Содержание к диссертации
Введение
Раздел первый Теоретические основы исследования корпоративных отношений в органах муниципального упра вления города 15
Раздел второй Диагностика состояния корпоративных отношений в исполнительных органах муниципального управления городов волгоградской области 52
Раздел третий Технологии формирования условий для коллективистских корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города
Заключение 29
Библиография 138
Приложения 161
- Теоретические основы исследования корпоративных отношений в органах муниципального упра вления города
- Диагностика состояния корпоративных отношений в исполнительных органах муниципального управления городов волгоградской области
- Технологии формирования условий для коллективистских корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления (МСУ) в современной России имеет множество аспектов. Одним из них является совершенствование самоорганизации органов МСУ, которые определяются законом как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения1. Преимущественно через них граждане реализуют конституционное право на участие в управлении на местном уровне. Одновременно органы местного самоуправления выступают в качестве основных исполнителей муниципальных услуг для населения. От качества их функционирования во многом зависит качество жизни населения. Это особенно характерно для городских муниципальных образований, значительная численность населения которых является фактором, объективно сокращающим возможности прямого участия жителей в процессе подготовки, принятия и реализации управленческих решений. Органы МСУ в настоящее время представляют собой ядро города как социальной системы с множеством комплексов и проблем , Они функционируют как разветвленные структуры со значительным числом работников. В частности, в городских органах местного самоуправления Волгоградской области в настоящее время занято 6767 муниципальных служащих. Абсолютное большинство их представлено в исполнительных органах МСУ- в администрациях городских округов.
Несмотря на то, что местное самоуправление предполагает непосредственное участие населения в управлении городскими территориями, а также активную роль в данном процессе представительных органов, именно исполнительные структуры решают широкий круг проблем города. Их деятель-
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
[федер. закон: принят Государственной Думой 16 сект, 2003 г.: одобрен Советом Федера
ции 24 сеит. 2004 г,]// Российская газета. -2003. -8 октября.
2 Хлевпой JLB. Управление социальной сферой крупнейшего города в современной Рос
сии: Диссертация ... канд. социол. наук. 22.00.08--Краснодар, 2004. -С. 32.
4 ность носит оперативный характер и требует высокого уровня внутренней организации.
Исполнительные органы местного самоуправления, несмотря на свою специфику, развиваются по тем же законам, что и любая организация. Их функциональные возможности зависят не только от правового статуса, внутренней структуры и контролируемых ресурсов, но и от состояния организационной и корпоративной среды. Составляющие корпоративную среду неформальные (корпоративные) отношения оказывают существенное влияние на эффективность функционирования структур МСУ и деятельность каждого отдельного работника. От характера корпоративных отношений во многом зависят степень интсриоризации работниками миссии местного самоуправления и уровень готовности к ее выполнению.
Конструктивные, с точки зрения их ценностно-целевой составляющей, корпоративные отношения повышают результативность муниципального управления. Напротив, их деформация не только препятствует достижению целей органов МСУ, но и дискредитирует их в общественном мнении. Следствиями этого являются нарастание социальной пассивности и отчуждение населения от местной власти.
Между тем, анализ сложившейся управленческой практики свидетельствует, что регулированию корпоративных отношений в исполнительных органах МСУ часто не уделяется необходимого внимания. Конфигурируя внут-риорганизационную среду, руководители склонны использовать преимущественно административные методы воздействия. Остается невостребованным опыт развития корпоративных отношений и формирования корпоративной культуры, накопленный в сфере экономики, элементы которого, несмотря на специфику предприятий и компании, могут быть использованы в системе местного самоуправления.
В силу отмеченных обстоятельств актуальность диссертационного исследования определяется:
- особой ролью органов местного самоуправления в развитии город-
5 ских муниципальных образований;
необходимостью научного обоснования практики совершенствования организационной среды исполнительных структур МСУ;
недостаточной эффективностью регулирования корпоративных отношений в исполнительных органах муниципального управления города.
Степень изученности темы. Проблема муниципального управления применительно к России широко представлена в отечественной научной литературе, в которой обосновывается представление о муниципальных образованиях, как своеобразной корпорации. В.Н, Николаев и В,И. Патрушев настоятельно подчеркивают: «Муниципальное образование - своеобразная корпорация, призванная решать местные проблемы своими силами, средствами и под свою ответственность»1. Корпоративный подход становится все более характерным и для других исследователей2. Рассматривая муниципальные образования как публичную корпорацию, исследователи уделяют особое внимание проблемам стратегического развития муниципальных образований .
Это, в свою очередь, стимулирует изучение проблем мунио,ииального управления (работы А.Н. Аверина, A.M. Володина, В.Е, Зотова, В.Н. Лазарева, П.А. Ореховского, ЖХ Тощенко, Г.А .Цветковой, Т\Г. Цыбикова, и других авторов)4. В ряде научных и научно-методических публикаций (АХ. Гла-дышев, А.А. Полетаев, Ю.А. Шеенко) предпринимается попытка проанализировать различные аспекты применения современных социальных техноло-
Муниципальная наука: теория, методология, практика- - М., 2003. — С. 39, 2 См,; Дейнега В,, Ермоленко А. Формирование институциональных основ местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2003. - № 5.
