Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Глубокие, кардинальные преобразования политических, социально-экономических основ общественной и государственной жизни современной России существенным образом затронули сферу правоохранительной деятельности. Происходящие процессы реформирования способствовали усилению социальной напряженности, развитию негативных тенденций в состоянии и структуре преступности, ухудшению правопорядка на территории Российской Федерации в целом.
Органы внутренних дел, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, предпринимают значительные усилия, направленные на оздоровление криминогенной ситуации. Однако их эффективность не в полной мере адекватна складывающимся объективным реалиям . В числе других факторов, это обусловлено недостатками в организации процессов управления, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения, о чем свидетельствуют результаты инспекторских проверок. И, прежде всего, эти проблемы касаются уровня МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, так как именно у них имеются наиболее действенные рычаги воздействия на горрайорганы, непосредственно реализующие основные задачи этого звена исполнительной власти.
Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в частности, низким уровнем материально-технического оснащения большинства подразделений, недостатком высококвалифицированных специалистов и другими, в том числе и недооценкой значимости четкой организации аналитической функции.
В этих условиях повышение эффективности управления органами внутренних дел становится особенно значимым и, соответственно, возрастает необходимость научного подхода к вопросам организации их деятельности. При этом совершенствование информационно-аналитической работы, повышение эффективности анализа оперативной обстановки называются директивными документами МВД России в числе основных направлений оптимизации управления. Без объективного и всестороннего анализа факто-роз, оказывающих влияние, как на преступность, так и на результаты борьбы с ней, невозможна разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию управления и принятие эффективных управленческих решений. Успешная деятельность органов внутренних дел по борьбе
1 См.: Решение коллегии МВД России от 13 февраля 2004 г. JVs 1км «Об итогах
ОПСраТИВНО-СлужебноЙ Деятельности Органов рцугррцццу гт<"1 и рттужебр^пдвпй
деятельности внутренних войск МВД России в 2003 году *СШ«ШрйёОМЛ<М*ЛЯ 1
[ БИБЛИОТЕКА I
о» ?ооТ»х^уу|
с правонарушениями возможна только при условии систематического изучения причин, порождающих эти правонарушения, собственных принимаемых мер и выработки на основе данного изучения эффективных мероприятий.
Аналитическая работа пронизывает все функции управления, предваряя подготовку управленческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности деятельности служб и подразделений. Вместе с тем, в управленческой практике органов внутренних дел работа, связанная с анализом и оценкой оперативной обстановки, остается одной из самых сложных проблем, и, прежде всего, это касается звена МВД, УВД, о чем свидетельствуют обзоры МВД России, ВЫВОДЫ актов инспекторских проверок. Результаты проведенного нами анкетирования руководителей МВД, УВД также подтверждают данное положение -61% опрошенных отмечают, что организация деятельности по анализу оперативной обстановки современным требованиям соответствует лишь частично, а влияние результатов этой работы на эффективность управленческой деятельности в целом 58% респондентов оценивают как незначительное.
Сложившаяся ситуация объясняется тем, что анализ оперативной обстановки в аппаратах МВД, УВД зачастую проводится лишь на основе простейшей оценки статистической базы данных, без исследования состояния правопорядка и деятельности органов внутренних дел, фактороз внешней среды. В результате вопросы о причинах тех или иных изменений в состоянии преступности, упущений и положительных моментов в оперативно-служебной деятельности остаются без ответов. Почти не проводится сравнительное изучение деятельности органов внутренних дел, действующих в сходных условиях, но имеющих различные конечные результаты. Хотя именно путем такого сравнения можно наиболее зерно выявить типичные упущения и недостатки, оценить положительный опыт. Редко осуществляя-ется и проблемный анализ наиболее острых и злободневных вопросов организации борьбы с преступностью, не отвечают современным требованиям подготавливаемые прогнозы.
Причинами этого являются отсутствие четкой нормативно-правовой регламентации, неурегулированность организационных отношений, недостаток методических разработок, низкая квалификация кадров и другие. В результате, подготовленный по трафарету анализ оперативной обстановки и сделанная на его основе оценка, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по принципу «больше-меньше» - вот основной аналитический «выход», за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы. В значительной степени именно это обусловило полученные в ходе анкетирования ответы руководителей МВД, УВД, большинство которых отмечает,
что выводы и предложения по результатам анализов при подготовке управленческих решений учитываются не всегда (52%) или практически не принимаются во внимание (11%). При определении же влияния результатов анализа на организацию работы МВД, УВД в целом, 61 % респондентов подчеркнул, что аналитические материалы не используются в полной мере, а 23% - что они не оказывают существенного влияния на работу.
