Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях продолжающихся преобразований в социально-политической и экономической жизни России проводится планомерная работа по реорганизации системы государственного управления. Проводимая административная реформа предусматривает существенное повышение эффективности системы управления на основе устранения параллелизма и дублирования в управлении, промежуточных звеньев и бюрократических преград1.
Рациональное распределение функций управления, укрепление жесткой управленческой вертикали повышает ответственность каждого субъекта управления за порученный участок деятельности и ведет к формированию более четкой и логически завершенной системы управления.
Все эти направления реформирования свойственны и системе МВД России, которая должна перестраиваться в соответствии с требованиями административной реформы.
В этих условиях особое место занимает перестройка управленческих отношений главного звена системы МВД России, реализующего основной объем работы по обеспечению общественной безопасности, охране общественного порядка, предупреждению и раскрытию преступлений, коими являются городские и районные органы внутренних дел. На этом уровне системы управления происходит непосредственное осуществление правоприменительных функций, а также сосредоточено наибольшее количество трудовых и материальных ресурсов органов внутренних дел.
К числу основных задач по укреплению горрайорганов внутренних дел, повышению эффективности их деятельности относятся совершенствование управления и оптимизация организационных структур применительно к новым условиям и требованиям. И здесь особое место принадлежит штабной функции. Это объясняется тем, что штабная функция является основой управления. В ходе реализации этой функции разрабатываются и новые направления развития ГТОВД, решаются проблемы структуризации управления, совершенствуется организационный механизм.
При оптимизации системы управления большое место принадлежит совершенствованию организации системы, форм, методов и принципов работы, однако важное место занимает и штабная функция. Штабная функция есть технология управленческой деятельности. При ее реализации готовятся проекты управленческих решений, осуществляются анализ оперативной обстановки, контрольная деятельность, организация исполнения решений. Штабной функции отводится ведущая роль в совершенствовании системы управления.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Ро< сийской Федерации от 26 мая 2004 г. // Росс. газ. 2004.27 мая. № 3486. С. 3.
Совершенствование реализации штабной функции важно для всех звеньев системы МВД: и для аппарата МВД России, и для МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации, и для горрайорганов внутренних дел. Несмотря на то что ГРОВД ориентированы на решение правоохранительных функций, штабной функции по-прежнему отводится в них ведущее место. Это объясняется тем, что штабная функция, как технологическая составляющая функции управления, является основой для ее реализации. Важное значение при этом приобретает проблема четкого распределения штабной функции между субъектами управления как по вертикали, так и по горизонтали, определения ее места и роли, особенностей реализации на каждом уровне управления.
Рассматривая организационно-правовое регулирование штабной функции в контексте обеспечения управления системой органов внутренних дел как важнейшей составляющей этого процесса, следует признать, что не все основные направления и элементы штабной функции достаточно упорядочены на уровне горрайорганов. В частности, ощущается потребность в совершенствовании нормативно-правового регулирования организации информационно-аналитической работы, контроля, организации взаимодействия. Нормативно-правовая база, регулирующая реализацию штабной функции, и организационная структура управления не отвечают предъявляемым к ним требованиям.
Все это вызывает необходимость совершенствования организационного и правового регулирования штабной функции в звене горрайорганов, дальнейшего их укрепления, качественного улучшения организационной и функциональной структур; при этом наиболее актуальным является повышение эффективности управления, улучшение обоснованности принимаемых управленческих решений, достижение взаимодействия субъектов и объектов управления на соответствующей нормативной основе.
Проблема совершенствования организационного и правового регулирования реализации штабной функции в горрайорганах внутренних дел объективно существует и объективно обусловливает ее разработку как элемента организации правоохранительной деятельности и выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы совершенствования организационно-правовых основ реализации штабной функции горрайорганов исследованы не в полной мере: отсутствуют общетеоретические, в том числе и на монографическом уровне, исследования, посвященные ее организации и правовому регулированию на уровне ГРОВД. Исследования, посвященные изучению реализации штабной функции в горрайорганах внутренних дел, практически не проводились.
Исследования, проведенные на базе органов внутренних дел, в основном касались изучения общих проблем совершенствования организации управления. Данная проблема исследовалась многими отечественными учеными: А.А. Аксеновым, Ю.Е. Аврутиным, В.З. Веселым, АП. Герасимовым, Б.В.
Заботиным, Г.Г. Зуйковым, Н.Н. Ивановым, АГ. Капорцевым, В.Е. Карахано-вым, СП. Ломтевым, АФ. Майдыковым, В.Д. Малковым, Э.П. Масленниковым, А. И. Москвиным, А. И. Папкиным, В.Ф. Сухаревым, Г.А. Тумановым и другими. В работах перечисленных ученых штабная функция рассматривалась фрагментарно, в рамках изучения отдельных проблем управления.
В трудах АА Аксенова, Г.Г. Зуйкова, В.Г. Костыри, АГ. Лекаря, АХ. Миндагулова, Д.В. Могилевского, Ш.А Шукюрова и других ученых рассматриваются различные аспекты организации деятельности штабных подразделений в органах внутренних дел.
