Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические подходы к обоснованию социальной самоорганизации и социального управления 26
1. Самоорганизация территориальных общностей: содержание и генезис основных понятий 26
2. Проблема социального упорядочения с точки зрения классического и неклассического подходов 57
3. Синергетическии подход к проблеме социального упорядочения 79
Глава II. Социальная самоорганизация и социальное управление как способы социального регулирования 100
1. В каком случае общество можно рассматривать как целевую организацию 100
2. Социально-объективное регулирование социальных процессов .107
3. Социально-субъективное регулирование социальных процессов 128
Глава III. Проблемы становления местных органов власти в постсоветский период 139
1. Правовое регулирование местного самоуправления 139
2. Трансформация структуры территориальных общностей 159
3. Отношение населения к местному самоуправлению 171
Глава IV. Пути и средства решения проблем местного самоуправления 213
1. Территориальная самоорганизация населения как основа административно-территориальной реформы 213
2. Формирование органов местного самоуправления 232
3. Муниципальная служба как реализация потребностей местного сообщества 258
4. Обучение муниципальной службе 300
Заключение 323
Список литературы 332
Приложения 358
- Самоорганизация территориальных общностей: содержание и генезис основных понятий
- В каком случае общество можно рассматривать как целевую организацию
- Правовое регулирование местного самоуправления
- Территориальная самоорганизация населения как основа административно-территориальной реформы
Введение к работе
Актуальность исследования. Особое место в складывающейся системе органов власти Российской Федерации принадлежит местному самоуправлению. Именно здесь наиболее короткая дистанция между населением и властью, преодолеть которую призваны нынешние политические реформы.
Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Его органы не входят в систему органов государственной власти. Но, несмотря на конституционное закрепление местного самоуправления, признать его реально существующим социально-политическим институтом в общественно-политической жизни страны нельзя.
Трудность проведения в жизнь данного конституционного положения обусловливается, прежде всего тем, что оно основывается не на социальной и политической реальности, сложившейся в России к началу 90-х годов, а вопреки этой реальности, на основе западноевропейских моделей организации местного самоуправления. Уже к концу 90-х годов стало очевидно, что реальная практика формирования местной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации. Образовавшийся «зазор» федеральные и региональные органы государственной власти пытаются устранить посредством принятия все новых законов и других нормативных актов. К 2000 году их было уже более ста пятидесяти. Однако увеличение количества законов отнюдь не повлияло на качественную сторону местного самоуправления, оно по-прежнему носит в большинстве случаев лишь номинальный характер.
Самостоятельность местного самоуправления провозглашается при заведомой невозможности формирования в большинстве случаев местных бюджетов из собственных доходных источников; при территориальной основе, не соответствующей естественной таксономии, не обеспечивающей самодостаточности жизнедеятельности местного сообщества; при кадровом составе органов местного самоуправления, представленном в основном бывшими партийными и
4 советскими работниками, несущими с собой административный опыт командной системы; при отсутствии готовности населения взять на себя ответственность за жизнедеятельность муниципального образования, осуществлять самоуправление.
Такое положение оказалось возможным вследствие того, что нынешнее политическое руководство страны, как и прежнее, придерживается в своих действиях так называемого классического подхода к пониманию социального управления, согласно которому органы власти рассматриваются как субъект управления, находящийся над объектом - обществом, определяет цель его развития, ведет к достижению этой цели. Классический подход базируется на представлении об обществе как уравновешенной системе систем, возможности целенаправленного проектирования будущего состояния общества, получения нужных субъекту управления результатов в соответствии с предусмотренными проектом параметрами. Примером реализации такого подхода является попытка имплантировать чужеродный орган, каковым является западноевропейская модель местного самоуправления, в «живое тело» российского общества, отторгающего его.
Предполагалось, что разработка и принятие соответствующих законов и организационная перестройка местных органов власти приведут к местному самоуправлению. Однако этого не случилось. Анализ реальной практики показывает, что ныне существующие органы местного самоуправления находятся в зависимости скорее не от населения - суверена власти, а от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Фактически сохраняется вертикаль власти сверху донизу. В тех редких случаях, когда муниципальному образованию удается сформировать бюджет, исходя из собственных доходных источников, возможность влияния на него со стороны органа государственной власти уменьшается. Возникает ситуация, в которой государственная власть оказывается не заинтересованной в развитии производства на местах, увеличении налогооблагаемой базы муниципальных образований.