См,: Потрясаев В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании, - Белгород, 2004; Технологии социального партнерства в стратегическом развития муниципального образования. - М.> 2004.
4 См,: Аверин ATI. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих. - М,, 2006; Володин AM., Немчинов А.А. Муниципальная служба- - М., 2002; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. - М., 1999; Система муниципального управления: Учебник для вузов. Под ред. В.В. Зотова. -М., 2006; Тощенко Ж.Т.. Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления // СОЦИС. 1997. - № 10; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // СОЦИС. - 2002- - № 2; Тощенко Ж.Т., Цыбиков ГА Развитие демократии и становление местного самоупрааіе-ния в России // СОЦИС. - 2003. - № S.
гий на муниципальном уровне1. Работы Е.Н, Заборовой, С.С. Ильяева, С Л. Малыгиной, А.И. Неусыхина, JLB. Хлевного посвящены анализу особенностей управления городскими муниципальными образованиями2. В публикациях М.В. Бондаренко, В.В. Вагина, Г.П Зинченко, В.Б. Слатинова, СЮ. Фабричного и ряда других ученых и практиков анализируются различные аспекты организации муниципальной службы .
Однако до настоящего времени в отечественной социологии управления практически нет работ, посвященных анализу организационных отношений в структурах МСУ, проектированию и внедрению технологий их регулирования. Лишь в отдельных публикациях рассматривается организационная культура муниципальной службы4.
В то же время организационная культура служит одним из объектов пристального внимания российских ученых (публикации НЛО. Крюковой, МП Магуры, Н.В, Перегудовой, В.И. Приходько, П.В, Романова, В. Щукина
См.: Гладышев А.Г\ Муниципальная кадровая политика: учебн. пособие для вузов, - М., 2003; Гладышев AT. Муниципальная наука: теория, методология, практика. - М., 2003; Гладышев А.Г. Муниципальное управление: учебн. пособие для вузов. - М., 2002; Поле-таев А.А. Местное самоуправление - субъект управления социальными процессами в современном Российском обществе: Дисссрт ация ... канд. социол. наук. 22.00.08. - М., 1999; Шеенко Ю.А. Оптимизация управленческих решений в муниципальном здравоохранении: Автореферат диссертации ... канд. социол. наук. 22.00.08. -Белгород, 2001. 2 См.: Городская среда и пути ее оптимизации.-М., 1997; ЗабороваЕ.Н. Участие граждан в управлении городом//СОЦИС,-2002. -№2; ИльяевСХ. Городская среда обитания как объект управленческой деятельности в средних городах России: Автореферат диссертации ... канд. социол. наук. 22,00.08. - Белгород, 1999; Малыгина С.Н. Метод синтеза сценарной динамической модели развития малого города Севера России: Автореферат диссертации ... канд. техн. наук. 05.13.01. - Апатиты, 2003; Лобанов В.В., Попова Л.В, Региональные и муниципальные программы. - М., 2002; Сапрыка В.А. Разработка проектов развития города административным комплексом городского управления (на материалах Евро-региока «Слобожанщина»): Диссертация ... канд. социол, наук. 22.00.08. - Белгород, 2007; Хлсвной Л.В. Управление социальной сферой крупнейшего города в современной России: Диссертация ... канд. социол. наук, 22.00.08.-Краснодар, 2004. J См.: Бондаренко М.В. Правовое регулирование труда муниципальных служащих. - Обнинск, 2001; Вагин В.П. Городская социология: учебное пособие для муниципальных управляющих. - М.э 2000; Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция//СОЦИС. - 1996. -h~2 6; Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих (Материалы социологического исследования) / Под ред. А.Е. Балобанова* - М., 2000; Слатинов В.Ь. Современное российское чиновничество в зеркале статистики // Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развития. - Орел, 2003. - Том 2; Фабричный СЮ. Муниципальная служба в Российской Федерации. -М, 2001. 4 См.: Шагаева О.В. Управление развитием организационной культуры муниципальной службы: Диссертация ... канд. социол. наук. 22.00.08. - Белгород, 2006.
7 и других авторов)1- Проблемам ее исследования посвящены диссертационные работы С.Г. Заржевского, В.К, Киселева, Н.О. Коломиец, Е.А, Кузнецовой, МН, Павловой, А.В. Чабановой, В.В. Шуваевой2,
Значительное внимание исследователи уделяют корпоративной культуре (К.Ю. Битулина, Э.А, Капитонов, СВ. Кузичев, АД Леонард, Н.Н. Мо-гутнова, М.А. Овчинников, О.А, Сайченко, В Л- Спивак, ПА, Тихомиров)3. Однако большинство авторов отождествляют ее с организационной культурой, и крайне редко предпринимается попытка выявить ее специфику. Остается практически неисследованным такой элемент развития организаций как корпоративные отношения.
Ученые России и Украины активно разрабатывают вопросы социальных технологий4. Результаты их исследований имеют значение для опреде-
См.: Крюкова НЛО., Перегудова Н.В. Организационная культура - успех фирмы // ЭКО.
- 1995. - № 9; Магура М.И, Организационная культура как средство успешной реализации
организационных изменений // Управление персоналом, - 2002. -ife 1; Приходько В.И,
Современная организационная парадигма // Менеджмент в России и за рубежом, - 1999. -
№ 3; Томилов В, Формирование организационной культуры экономических систем //
Управленческие кадры и организационная культура. - М.,2000; Щукин В. «Профиль
корпоративной культуры» - инструмент диагностики организации // Человек и труд. -
2002. -№ 4.
