Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория и методология организационных технологий в системе управления правоохранительными органами 18
1.1. Управленческие технологии: сущность, структура, признаки 21
1.2. Организационные технологии как разновидность управленческих технологий 50
1.3. Организационные технологии в системе управления правоохранительными органами 74
1.4. Правовое обеспечение организационно-технологического процесса 86
ГЛАВА 2. Основные направления реализации организационных технологий в управлении правоохранительными органами 107
2.1. Технологии формирования организационной структуры управления правоохранительными органами .. 108
2.2. Технологии формирования программно-целевых структур в правоохранительной системе 131
2.3. Технологии системной организации правоохранительной деятельности в сфере борьбы с преступностью 158
Заключение 173
Список литературы 177
- Управленческие технологии: сущность, структура, признаки
- Организационные технологии в системе управления правоохранительными органами
- Технологии формирования организационной структуры управления правоохранительными органами
- Технологии системной организации правоохранительной деятельности в сфере борьбы с преступностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные процессы реформирования всех сфер жизнедеятельности российского общества, ориентированные на формирование институтов гражданского общества и демократического правового государства, отличаются сложностью и противоречивостью. Особую тревогу вызывает состояние правоохраны, ставшее одним из наиболее серьезных препятствий для проведения последовательных реформ.
Сегодня преступность, в особенности ее наиболее опасная разновидность - организованная - все более приобретает системные качества, способность реального влияния на общественные отношения в политике, экономике, праве, создавать так называемые «зоны преференций» и «безнаказанности», активно наступать на ту часть общества, которая ориентирована на право и закон».1 В тоже время актуальность охраны права выходит далеко за рамки борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. В правовом государстве «право должно охраняться не только от явно недопустимых актов беззакония или антиобщественных явлений. В не меньшей мере недопустимыми являются все проявления противоправности, попытки ограничивать, ущемлять, умалять любые права и законные интересы граждан, государственных и негосударственных организаций».2
Очевидно, что залогом создания надежной системы охраны права сегодня может быть только укрепление самого российского государства и его правоохранительных органов, ответственных за обеспечение в стране законности и правопорядка. В этой связи перед российским государством стоят масштабные задачи, связанные с выработкой стратегии развития всей
См.: Становление социального контроля преступности - одна из предпосылок решения социально-экономических проблем (материалы «круглого стола»)// Государство и право. 1999. №9. С. 79.
2. См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. - М, 2002. С.9.
правоохранительной системы и ее важной составляющей -правоохранительных органов, поиска принципиально новых, нестандартных форм их организации, взаимодействия, координации деятельности, совершенствования системы управления правоохранительными органами. Именно на систему управления возлагаются важнейшие задачи по внесению своевременных изменений в функциональную и организационную структуру правоохранительных органов, способствующих повышению эффективности их деятельности, своевременному и качественному решению стоящих перед ними задач.
Вместе с тем, система управления правоохранительными органами, являясь частью всей системы социального и государственного управления страны, неизбежно воспроизводила и воспроизводит ряд тенденций инерционности и даже косности. Речь в частности, идет об определенных элементах параллелизма в деятельности структур управления, недостаточно четком разграничении полномочий, неоправданной громоздкости управленческого аппарата, лишающей его гибкости, способности своевременного решения оперативных задач и т.д. Есть недостатки в процессах внедрения современных программно-целевых методов управления правоохранительными органами, методов прогнозирования, обоснования решений, планирования и др.
В этой связи важнейшим ресурсом и инструментом повышения эффективности правоохранительной системы являются выработка и внедрение в ее деятельность современных, соответствующих требованиям правоохранительной практики и потребностям общества, организационных технологий.
Поскольку наряду с организационными, в литературе говорится также об управленческих технологиях, а на их соотношение существуют различные точки зрения, автор считает необходимым внести ясность на свою позицию по данному вопросу. Не смешивая и не противопоставляя эти понятия, мы исходим из их органической связи, и полагаем возможным
обращаться к обоим, отдавая предпочтение понятию «организационные технологии» по следующим основаниям. Организующее начало представляет самое важное сущностное свойство социального управления (придание управляемым объектам организованности и упорядоченности в целях повышения их эффективности), а организация, в ряду других выполняемых управлением функций, занимает центральное, главное место. Кроме того, само управление как особая разновидность социальной деятельности нуждается в соответствующей организации. Поэтому обращение к понятию «управленческие технологии» возможно в широком и узком смыслах. В первом случае указанным термином поглощаются и организационные технологии. Во втором, это представляется более предпочтительным в силу указанных выше соображений. Организационные технологии рассматриваются как достаточно самостоятельная область их приложения, а к управленческим технологиям относятся те, которые связаны не столько с собственно организационной сущностью управления, сколько с его познавательно-программирующими функциями изучения, диагностирования, прогнозирования, планирования.