5 Персонал органов местного самоуправления пока не отвечает своему назначению - муниципальной службе, преимущественная его часть рассматривает себя не служащими, а «хозяевами» муниципального образования, которые руководствуются в своей деятельности формами и методами работы, сложившимися в партийных комитетах. Навыка изучения социальной структуры, социальной динамики, потребностей и интересов социальных общностей с целью адекватного реагирования на них, в рамках своих функциональных обязанностей, муниципальные служащие не имеют. Переподготовка персонала местных органов власти во многом воспроизводит прежние образцы, сложившиеся еще в системе партийной учебы.
Формирование государственной и муниципальной службы предъявляет новые требования к развитию теоретического базиса социального управления, методологии и методики исследования процесса взаимодействия органов власти и населения. Требуется уточнение предмета социологии управления, определения ее места в изучении процессов и продуктов социальной самоорганизации, связи с другими научными дисциплинами, составляющими общую теорию социальной самоорганизации.
Таким образом, актуальность темы исследования определена как общественными потребностями, логикой формирования местных органов власти, так и логикой развития теории социального управления. Это определило стратегию исследования проблемы становления и развития местного самоуправления с позиции теории социальной самоорганизации и привело к необходимости выработки рекомендаций по ключевым проблемам строительства местных органов власти.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблемы становления и развития местного самоуправления в контексте общей теории социальной самоорганизации осуществляется впервые. Значительных работ, исследующих эту проблему в такой постановке ни в отечественной, ни в зарубежной литературе не обнаружено. Это объясняется двумя причинами: во-первых, господством рационалистического подхода к пониманию социального
управления и, во-вторых, (это касается, прежде всего, нашей страны) отсутствием практики подлинного местного самоуправления, т.е. той эмпирической основы, которая могла бы явиться предметом изучения.
Вместе с тем, научных трудов, посвященных проблеме местного самоуправления, довольно много. Особенно большой интерес со стороны ученых к этой проблеме проявился в начале 1990-х годов, т.е. с периода начала радикальных реформ органов власти. Вновь востребованными оказались труды российских и западноевропейских государствоведов и социологов XIX и начала XX века1. С новых позиций началось осмысление советского периода отечественной истории государственного устройства, взаимоотношений между органами местной власти и населением. Нетрадиционный подход в этом отношении демонстрирует А.С. Ахиезер. По его мнению, развитие местного управления имеет синусоидальный характер. Централизация всякий раз сменяется децен-трализацией и наоборот . Такое представление о волновом характере общественно-политического развития имеет важное теоретико-методологическое обоснование. В настоящее время эту тему развивают Э.А. Азроянц, И.Н. Бары-гин, А.И. Субетто, А.С. Харитонов, Ю.В. Яковец, И.П. Яковлев3. Названные авторы считают, что биологические, экономические, социальные явления включают в себя громадную совокупность ритмов. Колебания взаимодействуют между собой, создавая, тем самым, единый волновой процесс, то есть процессами развития управляют не только внешние воздействия, но и внутренние ритмические импульсы.
Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. Сб.ст. - СПб.: Слово, 1908. Вып.1; Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке // Вестник права. -СПб. - 1905. - №1. - С. 165-183; Еллинек Г. Общее учение о государстве. - Изд-е 2-е, испр. и доп. по второму нем. изд. Гессеном СИ. - СПб. - 1908; Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. - Петроград: Попова, 1918; Белоконский И.П. Самоуправление и земство. - Ростов н/Д: Донская речь, 1913.
2 Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта. В 3-х т. - М.: Философское обще
ство СССР, 1991.
3 Волновые процессы в общественном развитии. - Новосибирск: Новосиб. ун-т, 1992;
Субетто А.И. Социогенетика и теория циклов. 4.1,2. - М.: РАГС, 1994; Яковец Ю.В. Циклы.
