Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Возрастание угроз национальной безопасности, их негативное воздействие на личность, общество и государство во многом объясняются ослаблением системы государственного регулирования и контроля за обстановкой в стране, несовершенством правовой базы, а также серьезными просчетами и ошибками при проведении на первоначальном этапе реформ в экономической, правоохранительной, военной . и иных областях государственной деятельности. Поэтому, для обеспечения национальной безопасности в последнее время проводится комплекс оперативных и долгосрочных мер по подъему экономики страны, совершенствованию организации системы государственной власти Российской Федерации (РФ) на всех ее уровнях, укреплению правопорядка и обеспечению социально-политической стабильности общества1.
Однако указанные меры не всегда дают положительные результаты. Как свидетельствует практика, при обострении обстановки в стране или отдельных ее регионах при чрезвычайных обстоятельствах (40), экстремальные ситуации иногда достигают такой степени кризисности, что устранить их обычными мерами обеспечения правопорядка невозможно. В таких случаях для устранения угрозы безопасности людей, сохранения конституционного строя возникает объективная необходимость применения чрезвычайных мер, связанных с временным ограничением отдельных прав и свобод граждан и расширением полномочий органов государственной власти путем введения чрезвычайного положения (ЧП) на всей территории России или отдельных ее местностях. В соответствии с Конституцией Российской Федерации при введении ЧП, ограничения прав и свобод граждан должны устанавливаться Федеральным конституционным законом. Такой закон «О чрезвьгаайном положении» в РСФСР был принят 17 мая 1991 г. и активно применялся в то время для , устранения беспорядков в г. Москве, межнациональных конфликтов в Чечено-Ингушской Республике, Северо-Осетинской ССР и других местностях. Но с принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ, многие положения этого закона стали противоречить ее нормам.
Следовательно, указанный закон в дальнейшем не применялся и был приведен в соответствие с требованиями Конституции РФ лишь только в
««.НАЦИОНАЛЫ* fiNMMOTftlU
1 О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом: Указ Президента Российской ,1ЧД(>]ИТГ'"'^~1^'. _. .JCIH 2004 г.
// Рос. газ. от 2004 г. 16 сент.
2001г., когда 30 мая 2001 г. был принят новый Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»1.
Данный закон учел произошедшие за последние 10 лет изменения в социально-политической, экономической сферах общества, и с учетом этого внес некоторые изменения в определение чрезвычайного положения, расширил основания для его введения, дополнил чрезвычайные меры и временные ограничения прав и свобод, которые могут применяться при введении ЧП, более конкретно решил вопросы о силах и средствах, обеспечивающих режим чрезвычайного положения (РЧП), органах управления и их полномочиях. Все это, несомненно, повысило действенность института чрезвычайного положения, как правового средства обеспечения безопасности граждан и конституционного строя Российской Федерации.
Вместе с тем отдельные положения, впервые изложенные в ФКЗ от 30 мая 2001г., нуждаются в определенных комментариях и пояснениях для их обоснованного и правильного применения. В связи с этим возникла необходимость в научной проработке рекомендаций.
Таким образом, законодательное обновление института чрезвычайного положения обусловливает необходимость научного осмысления и проработки основных его положений, исследования правового регулирования организации деятельности органов внутренних дел и управления в этих условиях, внесения на этой основе соответствующих правовых и организационного характера предложений по повышению эффективности управления силами и средствами, обеспечивающими правовой режим чрезвычайного положения.
Указанные обстоятельства определили выбор диссертационного исследования и обозначили его границы.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема организационно-правового обеспечения управления органами внутренних дел и другими силами в условиях чрезвычайного положения возникла в конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого столетия, когда в результате массовых беспорядков, межнациональных конфликтов в отдельных местностях бывшего СССР, а затем и России высшие органы государственной власти для нормализации обстановки стали применять чрезвычайное положение. В соответствии с законом СССР «О правовом режиме чрезвьгаайного положения» (1990 г.), затем закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (1991 г.), а теперь и ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. установлено, что управление силами и средствами при обеспечении режима чрезвычайного положения возложено на органы внутренних дел (ОВД), внутренние войска (ВВ) МВД России и другие силы.