Организационные технологии, как законченные инструментальные проекты, раскрывают новые возможности решения конкретных правоохранительных проблем. В них соединяются научное знание, управленческие возможности, ресурсы правоохранительной системы и интересы общества в правоохранительной системе, закрепляются и реализуются принципы «прорыва» в решении тех или иных проблемных ситуаций: неординарная комплексная оценка правоохранительной проблемы, выявление приоритетов и ресурсов развития правоохранительной системы, непрерывный поиск структур и механизмов, способных привести ресурсы в движение, оценка конечного результата.1
См.: Астрахов А.С., Головко Н.И. Технология прорыва в школе В. Эрхарда. - М., 1989. С. 47.
Актуальность изучения организационных технологий в системе управления правоохранительными органами, таким образом, определяет сама объективная потребность их внедрения, которую, в свою очередь, обусловливает необходимость:
- всестороннего исследования теоретико-методологических
оснований проектирования организационных технологий в системе
правоохранительных органов. Выработка надежной теории и методологии
организационных технологий может способствовать созданию
высокоэффективных правоохранительных систем (организаций). Само
возрастание внимания к организационным технологиям в управленческой
деятельности является «объективным следствием усиления системности
управления правоохранительными органами, потребности в научном
изучении, осмыслении и использовании типичных, выверенных опытом,
дающих высокие результаты образцов (моделей, вариантов)
организационной деятельности в правоохранительной системе»1. Процессы
проектирования и внедрения организационных технологий предполагают
интенсификацию междисциплинарного синтеза, связанного с
использованием теорий организации, социального, государственного,
делового менеджмента и научной организации труда в управлении
правоохранительными органами, что ведет к концентрации теоретических и
практических усилий различных отраслей знания в решении комплексных
по своей природе проблем организации правоохранительной деятельности;
- изучения места и роли организационных технологий в механизме
управления правоохранительным органами. Организационные технологии
представляют собой элемент механизма управления правоохранительными
органами, метод управления правоохранительными процессами (как в
рамках самих правоохранительных органов, так и за их пределами),
См. подр.: Коробов В.Б. Социальные технологии в современном государственном управлении. Автореф. диссертации на соиск. уч. степени доктора социол. наук. - М., 2002. С. 41.
обеспечивающий повышение их эффективности по целому ряду параметров
(качество, объем, целостность, продуктивность). Конечной целью
разработки и реализации организационных технологий в управлении
правоохранительными органами является оптимизация
правоохранительных процессов как во внешней сфере (правопорядок, законность, правовое сознание, правовое воспитание и просвещение, вовлечение общественности в процессы обеспечения общественного порядка), так и самой системы (эффективность и результативность деятельности правоохранительных органов, высокий профессионализм кадров, их социальная защищенность, научная обоснованность и выверенность принимаемых решений, ресурсное и правовое обеспечение и др.). Проектирование и внедрение организационных технологий сопряжено с целым комплексом специфических проблем, обусловленных подвижностью и динамичностью социальной среды, высоким уровнем неопределенности правоохранительных процессов. Однако в практическом плане организационные технологии способны трансформировать организационную обстановку, систему информационного взаимодействия, взаимоотношений правоохранительных органов с общественностью, между сотрудниками и подразделениями, кадровую политику, действующую систему стимулирования служебной деятельности;
- изучения наиболее приоритетных сфер внедрения организационных
технологий в правоохранительной системе. Разработка и внедрение
организационных технологий в практику управления правоохранительными
органами должны носить планомерный характер, координироваться как в
масштабе всей системы, так и в пределах каждого ведомства и его
территориальных органов. Особенно актуальна задача выбора приоритетов в
проектировании организационных технологий, установлении, что именно
нужно проектировать, какое направление управленческой деятельности
остро нуждается в развитии; идентификации тех функций, в которых
использование новых организационных технологий сулит
многообещающие результаты. На органы управления правоохранительной системы возлагается задача, связанная с координацией работы по комплексному научному проектированию необходимых организационных технологий, их внедрению в профессиональную деятельность. В целом речь может идти: об идентификации наиболее приоритетных сфер и направлений организационного воздействия на различные сегменты организации правоохранительных органов; разработке комплекса адекватных организационных технологий, проектирование и внедрение которых должно быть подчинено обеспечению основных функций правоохранительной системы, направлено на повышение эффективности функционирования правоохранительных органов;
- совершенствования правового обеспечения организационно-технологического процесса. На органы управления возлагаются важнейшие функции по установлению правовых основ организационной деятельности. Конечная цель проектирования и реализации любой организационной технологии — создание эффективных правоохранительных систем. Вместе с тем, сама организационная технология в системе управления правоохранительными органами должна получить юридическую заданность, четкость и выразимость. По сути, это деятельность, которую соответствующие органы управления и должностные лица обязаны осуществлять, причем так и таким образом, как требуется для реализации компетенции каждого конкретного правоохранительного органа, а в нем — и каждой должности в процессе организационных изменений. Поэтому многие элементы организационной деятельности не только юридически описываются, но и «привязываются» к конкретным правоохранительным органам, закрепляются в соответствующих статусных и других нормативных актах. В этом смысле проблема правового обеспечения организационно-технологического процесса - одно из приоритетных направлений научных исследований в данной области.