Правовые аспекты реализации штабных функций изучались В.Н. Аникиным, П.В. Голубцом, В.Н. Грибовым, АИ. Кардашовым, СВ. Набока. Их работы посвящены проблемам правового регулирования штабной функции на уровне МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации, где правовая основа штабной функции определена и продолжает развиваться. Кроме того, некоторые работы перечисленных авторов, посвященные проблемам реализации штабной функции в органах внутренних дел, хотя и представляют определенный интерес, но, исходя из современных реалий развития науки управления, появления теоретических новшеств, несколько утратили свою научно-практическую значимость.
Исследования, посвященные проблемам организационного построения и правового регулирования штабной функции в горрайорганах внутренних дел, не проводились.
Таким образом, проблема совершенствования механизма реализации штабных функций в горрайорганах, с точки зрения теории и практики организации правоохранительной деятельности, не только очевидна, но и является одним из важнейших условий организационного и правового обеспечения управления в городских и районных органах внутренних дел.
Целью диссертационного исследования является выработка на основе теоретического осмысления задач, функций, основных принципов организации и правового обеспечения штабной функции, приоритетных направлений и конкретных средств повышения эффективности штабной деятельности на уровне городских и районных органов внутренних дел.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
на основе теоретического осмысления, в соответствии с современным уровнем научного знания, систематизации разрозненных эмпирических и научных знаний по вопросам реализации штабной функции, уяснить место и значение штабной функции в процессе управления в горрайорганах внутренних дел;
на основе обобщения практики реализации штабной функции в городских, районных органах внутренних дел выявить ее сущностные признаки, характерные особенности и типичные недостатки организационного и правового обеспечения штабной деятельности на данном уровне управления;
на основе анализа организационного обеспечения реализации штабной функции обосновать направления и средства улучшения организационно-структурного обеспечения реализации штабной функции и всей системы управления в городских и районных органах внутренних дел;
на основе оценки состояния нормативно-правового обеспечения реализации штабной функции в городских, районных органах внутренних дел определить пути совершенствования нормативно-правового регулирования штабной деятельности и взаимоотношений между субъектами, осуществляющими ее в ГРОВД;
на основе теоретического осмысления структуры и элементов штабной функции раскрыть структуру и содержание штабной функции в ГРОВД, определить роль штабов в ее реализации; выделить наиболее важные и приоритетные элементы штабной функции, наметить основные направления их совершенствования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе управления горрайорганами внутренних дел.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы реализации штабной функции в горрайорганах внутренних дел.
Гипотеза диссертационного исследования состоит в предположении о том, что эффективность реализации штабной функции определяется уровнем ее организации, правового и материально-технического обеспечения.
Методологическая основа и методика исследования. При проведении диссертационного исследования автор руководствовался теоретике -методологическими положениями философии, теории познания, системного подхода, а также формально-логическим и статистическим. Также использовались социологические методы: опрос руководителей и начальников штабов органов внутренних дел, изучение и сравнительный анализ нормативно-правовых актов и соответствующих документов.
Научная новизна диссертации определяется прежде всего тем, что в ней предпринята попытка рассмотрения с системных позиций организационных и правовых проблем повышения эффективности штабной функции на уровне горрайорганов внутреннихдел — основного звена МВД России. Научная новизна работы состоит в следующем:
применительно к теме исследования уточнены и конкретизированы некоторые теоретические положения: понятие штабной функции, научные подходы к определению ее содержания и само содержание, структура подфункций и ряд других;
выявлена прямая зависимость эффективности управления в горрайорганах внутренних дел от степени качества организации, правового регулирования и реализации штабной функции;
уточнены место и роль штабов в осуществлении штабной функции и оказании помощи начальникам ГРОВД в информационно-аналитической,
прогностической деятельности, планировании, контроле, регулировании деятельности подчиненных подразделений и сотрудников;
сформулированы предложения, направленные на оптимизацию организационно-структурного обеспечения штабной функции в ГРОВД;
сформулированы предложения по совершенствованию организационно-правового регулирования штабной функции в горрайорганах внутренних дел по следующим направлениям: планирование, организация исполнения управленческих решений, организация взаимодействия, информационно-аналитическая работа;
выявлены противоречия и коллизии положений отдельных нормативных актов МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность штабов и их взаимоотношения с другими подразделениями ГРОВД, обоснованы предложения по их устранению.
Указанные выше и другие элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие как теории управления горрайорганами в целом, так и ее конкретного направления - организационного и правового обеспечения штабной функции горрайорганами.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Становление и развитие штабной функции в органах внутренних дел связано с разделением труда в управлении, делением его на две основные составляющие: руководство и разработку проектов управленческих решений с отделением властно-распорядительных полномочий от штабных. Штабная функция отображает технологический аспект управления и лежит в основе реализации функции руководства.
-
Содержание штабной функции состоит в разработке и применении научно обоснованных критериев, методов, форм и процессов (алгоритмов) сбора, анализа, преобразования информации; целеполагания; создания систем планирования и разработки проектов управленческих решений; контроля; взаимодействия; разработке механизмов управления в различных условиях оперативной обстановки.