1 О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 200.1.Г. ,№ 3-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 2 июня. Далее для краткости - ФКЗ РФ от 30 \йя 2001г.
Рассматриваемые в диссертационной работе вопросы недостаточно проработаны и в научном плане, однако теоретико-правовым проблемам чрезвычайного положения в юридической литературе и диссертационных исследованиях уделяется много внимания. Особое значение имеют работы С.С. Алексеева, И.И. Бондаревского, Т.Б. Баева, И.В. Гончарова, М.А. Громова, А.В. Грязнова, В.В. Гущина, А.Н. Домрина, А.Э. Жалинского, А.П. Ипакяна, М.П. Киреева, A.M. Ларина, Б.И. Дерюжинского, В.И. Лафицкого, В.В. Лозбинева, А.Ф. Майдыкова, В.А. Максимова, А.В. Мелехина, А.К. Микеева, М.Н. Можаева, И.Л. Петрухина, Б.Н. Порфирьева, В.Б. Рушайло, В.И. Севрюкова, С.А. Старостина, А.Г. Степанова, В.Ю. Уховаидр. Следует отметить, что из числа названных ученых только лишь В.Ю. Уховым в 1998 г. было проведено диссертационное исследование на тему: «Управление органами внутренних дел при чрезвычайном положении», но в связи с изданием ФКЗ от 30 мая 2001 г. система управления при обеспечении РЧП претерпела коренные изменения. В соответствие с этим законом управление силами и средствами при обеспечении режима чрезвычайного положения осуществляет комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, через создаваемую в этих целях комендатуру и объединенный оперативный штаб (ООШ) в ее составе. Комендатура действует на основе Положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации. Согласно ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. на территории действия РЧП Президентом РФ может вводиться особая форма управления путем образования временного специального органа управления или федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Указанные органы действуют также на основе положений, утверждаемых Президентом РФ. Однако, ни выше названные положения, ни другие нормативно-правовые акты, в том числе ведомственного характера, которые регулировали бы вопросы организации и само управление силами и средствами при обеспечении РЧП, до сего времени не приняты. Следовательно, проблема нормативно-правового обеспечения управления ОВД в условиях чрезвычайного положения остается нерешенной и весьма актуальной на сегодняшний день.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при введении чрезвычайного положения на обслуживаемой ОВД территории.
Предметом диссертационного исследования являются организационно-правовые аспекты управления силами и средствами, обеспечивающими РЧП.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений Конституции РФ, закона «О милиции», ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г., других законов и подзаконных нормативных актов, касающихся деятельности ОВД и управления ими при введении чрезвычайного положения, определить их место и роль в этих
условиях, оценить уровень организационно-правового обеспечения их деятельности при обеспечении РЧП и обосновать соответствующие предложения и рекомендации по совершенствованию управления силами и средствами, обеспечивающими РЧП.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Исследовать содержание понятия «чрезвычайное положение», данного в ст. 1 ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. Исходя из целей и задач закона, включить в названное понятие предлагаемые автором меры, которые наряду с особым правовым режимом, должны играть решающую роль в устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения и . оказывать соответствующее влияние на организацию управления силами, средствами и территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Такими мерами, прежде всего, являются меры экономического, политического, социального и иного характера.
2. Провести сравнительно-правовой анализ положений Конституции
РФ с содержанием требований Международного пакта о гражданских и
политических правах от 19 декабря 1966 г. Определить правомерность
закрепления и использования ряда положений ч. 3 ст. 56 Конституции РФ в
ФКЗ РФ от 30 мая 2001г.
3. Исследовать правовую основу ранее действовавшего чрезвычайного
законодательства бывшего СССР, РСФСР, а также положений Конституции
РФ, ФКЗ от 30 мая 2001г. и правовое регулирование института ЧП в
зарубежных странах в части полномочий субъектов, имеющих право вводить
чрезвычайное положение.
-
Выявить условия эффективного управления силами и средствами при обеспечении правового режима чрезвычайного положения.
-
Исследовать правовую базу, определяющую место и роль ОВД в условиях правового режима чрезвычайного положения.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют: системный подход и анализ, использование таких общенаучных методов, как исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический.