2 См.: Заржевский С.Г. Организационная культура в современной России: социально-
философский аспект: Диссертация ... канд. социол. наук, - М., 1997; Киселев В.К. Орга
низационная культура государственной службы: сущность, тенденции развития. Социоло
гический аспект: Диссертация ,,. канд. социол, нз)'к. - М, 1999; Кузнецова Е.А. Органи
зационная культура как фактор эффективности управления деятельности: Диссертация .,,
канд. социол, наук: 22.00.08. - М., 2000; J їавлова М.Н. Методы диагностики, формирова
ния и развития организационной культуры: Автореферат диссертации... канд. социол. на
ук. - М., 1995; Чабанова А.В. Местное самоуправление как объект социологического изу
чения: Диссертация ... канд. социол. наук. - М., 1999; Шуваева В.В. Организационная
культура государственной службы как фактор формирования имиджа государственных
служащих: Диссертация ... канд. социол. наук.-Волгоград, 2003.
3 См.: Битулина КЛО, Корпоративная культура как фактор влияния на процесс становле
ния организации (социологический анализ): Диссертация ... канд. социол. наук. 22,00.04,
- М., 2004; Капитонов Э.А. Корпоративная культура: (Социологический аспект).- Ростов-
на-Допу, 2001; Кузичев СВ. Корпоративная культура как социокультурный феномен:
Диссертация ... канд. культур, наук. 24.00.01. - М.,, 2004; Леонард А.Д. Корпоративная
культура управления персоналом железнодорожного транспорта: социологический ана
лиз: Диссертация .,, канд. социол, наук, 22.00.08. - М., 2005; Могутнова Н. Н. Корпора
тивная культура: понятие, подходы // СОЦИС. - 2005. - № 4 (252); Овчинников М.А. Кор
поративная культура в системе социального управления: Диссертация ... канд. социол.
наук. 22.00,08. - М., 2004; Сайченко О.А. Корпоративная культура как эффективный ме
ханизм управления человеческими ресурсами предприятий: Диссертация ... кзид. зкои.
паук. 03.00.05. - СПб., 2002; Спивак В.А. Корпоративная культура. - СПб., 2001; Тихоми
ров* ГТЛ. Корпоративная культура как фактор устойчивости организации: Диссертация ...
канд. социол. наук. 22.00.0S. - М., 2004.
4 См.: Данакин Н.С. Теоретические и методические основы проектирования технологий
социального управления. - Белгород, 1996; Дяічешсо Л.Я, Социальные технологии в
ления наиболее перспективных направлений управленческого воздействия на корпоративные отношения и корпоративную культуру.
Тем не менее, несмотря на изученность многих аспектов муниципального управления, организационной и корпоративной культуры, в настоящее время практически отсутствуют социологические исследования, посвященные проблемам диагностики и управленческого воздействия на корпоративные отношения в органах местного самоуправления города.
Представление об актуальности темы и степени ее разработанности в научной литературе дают основание для формулировки основной проблемы исследования. Она определяется неразрешенным противоречием между объективной потребностью в использовании потенциала корпоративных отношений для повышения эффективности функционирования исполнительных органов местного самоуправления и неполнотой концептуального социологического обоснования необходимых для этого технологических решений. В частности, в современной российской социологии не дано четкой дефиниции понятия «корпоративные отношения»; не рассмотрена их специфика применительно к органам местного самоуправления, не определены возможности и границы регулирования корпоративной среды.
Объект исследования - управление организационными отношениями в органах местного самоуправления. Предмет исследования - управление развитием корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления.
Целью исследования является концептуальное обоснование процесса
управлении общественными процессами. - М, 1993; Дятченко Л.Я. Социальтю-технологическая культура как универсальное основание эффективной общественной практики в XXI столетии // Социально-технологическая культура как феномен XXI века. -Белгород, 2006, -Ч, Т; Иванов В.П., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. - М., 2001; Луков В,А. Социальное проектирование: учеб, пособие. - М., 2006.; Основы современного социального управления / Под ред. Б.Н.Иванова. - М, 2000; Патрушев В,И, Становление и развитие социально-технологической теории // Социально-технологическая культура как феномен XXI века. - Белгород, 2006. — Ч. I; Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. -М, 2001; Сурмин Ю.П., Тулепков Н.В. Теория социальных технологий: Учебное пособие, - К., 2004; Сурмин Ю.П., Тулепков Н.В. Методология и методы социологических исследований.-К., 2000.
9 управления развитием корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города. Задачи исследования:
- системный анализ содержания корпоративных отношений в органах
местного самоуправления;
диагностика состояния основных элементов корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления городов Волгоградской области;
разработка технологий управления корпоративными отношениями в исполнительных органах местного самоуправления.
Гипотеза исследования заключается в нескольких взаимосвязанных положениях. Во-первых, в допущении, что методологические подходы и понятийный аппарат, разработанные исследователями корпоративной культуры предприятий и организаций сферы экономики, при условии некоторой корректировки могут быть успешно применены для анализа корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления. Прежде всего, это относится к методологическим разработкам, осуществленным в рамках теории систем и синергетической теории. Во-вторых, в предположении о сложной структуре корпоративных отношений, представляющих собой нежесткую, неиерархнзированную систему, потенциально способную к саморазвитию и самонастраиванию. В-третьих, в предположении, что, несмотря па потенциальную способность к саморегулированию, управление развитием корпоративных отношений требует социально-регулирующего воздействия, ориентированного на формирование условий для их самоорганизации.
