Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы процесса формирования местного самоуправления
1.1. Сущностные характеристики содержания понятия «местное самоуправление» 13
1.2. Теория и практика формирования местного самоуправления в зарубежных странах и в России 25
1.3. Муниципальное управление как форма социального управления
ГЛАВА 2. Социодиагностика системы управления северным городом
2.1. Специфика северного монопрофильного города как объекта управленческой деятельности 51
2.2. Диагностика системы организации управления северным городом
2.3. Социальный мониторинг в системе муниципального управления 82
2.4. Участие населения в управлении северным городом
2.4.1. Население северного города как субъект местного самоуправления 93
2.4.2. Роль территориального общественного самоуправления в системе управления северным городом 108
ГЛАВА 3. Совершенствование механизма управления северным городом
3.1. Информатизация муниципального управления как фактор его оптимизации
3.2. Разработка механизма повышения эффективности местного самоуправления в северном городе 127
Заключение 140
Библиографический список использованной
Литературы 143
Приложение 158
- Сущностные характеристики содержания понятия «местное самоуправление»
- Специфика северного монопрофильного города как объекта управленческой деятельности
- Население северного города как субъект местного самоуправления
- Разработка механизма повышения эффективности местного самоуправления в северном городе
Введение к работе
Среди актуальных проблем развития современной России особое место отводится становлению местного самоуправления. Международный опыт и российская практика указывают на то, что именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития. Заметим, что страны с традиционной демократией уже давно признали неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Тем не менее, в Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом становление местного самоуправления осуществляется крайне сложно и противоречиво. Во многом это объясняется тем, что население, в большинстве своем, не понимает сущности местного самоуправления и не желает принимать участие в совместном решении местных вопросов.
Особенно данная проблема актуальна для северных городов, в силу их специфичности. Специфика северного монопрофильного города существенно отличает его от городов не только юга, но и средней полосы и по условиям градостроительства, и по условиям существования человека. В силу своей географической удаленности от центральной части России, преобладающего большинства пришлого и проточного населения, не связывающего свою дальнейшую судьбу с Севером, отсутствия необходимой профессиональной подготовки муниципальных служащих и ряда других причин, северные города в настоящее время испытывают большие трудности в становлении реального местного самоуправления, напрямую зависящего от общественного сознания, от включения в управленческие процессы населения. На это указывает и тот факт, что во многих северных городах до
сих пор отсутствует территориальное общественное самоуправление (далее ТОС).
В настоящее время в стране полным ходом идет реформа местного самоуправления, вносящая изменения в процесс организации управления на местном уровне, нацеленная на развитие общественного самоуправления, в частности ТОС. В связи с тем, что старая система организации местного управления уже не существует, а новая еще только начинает формироваться местные органы власти, особенно в небольших и удаленных от центров северных муниципальных образованиях, оказались в неопределенной ситуации. И если крупные города с их интеллектуальным потенциалом имеют возможности привлекать к решению этих проблем ученых и как-то выходят из этой ситуации, то органы управления малых и средних северных городов испытывают острый дефицит методической литературы по организации деятельности муниципальных органов в новых условиях. В этом аспекте диссертационное исследование представляет не только теоретический, но и практический интерес.
. Кроме того, опираясь на результаты собственных исследований и работы других социологов (Ф.М.Бородкина, Е.А.Демьянова, Е.Н.Заборовой), диссертант отмечает, что реализация нового законодательства по части общественного самоуправления затруднена в силу низкой активности населения в решении местных вопросов и отсутствия у него желания самоорганизовываться в ТОС. Все это указывает на тот факт, что практическая деятельность органов местного самоуправления требует теоретической разработки новых механизмов повышения эффективности местного самоуправления и социальных технологий вовлечения населения в управленческий процесс, что и обуславливает актуальность выбранной автором темы диссертационной работы.
В качестве объекта диссертационного исследования автором был выбран город Новый Уренгой, который типичен для северных российских
городов по сущности, форме, содержанию, методам системы местного самоуправления и поэтому выводы и разработанные диссертантом инновационные механизмы могут быть использованы органами местного самоуправления других северных городов.
Степень научной разработанности темы.