Все это серьезно ограничивает возможности аппаратов МВД УВД по руководству подчиненными органами и подразделениями, не позволяет им определить необходимые меры повышения эффективности охраны правопорядка и борьбы с преступностью, своевременно осуществить перераспределение имеющихся сил и средств и устранить недостатки в деятельности, сконцентрировать внимание на организации борьбы с преступностью там, где складывается наиболее сложная обстановка и т.д. Таким образом, низкий уровень аналитической работы в результате приводит к просчетам и упущениям в оперативно-служебной деятельности.
Вышеназванные обстоятельства обусловливают актуальность темы исследования, так как обоснование путей решения отмеченных проблем находится в прямой зависимости от дальнейших научно-практических исследований и разработок в области регулирования нормативно-правовых, организационных аспектов анализа и оценки оперативной обстановки, его методического обеспечения и внедрения их в практику работы МВД, УВД.
Степень разработанности темы. Изучению вопросов организации и содержания процессов управления в органах внутренних дел посвящено значительное количество научных исследований. Основное развитие как наука, теория управления в сфере охраны правопорядка, и, в частности, управления органами внутренних дел, получила в 1970-80-е гг., когда появилась целая серия фундаментальных исследований, посвященных ее предмету и методам. В числе ученых, трудами которых была заложена основа данной теории, следует, прежде всего, назвать имена Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина. В.Д. Малкова, А.Ф. Майдыкова, А.Н. Роши, ГА. Туманова1.
Вопросы теории и практики аналитической деятельности были отражены в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как А.Г. Агапов, Ю.Д. Блувштейн, Г.М. Воскре-
См. например: Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. - М: Академия МВД СССР, 1988. - 171 с; Вицин СЕ. Системный подход и преступность. Учеб. пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1980. - 140 с; Малков В.Д. Совершенствование управления органами внутренних дел. -М.: Академия МВД СССР, 1988. - 122 с; Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны правопорядка. - М., 1972. - 232 с.
сенский, Г.П. Герт, Н.Н. Иванов, 0.3. Клушин, Э.П. Масленников, А.Н. Ро-ша, Л.Г. Хейло и рядом других1.
Высоко оценивая вклад названных и других ученых и практических работников в освещение в целом проблем информационно-аналитической работы, следует признать, что каждый этап исторического развития страны ставит перед исследователем новые задачи, требующие осмысления. В последние годы ряд авторов обращались к вопросам, затрагивающим эту тематику, в частности А.В. Жаглин, А.Н. Уциев, М.Н. Никитин. Однако в данных работах изучались в основном информационные аспекты рассматриваемой деятельности. Проблемы же, касающиеся непосредственно анализа и оценки оперативной обстановки, ее правового и организационного обеспечения в современных условиях значительно изменившихся общественных реалий, в комплексе, в рамках диссертационных исследований не изучались более 25 лет, что обусловил необходимость их научного осмысления с учетом реалий настоящего времени.
Отмеченные обстоятельства подтверждают актуальность избранной темы и позволяют определить её гипотезу, цели, задачи объект и предмет.
Гипотеза настоящего исследования состояла в том, что теоретическое осмысление содержания, основных принципов, задач деятельности, связанной с анализом и оценкой оперативной обстановки, разработка практических рекомендаций по совершенствованию этой работы будут способствовать повышению эффективности деятельности органов внутренних дел, что положительно отразится на уровне защищенности граждан, общества и государства от преступных посягательств.
Цели и задачи исследования
Целью работы является научное обоснование путей совершенствования правового и организационного обеспечения работы аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки, разработка предложений и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности этой деятельности.
В соответствии с этой целью диссертантом были поставлены следующие задачи:
уточнить понятие оперативной обстановки как ведомственного термина, с точки зрения его содержательных аспектов, типичных для управленческой практики органов внутренних дел;
См. например: Воскресенский Г.М. Теорій и практика информационного обеспечения управления в органах внутренних дел. Учеб. пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1986. - 71 с; Масленников Э.П. Организационно-правовые основы и методика аналитической работы в ОВД: Дис. канд. юрид. наук. - М: Академия МВД СССР, 1975. - 218 с. Иванов Н.Н. Система изучения оперативной обстановки на территории республики, края, области: Учебное пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1981. - 37 с.
с позиций системного подхода раскрыть содержание основных компонентов оперативной обстановки и на этой основе выявить факторы, актуальность изучения которых вызвана особенностями настоящего времени;
определить функции и задачи анализа и оценки оперативной обстановки в современных условиях;
обосновать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правового и организационного обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки;
определить критерии эффективности результатов деятельности аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки.