Таким образом, проектирование и внедрение организационных технологий в управленческую деятельность правоохранительных органов -многоплановая проблема, включающая в себя целый комплекс теоретико-методологических и правовых вопросов. В силу своей актуальности она вот уже не одно десятилетие является объектом пристального внимания научной мысли.
Степень разработанности темы исследования. Большое влияние в целом на развитие организационно-технологической проблематики оказали системная теория и теория организации, развитые в трудах известных зарубежных и отечественных исследователей (Р. Акофф, Л. Берталанфи, Г. Вагнер, Н. Винер, С. Бир, А.А. Богданов, и другие). С конца 60-х-начала 70-х гг. XX в. организационно-технологическая проблематика получает достаточно широкое развитие. Она активно разрабатывается в трудах многих отечественных и зарубежных исследователей: В.Г. Афанасьева, Н. Стефанова, М. Маркова и многих других.
В настоящее время организационно-технологическая проблематика исследуется в работах многих российских ученых: Г.В. Атаманчука, Л.Я. Дятченко, В.Л. Зайченко, B.C. Дудченко, В.Н. Иванова, В.Б. Коробова, В.И. Курбатова, В.И. Патрушева, Ж.Т. Тощенко, В.И. Франчука и многих других.
Однако в целом общетеоретический уровень их рассмотрения, при всей его важности, как методологического основания организационных технологий, обуславливает необходимость их рассмотрения в связи с предметными областями возможного приложения. Здесь прослеживается определенная аналогия со связью управления, которое, как самостоятельный социальный процесс, обладающий своими сущностными свойствами и выполняющий только ему присущие организационные функции, наполняется содержанием того предметного объекта, где управление осуществляется. То же самое, происходит с организационными технологиями, которые, используясь в самых различных социальных системах управления, адаптируются согласно их специфике, целям,
характеру деятельности и т.д. Поэтому идентификация средств
организационно-технологического подхода к организации
правоохранительной системы становится достаточно актуальной задачей.
Наряду с конкретными задачами и функциями различных правоохранительных органов у правоохранительной деятельности в целом есть и общие задачи, состоящие в защите правовыми средствами основных признанных обществом и государством ценностей, к которым относятся, в общем виде, права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и целостность государства. Эта общность задач послужила одним из оснований для рассмотрения организационно-технологической проблематики применительно к системе правоохранительных органов в целом.
Сегодня мы можем констатировать отсутствие фундаментальных разработок этой темы применительно к проблемам организации деятельности правоохранительных органов. Однако это не означает, что организационно-технологической проблематикой вообще не занимались. Напротив технологические выводы различных наук активно применялись в решении широкого круга проблем, связанных с осуществлением деятельности правоохранительных органов, использовались различные методы воздействия для достижения целей и задач правоохранительных органов. Организационные технологии развивались уже с 60-70 гг. XX в. по настоящее время по целому ряду направлений такими исследователями, как Ю.Е. Аврутин, В.М. Анисимков, Б.С. Бушуев, А.Г. Братко, СЕ. Вицин, В.З. Веселый, Б.В. Виленский, Г.М. Воскресенский, С.А. Голунский, Г.Ф. Гуценко, А.И. Зубков, Г.Г. Зуйков, А.П. Герасимов, Г.Е. Гонохин, В.Г. Гриб, К.Е. Игошев, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.А. Крылов, A.M. Ларин, В.Г. Кутушев, В.Д. Малков, А.Ф. Майдыков, А.Х. Миндагулов, М.А. Митюков, Ю.В. Наумкин, Г.А. Туманов, В.Т. Томин, С.А. Капитонов, Л.М. Колодкин, А.Г. Ковалев, М.А. Ковалев, И.Л. Петрухин, И.В. Пономарев, Ф.К. Рябыкин, В.Ф. Сухарев, B.C. Четвериков, Е.С.
Фролов, А.В. Фатула, А.Н. Харитонов, В.В. Черников, Е.Ф. Яськов и многими другими.
Между тем, современные проблемы, связанные с потребностью создания высокоэффективных правоохранительных систем, а также массив интегрированного научного знания в рассматриваемой области, обуславливают необходимость интенсификации усилий в сфере разработки организационно-технологической проблематики применительно к особенностям деятельности правоохранительных органов. По нашему мнению, по сей день, не выработаны единые, непротиворечивые теоретико-методологические подходы к проектированию и внедрению организационных технологий в управление правоохранительными органами. Это во многом обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются организационные технологии, как совокупность методов, форм и средств организационной деятельности, развитые способы ее регуляции, проектируемые на основе познания управляемых процессов и объектов, служащие успешному решению организационных проблем в правоохранительной системе.