В целях конкретного изучения ряда аспектов деятельности ОВД при ЧП, оценки достоверности предлагаемых мер по совершенствованию управления силами и средствами применялись анкетирование, метод экспертного опроса руководителей ОВД, а также сотрудников, принимавших участие в обеспечении РЧП. Кроме того, в качестве теоретических источников получения информации использовались монографии, диссертации, авторефераты, научные статьи.
Научная новизна работы заключается в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка анализа проблем организационно-правового обеспечении управления силами и средствами при введении
чрезвычайного положения. После выхода в свет ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г., ранее принятые нормативно-правовые акты, касающиеся обеспечения правового режима чрезвычайного положения, потеряли свою значимость, а новый пакет нормативно-правовых актов, предусмотренных данным законом, не издан. Кроме того, проанализирован ряд положений Конституции РФ, ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г., зарубежного законодательства по вопросу недопустимости при введении ЧП ограничений некоторых прав и свобод граждан, а также ряд других положений, имеющих существенное значение для обеспечения РЧП. Конкретные проявления научной новизны диссертационного исследования заключаются в следующем:
дополнено определение понятия «чрезвычайное положение»;
разработаны проекты: «Положение о комендатуре территории, на которой введено чрезвычайное положение», «Положение о временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение» и «Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение».
Представляется, что указанные элементы новизны диссертационного исследования позволят внести определенный вклад в развитие теории и практики управления органами внутренних дел и другими силами и средствами при обеспечении режима чрезвычайного положения.
Положения, выносимые на защиту.
1. Предлагается дополненное определение понятия «чрезвычайное
положение», изложенное в ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. Согласно данному
закону чрезвычайное положение означает введение особого правового
режима деятельности всех институтов власти, организаций, допускающих
отдельные ограничения прав и свобод граждан, а также возложения на них
дополнительных обязанностей в целях обеспечения безопасности граждан и
защиты конституционного строя Российской Федерации.
«Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей и применение комплекса мер экономического, политического, социального и иного характера для устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения».
2. В целях совершенствования правового регулирования института ЧП
и устранения противоречий между содержанием ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и
положениями ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. в части установления перечня мер и временных ограничений, применяемых при введении ЧП, предлагается внести изменения в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ и изложить ее в следующей редакции: «В условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы человека и гражданина, предусмотренные ст. 20, 21,28, ч. 1 ст. 40, 46-54 Конституции РФ», т.е. из перечня статей, предусмотренных ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, следует исключить ч. 1 ст. 23, ст. 24 и ч. 1 ст. 34. Положения ч. 3 ст. 56 Конституции РФ о недопустимости ограничения ряда прав и свобод человека и гражданина при введении чрезвычайного положения основываются на требованиях Международного пакта о гражданских и политических правах. Анализ его содержания и положения ч. 3 ст. 56 Конституции РФ свидетельствуют, что перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению при введении ЧП Конституцией РФ, по сравнению с требованиями Международного пакта о гражданских и политических правах значительно завышен. Следовательно, если оставить без изменения ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, то тогда возникают сомнения в правомерности применяемых в соответствии с ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. целого ряда мер и временных ограничений прав и свобод.
3. Предоставить право высшим органам государственной власти
субъектов РФ, когда обстоятельства, служащие основанием для введения ЧП,
затрагивают территорию только одного субъекта РФ и требуют
незамедлительного применения чрезвычайных мер для обеспечения
безопасности граждан или защиты конституционного строя Российской
Федерации самостоятельно вводить ЧП с незамедлительным уведомлением
Президента Российской Федерации и Совета Федерации Федерального
Собрания РФ. В целях гарантии применения ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г.
помимо Президента Российской Федерации право введения ЧП следовало бы
предоставить и Совету Федерации Федерального Собрания РФ. Для
реализации данного предложения необходимо внести изменения в ст. 88 и
102 Конституции РФ и ст. 4 ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г.