-
Цель штабной функции в горрайорганах внутренних дел состоит в рационализации оперативно-служебной и организаторской деятельности, интеграции усилий служб и подразделений, оптимизации управленческих решений, консультировании, информировании и поддержке начальника ГРОВД, направленных на повышение уровня гарантированной защиты человека и гражданина от преступных посягательств.
4. Условиями эффективной реализации штабной функции в горрайорганах внутренних дел являются:
- ее четкое, научно обоснованное распределение между субъектами управления;
определение объективно необходимых информационных и организационных связей между ними;
наделение начальника штаба полномочиями по координации всей штабной деятельности; ее организационно-структурное обеспечение; нормативно-правовое закрепление статуса штаба, прав и обязанностей сотрудников других служб и подразделений, участвующих в ее реализации.
5. Основные направления совершенствования нормативно-правового
регулирования штабной деятельности, в т.ч. нормативное закрепление во
времени и пространстве по предметам, методам и процедурам ее реализации;
закрепление наиболее совершенных технологий и организационных форм ее
осуществления, а также обязанностей по их совершенствованию в соответст
вии с достижениями научно-технического прогресса и запросами правоохра
нительной практики.
6. Проект типового Положения о штабе городского, районного органа
внутренних дел с научным обоснованием целесообразности его принятия.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что диссертант сформулировал ряд выводов и предложений, касающихся совершенствования теоретических основ организации и ведомственного нормативно-правового регулирования деятельности штабных подразделений, реорганизации системы внутрисистемного управления и уточнения правового статуса субъектов управления, выполняющих штабные функции на уровне горрайорганов внутренних дел.
Практическая значимость исследования заключается прежде всего в его непосредственной ориентации на повышение эффективности организационного и правового обеспечения штабной функции в горрайорганах.
В результате диссертационного исследования сформулированы и определены основные направления совершенствования организационно-структурного построения штабных аппаратов и его нормативно-правового закрепления, определено значение штабов в процессе управления горрайорганом, уточнен правовой статус руководителя штабного подразделения.
Разработаны проект типового Положения о штабе горрайоргана внутренних дел, который выносится на защиту и проект комплексного нормативно-правового акта, регулирующего информационно-аналитическую деятельность в горрайорганах.
Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования процесса управления в горрайорганах. Рекомендации, высказанные в диссертации, имеют значение для совершенствования организационно-правовой базы системы управления горрайорганами. Кроме того, рекомендации могут быть использованы при проведении научных исследований по данной проблематике, для улучшения профессиональной подготовки практических работников горрайорганов, а также в учебном процессе по курсу: «Основы управления в органах внутрен-нихдел».
Достоверность и научная обоснованность полученных результатов
базируются на использовании научной логики, а также обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, законодательных и иных нормативно-правовых актов и правоохранительной практики за продолжительный период, использовании обще- и частнонауч-ных методов исследования и достаточно репрезентативного объема эмпирической информации, а также апробации результатов исследования. Выводы диссертации основываются на положениях Конституции Российской Федерации; федеральных законов; подзаконных актов по вопросам борьбы с преступностью, обеспечения прав и законных интересов граждан; ведомственных нормативных актов, касающихся вопросов организации управления в системе органов внутренних дел.
Диссертационное исследование базируется на материалах изучения практики деятельности горрайорганов внутренних дел, полученных в ходе проведенного анкетирования сотрудников штабных подразделений УВД Курской области, слушателей Академии управления МВД России, а также на теоретическом интерпретировании результатов научных исследований ученых Академии управления МВД России, других учебных заведений по наиболее актуальным проблемам штабной деятельности горрайорганов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах:
- участие в составе рабочей группы ГОИУ МВД России в создании проекта Инструкции «Об организации информационно-аналитической работы в органах внутренних дел»;
обсуждение основных положений диссертации на совместном заседании кафедр организации управления в органах внутренних дел и теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России;
участие в работе межвузовской научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России»;
участие в совместном учебно-методическом сборе преподавателей ВИПК МВД России и Колледжа милиции ГУВД г. Москвы «Проблемы совершенствования подготовки сотрудников ОВД».
опубликование научных статей в сборнике научных работ Академии управления МВД России, в сборнике научных работ ВИПК МВД России, в журналах «Следователь» и «Вестник МВД России».
Результаты внедрения выводов и предложений, содержащихся в диссертации, в практическую деятельность органов внутренних дел подтверждены соответствующими актами внедрения. Ряд предложений и рекомендаций, сформулированных автором, внедрены в практическую деятельность штабных аппаратов и других подразделений (служб), вьшолняющих штабные
функции. Проект типового Положения о штабе городского, районного органа внутренних дел опробирован в 32 ГРОВД УВД Курской области, где получил положительную оценку.
Выводы, предложения и практические рекомендации диссертанта могут быть использованы при подготовке и повышении квалификации сотрудников управленческого звена органов внутренних дел, разработке методических рекомендаций, памяток, наставлений и других материалов для практических работников штабов и подразделений (служб), выполняющих штабные функции, а также в дальнейшей исследовательской работе по данной тематике, проводимой в научно-исследовательских учреждениях системы МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
