Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Органы дознания как организационная система 16
1. Понятие и система органов дознания 16
2. Организация и управление деятельностью органов дознания 34
3. Исторический очерк становления российских органов дознания 54
ГЛАВА 2. Правовые основы и организация осуществления органами дознания процессуальной деятельности 77
1. Порядок осуществления расследования в форме дознания и деятельность специализированных подразделений органов внутренних дел 77
2. Выполнение органами дознания неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие 106
3. Привлечение органов дознания к производству следственных действий по делам, расследуемым следователем 123
4. Перспективы организационного развития и совершенствования процессуальной деятельности органов дознания 146
Заключение 160
Библиографический список 177
Приложения 207
- Понятие и система органов дознания
- Организация и управление деятельностью органов дознания
- Порядок осуществления расследования в форме дознания и деятельность специализированных подразделений органов внутренних дел
- Выполнение органами дознания неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В одном из обращений Президента РФ к Федеральному собранию был сделан акцент на необходимости совершенствования системы государственных органов, оптимизации и конкретизации их полномочий, а также обеспечения действенной защиты прав и интересов граждан1. Эти слова Д.А. Медведева в полной мере касаются деятельности правоохранительных органов и, в том числе, деятельности органов дознания.
Основу компетенции данных органов составляет осуществление оперативно-розыскных мероприятий. Именно исходя из этого, в качестве критерия отнесения органов исполнительной власти к органам дознания, выделяется наличие у них полномочий по выполнению оперативно-розыскной деятельности2.
Вместе с тем существенное место в компетенции органов дознания занимает осуществление процессуальной деятельности, которая складывается из расследования преступлений, по которым необязательно предварительное следствие, из производства по делам, по которым предварительное следствие обязательно, неотложных следственных действий, а также выполнения органами дознания поручений следователя по уголовным делам, находящимся в его производстве.
Несмотря на традиционность данных видов процессуальной деятельности органов дознания и на то, что они многократно являлись предметом исследований различного уровня в теории уголовного судопроизводства, до настоящего времени в законодательстве и
См.: Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному собранию // Российская газета. 2008. 5 ноября.
2 См.: Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под общей ред. В.М. Лебедева; научный ред. В.П. Божьев. М., 2002. С. 91.
4 правоприменительной практике существует целый ряд проблем, связанных с их осуществлением.
Последние два десятилетия были для России временем правовых реформ, сопровождавшихся постоянным обновлением нормативного материала, переосмыслением многих теоретических понятий и положений законодательства. Вопросы регламентации и осуществления процессуальной деятельности органов дознания, как правило, рассматривались в теории уголовного судопроизводства. Работ же, в которых анализировалась взаимосвязь проблем организации и управления деятельностью органов дознания и совершенствования процессуальной деятельности данных органов, фактически не было. Между тем именно от эффективной организации и управления системой органов дознания зависит качество расследования в форме дознания и иных видов процессуальной деятельности тех органов, которых УПК РФ включает в систему органов дознания.
Внесение в УПК РФ, начиная с 2007 г. изменений и дополнений, касающихся производства дознания, делают изучение указанных проблем как никогда актуальными. Именно это и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемам организации деятельности органов дознания всегда уделялось большое внимание в трудах отечественных ученых. Они затрагивались уже в работах дореволюционных правоведов (СИ. Викторского, М.В. Духовского, А.А. Квачевского, А.Ф.Кони, В.К.Случевского, И.Я. Фойницкого и др.).
Эти же проблемы на протяжении многих лет были предметом исследования многих советских ученых (А.И. Бастрыкина, Ю.Н. Белозерова, СВ. Бородина, СЕ. Вицина, В.И. Громова, В.Н. Григорьева, А.П. Гуляева, И.М. Гуткина, К.Ф. Гуценко, В.Г. Даева, И.Ф.Демидова, Т.Н. Добровольской, A.M. Донцова, Н.В. Жогина, СП. Ефимичева, О.А. Зайцева, Д.С. Карева, Л.М. Карнеевой, А.П. Кругликова, И.Ф. Крылова, Э.Ф. Куцовой, A.M. Ларина,
5 П.А. Лупинской, А.Я. Маркова, В.А. Михайлова, Т.Г. Морщаковой, Т.Н. Москальковой, В.В. Николюка, И.Л. Петрухина, И.Д. Перлова, В.М. Савицкого, А.Б. Соловьева, М.С. Строговича, М.Е. Токаревой, Ф.Н. Фаткуллина, М.А. Чельцова, B.C. Чистякова, А.А. Чувилева, В.Е. Чугунова, СП. Щербы, П.С. Элькинд, Ю.К.Якимовича, Н.А. Якубович, Р.Х. Якупова и
др.