Кризисы. Прогнозы-М.: Наука, 1999.
7 Большой интерес российских обществоведов вызвал процесс становления
местного самоуправления в России на современном этапе (Г.В. Атаманчук, Ф.М. Бородкин, Д.М. Карапетян, И.И. Овчинников, Ж.Т. Тощенко)1. Некоторые из названных авторов (Ф.М. Бородкин, Ж.Т. Тощенко) считают, что нынешние органы власти на местах, хотя и называются органами местного самоуправления, таковыми не являются. Такой вывод делается на том основании, что население не воспринимает себя субъектом управления, не проявляет готовности под свою ответственность заниматься управлением значительной частью общественных дел, как это сказано в Законе.
В последние годы появились труды, авторы которых (К.Х. Делокаров, B.C. Егоров, Д.Г. Жовтун, B.C. Капустин, В.Л. Романов, А.Д. Урсул, Ю.В. Яковец и др., представляющие научную школу РАГС), обосновывают новую парадигму социального управления на основе несилового влияния и поддержки жизнеобеспечивающего функционирования социума. Наряду с учеными РАГС эту парадигму развивают в своих трудах Г.А. Аванесова, В.И. Аршинов, В.В. Василькова, Е.Н. Князева, СП. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий2.
Новая парадигма социального управления разрабатывается в рамках постне-классического этапа развития науки, сущность которой раскрывают термодинамика неравновесных процессов и теория диссипативных структур (И.Р. Пригожий), синергетика (Г. Хакен), автопоэзис (У. Матурана и Ф. Варела) и другие3. Общим для них является идея самоорганизации, свойственная всему живому и косному миру, очевидно, свойственна она и территориальным общностям.
Процесс становления и развития местного самоуправления складывается из множества составляющих, среди которых важная роль принадлежит терри-
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций- М: Юрид. лит.,
1997; Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс.
- 1997. - №1. - С. 98-111; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы
становления // Социс. - 1997. - №6. - С. 109-120.
2 Синергетика: человек, общество-М.: изд-воРАГС, 2000.
3 Пригожий И.Р., Стенгерс И. Порядок из хаоса: Новый диалог человека с природой /
Пер. с англ.—М.: изд-во Прогресс, 1986; Хакен Г. Синергетика / Пер. с англ.-М.: Мир, 1980;
Хакен Г. Информация и самоорганизация: Макроскопический подход к сложным системам /
Пер. с англ.— М.: Мир, 1991; Хиценко В.Е. Самоорганизация в социальных системах. Эво
люционный менеджмент / Реф. обзор. — Новосибирск: Новосиб. ун-т, 1993.
8 ториальной основе, роли местного сообщества в решении местных дел, местным органам власти, муниципальной службе и профессионализму муниципальных служащих.
Теоретические разработки, касающиеся проблемы определения территориальной основы местного самоуправления, немногочисленны. Основополагающим в этом отношении является труд Ф. Тенниса «Община и общество»1, а также работы современных зарубежных ученых, таких как: Э. Рейс, Л. Пал, Дж. Гиллари, П. Уоррен . Среди отечественных ученых, занимающихся этой проблемой, следует выделить, прежде всего, Е.Е. Горяченко. В своей статье «Территориальная общность в изменяющемся обществе»3 она выявляет латентную социально-территориальную структуру общества, представляющую собой отражение особенностей демографического и социально-экономического развития территории. Наряду с Е.Е. Горяченко проблемами территориальных общностей занимаются Т.И. Заславская, С.Г. Кирдина, A.M. Сергиенко, В.И. Федосеева, М.А. Шабалов.