Вопросы теории и практики местного самоуправления традиционно были объектом внимания ученых. В дореволюционной России огромную роль для понимания государством своих собственных функций сыграли теории, обращавшиеся к анализу системы местного самоуправления. Основные положения общественной теории были сформулированы в 1808г. немецким ученым Р.Гнейстом. Этой же теории придерживались отечественные ученые В.Н.Лешков и А.И.Васильчиков. Сторонниками государственной теории самоуправления считались известные в России ученые — Н.И.Лазаревский, А.Д.Градовский и В.П.Безобразов. Юридическая теория самоуправления исходила из отказа от противопоставления общинного или коммунального начала политическому. Ее сторонниками на Западе считались Г.Еллинек и Е.Мейер, а в России Н.М.Коркунов и Б.Н.Чичерин. Перечисленные правоведы рассматривали в своих работах понятие самоуправления, систему его органов, исследовали соотношение государственного и общественного в этом институте.
Тема местного самоуправления не привлекала к себе особого внимания в 20-70 гг., в это время сдерживались идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении. Однако именно в этот период увидели свет фундаментальные работы Л.А.Велихова и В.Н.Твердохлебова, раскрывающие сущностные характеристики местного самоуправления и разрабатывающие его проблематику.
Необходимо отметить, что по-настоящему дискуссионные, ориентированные на практику работы появляются только на рубеже 90-х гг. Как и раньше, главное слово принадлежит правоведам. В работах
С.А.Авакьяна,Г.В.Барабашева, А.А.Бузгалина, О.Е.Кутафина, Н.В.Постового, О.Л.Савранской, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, В.А.Ясюнаса и др. рассматривались вопросы муниципального права, обсуждались правовые теории местного самоуправления и конкретные модели его организации.
Зарубежный и отечественный опыт становления системы местного самоуправления изучали В.Ф.Абрамов, К.К.Баранова, Г.В.Барабашев, И.В.Выдрин, А.Н.Дементьев, А.Н.Кокотов, Ю.В.Кузнецов, М.И. Пискотин, В.В.Смирнов, Н.С.Тимофеев и другие ученые.
В середине 90-х гг. появляется ряд работ А.Е.Когута, В.Н.Ивановой, В.А.Гневко, предлагающих те или иные модели организации местного самоуправления с позиции менеджмента и социологии управления.
В настоящее время, вопросы местного самоуправления достаточно хорошо рассмотрены с юридической точки зрения, но социальная сущность, природа этого управленческого процесса изучена, на взгляд автора, недостаточно.
Раскрывая сущностные характеристики местного самоуправления,
автор опирался на работы С.А.Авакьяна, А.А.Бузгалина, Л.А.Велихова,
А.Д.Градовского, В.Н.Ивановой, И.П.Ильинского, А.Е.Когута,
Е.А.Незнамовой, Б.Н.Чичерина а также на общественную теорию Р.Гнейста, А.И.Васильчикова.
Большой вклад в развитие муниципального управления внесли научные исследования Г.В.Атаманчука, А.Е.Балабанова, М.А.Васильева, А.Г.Воронина, В.Г.Игнатова, В.А.Лапина, Т.Г.Морозовой, О.М.Роя, А.Н.Широкова, Н.В.Шумянковой, посвященные непосредственно вопросам оптимизации организации муниципального управления, Н.В.Борисова, А.Ф.Суркина, Ю.А.Михеева, А.В.Чугунова, освещающим вопросы информатизации муниципального управления.
Поскольку диссертант рассматривал муниципальное управление в контексте социального управления, то важное методологическое значение
для него имели работы Н.П.Бабичева, О.М.Барбакова, Л.Карапетяна, Ю.В.Колесникова, В.С.Корпичева, Н.А.Костко, В.Л.Романова, Ж.Т.Тощенко.
При проведении социальной диагностики системы управления муниципальным образованием важное значение для автора имели методики совершенствования организационной структуры муниципального управления О.Алексеева, Р.В.Бабуна, А.Г.Воронина, П.Лапшева, Н.Штермана, Б.З.Мильнера, Т.Г.Морозовой, А.Н.Широкова и др. ученых. Поскольку, в ходе диагностики большое значение отводилось изучению степени участия населения и роли ТОС в управлении городом, автор опирался на результаты социологических исследований Ф.М.Бородкина, А.А.Васильева, В.П.Галенко, Е.А.Демьянова, Е.Н.Заборовой, Д.А.Левчик, В.В.Петухова, Ж.Т.Тощенко, А.Г.Цветковой, В.АЛдова и др. социологов.
Необходимо констатировать, что исследований, посвященных процессу становления и развития местного самоуправления как управленческому процессу, опирающемуся на гражданскую инициативу, а также разработкам эффективных социальных технологий вовлечения населения (субъекта местного самоуправления) в процесс местного самоуправления представлено недостаточно.
