслителями (Н. Костомаров) считается классическим примером федерализма в России, либо возможного перехода к подлинному, реальному федерализму (И. Ильин). Более того, даже процесс образования первого государства на Руси рассматривается с этих позиций. Так, Р. Абдулатипов считает, что «древнерусское государство - это совокупность уже сложившихся государств-княжеств со своей историей, со своим укладом жизни. То есть русская государственность возникла еще раньше, а 882 год стал годом объединения под эгидой Киева множества самостоятельных русских государств» .
Очень точная характеристика периода раздробленности дана Владимирским-Будановым, считавшим княжеский союз переходной и временной формой, стоящей «между государственной раздельностью русских земель и наступившим за нею единодержавием в двух русских государствах» .
По мнению В. Ключевского, «Русская земля представляла собой не союз князей или областей, а союз областей через князей. Это была федерация не политическая, а генеалогическая, если можно соединять в одном определении понятия столь различных порядков, федерация, построенная на факте родства правителей, союз невольный по происхождению и ни к чему не обязывавший по своему действию - один из тех средневековых общественных составов, в которых из частноправовой основы возникали политические отношения»84.
Самостоятельность княжеств в решении внутренних вопросов и совместные оборонительные действия при существовании, тем не менее, общего правового пространства и вправду может свидетельствовать о наличии признаков классической, договорной федерации. Однако объединяющее начало древнерусского государства, княжеский род, составлял своеобразную единую семью, взаимоотношения внутри которой строились на принципах родства и преемственности, а не принадлежности территорий. Как только в XII в. за каждой княжеской ветвью закрепляется на постоянной основе определенная территория, киевский период государственности прекращается из-за фактического распада на противостоящие друг другу территории. «Но и единство княжеского рода, - пишет Ключевский, - было не государственным установлением, а бытовым обычаем, к которому была равнодушна земля и которому подчас противодействовала»85.
Были попытки установить политический центр в Киеве. Несколько раз решение общегосударственных дел было передано на рассмотрение киевского веча и киевской боярской думы, например, суд на галицким князем Васильком, рассмотрение притязаний черниговского князя Олега. Однако, как говорит Владимирский-Буданов, «из старейшинского Киева не образовалось общеземской власти»86.
Территориальные органы политической власти племени, вече, в целом противостояли князьям, игравшим роль посредников и связующих звеньев в государственном управлении. Как только княжеский род из-за внутренних противоречий перестает играть объединяющую роль, Русь распадается. Князя помимо управленческой функции выступали своеобразными «переносчиками» бытовых обычаев и правовых традиций других племен, способствуя единству не только княжескому, но и социальному.
Однако процесс формирования государственности в славянских племенах не определялся территориальной или племенной принадлежностью. Как отмечает В. Ключевский, не было ни одной области, которая бы состояла только из одного и притом цельного племени; большинство областей составилось из разных племен или их частей; в иных областях к одному цельному племени примкнули разорванные части других племен. Так, Новгородская область состояла из славян ильменских с ветвью кривичей, центром которой был городок Изборск. В состав Черниговской области вошла северная половина северян с частью радимичей и с целым племенем вятичей, а Переяславскую область составила южная половина северян. Киевская область состояла из всех полян, почти всех древлян и южной части дреговичей с городом Туровом на Припяти. Северная часть дреговичей с городом Минском оторвана была западной ветвью кривичей и вошла в состав Полоцкой области. Смоленская область составилась из восточной части кривичей со смежной частью радимичей. Таким образом, древнее племенное деление не совпадало с городовым или областным, образовавшимся к середине IX века. Определяющим фактором служило наличие большого городского центра, к которому и стремились прилегающие территории. Как далее пишет В. Ключевский, «если среди племени возникало два больших города, оно разрывалось на две области (кривичи, северяне). Если среди племени не оказывалось и одного такого города, оно не образовывало и особой области, а входило в состав области чужеплеменного города» . Именно вокруг этих городов и начинают складываться области, которые начинают обособляться друг от друга.
Первый период существования древнерусского государства был достаточно стабильным, так как и генеалогическое (расстояние от родоначальника престола) и физическое (возраст членов каждого поколения) старшинство в княжеской семье определенное время совпадали и не пересекались. Но с расширением княжеского рода, т.е. с появлением помимо отцов и детей следующего поколения внуков, это совпадение прекращается и становится проблематичным выявить следующего наследника престола. После смерти Ярослава государство было разделено между его сыновьями, старший из которых «сел» в Киеве.