Методологические основы исследования,
Методологическую основу диссертационного исследования составляют принципы исследования систем (Л, фон Берталанфи, А.И. Уемов), в результате применения которых корпоративные отношения рассматриваются как динамическая система взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, выделяется ядро системы и исследуется феномен эмерджентности, как следствие ее
10 развития. Диссертация опирается на выводы о свойствах нелинейных систем, сформулированные в синергетике (B.C. Егоров, КХ Делокаров, E.R Князева, СП. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, B.JL Романов и другие), В соответствии с ними корпоративные отношения в органах местного самоуправления исследуются как нежесткая, неиерархизированная, несубординационная система, способная к самоорганнзации и самоструктурированию.
Работа опирается на положения теории автолоэзиса (У. Матурана и Ф. Варелы), рассматривающей процесс развития систем как реализацию их способности самонастраиваться и самодостраиваться в ответ на внутренние и внешние изменения1. Корпоративные отношения в органах МСУ интерпретируются в диссертации как типичный пример автопоэзиснои системы, а технологии их регулирования рассматриваются в качестве системы воздействий, обеспечивающих автопоэзиснос развитие.
В работе использовались методы системного и функционального анализа, сравнения, обобщения и сбора эмпирических данных (опрос, анализ документов). Обработка эмпирических данных осуществлялась с применением методов математической статистики.
Эмпирические источники исследования,
В качестве эмпирических источников исследования выступают;
1. Статистические материалы, характеризующие состояние муници
пальной службы Волгоградской области2.
2, Результаты социологического исследования «Корпоративные отноше
ния в системе муниципального управления», проведенного автором в Волгоград
ской области в октябре - декабре 2006 года. Исследование включало в себя ан
кетный опрос муниципальных служащих по методике многоступенчатой (квот
ной и серийной) выборки. Выборочная совокупность составила 500 респонден
тов. Исследование предусматривало также экспертный опрос (N = 33 эксперта).
См,: Матураш Ф. Биология познания // Язык и интеллект. - М., 1996; Матурана У., Ва-релаФ. Древо познания. Биологические корігичеловеческого понимания.-М-, 200К й См,: Численность и состав работников органов государственной власти и местного самоуправления. - Волгоград, 2007.
Вторичная обработка материалов социологических исследований, проведенных другими авторами, В частности, «Профессиональное развитие кадров государственной и муниципальной службы», осуществленного под руководством В.М. Захарова в Белгородской области (опрошено 652 муниципальных служащих в 2005 году)1; «Диагностика состояния организационной культуры муниципальной службы в Белгородской области», проведенного О-В. Шагиевой я 2004-2005 годах (опрошено 300 служащих органов муниципального управления Белгородской области)2; «Корпоративная культура как фактор успешности организации», осуществленного К.КХ Битулиной в 1999 и 2003 гг. (опрошено 260 сотрудников промышленных предприятий Санкт-Петербурга»)3; «Трансформация корпоративной культуры в процессе реструктуризации отрасли», проведенного А.Д, Леонард в 2003 году в ОАО «Российские железные дороги» (N= 120 респондентов)4; опроса, проведенного М.А. Овчинниковым в подразделениях ОАО «Аэрофлот - Российские авиалинии» в 2004 году5,
Нормативно-правовые документы, регламентирующие процессы муниципального управления в России - в Волгоградской и Белгородской областях ,
1 См.: Бабинцев Б.П., Захаров В.М, Говоруха JJ.C-, Заливапский Б,ВН Региональная систе
ма профессионального развития государственных и муниципальных служащих Белгород
ской области. - Белгород, 2005, См, также: Местное самоуправление: глазами муници
пальных управляющих. (Материалы социологического исследования) / Под- ред. АХ. Ба-
лобанова. - М, 2000; Цветкова, Г.А. Местное самоуправление в России (социологический
анализ). - Орел, 2002,
2 См,: Шагиева ОЗ. Управление развитием организационной культурой муниципальной
службы: Диссертация ... канд, социол. наук, 22.00.08. -Белгород, 2006.
3 См.: Битулнна К.10. Корпоративная культура как фактор влияния на процесс становле
ния организации (социологический анализ); Диссертация .,, канд, социол, наук, 22,00.04,
-М.,2004.
См.: Леонард А.Д, Корпоративная культура управления персоналом железнодорожного транспорта; социологический анализ: Диссертация ,,, канд. социол, наук. 22.00,08. - М., 2005.
См.: Овчинников М.А. Корпоративная культура в системе социального управления: Диссертация ... канд. социол. паук. 22.00.08.-М., 2004.