Что касается процесса становления местного самоуправления в таком специфическом объекте как северный монопрофильный город, то он изучен также не достаточно полно. В том небольшом количестве публикаций по данной проблеме особое место занимают работы региональных ученых, а именно А.С.Гаврина, С.М.Киричука, А.Н.Силина, И.В.Лосевой, но они затрагивают лишь отдельные аспекты управления северным городом.
Актуальность темы, недостаточная теоретическая изученность многих аспектов местного самоуправления как социального феномена, определили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является система управления северным монопрофильным городом.
В качестве предмета исследования выступает процесс становления местного самоуправления в северном монопрофильном городе, его социальный и организационный аспекты.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке инновационных механизмов, способствующих становлению реального местного самоуправления в северном городе.
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи исследования:
уточнить содержание категориального аппарата по теме исследования;
изучить теорию и практику организации местного самоуправления в зарубежных странах и в России; оценить роль населения в различных системах местного самоуправления;
выявить специфические особенности становления местного самоуправления в северном монопрофильном городе;
выявить причины, затрудняющие процесс становления местного самоуправления в северном монопрофильном городе;
проанализировать систему организации управления северным монопрофильным городом (на примере муниципального образования г.Новый Уренгой) и разработать рекомендации по ее совершенствованию;
систематизировать индикаторы для отслеживания работы органов местного самоуправления и использовать их в социальном мониторинге;
оценить степень участия населения в решении местных проблем и разработать инновационные социальные технологии «вовлечения» населения в процесс управления городом.
Гипотезы, верификация которых осуществлялась в рамках исследования:
1. В обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании преобладает тенденция
отождествления государственной и местной власти, характеристика местного самоуправления как независимого от государственной власти народного управления не является преобладающей. Можно предположить, что непонимание сущности и возможностей местного самоуправления в «сковывает» инициативу и активность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур.
Становление реального местного самоуправления в северных монопрофильных городах осуществляется достаточно трудно в силу их специфичности: преимущественно вахтовый режим работы, неблагоприятные климатические условия, большая часть пришлого населения, которое не связывает свою дальнейшую судьбу с этим городом, значительная часть социальной сферы финансируется градообразующими предприятиями.
Слабая степень участия населения в управлении местной территорией во многом зависит от политики органов местного самоуправления, от уровня доверия населения представительным и исполнительным органам местной власти.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых. Автор руководствовался принципами объективности, системности, сочетания исторического и логического анализа, раскрытия соотношения общего и особенного в процессе становления и развития предмета исследования, методами сравнений и аналогий и др.
Эмпирическую базу исследования составили:
1) законодательные акты РФ, Ямало-ненецкого автономного округа,
органов местного самоуправления г.Новый Уренгой, регулирующие вопросы
организации местного самоуправления;
2) данные Новоуренгойского городского отдела государственной
статистики;
3) вторичный анализ материалов исследований российских социологов
по изучаемой проблематике и исследований, проводимых Информационно-
аналитическим управлением администрации г. Новый Уренгой;
4) аналитические отчеты администрации г. Новый Уренгой;
5) результаты авторских социологических исследований проблем
становления местного самоуправления в северном городе.
На первом этапе (2002г.) с целью изучения взаимоотношений органов местного самоуправления с населением северного города, выявления степени участия населения в управлении городом, был проведен анкетный опрос населения г.Новый Уренгой в объеме 426 человек. По выделенным квотам (пол, возраст, сфера занятости) состав обследуемых максимально приближен к соответствующим пропорциям в генеральной совокупности, что указывает на репрезентативность выборки.
На втором этапе (2003 г.) с целью получения профессиональной оценки проблем местного самоуправления в северном городе проводился экспертный опрос высших должностных лиц муниципальной службы г.Новый Уренгой и депутатов Городской Думы. Было опрошено с помощью формализованного и свободного интервью 18 человек, что составило 36% от всего руководящего состава администрации и депутатов.
На третьем этапе (2004г.) совместно с информационно-аналитическим управлением администрации г. Новый Уренгой был проведен очередной замер в рамках мониторинга изучения общественного мнения о деятельности администрации за 2003 год.
В процессе диссертационного исследования автором были применены социологические методы: анкетирование, интервьюирование, анализ документов, сравнительный анализ научных источников и законодательной базы по местному самоуправлению.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
1. Обоснована объективная необходимость разграничения понятий
«местное самоуправление» и «муниципальное управление» в силу их
различного содержания.