Вопросам правового регулирования и практики деятельности отдельных органов дознания были посвящены работы таких авторов как СВ. Бажанов, СИ. Гирько, А.С Есина, З.Ф. Коврига, Г.Д. Луковников, Е.Д. Лукьянчиков, Д.В. Осипов, М.А. Петуховский, А.П. Рыжаков, А.Б. Сергеев, Ф.А. Томасевич, А.А. Шишков, Н.Г. Шурухнов и др.
В последние годы проблемы организации деятельности органов дознания были подвергнуты исследованию СН. Бурцевым, Н.А. Власовой, Е.В. Горкиной, Ю.В. Дерищевым, А.В. Ковтуном, М.М. Кузенбаевой, В.М.Лукиным, С.Л. Маслёнковой, О.В. Мичуриной, Г.И. Седовой, Н.И. Скударевой, Г.П. Химичевой, М.В. Цукруком.
Однако, даже при таком пристальном подходе к указанным проблемам, несмотря на высказанные конструктивные предложения, позволяющие разрешить многие современные проблемы организации деятельности (в том числе, процессуальной) органов дознания, они осмыслены не в полной мере. С некоторыми выводами и предложениями ученых в части оптимизации дознания, деятельности специализированных подразделений дознания трудно согласиться из-за их спорности, недостаточной аргументированности. Это касается и избранной темы - организации процессуальной деятельности органов дознания, исследование которой позволяет решить ряд теоретических и практических вопросов, связанных с такой формой предварительного расследования, как дознание, и иными видами процессуальной деятельности, входящими в компетенцию органов дознания.
Объектом исследования выступает комплекс правоотношений, возникающих при осуществлении органами дознания различных видов процессуальной деятельности.
Предметом исследования являются правовые нормы, доктринальные источники, материалы правоприменительной практики, связанные с объектом исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе достижений правовой науки, последних изменений уголовно-процессуального законодательства, положений ведомственных нормативных актов, результатов обобщения практики сформировать современное представление об организации процессуальной деятельности органов дознания, выработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения в соответствующей части.
Для достижения данной цели в работе решались следующие конкретные задачи:
- дать понятие органов дознания и рассмотреть их как организационную
систему;
изучить историю становления российских органов дознания и современные направления развития их деятельности;
исследовать вопросы организации и управления деятельностью органов дознания системы МВД РФ как основы эффективности их деятельности;
рассмотреть правовые основы осуществления органами дознания процессуальной деятельности и перспективы ее совершенствования;
проанализировать установленную законом процедуру производства расследования в форме дознания, выявив ее позитивные и негативные моменты, и определить тенденции повышения ее эффективности;
определить существо таких видов процессуальной деятельности органов дознания как выполнение неотложных следственных действий по
7 делам, по которым обязательно предварительное следствие, и привлечение к выполнению процессуальных действий по делам, расследуемым следователем;
- изучить управленческие аспекты деятельности специализированных
подразделений дознания системы МВД РФ и перспективы их
организационного развития;
— выработать предложения и рекомендации по дальнейшему развитию
уголовно-процессуального законодательства и практики его применения в
деятельности органов дознания.
Методологическую основу исследования составил диалектический подход и различные методы научного познания, применяемые в юриспруденции: исторический, сравнительно-правовой, системный, формально-логический. Наряду с методами теоретического исследования применялись методы эмпирического и экспериментального уровня: анкетный опрос, формализованное интервьюирование, анализ и синтез, правовое моделирование.
Правовая база диссертационного исследования помимо Конституции
и УПК РФ представлена рядом других действующих федеральных законов, а
также дореволюционным российским уголовно-процессуальным
законодательством и соответствующими законодательными актами советского периода. В работе использованы ведомственные нормативные акты МВД РФ, Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В диссертации нашли отражение международно-правовые акты, а также уголовно-процессуальное законодательство США, Великобритании, Федеративной Республики Германии и ряда других европейских стран.
В диссертации подвергнуты исследованию теоретико-правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в решениях, относящихся к теме работы, а также разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.
Теоретической основой диссертации послужили труды по истории и теории государства и права, уголовного и уголовно-процессуального права,
8
криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности,
административного права, государственного управления, психологии, социологии, философии.
Эмпирическую базу исследования составили материалы опубликованной практики производства расследования в форме дознания, материалы 106 уголовных дел из архивов судов г.г. Саратова, Самары за 2006-2009 г.г. При изложении теоретических положений работы учитывались также данные, полученные в результате изучения и обобщения 120 уголовных дел, находившихся в производстве органов дознания указанных областей, анализа статистической информации и ведомственных обобщений практики производства дознания, результатов анкетирования и опросов 160 сотрудников подразделений дознания органов внутренних дел Самарской, Саратовской, Белгородской и Пензенской областей.