обосновать рекомендации по совершенствованию методического обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД субъектов России.
Предметом исследования является информационно-аналитическая работа, связанная с анализом и оценкой оперативной обстановки на уровне аппаратов МВД, УВД субъектов России, ее правовые и организационные аспекты.
Методологические основы и методика исследования. Методологическую основу исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности. В связи с этим соискателем использовались общенаучные методы исследования, такие как: анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение, аналогия, абстрагирование. В работе так же применялись системный, исторический, сравнительный подходы, методы структурно-функционального, корреляционного и факторного анализа.
В процессе подготовки диссертации использовались положения теории права и государства, административного права, научные труды по основам социального и государственного управления, менеджмента, управления войсками, стратегическому, оперативному, программно-целевому и другим видам управления органами внутренних дел, а также работы наиболее авторитетных ученых в области штабной деятельности, в особенности кафедры теории и социологии управления и кафедры управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
При исследовании теоретических положений и формулировании выводов соискатель опирался на труды отечественных ученых, посвященные, в том числе, управлению в сфере правоохранительной деятельности: А. Б. Агапова, Ю.Е. Аврутина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Г.А. Ай-румяна, Д.Н. Безрядина, Л.Ш. Берекашвили, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Г.М. Воскресенского, А.П. Герасимова, Г.П. Герта, И.Н. Зубова, Н.Н Ивано-
ва, А.П. Ипакяна, В.А. Климова, 0.3. Клушина, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, ВД. Малкова, Э.П. Масленникова, А.Ф. Майдыкова, А.Н. Роши, В.Ф. Сухарева, ГА. Туманова, АД. Ульянова, Л.Г. Хейло, Л.И. Шайденкова, Н.Д. Шелякина и других.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первую попытку системного анализа комплекса проблем, связанных с уточнением сущности оперативной обстановки как объекта научного познания в условиях современных общественных реалий, раскрытием содержания, форм и методов ее анализа, совершенствованием правового и организационного обеспечения этой деятельности.
Конкретное проявление научной новизны работы состоит в том, что соискателем уточнено содержание оперативной обстановки как объекта анализа в управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД, выявлены новые факторы, необходимость учета которых вызвана потребностями настоящего времени. Обоснована целесообразность выделения аналитической функции управления из числа познавательно-программирующих в качестве самостоятельной, определены функции анализа и оценки оперативной обстановки в современных условиях.
В диссертации сформулированы основные пути совершенствования правового и организационного обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки, предложены критерии оценки эффективности результатов деятельности аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки. Автором разработан также проект инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел.
Отмеченные, а также другие компоненты новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие некоторых положений теории управления органами внутренних дел, касающихся обоснования и выработки управленческих решений на основе реализации аналитической функции.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Содержание понятия оперативной обстановки, сложившееся в современной управленческой практике органов внутренних дел, изменилось. В нем появились новые компоненты, без анализа которых невозможна разработка управленческих решений, адекватных современной ситуации. Наиболее значимыми и актуальными факторами, подлежащими изучению при анализе и оценке оперативной обстановки в современных условиях являются:
опасности и угрозы в сфере внутренней безопасности государства: организованная преступность, коррупция, преступления в кредитно-финансовой и банковской сфере, терроризм, наркотизация;
наряду с уже известными политико-правовыми и экономическими факторами внешней среды - этнопсихологические, геополитические, техногенные, конкурентные факторы;
во внутренней среде функционирования - факторы качественного состава кадров, его стабильность, профессионализм, мотивация, формы и методы деятельности и их соответствие потребностям практики.
-
Эффективность аналитической работы в органах внутренних дел определяет в целом результативность управленческой деятельности. В связи с этим, в теоретическом аспекте целесообразно в числе познавательно-программирующих функций управления выделить аналитическую как самостоятельную. В практической деятельности анализ оперативной обстановки содержательно сам выполняет ряд важнейших функций по изучению и оценке совокупности реалий общественного развития, обусловливающих наличие преступлений и правонарушений, изменение их состояния, динамики и структуры, определяющих структуру и задачи служб и подразделений органов внутренних дел. Данные функции целесообразно объединить в четыре группы и обозначить как познавательную, сигнализирующую, прогностическую, организацио нно-управленческую.