Желая прекратить начавшиеся распри, после смерти последнего Ярославича, в 1097 году князья - Святополк, Владимир, Давид Игоревич, Василько Ростиславич, Давид Святославич и его брат Олег съехались «на устроенъе мира в город Любече» . С. Соловьев приводит слова, прозвучавшие на княжеском съезде: «Зачем губим Русскую землю, поднимая сами на себя вражду? А половцы землю нашу несут розно и рады, что между нами идут усобицы; теперь же с этих пор станем жить в одно сердце и блюсти Русскую землю». Учитывая, что кроме князя Василька, участники съезда были двоюродными братьями, внуки Ярослава, соглашение было достигнуто легко. Князья объявили, что пусть каждое племя, княжеская линия держит отчину свою: Святополк - Киев вместе с той волостью, которая изначала и до сих пор принадлежала его племени, с Туровым; Владимир получил Переяславль, Смоленск, Ростовскую область, Новгород также остался за сыном его Мстиславом; Святославичи - Олег, Давид и Ярослав - Черниговскую волость; теперь остались изгои — Давид Игоревич и Ростиславичи; относительно их положено было держаться распоряжений великого князя Всеволода: за Давидом оставить Владимир Волынский, за Володарем Ростиславичем - Перемышль, за Васильком - Теребовль. В качестве подтверждения своих слов князья целовали крест: «Если теперь кто-нибудь из нас поднимется на другого, говорили они, то мы все станем на зачинщика, крест честной будет на него же». Все повторяли: «Крест честной на него и вся Земля русская» .
Смутное время конца XVI - начала XVII вв
События смутного времени 1598 - 1613 гг. вряд ли можно оценивать с точки зрения современных представлений о федеративном государстве, которое является, прежде всего, порождением Нового времени. Однако если принимать во внимание саму этимологию слово «федерация», указывающую на наличие договора при его создании, участие посадов в восстановлении государства, можно по иному взглянуть на ход Смуты и формы ее преодоления.
В предложенной историком С.Ф. Платоновым периодизации Смуты выделяется 3 этапа: 1. Период династической Смуты (1598 - 1606); 2. Время социальной борьбы (1606 - 1610); 3. Борьба за восстановление национальной государственности95. Обозначенные этапы отражают, если так можно выразиться, повестку дня, основную суть происходивших общественных процессов, однако, так или иначе, и вопрос о власти, и социальные противоречия, и стремление восстановить государственный порядок переплетались в течение всей Смуты. Для целей нашего исследования будет использована предложенная во введении к настоящей работе модель образования федеративного государства.
Кризис государственности Причины Смуты не ограничиваются только отсутствием формального порядка династической смены монархической власти при отсутствии преемника по мужской линии. Долгое царствование Ивана Грозного породило множество серьезных проблем, для решения которых не оказалось адекватного стоящим задачам наследника. Совпадение же, по словам С.Ф. Платонова, «государственного расстройства с концом династии было главной причиной возникновения открытой Смуты»96. Использование литовских и шведских войск во внутриполитической борьбе и перерастание Смуты в межклассовую борьбу поставили Московское государство на грань разрушения и потери политической самостоятельности.
Англичанин Джером Горсей, находившийся в России в конце XVI в., характеризуя политику Грозного отмечал: «столь обширны и велики стали теперь его владения, что они едва ли могли управляться одним общим правительством и должны бы были распасться на отдельные княжества и владения, однако под его единодержавной рукой монарха они остались едиными, что привело к его могуществу, превосходившему все соседние государства»97. Однако расширение территории государства и необходимость повышения управляемости ими привели к опричнине и массовой миграции крестьян из центральной части на окраины. Опричнина жесткими методами позволила преодолеть самостоятельность княжеских родов и ассимилировать правящие слои отдаленных территорий, преодолев опасность проявлений сепаратизма. Однако тем самым был создан конфликт между старыми боярскими родами и дворянами, получавшими за свою службу поместья и зависимое крестьянское население. Именно с этого момента отмечается возникновение элементов крестьянской «крепости», приводившей к массовому «выходу» из центральных областей государства на окраины, приводившему к нехватке крестьянских работников. Присоединение новых слабо заселенных регионов Нижнего Поволжья и степной зоны сильно благоприятствовало миграции. Более того, само правительство в военных целях поощряло переход населения, тем самым, усугубляя острый хозяйственный кризис, вызванный недостатком рабочих рук.