Научная новизна исследования заключается в создании авторской
концепции организации процессуальной деятельности органов дознания,
позволившей раскрыть проблемы управления деятельностью
специализированных подразделений дознания, показать необходимость и возможности совершенствования установленной законом процедуры осуществления дознания, производства неотложных следственных действий органом дознания по делам, по которым обязательно предварительное следствие, и выполнения органом дознания поручений следователя по находящимся в его производстве уголовным делам.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в авторском подходе к решению указанных проблем и выражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Вывод о том, что при определении понятия «органы дознания»
необходимо исходить из дефиниции «дознание», данной
уголовно-процессуальным законом: это форма предварительного расследования, осуществляемая по уголовному делу, по которому
9 необязательно предварительное следствие (п. 8 ст. 5 УПК РФ). В связи с этим недопустимо отождествление таких понятий, как собственно «дознание» и «деятельность органов дознания» (это происходит, если в понятие дознания включаются любые виды процессуальной деятельности соответствующих органов). Для исключения подобной путаницы целесообразно изменить терминологию закона и понятие «органы дознания» заменить понятием «органы, на которые возложено производство дознания», так как в настоящее время не существует органов, созданных исключительно для осуществления той деятельности, которую УПК РФ называет дознанием. Такое уточнение внесет качественную определенность в понятие дознания, и в то, какое место занимает данная деятельность в общей компетенции соответствующих правоохранительных органов.
2. Обоснование необходимости (с целью более последовательного изложения системы органов дознания) внесения в ч. 1 ст. 40 УПК РФ следующих изменений: исключить из п. 1 данной нормы указание на «иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности» и выделить их в отдельный пункт; изменить нумерацию пунктов ч. 1 ст. 40, выстроив следующую систему органов дознания:
1) органы внутренних дел Российской Федерации;
2) органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с
федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-
розыскной деятельности;
3) органы государственного пожарного надзора федеральной
противопожарной службы;
4) органы Федеральной службы судебных приставов;
5) командиры воинских частей, соединений, начальники военных
учреждений или гарнизонов.
10 Данные изменения позволяют структурировать указанную норму в определенной последовательности, начиная от органов дознания — учреждений, и заканчивая органами дознания — должностными лицами.
Суждение о том, что организацию и управление деятельностью органов дознания необходимо рассматривать как комплексные, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы, которые предполагают решение таких вопросов, как улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов), планирование деятельности подразделений органа дознания, контроль качества и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности, организация взаимодействия между подразделениями дознания и иными государственными органами (включая следственные органы), общественными объединениями и гражданами.
Результаты анализа изменений, внесенных в процедуру дознания Законом от 6 июня 2007 года (увеличение срока дознания, отказ от критерия очевидности и т.д.), позволяющие сделать вывод о том, что современная модель дознания более отвечает потребностям правоприменительной практики, а также ряд предложений по ее дальнейшему совершенствованию:
при производстве дознания обвинение предъявляться не может, и необходимость выполнения данного процессуального действия должна влечь изменение формы расследования. Поэтому в ч. 3 ст. 224 УПК РФ необходимо внести прямое указание о том, что при невозможности составить обвинительный акт в срок до 10 суток с момента заключения подозреваемого под стражу, уголовное дело должно быть направлено прокурору для передачи его руководителю следственного органа для предъявления обвинения и завершения расследования в форме предварительного следствия.
возможность (хотя и в исключительных случаях) продления срока дознания до 6 месяцев, предусмотренная ст. 223 УПК РФ, стерла то важное
различие, которое позволяло характеризовать дознание как упрощенную форму досудебного производства. Максимальный срок дознания не должен превышать 3 месяцев.
— в целях совершенствования процессуального статуса начальника
подразделения дознания и равномерного распределения контроля за
законностью осуществления дознания между ним и прокурором целесообразно
наделить начальника подразделения дознания дополнительными
полномочиями: предоставить ему право отстранять дознавателя, с
уведомлением прокурора, от дальнейшего производства предварительного
расследования, в случае нарушения им требований уголовно-процессуального
закона; продлять срок рассмотрения заявления или сообщения о преступлении
до 10 суток; самостоятельно отменять незаконные или необоснованные
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенные
дознавателем; принимать решения о соединении уголовных дел.
- создание российского варианта упрощенного дознания, когда по
очевидным преступлениям небольшой тяжести орган дознания мог бы
составлять протокол о совершенном правонарушении, излагая в нем
обстоятельства его совершения и формулируя обвинение с указанием статьи
уголовного закона. Данный протокол получал бы значение постановления о
возбуждении уголовного дела и мог служить основанием для рассмотрения его
мировым судьей. Возможность применения упрощенной процедуры дознания
в целях обеспечения прав и законных интересов правонарушителя может быть
поставлена в зависимость от его позиции.