2. Выявлены и систематизированы факторы, обусловившие отчуждение
населения северного монопрофильного города от власти на местном уровне
на современном этапе.
Определены основные принципы совершенствования системы организации управления северным монопрофильным городом.
Систематизированы индикаторы для отслеживания работы органов местного самоуправления.
Разработаны социальные технологии «вовлечения» населения в процесс управления городом.
Теоретическое и практическое значение работы. Представленные в диссертации положения, касающиеся разрешения основных проблем становления и развития местного самоуправления в северном монопрофильном городе, существенно дополняют уже имеющиеся знания в этой области.
Методология, концепция, собранный и обобщенный материал позволяют продолжить изучение процесса становления местного самоуправления в северных монопрофильных муниципальных образованиях по пути углубленного понимания его основных закономерностей и противоречий, а также для прогнозирования основных направлений его развития.
Разработанные практические рекомендации по повышению эффективности муниципального управления, положения и выводы представленного исследования были учтены в практической деятельности муниципальных органов власти, также могут быть учтены в конкретной работе по развитию демократической политической культуры населения, в
преподавании спецкурсов при подготовке специалистов в области муниципального управления.
Материалы исследования используются в преподавательской практике при чтении курсов «Теория управления» и «Исследование социально-экономических и политических процессов» для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в докладах на методологических семинарах кафедры социального менеджмента ТюмГНГУ, а также на следующих конференциях:
1 .Международной научно-практической конференции «Теория и практика исследования процессов рыночных преобразований в странах ближнего зарубежья» (Тюмень, 2004г.);
Всероссийской научно-практической конференции: «Менеджмент и маркетинг в социальной сфере» (Пенза, 2004г.);
Всероссийской научно-практической конференции «Особенности постсоветских трансформационных процессов» (Пенза, 2004г.).
Поставленная цель и задачи исследования определили следующую структуру диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основное содержание, включая схемы, рисунки, диаграммы, таблицы, изложено на 157 страницах. Библиография содержит 175 наименований источников.
Сущностные характеристики содержания понятия «местное самоуправление»
При раскрытии сущностных характеристик местного самоуправления и обосновании его необходимости для общества, прежде всего, обратимся к понятию самоуправления. Термин «самоуправление» в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. На начальных этапах развития человеческой цивилизации самоуправление так и действовало. В этот период не существовало специально выделенных людей, которые регулировали бы деятельность индивидов и общества в целом. В процессе производства средств к существованию появилась кооперация труда. Она представляла собой объединение участников производственного процесса, в основе которого была общая собственность на средства производства. Процесс принятия решений участниками кооперации труда характеризовался свободным, демократическим обсуждением, согласованием и добровольным подчинением. Люди сами управляли своей производственной деятельностью. Руководство племенами и народностями осуществляли совет и народное собрание. Общественное устройство того периода получило название «первобытная демократия». Самоуправление тем самым выступало, по утверждению В.Н. Ивановой «как характеристика и форма социально-экономического аспекта функционирования общества и его основного звена»[64.СЛ4]. Однако дальнейшее развитие производства под воздействием закона общественного разделения труда привело к появлению отраслевой и территориальной структур производства. Развитие обмена и товарного хозяйства способствовало усилению социально-экономических различий между людьми и появлению специальной группы людей, исполняющих общие функции регулирования повседневной жизни общества. Вследствии этого, самоуправление как всеобщая универсальная форма и способ регулирования социально-экономического развития общества подвергалось отрицанию. Отметим, что первобытная кооперация строилась на единстве собственности, труда и деятельности по координации и регулированию производства, т.е. на самоуправлении. Капиталистическая же кооперация разорвала целостность собственности, труда и управления, привела к обособлению управленческой деятельности и появлению профессионального управления.
В результате теоретических изысканий был сделан вывод о самоуправлении как о таком единстве субъекта труда и субъекта управления, при котором происходит их совпадение. Субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. В этом случае он выступает субъектом самоуправления. В ходе этого процесса, посредством реализации экономических интересов субъекта, считает В.Н.Иванова, обеспечивается воспроизводство собственности на средства производства [64].
Поскольку современный этап социально-экономического развития Российской Федерации ставит в разряд первоочередных задач проблему развития самоуправления, реального преодоления отчуждения работника от процесса управления и собственности, то особая острота этой проблемы обусловлена по мнению А.А.Бузгалина и А.И. Колганова тем, что «работник, абсолютно отчужденный от управления (во всем богатстве его функций: учет, контроль, выработка и принятие решений и т.д.), не способен к творческой деятельности, инновациям и, следовательно, не адекватен современной экономике»[29.С236].