Предметом исследования выступают теоретико-методологические вопросы, связанные с особенностями проектирования и внедрения организационных технологий в систему управления правоохранительными органами, обусловленные стратегическими и тактическими задачами правоохранительных органов в условиях реформирования российского общества.
Гипотеза работы: разработка теоретико-методологических проблем
проектирования и внедрения организационных технологий в систему
управления правоохранительными органами может способствовать
формированию целостной концепции организационно-технологического
подхода, ориентированного на повышение эффективности
правоохранительной деятельности.
Основная цель диссертационной работы заключается в исследовании организационных технологий в системе управлении правоохранительными органами, определения их функций в процессах совершенствования , организации правоохранительной деятельности, повышения ее эффективности в достижении целей и задач, возложенных обществом и государством на правоохранительные органы.
Задачи исследования:
- выявить сущностные черты, признаки и содержание
организационных технологий как важнейших средств достижения
управленческих целей и задач в правоохранительной сфере;
определить функции организационных технологий в системе управления правоохранительными органами;
раскрыть место организационных технологий в механизме управления правоохранительными органами, показать их роль в оптимизации организации их деятельности;
- выявить вопросы организационно-технологического процесса в
системе управления правоохранительными органами, требующие правового
обеспечения;
определить основные направления реализации организационно-технологического подхода в управлении правоохранительными органами;
оценить различные технологии с точки зрения возможности их использования при формировании организационной структуры и системы управления правоохранительными органами;
- выявить особенности технологий формирования программно-
целевых структур в правоохранительной сфере.
Методологическую основу исследования составили положения классических и современных теорий управления, теорий организации, права, социологии. Кроме того, заметное место заняли методологические вопросы, связанные с методами и технологиями прогнозирования, планирования, организационного проектирования, оптимизации
управленческих решений. Это позволило рассмотреть организационные технологии с различных точек зрения как сложное явление, способствующее повышению эффективности управленческой деятельности в правоохранительной системе. В работе использовались общенаучные методы - системный, структурно-функциональный, анализ, синтез, сравнение; специальные методы - сравнительный, типологический анализ, ситуационный подход, статистический анализ. Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, законы, Указы Президента РФ, подзаконные акты, включая нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность правоохранительных органов.
Эмпирическую базу исследования составили результаты отечественных и зарубежных исследований в области управления и организации правоохранительной деятельности, данные национальной статистики по проблемам правоохранительной деятельности, различным аспектам функционирования правоохранительных органов.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые осуществлено комплексное исследование теоретико-методологических проблем проектирования и внедрения организационных технологий в систему управления правоохранительными органами. Это способствовало выявлению сущности организационных технологий как способа реализации управленческой деятельности в правоохранительной системе, оптимальной организации правоохранительных органов, повышения эффективности правоохранительной деятельности. Исследование данных вопросов позволило выйти на новые позиции в понимании теоретико-методологических основ проектирования и внедрения организационных технологий в систему управления правоохранительными органами. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:
на основе выявления сущностных черт, признаков и содержания управленческих технологий как важнейших средств достижения целей и задач в правоохранительной сфере, обосновано положение о том, что именно они позволяют создавать и поддерживать последовательность, согласованность, упорядоченность операций и методов целенаправленного управленческого воздействия; занимают важное место в механизме управления правоохранительными органами, позволяя сочетать методы и формы воздействия на объекты управления в правоохранительной системе, вырабатывать алгоритмы достижения правоохранительных целей;
на основе раскрытия места и роли организационных технологий в механизме управления правоохранительными органами обосновано положение о том, что организационная технология представляет собой развитый управленческий алгоритм оптимизации деятельности правоохранительных органов;
- на основе анализа вопросов правового обеспечения
организационно-технологического процесса в системе управления
правоохранительными органами выявлена взаимосвязь организационных
технологий и правового регулирования управленческой деятельности;
- на основе анализа функций организационных технологий показана
их роль в формировании организационной структуры правоохранительных
органов, устойчивой взаимосвязи человеческих, технических и иных
ресурсов системы управления ими;
- на основе выявления особенностей технологии формирования
программно-целевых структур в правоохранительной сфере обосновано
положение об организационной технологии как эффективном средстве и
способе создания, реализации и сопровождения комплексных целевых
программ в правоохранительной сфере;
Положения, выносимые на защиту:
1. Организационная технология представляет собой упорядоченную во времени и пространстве последовательность процессов управленческой
деятельности, соответствующей совокупности навыков, методов, форм, приемов, направленных на трансформацию правоохранительных органов. Она включает в себя не только проектную деятельность, но и деятельность по осуществлению проекта, оценке его эффективности, уточнению и корректировке исходных параметров. Сложный характер проблем организации правоохранительных органов решение которых предполагает учет самых разнообразных факторов, обуславливает необходимость использования столь широких разрешающих возможностей организационных технологий, обеспечивающих целостное сочетание различных методов и подбор адекватных особенностям их применения форм.