5. Вывод о том, что при регламентации производства органом дознания неотложных следственных действий в УПК РФ целесообразно закрепить положение о том, что руководитель следственного органа вправе в любой момент до истечения 10-суточного срока потребовать передачи уголовного дела, возбужденного органом дознания, по которому обязательно производство предварительного следствия. Чем раньше по данному делу
12 начнет работать следователь, тем выше будет качество предварительного расследования и тем менее вероятность того, что собранные доказательства будут впоследствии признаны недопустимыми.
Результаты анализа сущности и форм взаимодействия органов дознания и следователя, позволившие определить его как организованную и согласованную по целям, планируемую по месту и времени совместную деятельность, основанную на законе и подзаконных актах, целесообразно сочетающую оперативно-розыскные мероприятия органов дознания и процессуальные действия следователя, при его руководящей и организующей роли и четком разграничении компетенции взаимодействующих субъектов, направленную на быстрое раскрытие преступления, его полное и всестороннее расследование. Сущность взаимодействия применительно к расследованию преступлений заключается в интеграции (синтезе) коллективных действий, в их соединении в единую совокупность, наиболее пригодную для достижения поставленной цели.
Характеристика такой широко применяемой на практике формы взаимодействия, как дача следователем поручений органу дознания о производстве либо оказании содействия в производстве оперативно-розыскных мероприятий, следственных и иных процессуальных действий. Термин «поручение следователя» необходимо трактовать как «требование следователя», в силу того, что оно обязательное для исполнения органом дознания. Поручение следователя органу дознания о производстве следственных действий должно содержать указание на то, кому оно направляется, на обстоятельства расследуемого преступления, установленные в ходе следствия; указание на правовую основу поручения; указание на конкретные следственные действия, которые необходимо выполнить.
Обоснование положения о том, что расширение такой формы расследования преступлений, как дознание, требует организационного выделения во всех предусмотренных законом органах дознания
13 самостоятельных, специализированных подразделений, свободных от выполнения иной деятельности (оперативно-розыскной, административной и т. п.), так как квалифицированное расследование могут обеспечить только штатные дознаватели. Поэтому они должны стать единственными должностными лицами органов дознания (в том числе, органов внутренних дел), осуществляющими предварительное расследование в форме дознания.
Вместе с тем представляется нецелесообразной деятельность следственных органов в системе министерства внутренних дел, равно как и осуществление дознания следователем.
Органами, наделенными полномочиями производства расследования преступлений, должны остаться единый Следственный Комитет и специализированные подразделения дознания в органах внутренних дел.
9. Вывод о том, что рационализации организационной структуры подразделения дознания, повышению эффективности его деятельности, уменьшению нагрузки дознавателей может способствовать их специализация на расследовании дел определенных категорий, которая позволит равномерно распределить уголовные дела между дознавателями, совершенствовать их профессиональное мастерство, повысить производительность труда.
Теоретическое значение предпринятого исследования заключается в том, что в нем разработаны основы организации процессуальной деятельности органов дознания, адекватно отражающие систему современных органов дознания, перспективы их организационного развития, существо и виды их процессуальной деятельности и оптимальные пути повышения ее эффективности.
Исследование имеет системный характер. Содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации способствуют более полному пониманию современных тенденций развития такой формы расследования, как дознание. Это развивает общие положения уголовно-процессуальной теории и
14 создает возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том,
что ее результаты могут быть использованы в правотворческой деятельности
при совершенствовании российского уголовно-процессуального
законодательства и в процессе осуществления правоприменительной деятельности, где нередко неоднозначно и противоречиво истолковываются положения, регламентирующие осуществление органами дознания различных видов процессуальной деятельности. Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть также использованы в дальнейших научных исследованиях проблем правового регулирования форм деятельности по расследованию преступлений. Они могут быть полезны при преподавании дисциплин криминалистического цикла в высших юридических учебных заведениях, при разработке программ и учебных пособий общих и специальных курсов, на занятиях по повышению квалификации работников правоохранительных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на кафедре уголовно-процессуального права и организации расследования преступлений Саратовского юридического института МВД России.
Основные выводы и положения диссертационного исследования докладывались на 3 научно-практических конференциях, ряде совещаний, круглых столов и семинаров, а также нашли отражение в девяти статьях, две из которых опубликованы в рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК.
Результаты диссертационной работы используются для подготовки программ и планов семинарских занятий, в ходе преподавания курсов уголовного процесса и ряда спецкурсов в Государственном образовательном
15 учреждении высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт МВД России» и в других вузах.
Структура диссертация обусловлена целями исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Понятие и система органов дознания
Понятие органов дознания впервые сформулировано в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, в п. 24 ст. 5 которого указано, что органы дознания - это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
В специальной литературе неоднократно обращалось внимание на нечеткость, неполноту и незаконченность данного в законе определения, прежде всего, в связи с необходимостью уточнения процессуальных полномочий органов дознания1. Попытку усовершенствовать законодательное понятие органов дознания предпринял А.П. Рыжаков, предложивший следующую их дефиницию: это учреждение или должностное лицо, на которое законом возложена обязанность (предоставлено право) обеспечить расследование преступления путем уголовно-процессуальной и иной (оперативно-розыскной и административной) деятельности2.