Необходимо отметить, что категории «самоуправление» и «управление» связаны между собой. Единство самоуправления и управления проявляется в том, что происходит их совмещение, совпадение в деятельности одного субъекта. Однако А.В. Бузгалин и А.И. Колганов справедливо отмечают, что в реальных условиях хозяйствования, когда сохраняется социально-экономическое разделение труда, «управление было и остается профессиональной деятельностью, трудно совместимой даже с всеобщим участием в управлении, тем более - с самоуправлением» [29. С.247].
Из теории управления известно, что управление - это есть деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления. Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства. Таким образом, самоуправление по утверждению И.П. Ильинского - это «единство самоорганизации, самодеятельности, саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования объединения людей» [69.С.44]. Функции самоуправления охватывают принятие и реализацию стратегических решений, найм и контроль за деятельностью администрации, менеджеров. Совместная собственность выступает предпосылкой, условием самоуправления.
Таким образом, как справедливо отмечает В.Н.Иванова, выявление единства и различия понятий самоуправления и управления в экономике, поиск путей разрешения противоречий в формировании и реализации основных функций самоуправления служат отправным пунктом для исследования конкретных форм и методов самоуправления, которые позволили бы превратить самоуправление, не в исключение, а в правило экономической и общественной организации [64].
Приблизиться к сути местного самоуправления и определить пути эффективного развития местной власти пытаются уже несколько веков. Достаточно обратиться к работам П.Ашлея, И.Редлиха, А.Токвиля, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Б.Н.Чичерина и многих других, чтобы оценить, насколько сложна и многогранна эта проблема.
Специфика северного монопрофильного города как объекта управленческой деятельности
Специфика северного города существенно отличает его от городов не только юга, но и средней полосы и по условиям градостроительства, и по условиям существования человека. Без учета этой специфики понять условия развития такого муниципального образования как северный монопрофильный город нельзя. К монопрофильным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним - двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли. Большинство северных городов (Надым, Ноябрьск, Кагалым, Новый Уренгой и др.) являются монопрофильными.
Вначале северные города складывались как отдельные ведомственные поселки с явным отраслевым управлением. Постепенно возникали конкурентные отношения производственного топ-менеджмента разных отраслей и компаний между собой и с системой территориального управления. Итогом их становилась, по мнению профессора А.С.Гаврина, чаще всего некая относительная сбалансированность между управленческой структурой города и различными отраслевыми и территориальными властными структурами, которая стимулировала дальнейшее развитие города. Позитивным примером эффективного взаимодействия такого рода может служить г.Новый Уренгой и г.Когалым, негативным -г.Нижневартовск, где амбиции руководителей отраслевого и территориального управления помешали наладить эффективное взаимодействие [44. С.67].
Опираясь на тот факт, что правовые основы местного самоуправления для всех северных городов едины, также учитывая ментальность и своеобразие жизнедеятельности населения северных городов, диссертант в качестве объекта муниципального управления рассматривает г.Новый Уренгой, как один из типичных для северных монопрофильных российских городов по сущности, форме, содержанию системы местного самоуправления. Поэтому все выводы и результаты, полученные диссертантом, могут быть экстраполированы на другие северные города.
Новый Уренгой вполне благополучный город с численностью населения на 01.01.2004 г. приблизительно 101000 человек, что дает основание относить его к группе средних городов с учетом классификации городов, установленных Градостроительным кодексом РФ. Город Новый Уренгой создавался как монопрофильное стационарное образование - центр разработки и добычи углеводородного сырья уникальных нефтегазоконденсатных месторождений: Уренгойского и Ямбургского. Экономику Нового Уренгоя определяют градообразующие предприятия, непосредственно связанные с добычей газа, конденсата и нефти, которые входят в состав ОАО "Газпром": ООО "Уренгойгазпром" и ООО "Ямбурггаздобыча".