2. Проектирование организационных технологий в
правоохранительной системе призвано обеспечить накопление
оптимальных способов организации и координации усилий различных
степеней, звеньев и сотрудников в достижении стоящих целей. При
проектировании этих технологий, наряду с достижениями эргономики,
организации труда, должны применяться важнейшие
общеметодологические принципы системности, многоуровневого анализа, целеполагания, комплектности, многообразия и др.
3. Механизм управления правоохранительными органами только в том
случае становится средством реализации целевых установок и функций
государства в правоохранительной сфере, когда методы и формы
представляют собой не просто механический набор операций и процедур, а
их определенную, субординированную и координированную,
упорядоченную и регламентированную технологическую
последовательность. С помощью организационных технологий, выполняющих в механизме управления не только роль проводника научного знания, но и системообразующую функцию, достигается взаимоувязка целей, средств и результатов управления правоохранительными органами.
4. Основными направлениями разработки и внедрения организационных технологий в правоохранительных органах являются организация системы управления этими органами, процессы выработки и принятия управленческих решений, охватывающие своим содержанием наиболее значимые стороны управленческой деятельности, от качественных свойств которых зависит эффективность достижения правоохранительных целей. Организационные технологии позволяют решать задачи повышения эффективности деятельности правоохранительных органов главным образом через совершенствование различных параметров и механизмов (функциональной структуры, организационного построения, отношений субординации и координации, программирования, информационного, кадрового обеспечения и др.).
5. Организационные технологии органично связаны с правовым регулированием. С одной стороны, они инициируют изменения в правовом регулировании организационных механизмов, а с другой - возможность организационных технологий выполнять присущие им функции и достигать свои цели зависит от соответствующего правового обеспечения и сопровождения. Организационные технологии не редуцируемы к законам и иным правовым актам, диапазон их действия значительно шире и предполагает необходимость структурных и функциональных изменений, обуславливающих потребность уточнения, изменения или принятие норм, закрепляющих новый статус проектируемой правоохранительной организации и порядок ее деятельности.
Достоверность полученных результатов, их обоснованность и надежность подтверждаются использованием методологии комплексного подхода к исследованию феномена организационных технологий; обобщением и введением в научный оборот новых теоретических и эмпирических материалов, связанных с вопросами проектирования и внедрения организационных технологий в практику управления правоохранительными органами; анализом законодательных и подзаконных
актов, регулирующих правоохранительную и управленческую деятельность различных правоохранительных органов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические положения и практические выводы, полученные автором, способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений на организационно-технологическую проблематику; могут быть использованы в дальнейшей разработке концепции организационно-технологического обеспечения управления правоохранительными органами; учтены в процессах выработки комплексных целевых программ борьбы с преступностью, оптимизации управленческой деятельности в правоохранительной системе. Материалы диссертации также могут быть использованы при подготовке учебных курсов по теории управления, теории организации, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для слушателей высших учебных заведений правоохранительной системы.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертации
представлены в трех публикациях, прошли апробацию на Межвузовской
конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел в
условиях реформирования системы МВД России» (Москва, 2003);
методологических семинарах «Гражданский контроль за органами
внутренних дел» (Москва, 2002), «Молодежная политика и
правоохранительные органы» (Москва, 2003). Ряд теоретических
положений и практических рекомендаций, получивших развитие в диссертационном исследовании, был использован при чтении курсов «Теория управления», «Теория организации», «Управленческие решения» в Академии управления МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка литературы.
Управленческие технологии: сущность, структура, признаки
В научной литературе устойчивым является понимание социальной технологии как способа эффективного осуществления деятельности на основе ее рационального расчленения на процедуры и операции с их последующей координацией и синхронизацией, выбором оптимальных средств и методов их выполнения \ Под технологией также понимают совокупность «средств организации и упорядочивания целесообразной практической деятельности в соответствии с целью, спецификой и даже логикой процесса преобразования и трансформации того или иного объекта или предмета» 1.
По нашему мнению, анализ технологий именно по видам деятельности является наиболее продуктивным. Дело в том, что практически любая деятельность как процесс целенаправленного воздействия на те или иные объекты с целью получения заданного результата, характеризуется такими признаками, как этапность, процедурность, операциональность. То есть, указанные признаки являются универсальными для социальной деятельности вообще безотносительно к объектам целенаправленного воздействия (экономические, политические, правоохранительные и т.д.).