Некоторые авторы при формулировании понятия органа дознания делают акцент на наличие у указанных в законе органов и должностных лиц полномочий по осуществлению процессуальной деятельности: «Орган дознания следует понимать как процессуальный статус одного из участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, которым наделяются государственные учреждения и должностные лица, перечисленные в ст. 40 УПК РФ»3.
Понятие органов дознания, в котором бы учитывалась непостоянность осуществления процессуальной деятельности у некоторых из таких органов, предложено в монографии В.А. Азарова, Н.И. Ревенко и М.М. Кузембаевой: «Это государственные органы и должностные лица, указанные в ст. 40 УПК РФ, в случае осуществления ими уголовно-процессуальной деятельности по производству дознания или иных полномочий, предусмотренных УПК РФ»1.
Представляется, что при определении органов дознания необходимо исходить из самого понятия «дознание», данного уголовно-процессуальным законом.
В ряде зарубежных стран, где существует формализованное досудебное производство, под дознанием, как правило, понимается рассмотрение сообщений о преступлении, и целью такого дознания является выяснение наличия или отсутствия оснований для возбуждения уголовного дела. После возбуждения уголовного дела либо начинается предварительное следствие (по сложным делам), либо дело передается непосредственно в суд (туда же представляются доказательства, собранные в ходе дознания). Таким образом, в законодательстве ряда стран под дознанием подразумевается этап уголовно-процессуальной деятельности, стадия процесса, чем-то напоминающая отечественную стадию возбуждения уголовного дела2.
В современном российском законодательстве дознание регламентировано как дополнительная форма осуществления предварительного расследования (п. 8 ст. 5, ч.ч. 1—2 ст. 150 УПК РФ). Но такое представление о дознании разделяется не всеми учеными. Как отмечает Н.С. Манова, сложность в дефиниции данной категории связана с тем, что по своему содержанию и местонахождению в деятельности правоохранительных органов дознание всегда находилось на грани уголовно-процессуальной и розыскной либо административной деятельности1. В связи с этим многие авторы определяют дознание как «деятельность специально на то управомоченных административных органов государства, сочетающую оперативно-розыскную и следственную функции и направленную на предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск и изобличение виновных»2. Ряд авторов предлагают рассматривать дознание лишь как деятельность по раскрытию преступления, и выделять ее не как форму предварительного расследования, а как его часть, этап, либо даже как самостоятельную стадию уголовного судопроизводства4.
Значительно большее распространение получила иная точка зрения о сущности дознания — как исключительно об уголовно-процессуальной деятельности соответствующих государственных органов. Но при этом мнения о том, какую именно процессуальную деятельность, осуществляемую органами дознания, следует включать в это понятие, также разошлись. Так, если В.А. Стремовский называл дознанием лишь первоначальный этап расследования и относил к нему только производство неотложных следственных действий5, то А.П. Кругликов включал в понятие дознания любую уголовно-процессуальную деятельность, которая производится данными органами (включая выполнение отдельных поручений следователя и протокольную форму досудебной подготовки материалов)1.
Полагаем, что при определении понятия дознания следует исходить из существующих законодательных реалий. Если в соответствии с УПК РСФСР 1922 г. «дознание являлось в основном розыском, подготовлявшим возможность ведения следствия» , то постепенно границы между дознанием и следствием стали стираться, и на дознание была распространена та процедура, которая устанавливалась законом для предварительного следствия. В результате образовалось несоответствие между такими понятиями, как «орган дознания» и собственно «дознание» как форма досудебной деятельности.
Органы дознания ныне осуществляют, главным образом, оперативно-розыскную деятельность. Именно она и составляет основу их компетенции, основное направление их деятельности. Видимо, исходя из этого, В.П. Божьев в качестве критерия отнесения органов исполнительной власти к органам дознания выделил наличие у них полномочий по выполнению оперативно-розыскной деятельности3.
Организация и управление деятельностью органов дознания
Организация и управление являются основополагающими аспектами любого вида деятельности. Н. М. Коркунов в конце девятнадцатого столетия писал: «Если не будет вовсе управления, не будет и государства. Бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление. Поэтому управление не может быть поставлено в зависимость от всегда более или менее случайного существования закона, предусматривающего данный случай, встретившийся в практике» .
Понятие «организация» многозначно. Им может обозначаться какой-либо объект и его внутреннее устройство, либо совокупность людей, объединенных для достижения какой-либо цели, решения общих задач, на основе принципов разделения труда и иерархической структуры2, либо определенный процесс, комплекс действий, ведущих к образованию и совершенствованию связей между частями целого3.