Устойчивость экономического развития городов Крайнего Севера зависит от наличия территории и развитой транспортной схемы. Территория муниципального образования определяется границами города Новый Уренгой и поселков Коротчаево и Лимбяяха, что ограничивает возможности рационального размещения производственных мощностей, эффективного использования трудовых ресурсов. Город Новый Уренгой связан с "большой землей" железной дорогой и воздушным сообщением, завершилось строительство автомобильной дороги. Речной порт п. Коротчаево является узловым и связывает населенные пункты Ямало-Ненецкого автономного округа. Анализ статистических и отчетных материалов убедительно свидетельствует, что экономическая ситуация в муниципальном образовании г. Новый Уренгой отличается относительной стабильностью. Но необходимо учитывать, что большую часть расходов на содержание города несут градообразующие предприятия Уренгойгазпром и Ямбурггаздобыча. Это специфика монопрофильного города, т.к. в нем наблюдается практически полная зависимость городского бюджета от градообразующих предприятий. Эта ситуация, с одной стороны, сказывается положительно на развитии города, с другой стороны, является, по мнению диссертанта, причиной пассивного отношения населения к различным формам самоорганизации и к участию в местном самоуправлении, в частности к организации территориального общественного самоуправления.
Еще одна особенность данного признака заключается в том, что в монопрофильном городе зачастую хозяином является не городская администрация, а руководство градообразующего предприятия, диктуя свои условия городского развития.
И.Домнина, Н.Маркова, Т.Монахова справедливо отмечают, что российский Крайний Север — это сгусток взаимосвязанных острейших проблем. Одни из них являются следствием суровых климатических условий, другие - политики государства, ведомственных интересов [55]. При переходе к рынку население северных городов оказалось во многих отношениях более ущемленным по сравнению с жителями других регионов России. Прежде всего, это — ограниченные возможности найти работу, жилищно-коммунальные и бытовые условия, обеспеченность населения необходимыми продуктами питания, возможность проведения отпуска и организации детского отдыха в местах с благоприятными климатическими условиями. Ушли те времена, когда население северных территорий сменялось в течение пяти — семи лет. Сегодня здесь сформировалась общность постоянно проживающих людей, многие из которых связывают с Севером и будущее своих детей. А это, считает А.С.Гаврин, требует кардинальных изменений самого подхода к созданию социальной инфраструктуры на Севере — строительству жилья, развитию здравоохранения, образования, досуга, торговли [44]. К Северу нельзя уже подходить только с позиции экономической выгоды. Здесь живут люди и они должны жить достойно.
Эффективным управление северным городом с монопрофильной экономикой, утверждает А.С.Гаврин, может быть только в том случае, если городские власти способны видеть цели развития города [44].
В условиях наметившейся стабилизации социально-экономического положения российского общества резко возрастает ответственность органов местного самоуправления за перспективы развития городов и регионов, усиливается значимость социальных, экологических и демографических факторов в развитии территорий, появляется необходимость в детальном анализе сложившихся социально-экономических условий и, на их анализе, в осуществлении выбора оптимальной долгосрочной стратегии развития муниципального образования. Концепция социально-экономического развития (далее Концепция) - это система представлений о стратегических целях и приоритетах местной социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.
Необходимость разработки долгосрочного прогноза развития муниципального образования г.Новый Уренгой диктуется изменением социальной политики и сферы трудовых отношений. В этом отношении особенно важно отметить намечаемую передачу муниципалитету от градообразующего предприятия жилищно-коммунального хозяйства и объектов культурно-бытового назначения, а также все более широкое привлечение для освоения и разработки месторождений «вахтовиков», проживающих в других регионах России.
Население северного города как субъект местного самоуправления
Отношение населения к местным органам власти является важнейшим показателем того, насколько успешно идет процесс становления местного самоуправления (далее МСУ). Только зная, как граждане оценивают деятельность органов МСУ, что лежит в основе этой оценки, насколько население само готово принять участие в решении местных проблем, можно говорить о перспективах развития социальной базы МСУ.
Как, уже отмечалось выше, МСУ подразумевает широкое участие населения в управлении на местах. Однако современные политические и экономические реалии, как справедливо отмечает Ю.В.Маленков, привели к тому, что несмотря ни на какие заверения о продвижении к свободе и демократии, участие людей в решении местных дел ослаблено [91]. Причем не возможно насадить самоуправление «сверху», без участия самого населения, которое рассматривается федеральным законодательством в качестве субъекта местного самоуправления. Важно подчеркнуть, что население муниципального образования будет выступать в качестве субъекта не только в случаях прямого волеизъявления (референдумы, сходы) и выборов, но и тогда, когда оно само, в той или иной форме, участвует в решении местных проблем.