В последние годы многие ученые, исследуя территориальные общности, делают акцент на самоорганизующийся характер их жизнедеятельности и используют в качестве теоретико-методологической основы синергетический подход (А.С. Ахиезер, Г.А. Гольц, Н.Г. Денисов, А.Н. Лексин, А.П. Репина, Р.Ф. Туровский, А.Н. Швецов)4. Сторонники этого подхода анализируют сложившуюся в России практику административно-территориального районирования. Основной мотив их научных трудов в данной области состоит в том, что
1 Tonnis F. Gemeinschaft und Gesellschaft. - Leipzig, 1887.
2 Collins Dictionary of Sociology I David Jary, Julia Jary. - Harper Collins Publishers, 1991;
The Dictionary of Human Geography II Ed. by R.J. Jonston, Derek Gregory, David M. Smith. -
Blackwell, Cambridge, 1994; Poplin Dennis E. Communities. A survey of theory and methods of
research. - New York - London, 1979.
3 Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе. -
4 Город как самоорганизующаяся система. Сб. материалов: ин-т муницип. управления,
Обнинск: Ин-т. мун. Управления, 1997; Денисов Н.Г., Лексин А.Н., Швецов А.Н. Государст
во и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального разви
тия. - М.: УРСС, 1997; Туровский Р.Ф. Культурные ландшафты России. - М.: РОССПЭН,
1998.
9 нынешние границы субъектов Российской Федерации и районов далеко не всегда совпадают с социокультурной таксономией.
Наряду с территориальной основой местного самоуправления важной проблемой является организация власти на местах и взаимоотношения органов власти с населением, являющимся источником этой власти. Данная проблема восходит к проблеме сущности власти как таковой, механизму делегирования властных полномочий от населения к властному органу. Выяснением данной проблемы занимались многие ученые, начиная от древних мыслителей до современных. Что касается последних (П. Бурдье, М. Крозье, В.Ф. Халипов)1, то ими предпринимается попытка объяснить причины неэффективности власти, выявить неиспользованные ресурсы.
Для органов местного самоуправления, как и любых органов власти, одной из важнейших является проблема формирования кадрового состава. Эта проблема распадается как бы на три составные части: отбор кадров, прохождение муниципальной службы и повышение профессионализма. Все эти вопросы широко и всесторонне исследуются многими авторами, причем с разных позиций: с традиционной, рационалистической и синергетической. Доминантной по-прежнему остается рационалистическая позиция (В.Э. Бойков, В.И. Лукьянен-ко, В.А. Мальцев, В.И. Матирко) . Наряду с ней в последние годы появились труды, авторы которых, опираясь на новую парадигму социального управления, обосновывают и новые подходы к муниципальной службе и обучению персонала органов власти (В.И. Аршинов, Е.А. Генина, М.Г. Громкова, Д.Т. Жовтун, Л.Я. Зорина, Е.Н. Князева, СП. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, В.Л. Романов, И.А. Сурина)3.
1 Burdien P. Choses dites. Paris. - Minuit. - 1987; Crozier M. Le Phenomine bureaucratique. -Paris. - 1963; Crozier M. La Centralisation II Ou va l'aministration francaise. - Paris. - 1974; Халипов В.Ф. Введение в науку власти. - М.: Технол. шк. бизнеса. -1995.
Синергетика и социальное управление. Под.ред. B.C. Егорова, В.И. Корниенко. - М.: РАГС, 1998; Синергетика и учебный процесс. Под.ред. B.C. Егорова. - М.: РАГС, 1999.
Бойков В.Э. Государственный служащий. Штрихи коллективного портрета // Социс. -1997. - №6. - С. 98-111; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. - М.: РАГС, 1997; Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - М. - 1995; Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в гос. аппарате. - М.: Акад. нар. хоз., 1996.
Говоря в целом, сторонники синергетического подхода рассматривают образовательный процесс как осознание человеком собственного действия и взаимодействия с окружающим миром. Это не перекладывание знаний из одной головы в другую и не преподнесение готовых истин. Это - нелинейная ситуация открытого диалога, прямой и обратной связи, солидарности обучающих и обучающихся.
В соответствии с новой парадигмой рассматривается объективная и субъективная регуляция социальных процессов. Если в основе субъективной регуляции лежит воля некоего субъекта (применительно к обществу — органа власти), то объективная регуляция осуществляется спонтанно. Разные авторы в разное время обращали внимание на саморегуляцию социально-экономических процессов, начиная от «невидимой руки» Адама Смита и до, может быть, Ю.В. Алейникова, Н.А. Оносова, предлагающих ноосферный проект социоприрод-ной регуляции1.