4. Недостатки и пробелы в правовой регламентации системы
управления силами и средствами при введении РЧП на всей территории
Российской Федерации требуют издания отдельного Положения об органе
управления федеральными силами и средствами, обеспечивающими РЧП, или
издания по этому вопросу отдельного Указа Президента Российской
Федерации. В ФКЗ РФ от 30 мая 2001 г. в ст. 20 регламентировано только
лишь одно положение, что «все войска и воинские формирования передаются
в оперативное подчинение федеральному органу исполнительной власти,
определяемому Президентом Российской Федерации».
Представляется, что с введением ЧП на всей территории РФ Указом Президента Российской Федерации для координации действий федеральных органов исполнительной власти по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, при правительстве РФ
должна быть образована соответствующая комиссия (комитет), руководителем ее назначается один из заместителей Председателя Правительства РФ или непосредственно Председатель Правительства РФ.
Для единого управления федеральными силами и средствами по обеспечению РЧП Указом Президента Российской Федерации назначается руководитель одного из федеральных органов исполнительной власти, который является и руководителем образуемого объединенного центрального оперативного штаба Российской Федерации. В федеральных округах, субъектах РФ, городах, районах для управления силами и средствами, обеспечивающими РЧП назначаются коменданты, образуются комендатуры, а в их составе объединенные оперативные штабы из представителей привлекаемых сил и средств.
5. Авторские проекты положений: «О комендатуре территории, на которой введено чрезвычайное положение», «О временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение», «О федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение».
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования устраняют ряд пробелов в ФКЗ от 30 мая 2001 г. относительно действия института ЧП. В частности, предоставление субъектам РФ в неотложных случаях вводить самостоятельно чрезвычайное положение позволит оперативно осуществлять предупреждение и пресечение чрезвычайных обстоятельств.
В целях создания системы управления, разработаны положения об органах управления не только силами и средствами, обеспечивающими РЧП, но и положения на случай создания временных органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Все это будет способствовать, по мнению автора, совершенствованию организации управления силами и средствами, обеспечивающими РЧП.
Предполагается, что выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы руководителями ОВД и других органов при обеспечении режима чрезвычайного положения, разработке нормативных правовых актов по управлению силами и средствами при введении чрезвычайного положения, а также в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России.
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируются на использованных научных методах исследования, подтверждаются обширной информационной базой, в том числе данными, полученными при социологических опросах руководителей органов внутренних дел (более 200 человек). Кроме того, эмпирическая база исследования включает в себя: статистические данные МВД, ГУВД, УВД России; нормативно-правовые акты, планы, справки, материалы по действиям сил и средств органов внутренних дел при обеспечении режима
чрезвычайного положения; конституции, законы СССР, РСФСР, России, зарубежных стран.
Апробация материалов диссертационного исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения были изложены автором на заседаниях кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях Академии управления МВД России, а также в выступлениях:
- на межвузовской научно-практической конференции «Экстремальные
ситуации, конфликты, социальное согласие» (г.Москва, 14-15 ноября 2002г.);
- за круглым столом «Терроризм - проблемы межведомственного
взаимодействия» (г. Москва, 10 сентября 2003 г.)
В соответствии с планом научной деятельности Академии управления МВД России п. 1.5 2002-2003г. подготовлен проект «Типовое положение о комендатуре территории, на которой введено чрезвычайное положение»
В соответствии с планом научной деятельности Академии управления МВД России п. 1.6 2002-2003г. подготовлен проект «Типовое положение о временном специальном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение»
В соответствии с планом научной деятельности Академии управления МВД России п. 1.7 2002-2003г. подготовлен проект «Типовое положение о Федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение»
Указанные материалы направлены в ГОИУ МВД России.
Результаты исследования нашли отражение в трех научных публикациях. .
Материалы диссертации используются в учебном процессе кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях Академии управления МВД России по дисциплинам: «Управление органами внутренних дел в особых условиях» (тема № 20 «Управление органами внутренних дел при введении чрезвычайного положения на обслуживаемой территории»); «Тактико-специальная подготовка» (тема № 24 «Тактика действий сил и . средств органов внутренних дел при введении чрезвычайного положения») и практической деятельности УВО ГУВД Краснодарского края в рамках служебной подготовки сотрудников.