С целью изучения роли населения в решении местных вопросов, а также взаимоотношения населения с органами местного самоуправления автором было проведено социологическое исследование. С помощью анкетного опроса (анкета в приложении 5), проведенного в декабре 2002г. было опрошено 500 жителей города Новый Уренгой, достигших возраста 18 лет. К анализу было допущено 426 анкет, что составило 0,6 % от генеральной совокупности.
Определение выборочной совокупности для репрезентативного социологического исследования задача весьма сложная. Диссертант опирался на опыт классиков российской социологии. По расчетам В. И. Паниотто [174. С. 118] репрезентативной, с допущением 5-ти процентной ошибки является выборка в 385 человек при объеме генеральной совокупности 100000 человек. По данным статистики на 01.01.2001г. в г. Новый Уренгой проживало 69924 человека старше 18 лет, это и явилось генеральной совокупностью данного исследования. Статистические данные, имеющиеся в распоряжении автора, позволили осуществить квотную модель выборки. В качестве квот автором были выбраны пол, возраст и сфера занятости населения (см. таблицу 2.9).
По выбранным квотам состав обследуемых максимально приближен к соответствующим пропорциям в генеральной совокупности. Выборку составили 48% -женщин и 52% мужчин; из них 11% в возрасте до 20 лет, 21% - от 21до 30, 34% - от 31 до 40, 24% от 41до 50, 10% - от 51 и старше. Что касается численности занятых в экономике муниципального образования г. Новый Уренгой, то по данным статистики по состоянию на 01.01.2002г. она составила 49,93 тыс. человек (82%) - в сфере материального производства и 10,64 тыс. чел (18%) в непроизводственной сфере. На основании этого, в выборочной совокупности респонденты по сфере занятости распределились следующим образом: работники газодобывающих предприятий - 32%, работники промышленных и строительных предприятий - 31,5%, работники бюджетной сферы - 12,5 %, работники торговли, малого бизнеса - 6,6 %, работники, занятые в других отраслях - 3,1%., остальные 14,3% -это безработные, пенсионеры и студенты. Таким образом, можно заключить, что выборочная совокупность достаточно репрезентативно отражает генеральную по основным социально-демографическим характеристикам.
Также в феврале 2003 года с целью получения профессиональной оценки проблем становления местного самоуправления в северном городе, автором был проведен экспертный опрос высших должностных лиц местного самоуправления с помощью анкетного опроса (см. приложение 6). В качестве экспертов выступили 18 представителей законодательной и исполнительной власти муниципального образования г. Новый Уренгой, что составило 36% от общего количества управленческого персонала в исполнительно-распорядительном органе местного самоуправления (41) и депутатов (9). Изучение мнения экспертов проводилось также с помощью свободного интервью. В качестве экспертов выступили: заместитель Главы города, управляющий делами, начальник Департамента общей политики и межрегиональных связей, начальник отдела по работе с общественностью и межрегиональным связям, начальник отдела по работе с обращениями граждан, начальник прогнозно-аналитического отдела, начальник юридического управления, два депутата Городской Думы и др. должностные лица местного самоуправления. Автором были опрошены эксперты в возрасте от 28 до 60 лет, что позволило получить оценку процессу становления местного самоуправления, как опытных управленцев, так и молодых.
При разработке инструментария исследования, проводимого автором, о котором уже говорилось выше, в него были заложены показатели, позволяющие проанализировать отношение респондентов к органам МСУ, а также выявить степень участия населения в решении вопросов местного значения. Доверие является одним из важных показателей отношения населения к тем или иным органам МСУ. В исследовании измерялся уровень доверия респондентов местным законодательным органам и степень удовлетворенности деятельностью действующего главы муниципального образования.
Чтобы адекватно анализировать и интерпретировать оценки населения, касающиеся деятельности органов МСУ, важно сначала определить, каковы вообще представления граждан о местном самоуправлении, его сущности и принципах. Очевидно, что от этого представления зависят и отношение населения к органам МСУ в целом, и общественная оценка выполнения ими своих полномочий (в сфере предоставления муниципальных услуг) в частности.
Разработка механизма повышения эффективности местного самоуправления в северном городе
Совершенствование механизма управления городом означает улучшение отдельных элементов или характеристик действующей системы или ее звеньев, ведущее к повышению эффективности функционирования всей системы.
На основании проведенной социодиагностики существующей системы управления северным монопрофильным городом, диссертант предлагает повысить ее эффективность через информатизацию, изменение организационной структуры управления и через вовлечение населения в систему местного самоуправления.