На основе социальной саморегуляции построена теория анархизма. П.А. Кропоткин обосновывал способность общества обходиться без государственного регулирования по аналогии с живой природой2. Природной самоорганизи-рующей составляющей человека и социума посвящены труды К.А. Абульхано-вой-Славской, В.В. Васильковой, А.А. Горелова и др3. Спонтанный характер носит производственно-экономическая регуляция. Интересные в этом отношении идеи высказывали А. Горц, Л. фон Мизес, Ф. фон Хайек, А.В. Чаянов4.
Алейников Ю.В., Оносов Н.А. Ноосферный проект социоприродной эволюции. -
2 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. — М: Правда, 1990.
3 Абульханова-Славская К.А. Стратегия жизни. — М: Мысль, 1991; Василькова В.В.
Порядок и хаос в развитии социальных систем (Синергетика и теория социальной самоорга
низации). — СПб.: Лань, 1999; Горелов А.А. Человек — гармония — природа. — М: Наука,
1990.
Мизес Людвиг фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая мен-тальность. — М.: Дело, 1993.; Бенуа Ален де. Хайек: Закон джунглей: Пер с англ. ; Чаянов А.В. Организация крестьянского хозяйства. — М.: Кооперативное изд-во, 1925; Gorz A. Metamorphoses du travial critique de la vaison economique. P.: Galilee, 1988.
Весьма убедительными являются работы, М.М. Акулича, В.П. Алексеева, А.Г. Асмолова, касающиеся социокультурной регуляции1.
Таким образом, научных трудов, авторы которых с разных научных позиций обращаются к исследованию того или иного аспекта местного самоуправления, немало. Однако даже в совокупности все эти труды не позволяют рассматривать исследуемую проблему в целостности. Только на основе единого теоретико-методологического подхода, причем, рассматривая проблему в целостности и взаимосвязанности всех элементов, можно понять ее качественное состояние и определить пути развития. Это и обусловило выбор темы исследования, определило его стратегию, цели и задачи.
Цель исследования. Целью данного исследования является анализ процесса становления местного самоуправления в России и обоснование путей и средств его развития.
Задачи исследования.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
Рассмотреть содержание и генезис основных понятий, относящихся к проблеме самоорганизации территориальных общностей и местному самоуправлению.
Исследовать механизм социального упорядочения на основе классического, неклассического и постнеклассического подходов к социальному управлению и проиллюстрировать его на примере территориальной общности.
Раскрыть сущность социального регулирования, обосновать соотношение объективного и субъективного типов социальной регуляции.
Проанализировать состояние местного самоуправления в России в постсоветский период, раскрыть основные проблемы его становления и развития.
Определить характер отношений между местным сообществом и органами местного самоуправления.
'. Акулич М.М. Функционально-целевое согласие: становление и развитие // Социс. — 2002. — № 1. - С. 7-17; Асмолов А.Г. Диспозиционная структура регуляции социального поведения личности // Вопросы психологии. — 1980. — № 3. - С. 178-180; Алексеев В.П. Становление человечества. — М.: Наука, 1984.
Рассмотреть основные пути решения проблемы местного самоуправления.
Обосновать подходы к определению оптимальной модели административно-территориального устройства местного самоуправления.
Рассмотреть способность и возможности территориальных общностей в формировании местных органов власти.
Проанализировать количественные и качественные характеристики кадрового состава местных органов власти, разработать методологию и методику оценки потребности его обучения и обосновать адекватные формы ее реализации.
Объект исследования. Объектом данного исследования являются территориальные общности разной степени интегрированное (село, поселок, волость, район, город, группа районов и городов), являющиеся базой муниципальных образований, а также органы местного самоуправления, включающие в себя представительную и исполнительную ветви власти.