В тоже время социальная деятельность включает в себя несколько взаимосвязанных компонентов. Исходным из них является, в первую очередь, уровень осознанности (или неосознанности) действия. Во вторую очередь, речь идет о самом процессе действия, системе движений (операций), направленных на объект с целью его изменения Следовательно, технология может быть представлена в виде определенной цепи: осознанная цель — средство — процесс деятельности — результат. В этом случае она приобретает характер развитого алгоритма деятельности, отличается определенными операциями. Здесь уместно вести речь о структуре технологии, к элементам которой относятся: а) алгоритм деятельности (последовательность шагов); б) стандарт деятельности (предписанные процедуры действий); в) последовательность операций; г) логика решения конкретной проблемы. Социальная технология, таким образом, подразумевает разработку адекватных методов и методик результативного и рационального целенаправленного воздействия на социальные объекты; проектирование технологической последовательности определенных операций, представляющих собой в своей совокупности целую систему внутренне согласованных, упорядоченных и последовательных методов, операций и средств. В этом смысле технология выступает формой, способом и условием организации социальной деятельности. Технология способствует повышению ее инновационного и творческого характера, раскрытию социальной энергии людей, их интеллекта, способностей, умения. Она отражает реальные возможности человеческой активности по изменению социальных объектов.
Социальная технология может быть расценена в качестве практического средства целенаправленного воздействия на социальный объект, достижения поставленных целей, получения заданного результата. Для того чтобы образцы социальной деятельности оказалась эффективными, комбинируются методы диагностики, моделирования, проектирования, используются разнообразные подходы, предполагающие вариативность, учет множества факторов, систем критериев и оценок, социальных версий, сценариев и идентификаторов и т.п. В итоге формируется проект, описывающий технологию, который строится на основе комплексного изучения социальной проблемы. Обязательным требованием к нему является соответствие той организации или сфере, для которой он разработан. «Проект, предполагающий новый или усовершенствованный образец деятельности, представляет собой ее программу в виде набора документов, которые объединяются в технологическую цепочку, представляющую собой более эффективный способ получения некоторого результата. Научное знание при этом внедряется в проект» \
Социальная технология, по мнению В.Б. Коробова, представляет собой развитый алгоритм организации человеческой деятельности, упорядоченную во времени и пространстве последовательность процессов социальной деятельности, совокупность навыков, приемов, методов, направленных на достижение определенной цели, реализацию того или иного социального заказа . Но люди выполняют разнообразные виды социальной деятельности (познавательную, ценностно-ориентационную, коммуникативную, образовательную, воспитательную, спортивную, военную, правоохранительную, политическую и т.д.). Именно поэтому Л.Я. Дятченко, в качестве основного критерия классификации социальных технологий вводит деятельностныи критерий 3. Каждый вид человеческой деятельности подразумевает собственные технологии. Следовательно, понятие «социальная технология» имеет широкий смысл, охватывая практически все виды социальной активности субъектов. В этом смысле любая отрасль социально-гуманитарного знания, изучающая человека, его деятельность и поведение в социальной системе, проектирует собственные социальные технологии, являющиеся условием достижения эффективности организации.
Организационные технологии в системе управления правоохранительными органами
Анализ организационной технологии, прежде всего, как процесса целенаправленного, научно обоснованного воздействия на социальный объект, обусловленного необходимостью и потребностью получения заданного результата, делает актуальным более подробное исследование этой проблемы в системе управления правоохранительными органами.
Как известно, правоохранительные органы представляют собой определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.1 Эти задачи, по общему мнению, отечественных ученых состоят в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказании правонарушителя, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказания одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти задачи, правоохранительные органы защищают жизнь, здоровье, имущество граждан, их собственность, собственность государства, государственных, общественных и частных организаций, защищают государство, его институты, природу, животный мир и т.д.2
Деятельность правоохранительных органов характеризуется специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и обоснованность их выводов и решений: осуществляется в связи с сообщением о совершении преступления или правонарушения или в связи с необходимостью их предупреждения; осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом; осуществляется лицами, состоящими на службе в правоохранительных органах; выражается в мерах юридического воздействия, основанных на законе; выражается в законных решениях, подлежащих исполнению любыми должностными лицами и гражданами; выражается в решениях, которые могут быть обжалованы в установленном законном порядке.
Правоохранительные органы для достижения своих целей выполняют ряд функций: проверки конституционности законодательных и иных нормативных актов; рассмотрения гражданских, уголовных, административных и дисциплинарных дел; осуществления прокурорского надзора и поддержания обвинения; раскрытия и расследования преступлений и иных правонарушений; защиты законных интересов граждан, их прав и свобод. В данном случае следует обратить внимание на ряд принципиальных аспектов. Так, в своей совокупности указанные функции характеризуют распределение компетенции правоохранительных органов. В тоже время деятельность всех анализируемых органов замкнута единой правоохранительной системой. Это позволяет говорить о возможности исследования с теоретико-методологических позиций ряда общих, типологических признаков не только самой правоохранительной деятельности, но и управления правоохранительной деятельностью. В интересы нашего научного исследования входит исследование не способов проектирования и внедрения организационных технологий правоохранительной деятельности (которые могут быть крайне разнообразными - технологии: конституционного контроля, отправления правосудия, прокурорского надзора, расследования преступлений, оперативно-розыскной деятельности, исполнения судебных решений, оказания юридической помощи и. защиты по уголовным делам, предупреждения преступлений и иных правонарушений), а технологии организации деятельности правоохранительных органов.