Исходя из того, что эффективность функционирования системы муниципального управления в значительной мере зависит от работы местной администрации. В свою очередь, эффективность работы администрации во многом определяется ее организационной структурой. Поэтому особый интерес представляют рекомендации по совершенствованию организационной структуры управления в северном городе.
Проанализировав существующую организационную структуру администрации г. Новый Уренгой, автор выявил ряд недостатков (они уже отмечались ранее), слабых мест в структуре, которые можно устранить с помощью следующих механизмов.
Во-первых, это применение программно-функционального построения структуры с целью управления взаимно согласованными программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, увязанными по ресурсам, срокам, в соответствии с принятыми приоритетами. Это позволит администрации муниципального образования более глубоко прорабатывать решения по функциональным направлениям, обеспечит высокую компетентность специалистов, отвечающих за выполнение функций и выделение функций стратегического управления и центральных функциональных служб.
Во-вторых, в целях улучшения комплексности управления и в связи с отсутствием в существующей структуре подразделения, содействующего развитию территориального общественного самоуправления, автор считает целесообразным формирование в структуре администрации подразделения (Департамента или Управления) по развитию местного самоуправления в северном городе, включающего в себя весь комплекс работы с населением, с общественными организациями, межрегиональные связи и т. д. Это подразделение представляет особую важность для процесса становления местного самоуправления в северном городе, т.к. именно специалисты этого подразделения должны будут создавать условия для развития местного самоуправления.
Заметим, что в проекте новой организационной структуры рекомендации были учтены. К построению структуры управления администрации был применен комплексный подход. В структуре предусмотрен Департамент по развитию местного самоуправления (см. рис.3.1)
Между тем, для становления местного самоуправления в северном городе, только организационных механизмов не достаточно, необходимо еще и разработать социальные технологии вовлечения населения в процесс самоуправления.
В социологическом энциклопедическом словаре под социальной технологией понимается «совокупность приемов, методов и воздействий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития, решения разного рода социальных проблем...»[148.С368]. Таким образом, диссертанту необходимо определить, с помощью каких приемов, методов и воздействий органы местного самоуправления смогут вовлечь население в процесс управления городом.
Результаты авторских исследований и других социологов показали, что причины своего слабого взаимодействия с городской властью горожане видят в следующем: «много своих личных проблем», «работаю, нет времени», «это бесполезно, все решат и без меня», «меня это не интересует». Отметим, что первый фактор - «личные проблемы» может измениться только в результате общего оздоровления социально-экономической обстановки в стране и под влиянием личных усилий самих граждан, то второй фактор «это бесполезно» во многом определяется политикой городской власти. Иными словами, сегодня население не готово к систематической работе с властью в рамках имеющихся организационных форм. Не устраивают ли горожан сами эти формы (комитеты, организации) или проблема заключается в том, какие методы принимаются для привлечения горожан к управлению городом? Скорее всего, имеет значение и первое, и второе.
Основным каналом получения информации о работе властей сегодня являются средства массовой информации, где явными лидерами являются телевидение и радио. В этой связи, диссертант обращает внимание на следующее. Хотя сегодня 90% населения и отчуждено от управления, все же 10 % активных граждан - это, если сравнивать с опытом стран, давно идущих по пути рыночных отношений, весьма высокий процент. Уже сегодня часть граждан готова к социальному партнерству или диалогу с властью по достаточно серьезному списку проблем, однако этот принцип остается пока неиспользованным. Необходимо повысить информированность людей о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В новом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. значительно увеличилось количество предлагаемых форм: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.
Принимать активное участие в управлении собой — гражданский долг народа, живущего в демократическом обществе. Так говорили древние греки, которым принадлежит приоритет самой идеи демократии [119. С.74]. Чтобы демократия работала, необходимо, чтобы граждане участвовали во многих аспектах рутинной работы исполнительных органов МСУ. Воля граждан -это источник принятия решений для местной власти. Необходимо регулярно подтверждать им важность их роли. Ответственность органов МСУ — сделать так, чтобы эти возможности были предоставлены. А ответственность граждан заключается в том, чтобы знать, как можно конструктивно принимать участие в работе органов МСУ.
Общественное мнение имеет большой вес в демократическом обществе. Идея о том, что органы МСУ должны принимать во внимание мнение рядовых граждан имеет самые глубокие корни в самой основе демократического строя. С точки зрения практики, общественное мнение оказывает влияние на людей, принимающих политические решения, но оно не обязательно является для них руководством к действию. Общественное мнение, в основном, устанавливает определенные рамки и направления для поиска решений.