6 См.; Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года. Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2004 года // Российская газета. -2003. - 8 октября; Федеральный Закон «О муниципальной службе Российской Федерации». Примят Государственной Думой 7 февраля 2007 года. Одобрен Советом Федерации 21 февраля 2007 года//Российская газета. - 2007. -7 марта; Закон Волгоградской области от 28.07.2006 №1267 - ОД <Ю денежном вознаграждении лиц, замещающих муниципала
12 Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:
теоретически обосновано выделение шести осеювных элементов корпоративных отношений в органах местного самоуправления: отношений по поводу корпоративного интереса, корпоративных ценностей, целей и мотивов взаимодействия, организационно-практических отношений и отношений по поводу корпоративных атрибутов;
эмпирически подтверждено наличие трех тенденций, определяющих развитие корпоративных отношений в исполнительных органах МСУ городов Волгоградской области: тенденции к формированию коллективизма и сотрудничества в интересах выполнения миссии муниципального управления; тенденции к бюрократизации и тенденции к установлению меркантильных квазикорпоративных связей на основе защиты групповых интересов;
разработаны технологии формирования условий для ценностно-целевого, адаптивного, интегративного и инновационного самонастраивания корпоративных отношений.
Положения, выносимые па защиту:
L Корпоративные отношения в органах местного самоуправления города представляют собой систему неформальных межличностных отношений, складывающихся между работниками местных органов власти, как следствие осознания ими общности целей и задач. Содержание корпоративных отношений определяется единой системой ценностей и воплощающегося в использовании соответствующих им атрибутов. Системообразующим фактором сложной саморазвивающейся системы корпоративных отношений яв-
ные должности, и денежном содержании муниципальных служащих в Волгоградской области»; Закон Волгоградской области от 27.05.1998 №178-ОД «О квалификационных требованиях к муниципальным должностям муниципальной службы Волгоградской области»; Закон Волгоградской области от 03.04.1998 №164-ОД «О порядке и условиях проведения аттестации муниципального служащего муниципальной службы Волгоградской области»; Закон Волгоградской области от IS.05.1998 № 174-ОД «Об утверждении реесгра муниципальных должностей Волгоградской области»; Закон Волгоградской области от 24,11.2005 Ш124-ОД «О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы Администрации муниципального района (городского округа), назначаемого по контракту, и об условиях контракта, заключаемого с главой Администрации муниципального района (городского округа)»; Стратегия развития города Белгорода до 2025 года и план действий органов местного самоуправления на 2007 - 2011 годы (Рукопись).
13 ляіотся отношения по поводу корпоративного интереса, без которых невозможно ее формирование. Ядром системы, обеспечивающим ее устойчивость и самонастраивание, являются отношения по поводу корпоративных ценностей.
2, Противоречивое взаимодействие трех тенденций развития корпора
тивных отношений обусловлено внутренними и внешними факторами разви
тия исполнительных органов МСУ. Тенденция к установлению отношений
коллективизма является логическим следствием стремления реализовать мис
сию местной власти, заключающуюся в повышении качества жизни населе
ния. Тенденция к бюрократизации корпоративных отношений детерминиро
вана преимущественно административной практикой муниципального
управления. Тенденция к формированию системы меркантильных квазикор
поративных связей на основе стремления чиновников к защите групповых
интересов, обеспечивающих комфортность индивидуальной профессиональ
ной деятельности и возможность использования преимуществ управленче
ского статуса для решения личных проблем, отражает эгоистические интере
сы руководителей и служащих,
3. Управление развитием корпоративных отношений в исполнительных
органах МСУ города представляет собой применение технологий, позво
ляющих сформировать благоприятные условия для проявления коллективи
стской тенденции и минимизации возможностей деформации корпоративной
среды. Технология создания условий для ценностного самонастраивания соз
дает предпосылки для интериоризации муниципальными служащими миссии
органов МСУ. Технология создания условий для адаптивного настраивания
обеспечивает адаптацию корпоративных отношений к внешней среде и внут-
риорганизационную адаптацию работников. Технология интегративного са
монастраивания способствует внедрению механизма социально-
интегрирующего лидерства. Технология инновационного самонастраивания
обеспечивает реализацию интеграционно-мобилизующего свойства инноваций.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем сформулированы практические рекомендации
14 для органов МСУ, направленные на оптимизацию корпоративной культуры, использование потенциала корпоративных отношений для повышения эффективности муниципального управления. Программа и инструментарий социологического исследования могут быть использованы для организации диагностики состояния корпоративных отношений в органах местного самоуправления*
Положения диссертации могут применяться при чтении учебных курсов по социологии, теории управления, социологии управления, теории социальных технологий, социальному планированию и проектированию в высших и средних специальных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертации осуществлялась в форме выступлений на научно-практических конференциях и круглых столах: «Методологическое, методическое и нормативно-правовое обеспечение совершенствования бюджетного законодательства на региональном и муниципальном уровнях в условиях реформирования бюджетной сферы РФ» (Волжский, 2006 г.); «Социальное управление, коммуникация и социально-проектные технологии» (Москва, 2007 г.); «Проблемы правопонимания и правоприменения: вопросы теории и практики» (Волжский, 2007 г,).
Диссертация апробировалась также в ходе работы соискателя в качестве главы городского округа-город Волжский Волгоградской области.
Разработанные в диссертации технологии были использованы в ходе
подбора и селекции кадров муниципальных служащих, при организации
процесса оценки и аттестации работников.
По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 3,5 печатных листа.