Применительно к социальным процессам организация представляет собой систему отношений, объединяющих множество индивидов для достижения определенной цели; деятельность, связанную с целенаправленным воздействием на объект через констатацию соответствующих функций элементов системы; способ соединения элементов в структуру и управление ими4.
Поэтому организацию и управление необходимо рассматривать в комплексе, учитывая их взаимосвязь и взаимообусловленность. Современные авторы подчеркивают, что организация деятельности тесно связана с управлением этой деятельностью, и поэтому рассматривать понятие организации невозможно без понятия управления1. При этом под организацией деятельности следует понимать «процесс образования структуры системы и ее качественного совершенствования»2, целенаправленное упорядочение субъекта и объекта воздействия, формирования их как целостных и управляемых систем, формулирование цели деятельности, создание оптимальных условий для ее осуществления3.
В.И. Терещенко, рассматривая понятия организации и управления, понимал под первым «структуру, остов, в рамках которого производятся определенные мероприятия. Управление же — это совокупность скоординированных мероприятий, направленных на достижение определенной цели»4.
Говоря об организации и управлении деятельностью органов дознания, необходимо исходить из существа самой деятельности, полномочий и компетенции органов дознания. Важное, но не основное место в компетенции указанных органов занимает осуществление дознания — деятельности по расследованию преступлений с момента возбуждения уголовного дела до его направления в суд или прекращения. Органы дознания наделены также полномочиями по осуществлению иных видов процессуальной деятельности: производству неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие, осуществлению по поручению следователя различных процессуальных действий или участию в их производстве. Основное же место в компетенции органов дознания занимает оперативно-розыскная деятельность и административная деятельность1.
Как уже отмечалось, закон, перечисляя органы дознания, как правило, указывает государственный орган и реже - конкретное должностное лицо. На практике любой орган дознания действует в виде группы должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, выполняющих неотложные следственные действия по делам, по которым обязательно предварительное следствие, и отдельные поручения следователя о производстве тех или иных процессуальных действий. Что же касается производства дознания, то в связи с тем, что не во всех органах дознания предусмотрены штатные дознаватели, к расследованию преступлений в форме дознания привлекаются различные должностные лица органа дознания.
Решение задач, стоящих перед органами дознания, в значительной мере определяется правильной организацией и управлением деятельностью различных подразделений органа дознания. Суть организации деятельности органа дознания можно охарактеризовать как создание сети организационных отношений, обеспечивающих, прежде всего, целостность управляемой системы, органическое, наиболее эффективное взаимодействие ее компонентов, целесообразные отношения координации и субординации между ними .
Это во многом зависит от совместной спланированной деятельности начальника органа дознания, начальников подразделений органа дознания, а так же сотрудников подразделений. Проблемы организации и управления органами дознания предполагают решение таких вопросов, как улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов), планирование деятельности подразделений органа дознания, контроль качества, полноты и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности, организация взаимодействия между подразделениями дознания и иными государственными органами (включая следственные органы), общественными объединениями и гражданами и т.п. Важный вопрос, непосредственно связанный с организацией деятельности подразделений органа дознания - это вопрос их укомплектования подготовленными специалистами с высшим юридическим образованием. Так, по УВД г. Саратова некомплект составляет около 7 % штатной численности сотрудников управления внутренних дел. «Больше всего эта проблема касается уголовного розыска, где некомплект составляет 52 единицы, или 17,6%, службы дознания (11 единиц или 13,5%), участковых уполномоченных милиции (39 единиц, или 13,6%), патрульно-постовой службы (178 единиц, или 21,1%)»2.
Но «исследование проблемы подготовки кадров ... будет неполным, если не рассматривать качественные характеристики сотрудников подразделений органа дознания» . Указанным вопросом занимается отдел кадров, который принимает непосредственное участие в организации деятельности подразделений органа дознания4. Однако кадровые службы заняты в основном выполнением функций учета личного состава, хотя основной проблемой является «текучесть» кадров, необходимость удержания квалифицированных кадров и подбора специалистов соответствующего уровня (имеющих высшее юридическое образование и опыт работы)5.
Порядок осуществления расследования в форме дознания и деятельность специализированных подразделений органов внутренних дел
Дознание по делам, по которым предварительное следствие не обязательно (или дознание в форме полного расследования), рассматривается обычно в качестве дополнительной формы предварительного расследования, так как оно может осуществляться строго по определенным видам преступлений, причем, только небольшой или средней тяжести (ч. 3 ст. 150 УПК РФ). Кроме того, при необходимости прокурор вправе изъять любое уголовное дело у органа дознания и передать его для осуществления досудебного производства в форме предварительного следствия (п. 11 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 150 УПК РФ).