Предмет исследования. Предметом исследования являются социальная самоорганизация и социальное управление как формы упорядочения процесса становления и развития местного самоуправления.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды известных отечественных и зарубежных ученых в совокупности представляющие собой общую теорию социальной самоорганизации. Прежде всего, речь идет о термодинамике неравновесных процессов и теории диссипативных структур (И.Р. Пригожий), синергетике (Г. Хакен), автопоэзисе (У. Матурана и Ф. Варела). Несмотря на то, что названные теории касаются, прежде всего, физических или биологических явлений, в последние годы были открыты широкие возможности их применения в исследовании и объяснении социальных процессов и явлений. На базе этих теории возникла новая парадигма социального управления в создании которой заслуга принадлежит В.И. Аршинову, Г.Л. Аванесовой, B.C. Егорову,
13 К.Х. Делокарову, Е.Н. Князевой, СП. Курдюмову, Г.Г. Малинецкому, В.Л. Романову и другим ученым.
Сущность новой парадигмы удачно сформулировал В.Л. Романов. Она состоит в том, что вопреки классическому представлению об управлении, согласно которому субъект - орган власти находится над объектом - обществом, задает ему цель и ведет к этой цели, постнеклассическая парадигма определяет место субъекта управления в структуре общества. На этом основании можно говорить о полисубъектности социального управления. Особенно наглядно такое видение предстает на примере территориальной общности с характерной для нее иерархической структурой организации. Субъектно-объектные отношения в этом понимании не противопоставляются, а синергизируются, процесс управления берет начало не в одной точке, а зарождается во множестве очагов социальной самоорганизации1.
Движение к постнеклассическому пониманию процесса социального управления с неизбежностью проходит через постижение общей теории систем (Л. фон Бертоланфи), кибернетики (Н. Винер), тектологии А.А. Богданова.
Поскольку в диссертационном исследовании рассматривается процесс становления и развития местного самоуправления, а всякий процесс растянут во времени, автор предпринимает попытку использовать для понимания этих процессов волновую теорию Н.Д. Кондратьева. Волновая или циклическая идея социального развития широко используется в синергетическом подходе к анализу социальных процессов.
Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой диссертации являются результаты социологических исследований, проведенных в 1992 - 2002 годах.
Основным источником изучения проблем становления местного самоуправления в России на современном этапе послужили три лонгитюдных исследования, проведенных под руководством автора диссертации:
1 См. Романов В. Социальная самоорганизация и государственность. - М.: РАГС, 2000. -С.94-95.
1. «Качественные характеристики кадрового состава местных органов вла
сти». Исследование проводилось в течение восьми лет с периодичностью в два
года в шести субъектах Российской Федерации в Западной и Восточной Сиби
ри: в Республиках Бурятия и Тыва, Алтайском и Красноярском краях, Новоси
бирской и Кемеровской областях. Применялась гнездовая выборка. В качестве
гнезд, отобранных собственно случайным методом, явились местные админи
страции, обладающие некоторыми типическими признаками. Опрос в гнездах
осуществлялся по методу сплошного массива. Общий объем выборки в каждом
исследовании составлял 1200 человек. Обработка результатов исследования
проводилась на компьютере на основе программы детерминационного анализа
(ДА - система, 4 версия). В ходе исследования изучалась динамика численного
состава муниципальных служащих, изменение их качественных характеристик
в частности возраст, уровень образования, опыт работы.
Исследование позволило выявить источники рекрутирования граждан на муниципальную службу, формы и методы отбора кадров, мотивацию, процесс прохождения службы, характер отношений персонала «по вертикали» и «горизонтали», а также взаимодействие с населением муниципальных образований, уровень профессионализма, этические нормы и духовные потребности.
Особое место в исследовании занимает изучение потребностей в профессиональных знаниях. Результаты исследования позволили установить, что независимо от того, где находится муниципальное образование, какова в нем социально-экономическая и политическая ситуация кадровые проблемы в них примерно одинаковы и связаны с трудностями становления и взаимодействия с органами государственной власти субъекта федерации.