Теоретические основы исследования корпоративных отношений в органах муниципального упра вления города
Российское законодательство устанавливает сложную структуру органов местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация, контрольный и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом1. Каждый из них решает специфические задачи. При этом исполнительные (исполнительно-распорядительные органы) выполняют функцию оперативного руководства городским поселением (городским округом) и его территориями (например) на основе применения профессионально подготовленным персоналом набора универсальных технологий. Для характеристики исполнительных структур в диссертации и используются понятия «исполнительные органы МСУ города» и «городские органы местного самоуправления».
Развитие исполнительных органов местного самоуправления определяется теми же механизмами, что и любой другой организации. Но общие элементы организационных процессов проявляются в муниципальном управлении в виде особенностей, обусловленных статусом МСУ. Для него типичны следующие характерные черты. Во-первых, местное самоуправление является формой самоорганизации населения, которая сочетает в себе черты бюрократической системы с элементами народовластия; во-вторых, его организационно-регулирующая деятельность ограничена пределами конкретной, как правило, сравнительно небольшой территории; в-третьих, деятельность местного самоуправления регулируется как общими, так и специальными правовыми актами, основным из которых является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Наконец, в-четвертых, органы местного самоуправления представляют собой структуры власти, которые находятся наиболее близко к объекту своего воздействия - к населению. Эта близость не только интенсифицирует прямые и обратные связи между субъектом и объектом управленческого процесса, но и способствует установлению между ними чувство сообщества, что не типично для государственного управления.
Уместно в данной связи привести характеристику местного самоуправления, данную А.Г. Гладышевым. «Специфика местного самоуправления, -пишет он, - состоит в том, что это народное управление, основанное на самодеятельном участии людей в управлении общественными делами, на саморегулировании и саморазвитии. Поэтому властные политические отношения, опирающиеся на легитимное насилие и принуждение, принимают в муниципальном управлении иную форму - свободного волеизъявления граждан, творческой мотивации к участию в решении общественных вопросов, достижения договора между различными субъектами управления, приоритетной защиты коренных интересов граждан, повышения качества их жизни»2.
Вследствие отмеченных особенностей органы местного самоуправления представляют собой потенциально (а в большинстве случаев и реально) открытую систему, интенсивно взаимодействующую со средой, как и местное сообщество в целом3. При этом но отношению к местному сообществу органы муниципального управления выступают в качестве ядра системы, ее центра. «Этот центр и является основным связующим элементом системы, т.е. посредником во взаимодействии элементов между со 17 бой. Одинаковая удаленность от всех точек сферы олицетворяет одинаковую силу взаимодействия ядра системы со всеми другими элементами, а значит, в максимальной степени уравновешивает эти силы взаимодействия, что приводит систему в максимально устойчивое состояние, т.е. максимально выполняется требование системообразующего фактора - стремление системы к максимальной устойчивости. В синергетике эта тенденция системы называется аттрактором»1.
И, что особенно важно, системные связи между органами местного самоуправления и местным сообществом базируются не только (а порой и не столько) на формальных отношениях, получивших нормативное закрепление и институционализацию, но и на неформальном межличностном взаимодействии, на существовании особой среды общения. Исследователи выделяют четыре составляющих неформальной среды: членство или чувство принадлежности и эмоциональной безопасности; влияние, то есть возможность ощутить себя свободным; интегрированность в общество и осуществимость личных желаний человека; разделенная эмоциональная связь, то есть ощущение общности судеб, включая степень и характер взаимодействия членов сообщества2.
Соотношение между формальными и неформальными отношениями в рамках местных сообществ бывает различным и зависит от многих факторов. Наиболее существенными из них являются размеры административно-территориального пространства муниципального образования и традиции. Очевидно, что на сельских территориях, занимающих обычно небольшие территории, и сохраняющих некоторые элементы самоорганизации соседской общины, неформальные начала выражены сильнее, чем в условиях города. По сравнению с сельскими местными сообществами городские муниципальные образования имеют, на наш взгляд, несколько особенностей, оказывающих существенное влияние на формирование неформальной интерактивной среды: во-первых, они характеризуются значительно большей интенсивностью формализованных коммуникационных связей, в которые вступают ранее незнакомые между собой люди. Это является следствием высокого раз-вития инфраструктуры городских поселений. Интенсивность коммуникаций, как это не покажется парадоксальным, не сближает, а, напротив, разъединяет органы местного самоуправления и основную массу населения, увеличивает «дистанцию» между акторами управленческого процесса. Безличность связей предопределена массовостью коммуникаций, в процессе которых теряется конкретная личность, а субъекты управления обычно обращаются не к отдельному человеку, но - в лучшем случае - к целевой группе, или к населению «в целом». Высокий уровень формализации отношений характерен и для муниципальной службы. Муниципальные служащие в среднем и крупном городе часто недостаточно знакомы друг с другом, систематические контакты между ними во внеслужебное время ограничены;
Диагностика состояния корпоративных отношений в исполнительных органах муниципального управления городов волгоградской области
Корпоративные отношения в городских органах муниципального управления формируются и развиваются под влиянием комплекса разноуровневых, зачастую противоречивых по вектору своего воздействия внутренних и внешних условий. В каждом конкретном муниципальном образовании складывается уникальная конфигурация этих условий, которая, в конечном итоге, и определяет особенности корпоративной среды структур управления, характер возникающих проблем, а также перспективы их разрешения.