Вопрос о существовании дознания в качестве самостоятельной формы предварительного расследования достаточно долго обсуждался в русле широкой дискуссии о дифференциации форм уголовного судопроизводства1. Противники существования дознания как самостоятельной формы досудебного производства указывали на несовместимость проведения расследования в полном объеме с функциями оперативно-розыскных и административных органов, каковыми являются органы дознания2, писали о том, что дознаватель, действуя от имени органа дознания, лишен реальной самостоятельности при принятии процессуальных решений. Поэтому расследование в форме дознания заведомо не может содержать достаточных гарантий, обеспечивающих законность данной формы предварительного производства и свободы личности1.
Те же авторы, которые выступали за сохранение дознания, мотивировали свою позицию тем, что передача всех дел следователю приведет к перегрузке и без того загруженного сверх меры следственного аппарата, что дознание призвано освободить следователей от расследования очевидных и не представляющих значительной общественной опасности преступлений и путем упрощения процессуальной процедуры приблизить момент судебного разбирательства, сократив при этом материальные затраты2, и что даже полное совпадение форм предварительного следствия и дознания не снимет различия между ними3.
К началу 90-х годов прошлого столетия дискуссия о соотношении предварительного следствия и дознания как форм досудебной деятельности на какое-то время утратила свою остроту. Дознание, казалось бы, окончательно получило признание в качестве дополнительной формы предварительного расследования. Законодатель значительно расширил круг преступлений, расследование которых могло осуществляться в форме дознания; в органах внутренних дел были созданы специализированные отделения дознания, сотрудники которых ведомственными приказами освобождались от оперативно-розыскной и административной деятельности, и на них возлагалось только осуществление деятельности по расследованию уголовных дел в форме дознания.
Однако в период подготовки проектов нового уголовно-процессуального законодательства вопрос о целесообразности существования дознания как формы досудебного производства наряду со следствием вновь стал актуальным. УПК РСФСР предусматривал, что дознание в виде полного расследования проводилось по общим правилам, установленным для осуществления следственной деятельности; никаких специальных правил производства следственных действий и принятия процессуальных решений при осуществлении дознания законом не было предусмотрено. Но, тем не менее, дознание было принято считать самостоятельной и упрощенной формой предварительного расследования. Упрощение процессуальной деятельности при производстве дознания выражалось в том, что срок дознания по сравнению со сроком предварительного следствия был сокращен вдвое и равен одному месяцу (ст. 121 УПК РСФСР); что при окончании дознания составлением обвинительного заключения материалы дела предъявлялись для ознакомления лишь обвиняемому и его защитнику; и что на органы дознания не распространялись правила, установленные ч. 2 ст. 127 УПК РСФСР, то есть, несогласие органа дознания с указаниями прокурора и принесение жалобы вышестоящему прокурору не освобождало его от обязанности выполнить данные указания (ст. 120 УПК РСФСР).
В литературе обоснованно отмечалось, что эти особенности дознания не имели под собой достаточных оснований, и что правовая природа дознания по делам, по которым предварительное следствие не обязательно, в том виде, в котором оно регламентировано в УПК РСФСР, была тождественна предварительному следствию1. Отсутствовали сколь либо существенные различия в порядке осуществления деятельности по возбуждению и расследованию уголовных дел в форме дознания и предварительного следствия.
За одним исключением — были различны субъекты, осуществляющие досудебное производство в этих формах.
Появление и существование дознания в виде полного расследования в свое время было связано с кадровыми и организационными проблемами в следственных аппаратах МВД. Как отмечает Н.С. Манова, «вероятно, логика законодателя при этом была такова: если орган дознания вполне справляется с производством неотложных следственных действий, то он в состоянии выполнять и другие процессуальные мероприятия вплоть до производства расследования в полном объеме по сравнительно несложным делам»1. Но вряд ли то обстоятельство, что в одних случаях расследование проводилось следователем, а в других - органом дознания (практически по тем же самым правилам), могло служить основанием для вывода, что результаты применения одних и тех же норм уголовно-процессуального права разными органами никак нельзя приравнять друг к другу2. «Значит, уместно говорить не о превращении осуществляемой органами дознания процессуальной деятельности в нечто, не тождественное предварительному следствию, а о превращении в соответствующих случаях в следователей сотрудников органов дознания»3.
Выполнение органами дознания неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие
Как уже отмечалось, УПК РФ понимает под дознанием форму расследования, осуществляемого органом дознания в полном объеме (от возбуждения уголовного дела до составления обвинительного акта или прекращения дела производством) по делам, по которым предварительное следствие необязательно. По таким делам принятие необходимых уголовно-процессуальных мер для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию, полностью отнесено к компетенции органов дознания. Пределы компетенции органов дознания при расследовании преступлений указанной категории и порядок расследования в форме дознания определены нормами гл. 32 УПК РФ.