2. «Готовность населения сибирских городов к осуществлению местного
самоуправления». Опрос проводился в 1996, 1998 и 2000 годах в городах Ново
сибирск, Красноярск, Томск, Усть-Илимск Иркутской области и Каргат Ново
сибирской области. Объем выборки в каждом из городов составлял 700 респон
дентов. Отбор респондентов осуществлялся на основе квотной выборки. Квоти
ровались следующие признаки: пол, возраст, род занятий. Данные, полученные
15 на основе опроса трех крупных городов Новосибирск, Красноярск, Томск, одного промышленного города средней численности (Усть-Илимск) и одного сельского райцентра (Каргат), свидетельствуют о том, что проблемы становления местного самоуправления во многом зависят от величины муниципального образования, его бюджетной обеспеченности, специфики занятости основной части населения. Общим для все типов поселений является то, что и в крупных городах, и в мелких население не ощущает себя сувереном власти, принципиальной разницы между бывшими партийно-советскими органами и нынешними органами местного самоуправления не видит, депутатов в качестве своих представителей в органах власти не воспринимает. Но есть и различия. Они состоят в том, что самоуправление возможно только там, где есть самодостаточность у муниципальных образований - экономическая, финансовая, коммуникационная, социальная и т.д. В настоящее время такими самодостаточными являются крупные города и то не все. Мелкие поселения, даже в тех случаях, когда в них провозглашено местное самоуправление, но нет экономической самостоятельности, полностью находятся в подчинении у органов государственной власти субъектов федерации.
В ходе исследования определен характер заселения сибирских городов, миграционных процессов, отношение населения к деятельности органов местного самоуправления, в том числе глав администраций и аппаратов органов власти, готовность жителей городов лично участвовать в самоуправлении. Определена степень осознания населением своей роли источника власти в муниципальном образовании и сделан вывод о несоответствии реального состояния с положениями закона о местном самоуправлении.
3. «Население и власть». Исследование проводится, начиная с 1996г., на базе города Новосибирска. Опрос населения осуществляется ежегодно на основе репрезентативной выборки. Объем выборки всякий раз составляет 700 респондентов. Выборка квотная. Цель данного исследования - выявление процесса формирования гражданского общества, осознания населением себя в качестве реальной силы, способной оказывать воздействие на органы власти. В ходе ис-
следования выявлены политические симпатии жителей города, процесс изменения социальной структуры, электорального поведения, возможности и ограничения его управлением.
Особая ценность всех трех исследований состоит в том, что они проводились в течение нескольких лет, на основе однотипных выборок, одной стратегии, одних типов инструментария, одних моделей обработки полученной информации. Все это позволило сравнивать результаты и изучать явления в динамике, то есть исследовать не состояние, а процесс.
Кроме названных в диссертации представлены результаты, проведенных под руководством автора исследований:
Общественное мнение о состоянии преступности, правосознания и путях укрепления законности в условиях перехода к рыночным отношениям. 1991 год, Новосибирская область, квотная выборка, 1348 единиц анализа;
Город и деревня. Отношения городского и сельского населения к друг другу. 1993год, Новосибирская область, квотная выборка, 1200 единиц анализа;
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджетной и налоговой политики. 1997год, экспертный опрос 86 руководителей бюджетных комитетов органов государственной власти и местного самоуправления Западной и Восточной Сибири;
Анализ потребности обучения государственных и муниципальных служащих. 1998год, Новосибирская область, квотная выборка, 829 единиц анализа;
Социальный портрет лиц БОМЖ. 1999 год, Новосибирск, 400 единиц анализа;
Кадровая политика Сибирского федерального округа и механизм ее реализации. Кадровый потенциал региона: сущность и основные направления формирования и развития. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Сбор информации методом анализа документов, 112 единиц анализа;
Механизм формирования резерва кадров в условиях Сибирского федерального округа. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Сбор информации методом анализа документов, 112 единиц анализа;
Потребность в дистанционном обучении муниципальных служащих в
субъектах Федерации Сибирского федерального округа. 2001 год, Сибирский федеральный округ. Экспертный опрос 120 глав администраций органов местного самоуправления.
Административно-территориальное устройство местного самоуправле
ния: обоснование подходов к определению оптимальной модели. 2002год, Си
бирский федеральный округ, 950 единиц опроса.