В силу данного обстоятельства необходима точная социологическая диагностика состояния корпоративных отношений в органах местного самоуправления1. Только при наличии ее достоверных результатов можно принимать решения, позволяющие оптимизировать состояние этих отношений, свести к минимуму деструктивные тенденции и использовать синергию корпоративных связей в интересах и местного сообщества, и самих муниципальных служащих. Следовательно, диагностические процедуры должна носить инструментальный характер, подчиняться решению практических задач. А.Д.Леонард, рассматривая проблему диагностики корпоративной культуры на предприятиях, правомерно подчеркивает: «Диагностика предполагает увязку корпоративной культуры с миссией и целевой организацией предприятия, управленческой стратегией и организационной структурой, кадровой политикой. Периодичность диагностики зависит от динамики изменения внешней среды и результатов проведения предусмотренных мероприятий, но в любом случае это должна быть постоянная работа, которая позволяет фиксировать изменения, происходящие в корпоративной культуре, контролировать и руководить самим процессом»1.
Это требование в полной мере можно отнести к социологической диагностике корпоративных отношений. Разумеется, ориентация на практические задачи не означает, что следует пренебрегать решением чисто исследовательских проблем, но в настоящее время крайне важно получить конкретные данные, характеризующие реальные отношения в системе местного самоуправления. Прежде всего, оценить значение неформальных связей, значение которых пока недооценивается руководителями, а также и рядом исследователей. В.Н, Рубцов в диссертации «Специфика кадровой политики в органах городского самоуправления современной России» формулирует суть доминирующего подхода следующим образом: «...Необходимо учесть, что кадровые службы и финансы являются самым жестким и эффективным инструментом, когда необходимо осуществлять централизованные преобразования, быстрые по времени и скоординированные в рамках большой неоднородно организованной и полифункциональной структуры»2. «В российском муниципальном менеджменте, - подтверждает О.В, Шагиева, - повсеместно проявляется инерция старых стереотипов, в числе которых - вера во всесилие административных методов руководства и управления. Злоупотребление административными методами связано, в частности, с ориентацией на ближайший результат и недооценкой вероятных последствий его достижения. Российскому менеджменту пока не удается добиться сбалансированности стратегических и ближайших целей. Обеспечение баланса между ними — принципиально важная и злободневная задача муниципального управления»3.
В противовес упрочившемуся, но, по нашему убеждению, одностороннему административному подходу следует подчеркнуть особое значение кор 54 поративных начал в муниципальном управлении, которое все более понимают практические работники1. Следствием этого является и усиление внимания к исследованию именно данного аспекта функционирования местной власти- Безусловно, оно пока недостаточно ясно артикулировано руководителями» но наиболее дальновидные из них представляют себе потенциальные возможности как теоретических исследований, так и социальной диагностике, и используют эту процедуру на практике. Правда, диагностические процедуры чаще всего направлены на изучение формально-бюрократических отношений и процессов. Корпоративной составляющей местного самоуправления уделяется значительно меньшее внимание. Однако, по мнению исследователей, анализ се актуален уже потому, что «если корпоративная культура игнорируется, то какие-то другие меры, вряд ли, приведут к заметному улучшению местного самоуправления»2. Это суждение в полной мере применимо и к корпоративным отношениям.
Однако существует ряд обстоятельств, которые существенно затрудняют процесс социологической диагностики корпоративных отношений в органах местного самоуправления. Они, в первую очередь, связаны с ограниченностью возможностей социологического исследования государственного и муниципального управления в современной России, Характеризуя сложившуюся ситуацию, В.П. Бабинцев и Г.Ф. Ушамирская пишут: «Бюрократическое управление представляет собой внутренне дифференцированную корпоративную систему, сознательно ограничивающую прямые (от аппарата управления - к населению) коммуникативные связи, тщательно отбирающую и дозирующую внешнюю информацию. При этом нередко приходится сталкиваться с крайне негативным отношением некоторых должностных лиц в системе государственной и муниципальной службы именно к социологам. Попытки проведения исследований по инициативе научно 55 исследовательских организаций и вузовских кафедр рассматриваются ими как сугубо корыстные действия, намерение собрать материал для «заказных» диссертаций». Они подчеркивают, что в сложившихся условиях любой опыт социологических исследований, осуществляемый в чиновничьей среде, должен рассматриваться как опыт жестко контролируемого эксперимента1. А потому результаты изысканий всегда довольно проблематичны и трудно верифицируемы.
Дополнительная сложность возникает в связи со спецификой объекта диагностики, в качестве которого выступают неформальные отношения между муниципальными служащими. Они обладают набором свойств, которые зачастую не позволяют фиксировать характер корпоративного взаимодействия: - корпоративные отношения, как правило, имеют неявный характер. Если рассматривать их как своеобразную атмосферу, характеризующую обстановку в органах муниципального управления (а это вполне правомерно), то эта атмосфера порой трудно уловима. Поскольку же диагностика обращена к личным ощущениям работников, они обычно бывают не вполне искренними в своих ответах на вопросы социолога.