В этих условиях, требовавших со стороны государственной власти энергичных действий по преодолению социально-экономического кризиса, возник династический кризис. По духовной 1572 г. Иван Грозный назначил своим преемником старшего сына Ивана. Однако после его смерти от рук отца в 1581 г. нового завещания составлено не было. Поэтому после смерти Грозного в 1584 году царем стал другой сын Федор Иванович. В силу особенностей характера, слабый здоровьем царь не мог и не хотел взять рычаги управления в свои руки, тем самым, способствовав жесткой борьбе в боярском окружении за право стать регентом. В результате дворцовых интриг победителем оказался шурин царя, брат его жены Ирины Федоровны, Борис Годунов.
Царь Федор не оставил после себя наследника, тем самым прервав династию Рюриковичей. После его смерти в 1598 году страна столкнулась с отсутствием легитимного монарха. Формально произошло воцарение жены Федора Ивановича Ирины, которая постриглась в монахини, прежде издав указ о передаче временной власти патриарху Иову.
В дальнейшем был созван достаточно представительный Земский Собор, состоявший из духовенства, бояр и служивого сословия, который избрал Б. Годунова на царствование. Оставив в стороне вопрос об использованных при этом сторонниками нового царя методах, необходимо отметить, что Годунов был компромиссной фигурой для боярских кланов, которые вправе были ожидать от него впоследствии благосклонного отношения к себе. По словам В.О. Ключевского,
Годунову следовало превратить «земский собор из случайного должностного собрания в постоянное народное представительство ...чтобы быть всенародно избранным. Это примирило бы с ним оппозиционное боярство и - кто знает? - отвратило бы беды, постигшие его с семьей и Россию, сделав его родоначальником новой династии»9 . Однако Годунов не стал опираться ни на Земство, ни на бояр и стремился к самодержавному правлению, пытаясь избавиться от своих противников. Как отмечает В.О. Ключевский, во времена правления Б.Годунова «была сплетена сложная сеть тайного полицейского надзора, в котором главную роль играли боярские холопы, доносившие на своих господ, и выпущенные из тюрем воры, которые, шныряя по московским улицам, подслушивали, что говорили о царе, и хватали каждого, сказавшего неосторожное слово» .
В результате возник боярский заговор под предводительством князя Василия Шуйского. Была создана легенда о чудесном спасении убитого в Угличе цесаревича Дмитрия. В попытке покушения на жизнь стали обвинять Годунова, возникло также предположение и об убийстве царя Федора Ивановича, в котором также заподозрили нового царя. Слухи легли на благодатную почву. Как отмечает современник событий, из-за неурожаев «в 1601, 1602 и 1603 годах была такая дороговизна, голод и нужда, что несколько сотен тысяч людей умерло от голода», а «после этого несчастья пришла чума, которая была также беспощадна, как и голод»100. Начался массовый «исход» людей на украйну, ставших впоследствии основой для социальных волнений в разгар Смуты.
В этих условиях на западных окраинах страны появился якобы спасший царь Дмитрий, поддерживаемый литовскими войсками. Выступив в поход на Москву, Лжедмитрий I, по свидетельству современника, «с бою ... не взял ни одной веси, не то что ничтожного какого города» 01. Этот факт свидетельствует о глубочайшем кризисе власти, когда политический центр потерял рычаги управления страной. Высланные Годуновым войска для подавления выступления не оказали самозванцу никакого сопротивления, а верхушка войска перешла на сторону врага. После скоропостижной смерти Годунова, уже ничего не мешало Лжедмитрию I вступить в пределы Москвы и стать с помощью боярской знати царем. По словам В.Ключевского, впоследствии Шуйский «откровенно заявил, что признал Лжедмитрия только для того, чтобы избавиться от Годунова»102. Когда задача была выполнена, необходимость в Лжедмитрии отпала и В. Шуйский заявил о самозванстве царя, за что был схвачен и приговорен к смертной казни, в последний момент замененной арестом. Лжедмитрии совершил ту же ошибку, что и Годунов, стремясь к единоличному правлению без опоры на аристократию и земство. Кроме того, окружив себя литовскими наемниками и женившись на католичке Марине Мнишек, Лжедмитрии дал дополнительный повод для обвинений в свой адрес.
Всеобщее недовольство царем привело к перевороту, в результате которого Лжедмитрии был убит, а на царствование московской толпой при активной роли московского боярства в 1606 г. провозглашен Василий Шуйский. Новый царь пытался придать своему царствованию некую божественную преемственность, организовав перенесение мощей царевича Дмитрия из Углича в Москву. Однако отказавшись от созыва Земского Собора для своего избрания, Шуйский как и его предшественник не получил поддержки и признания права на престол со стороны сословий и городов, которые тем самым все более отдалялись от власти царя.