-
Основные направления совершенствования правового и организационного обеспечения анализа и оценки оперативной обстановки:
создание и систематизация правовых норм, регламентирующих в целом информационно-аналитическую работу в управленческой деятельности органов внутренних дел, с одновременным вычленением четко сформулированных задач, обязанностей и прав (с указанием на меры ответственности) применительно к каждому структурному подразделению;
нормативно-правовое закрепление целей, задач, содержания и типового алгоритма анализа и оценки оперативной обстановки;,
разграничение и распределение в рамках правовой регламентации, задач, связанных со сбором, хранением, систематизацией, обобщением, поиском, анализом, передачей и использованием информации на разных уровнях управленческой структуры органов внутренних дел;
создание единого информационного фонда и четкого правового режима работы с информацией для устранения несогласованности и дублирования показателей, характеризующих элементы системы;
- разработка и внедрение методик анализа оперативной обстановки, удовлетворяющих потребностям настоящего времени, в том числе с использованием компьютерной техники.
-
Проект Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел.
-
Обоснование необходимости введения в образовательные учреждения системы МВД специальности или специализации по подготовке аналитических работников для различных подразделений органов внутренних дел.
-
Система критериев оценки эффективности результатов деятельности по анализу и оценке оперативной обстановки:
степень использования аналитических материалов в управленческой деятельности;
уровень аналитического обеспечения управленческих решений; степень соблюдения алгоритма анализа оперативной обстановки.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке и уточнении понятий, алгоритмов, процедур и правил, которые могут быть использованы в научно-исследовательской работе, практической деятельности органов внутренних дел, в преподавании ряда учебных курсов.
Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что автором обоснованы положения, касающиеся структуры и содержания оперативной обстановки в современньж условиях, функций, форм и методов ее анализа, сформулированы основные правовые, организационные и методические проблемы теории и практики аналитической работы в органах внутренних дел и предложены перспективные направления их решения. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут найти применение в дальнейшей научной разработке проблем совершенствования органами внутренних дел.
Результаты диссертационного исследования положены в основу лекций, учебных пособий и методических материалов, разрабатываемых в Академии управления МВД России по темам, связанным с организацией аналитической работы, обоснованием управленческих решений в органах внутренних дел. Также они могут быть использованы в учебных заведениях системы МВД при преподавании учебных курсов «Организация управления органами внутренних дел», «Теория социального управления», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Практическая значимость исследования состоит в том, что автором разработаны практические рекомендации по совершенствованию анализа и оценки оперативной обстановки, в том числе - проект Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел. Данные предложения могут использоваться в организации работы, связанной с информационным и аналитическим обеспечением выработки управленческих решений в системе органов внутренних дел, а также в нормо-творческой деятельности МВД России - по совершенствованию правового и организационного обеспечения информационно-аналитической работы.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются комплексным и системным подходами к исследованию деятельности органов внутренних дел, связанной с анализом и оценкой оперативной обстановки; применением разнообразных методов сбора эмпирической информации, репрезентативностью выборочной совокупности; использованием достаточно обширной информационной базы исследования, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных авторов. Проведен анализ нормативно-правовых актов, относящихся к управленческой деятельности органов внутренних дел, изданных за период 1973-2002 гг., в том числе нормативных документов, регламентирующих информационно-аналитическую работу на всех уровнях системы МВД.
Эмпирическая база исследования включает в себя обобщение практики работы аппаратов МВД, УВД по анализу и оценке оперативной обстановки, в том числе собственного опыта работы в штабе ГУВД Саратовской области. По специально разработанной анкете было опрошено более 200 руководителей МВД, ГУВД, УВД, в т.ч. 31 - руководителей штабов, 36 - начальников информационно аналитических подразделений аппаратов МВД, УВД. Изучены и проанализированы материалы инспекторских проверок МВД УВД (республик Адыгея, Калмыкия, Новосибирской, Волгоградской, Калининградской, Московской, Саратовской, Тульской, Тюменской и ряда других областей). В процессе исследования обобщен положительный опыт нормотворческой деятельности по решению рассматриваемьж проблем в МВД Удмуртской республики, ГУВД Ростовской, Свердловской областей.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации по использованию итогов исследования содержатся в опубликованных автором работах. Результаты, полученные в ходе подготовки диссертации, обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры управления органами внутренних дел и кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России.
Отдельные результаты исследования апробированы соискателем на межвузовской научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел з условиях реформирования системы МВД России» (г. Москва, 25 апреля 2003 г.), а также при проведении отдельных занятий со слушателями 1-го факультета Академии управления МВД России по курсу «Организация управления органами внутренних дел».
Результаты исследования были также использованы при выполнении заявки Главного организационно-инспекторского управления МВД России на разработку методических рекомендаций по организации информационно-аналитической работы и были положены в основу подготовленного автором проекта «Инструкции по организации информационно-аналитической работы в управленческой деятельности органов внутренних дел».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и двух приложений.