Вместе с тем значительное место в процессуальной компетенции органов дознания занимает предусмотренное ст. 157 УПК РФ право производства неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно.
УПК РСФСР называл дознанием не только форму досудебной деятельности по тем делам, по которым предварительное следствие являлось необязательным (ст. 120), но и первоначальный этап расследования по делам, по которым производство следствия было обязательным (ст. 119). Поэтому было принято говорить о двух видах дознания. Некоторые авторы считают, что это положение сохранено и в УПК РФ1. Между тем, как отмечалось нами ранее, действующее уголовно-процессуальное законодательство, исходя из п. 8 ст. 5 УПК РФ, не считает более выполнение органом дознания неотложных следственных действий по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, дознанием: в соответствии с упомянутой нормой дознанием является только форма расследования по делам, по которым предварительное следствие не обязательно1. То же, что традиционно рассматривалось как первый вид дознания, законодатель именует теперь «производством неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно» (п. 2, ч. 2 ст. 40, ст. 157 УПК РФ). Данная деятельность ныне должна рассматриваться лишь как начальный этап предварительного следствия, осуществляемый в целях сохранения и закрепления следов преступления теми органами, «которые в силу специфики своей деятельности первыми узнают о совершенном преступлении»2.
Однако, как представляется, хотя выполнение неотложных следственных действий органом дознания по делу, подследственному следователю, не может обозначаться термином «дознание», но именно оно с исторической точки зрения является его классическим образцом. В этом традиционном смысле дознание понималось (а в ряде зарубежных процессуальных систем понимается и до сих пор) как этап общего расследования, который предшествует основному «познанию» - предварительному следствию.
Таким образом, в настоящее время в отечественном судопроизводстве дознание превратилось из начального этапа расследования в его упрощенную форму. Факультативной же частью, начальным этапом предварительного следствия является именно осуществление органом дознания неотложных следственных действий по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, отнесенных к компетенции следователя.
В теории уголовного процесса высказаны предложения вернуться к положениям УПК РСФСР и рассматривать в качестве дознания любую процессуальную деятельность органов дознания, придав производству неотложных следственных действий в порядке ст. 157 УПК РФ статус дознания в неполном объеме, и рассматривать его как первоначальный этап расследования, могущий предшествовать не только предварительному следствию, но и дознанию в полном объеме1.
Что касается предложения рассматривать данную деятельность органа дознания как первоначальный этап расследования, то ныне производство неотложных следственных действий как раз и представляет собой факультативный начальный этап расследования, на котором орган дознания в неотложной ситуации вместо следователя возбуждает уголовное дело и осуществляет процессуальную и оперативно-розыскную деятельность в целях быстрейшего обнаружения и закрепления следов преступления, а также установления лиц, совершивших преступление (п. 2 ч. 2 ст. 40; ст. 157 УПК РФ).
Факультативной эта деятельность является потому, что она имеет место не по каждому уголовному делу, по которому обязательно проведение предварительного следствия, а только в тех неотложных ситуациях, когда следователь в силу тех или иных причин не может немедленно приступить к исполнению своих обязанностей (например, если он выехал для проведения следственных действий по другому делу и т. п.)2. Именно в силу того, что следователи не во всех случаях совершения преступлений, отнесенных законом к их подследственности, имеют возможность выехать на место преступления и сами приступить к его расследованию, право осуществления первоначального этапа расследования предоставлено законодателем органу дознания.
В российской правоприменительной практике довольно часто встречаются ситуации, когда следователь не может приступить к расследованию немедленно, в том числе, например, потому, что место нахождения следственного подразделения и место совершения преступления разделены сотнями или даже тысячами километров. Закон исходит из того, что отсутствие следователя и невозможность его участия в уголовно-процессуальной деятельности не может рассматриваться как основание к тому, чтобы не реагировать на факт совершенного преступления. В ожидании следователя (порой до нескольких дней) могут быть утрачены следы преступления, а лицо, его совершившее, может скрыться от уголовного преследования1.
Учитывая такие ситуации, а также то, что орган дознания может первым получить информацию о преступлении, по которому необходимо немедленно приступить к расследованию, иначе могут быть утрачены или изменены следы преступления и доказательства , законодатель предусмотрел среди правомочий органов дознания возбуждение уголовного дела, по которому обязательно предварительное следствие. По таким делам орган дознания вправе производить лишь такие следственные действия, которые необходимы для закрепления следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного изъятия и исследования в целях установления лица, совершившего преступление. Подобные следственные действия закон (п. 19 ст. 5 УПК РФ) называет неотложными. Промедление с их производством может привести к утрате, порче следов преступления, или затруднит их обнаружение и закрепление, или даст возможность лицу, подозреваемому в совершении преступления, уклониться от следствия и суда.