Технологии формирования условий для коллективистских корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города
Корпоративные отношения представляют собой одну из необходимых подсистем организационной среды исполнительных органов местного самоуправлений города, хотя и существенно отличаются по ряду параметров от отношений, складывающихся на предприятиях, в коммерческих организациях, в крупных компаниях. Городская администрация не может игнорировать их влияние на все аспекты функционирования муниципальных структур, а также на жизнедеятельность муниципального образования. На основе проведенной диагностики можно утверждать, что неформальные корпоративные отношения в исполнительных органах местного самоуправления города не только существенно дополняют формальные бюрократические связи, но и выполняют ряд важных функций- В том числе они: - придают внутреннюю динамику органам местного самоуправления, поскольку в процессе их формирования и развития у работников складывается собственное представление о корпоративном интересе, который лежит в основе формирования коллектива. Фактически, в корпоративной среде определяется действительное основание коллективообразования, поскольку формальные правила и нормы, регламентирующие исполнительные органы местного самоуправления, выступают лишь как внешние рамки этого процесса. Бюрократическая самоорганизация не создает коллектив единомышленников, но выступает лишь его предпосылкой; - обеспечивают дополнительные коммуникации между работниками. Структуры местного самоуправления представляют собой управленческое пространство, в котором действуют различные коммуникационные каналы. Процесс коммуникации стандартизирован и регламентирован, но уже в силу данного обстоятельства существенно ограничен. Все, что выходит за рамки регламентированных процедур, признается несущественным и иногда даже вредным. В управленческой практике довольно строго фиксируется, какая информация нужна специалисту для решения служебных задач. Однако муниципальный чиновник является не только функционером, по и личностью, нуждающейся в дополнительных сведениях, зачастую не укладывающихся в узкие рамки административных правил. Это информация о личных взаимоотношениях, увлечениях, интересах руководителей и коллег- Муниципальный служащий заинтересован не только в контактах, предписанных служебной нормой, по и в общении с близкими ему по образу мыслей коллегами; - регулируют внутриорганизационное поведение, поскольку правовые акты и служебные инструкции предусматривают далеко не все ситуации, которые могут возникать в процессе профессиональной деятельности. Более того, в силу недостаточного совершенства правовых норм в некоторых случаях необходимо опираться не на них, а на проверенные жизнью традиции и нравственные правила. Наконец, очевидно, что многомерность человеческой личности, выражающаяся в многообразии ее идей и поступков, не может быть уложена в узкие рамки служебных документов; - служат смыслообразующей основой управленческой деятельности, дополняя тем самым бюрократическую практику, которая всегда формально ориентирована, и имеет тенденцию к подмене содержания и смысла формой и буквальным соответствием утвержденным нормативам. В процессе корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления происходит своеобразная смысловая реконструкция формальных требований путем обогащения их личным опытом, обращения к прошлому и проецирования на будущее; - создают дополнительные возможности для адаптации специалистов. Адаптация муниципального служащего представляет собой приспособление его к требованиям профессии, усвоение организационно-технических и социальных норм поведения в муниципальном органе и общения с людьми вне его. В ходе адаптации решаются две главные задачи (общие для любой структуры): максимально возможное достижение рабочих показателей и вхождение в коллектив, а также срастание с неформальной структурой и ощущение себя членом организации. Решение второй задачи и обеспечивает включение работника в систему корпоративных отношений; - формируют собственную шкалу оценки руководителей и чиновников, которая дополняет и корректирует официальную. Эта оценка, хотя и учитывает многие параметры, являющиеся базовыми при официальной оценке, осуществляемой в ходе аттестации или квалификационного экзамена, значительно многозначнее по своему содержанию. В процессе ее работник воспринимается не только как функционер, но и как человек, член коллектива, способный или не способный к взаимодействию и сотрудничеству. Несовпадение оценочных шкал способно порождать серьезные противоречия между корпоративной и формальной оценкой и вести к возникновению организационных конфликтов.
Таким образом, городским муниципальным руководителям и чиновникам следует не просто считаться с фактом наличия корпоративных отношений, но и использовать их потенциал для успешного выполнения миссии органов местного самоуправления. Однако при этом важно иметь в виду, что управленческое воздействие, осуществляемое через корпоративные отношения, лишь дополняет традиционные методы административного управления, корректируя результаты последнего.
Потенциал корпоративных отношений исполнительных органов местного самоуправления мы определяем как содержащиеся в них ресурсы, которые могут быть мобилизованы, приведены в действие, использованы для достижения целей муниципального управления. Потенциал - это предел скрытых возможностей, которые могут быть количественно оценены и, в конечном счете, реализованы при идеальных условиях практической деятельности.
Применительно к корпоративным отношениям в городских исполнительных органах муниципального управления можно говорить о наличии в них синергетического потенциала, то есть ресурсов и возможностей, обеспечивающих возникновение у управленческих структур новых качеств, являющихся следствием их высокой самоорганизации, превращения в динамично развивающуюся систему. При этом мы исходим из представления о самоорганизации, как о процессе, «в котором создается и воспроизводится система, обладающая высоким уровнем сложности и большим количеством элементов, связи между которыми имеют не жесткий, а вероятностный характер»1.
Синергетический потенциал корпоративных отношений способен актуализироваться в процессе их саморегуляции, отражая внутреннюю логику системного развития, В бюрократической иерархической системе, которой являются исполнительные органы МСУ, саморегуляция корпоративной среды с неизбежностью должна быть дополнена внешним управлением, представляющим собой одно из направлений управления организационным развитием.
Похожие диссертации на Управление развитием корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города