В указанном смысле под управлением правоохранительными органами (несмотря на имеющиеся различия в теоретических подходах), как правило, понимают основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления (управляющей подсистемы) на социальный объект (управляемую подсистему), в качестве которого может выступать правоохранительная сфера в целом, отдельные ее звенья (ведомства, службы, учреждения, организации) - с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики и целостности, нормальное функционирование, совершенствование и развитие, успешное движение правоохранительной системы к заданной цели \
Если управление правоохранительными органами подразумевает целенаправленное воздействие на людей, занятых в правоохранительной системе, их деятельность и поведение, то организационная технология указывает на наиболее эффективные, рациональные и результативные способы, методы и приемы организации правоохранительной деятельности. Именно здесь наиболее ярко проявляется эффект организационных технологий, заключающийся в искусстве и мастерстве преобразований в правоохранительной системе, позволяющий осуществлять экономию ресурсов и энергии, реализовывать сами преобразования в соответствии с учетом основополагающих стратегических целей развития правоохранительной системы.
Если сущность управления правоохранительными органами проявляется в управленческом целерациональном воздействии на различные правоохранительные объекты, то очевидно, что оно не может ни представлять собой специфического вида деятельности ответственных, наделенных властными полномочиями и правами органов и лиц, субъектов управляющей системы, по приведению протекающих в правоохранительной сфере процессов в соответствие с законами ее развития, интересами и потребностями людей, требованиями конкретной обстановки, природой самих объектов правоохранительной системы 2.
Технологии формирования организационной структуры управления правоохранительными органами
Как уже говорилось выше, для выбора модели построения правоохранительных организаций, организационных структур управления, а также отвечающих им организационных оснований, важное значение имеет понимание организации как свойства правоохранительной системы и одновременно как источника возможностей ее развития. Опираясь на многочисленные исследования в указанной области, еще раз констатируем, что правоохранительная организация - это комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят: а) цель, задачу (задачи); б) разработку системы мероприятий для реализации цели и разделения задачи на отдельные виды работ, которые могут быть поручены отдельным членам внутри правоохранительных организаций; в) интеграцию отдельных работ в соответствующих подразделениях, которые могли бы их координировать различными средствами, включая сюда формальную иерархическую структуру; г) мотивацию, взаимодействие, поведение, взгляды сотрудников правоохранительной организации, которые отчасти определяются мероприятиями, направленными на реализацию целей, а отчасти носят личный характер; д) процессы принятия решений, коммуникативные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения выполнения целей организации; е) единую организационную систему, которая понимается как внутренняя согласованность, достигаемая между всеми вышеуказанными і элементами правоохранительной организации. То есть, правоохранительная организация - это нечто большее, чем просто группа сотрудников, выполняющих правоохранительные функции. Это группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами, процедурами, ценностями, а также формами полномочий и ответственности. Это формальное явление, образованное путем выделения из какого-либо целого его определенной части в целях возложения на нее адекватных ей функций целого. Но это и взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее в целях реализации возложенных на нее функций целого. Это устойчивое взаимодействие элементов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное же в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях.1 Разумеется, что не все связи значимы в равной мере, не все выполняют одну и ту же роль при реализации целей и функций правоохранительной организации, но именно все связи способны влиять на многообразие проявлений организации, что нельзя не учитывать при ее анализе и оценке. В тоже время следует понимать, что понятие «правоохранительная организация», указывающее на целерациональный, программируемый характер правоохранительной деятельности, органически связано с понятием «организационная структура».2 Говоря, в частности, об организационной структуре системы управления правоохранительными органами, следует отметить следующее. С одной стороны, организационная структура управления, представляя совокупность устойчивых связей между ее элементами, обладает признаками прочности, относительной неизменности. Это позволяет системе управления функционировать сбалансировано, слаженно, целенаправленно. В указанном смысле слова, организационная структура системы управления правоохранительными органами представляет особое административно-правовое явление, обусловленное природой; социально-функциональной ролью, целями и содержанием системы управления правоохранительными органами. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых государством на формирование и реализацию административно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления.1 С другой стороны, организационная структура - не есть нечто раз и навсегда заданное, она изменяется в зависимости от направленности и характера объективных процессов в обществе, государстве, правоохранительной системе. Следовательно, организационная структура управления правоохранительными органами сама является объектом целенаправленных управленческих воздействий. Отсюда актуальность не просто изучения организационной структуры системы управления правоохранительными органами в рамках многообразных связей и зависимостей правоохранительной сферы, но и средств, способов ее рационального изменения. В указанном смысле слова организационные технологии представляют собой законченные проекты —внесения изменений в организационную структуру, придания ей необходимой динамичности, гибкости и адекватности реальным процессам в правоохранительной сфере. Организационная технология, подразумевающая, в первую очередь, выбор модели построения, сам процесс построения или модернизации организационной структуры управления правоохранительными органами, ориентирована на учет многих условий и факторов, а также элементов включаемых в правоохранительную организацию. От избранной и созданной модели организационной структуры управления, как уже подчеркивалось, зависит впоследствии рациональность и эффективность самой системы управления правоохранительными органами. Множественность и разнохарактерность компонентов, органов, звеньев, подсистем организационной структуры управления правоохранительными органами обусловливают актуальность ее оптимального построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми процессами в правоохранительной сфере. Основная проблема необходимого здесь системного подхода заключается не столько в учете всего многообразия, всей совокупности связей, существующих в организационной структуре управления правоохранительными органами, сколько в анализе и построении систематизированной типологии, фиксирующей разнокачественность связей на каждом уровне и в каждом вертикальном срезе.1
Технологии системной организации правоохранительной деятельности в сфере борьбы с преступностью
Борьба с преступностью приобретает все большую специфику и сталкивается с объективными трудностями, среди которых различают латентность противоправных действий, техническую сложность раскрытия правонарушений, нередко прикрываемых внешне правомерной и защищенной нормами гражданского права деятельностью. Кроме того, несовершенство законодательства, рост правонарушений прямо противоречат интересам безопасности страны, негативно воздействуют на процесс перехода к цивилизованным отношениям.
Сложившееся положение в целях усиления борьбы с преступлениями и правонарушениями требует: а) налаживания эффективного взаимодействия правоохранительных органов, ответственных за состояние безопасности; б) выведения уровня их организации и координации совместной деятельности на принципиально иной — системный уровень. Сегодня в практике деятельности правоохранительных и контролирующих органов, осуществляющих предупреждение и пресечение преступлений, востребован комплексный подход. К причинам, побуждающим к налаживанию эффективного системного взаимодействия в указанной сфере, по нашему мнению, можно отнести: - сужение сферы государственного контроля за состоянием и результатами деятельности различных субъектов общества в условиях укрепления их независимости и самостоятельности; - общность объекта, на который направлено взаимодействие при предупреждении и пресечении правонарушений. В частности, родовым объектом преступлений вообще являются общественные отношения в той или иной сфере деятельности государства и других субъектов. Проведение проверок, оперативно-розыскных мероприятий, иных профилактических мероприятий осуществляется различными органами и службами в отношении одних и тех же субъектов. Поэтому можно говорить не только о едином социально-экономическом или правовом пространстве, но и оперативно-розыскном; - реальная возможность успешного использования в борьбе с правонарушениями, оперативно-розыскных сил, средств и методов работы органов внутренних дел, таможенных органов иных правоохранительных органов, а также единой законодательной основой использования этих сил, средств и методов; - целесообразность, эффективность и оперативная необходимость зашифровки проводимых проверок имеющейся информации или документального подтверждения тех или иных фактов, когда осуществление этих действий владельцем информации может раскрыть цель проведения намеченных мероприятий. Во время и после проведения мероприятий информация, затрагивающая интересы одной из взаимодействующих сторон, может быть передана третьим лицам или в средства массовой информации только с согласия другой стороны. Кроме того, обоснованность и необходимость взаимодействия обусловлена следующими факторами: 1. Наличием общих целей и задач по соблюдению правопорядка и законности. Особенно следует отметить сходство задач оперативных аппаратов криминальной милиции, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности, других правоохранительных органов, осуществляющих свою деятельность на основе закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Анализ содержания законов «О милиции», и других показывает, что задача предупреждения и пресечения преступлений и правонарушений общая для всех правоохранительных органов. Так, например, статьей 1 закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» им предписывается осуществление контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, а также контроля за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов. Тем самым на них возлагается выявление и предупреждение правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов. Сравнительный анализ Положений о Государственном таможенном комитете и Министерстве внутренних дел Российской Федерации показывает, что их основные задачи по защите прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов от преступных посягательств совпадают и выступают определяющим элементом сущности их взаимодействия. Одним словом, признак общности целей и задач понуждает таможенные органы не изолироваться в их решении, а активно взаимодействовать с другими субъектами, выполняющими функции борьбы с правонарушениями в смежных сферах общественной практики. 2. Объективной необходимостью комплексного подхода к сбору, анализу и оценке информации о криминогенной обстановке, поскольку ни один из правоохранительных органов не обладает ею в полном объеме, достаточном для работы по противодействию преступлениям.
Похожие диссертации на Организационные технологии в системе управления правоохранительными органами: теоретико-методологический аспект