Исследования касались различных сторон жизнедеятельности муниципальных образований, бюджетных отношений, состояния правосознания населения, взаимодействие города и деревни, оценки потребности обучения муниципальных служащих и определения оптимальной формы обучения. Полученные результаты контролировались данными государственной статистики, а также с помощью информации, поступающий из органов государственной власти и местного самоуправления.
В качестве дополнительных источников в работе над диссертацией использовались результаты исследований ряда известных ученых России, прежде всего В.Э. Бойкова, Ф.М. Бородкина, В.В. Игнатова, В.Г. Попова, Ж.Т. Тощенко.
При написании диссертации использовались также федеральные законы и законы субъектов федерации, касающиеся местного самоуправления, нормативно-правовые и распорядительные документы, статистические сборники, публикации в специальных журналах и на Web сайтах в сети Internet.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна. Исследуя социальные процессы с позиций общей теории социальной самоорганизации и основываясь на том, что упорядочивающееся начало лежит в основе и самоорганизации, и социального управления, автор формирует методологическую базу нового научного направления, имеющего важное значение для решения проблем становления и развития местного самоуправления в России.
Обоснована возможность и целесообразность применения социологоси-нергетического подхода к исследованию самоорганизации территориальных
18 общностей и процесса формирования института местного самоуправления.
Традиционное, рационалистическое представление о социальном управлении применительно к территориальной общности, по мнению автора, является ошибочным. Местное сообщество выполняет роль и объекта, и субъекта управления, причем его роль как субъекта управления нельзя воспринимать в традиционном виде, как некую силу, формулирующую цель и организующую ее исполнение. В отличие от целевой организации, где субъектно-объектные отношения совершенно очевидны и, где объект управления создается субъектом в соответствии с параметрами, обуславливаемыми целями, формулируемыми субъектом, территориальная общность сама создает орган власти для удовлетворения своих потребностей и интересов, делегирует ему часть своих полномочий. Свою роль субъекта управления территориальная общность реализует посредством согласования частных интересов и действий, составляющих ее индивидов между собой и выработки устраивающих всех норм поведения, сперва нижних организационных уровней, а затем более высоких. Таким образом, задается исходный императив деятельности органов власти, которая представляет собой не управление населением в традиционном смысле, а служение местному сообществу.
Разработан новый подход к пониманию процесса социального регулирования как движение от хаоса к порядку. Поскольку этот процесс направлен на сохранение системы посредством изменения взаимосвязи ее элементов, то есть упорядочивающее начало выступает как общий, определяющий внутреннее содержание и самоорганизации, и управления признак, то он включает в себя все виды регулирования, в том числе процесс управления. В диссертации рассматриваются два вида регулирования социальных процессов: социально-объективный, включающий в себя природный, производственно-экономический и социокультурный типы, и социально-субъективный, представляющий собой социальное управление. Социально-объективные типы регуляции осуществляются спонтанно, без участия целенаправленной деятельности человека. Социально-субъективный вид регулирования представлен двумя типами: один связан с внешним социальным управлением, когда источник
19 управления отделен от объекта, второй - гражданско-правовой, базирующийся
на самостоятельности и связанный с использованием различных форм координации саморегулирования. В диссертации обосновывается первичность социально-объективного регулирования и вторичность социально-субъективного.
Установлено несоответствие декларируемой самостоятельности местного самоуправления в рамках своей компетенции реальному его месту в структуре органов власти. Отсутствие самодостаточности многих муниципальных образований, несоответствие их границ реальной таксономии, неполноценность социальной инфраструктуры не позволяют органам местного самоуправления выйти из прямого подчинения органов государственной власти субъектов Федерации, преодолеть стародавнюю традицию единства власти в регионе и в стране в целом. Созданная в 1990-е годы законодательная база местного самоуправления такова, что по мере укрепления самостоятельности и независимости муниципальных образований, властные полномочия субъектов Российской Федерации сокращаются. Таким образом, создается объективная основа торможения процесса развития местного самоуправления. В тех субъектах Федерации, где сильны позиции сепаратизма, развитие местного самоуправления сдерживается еще и по причине возможного ослабления в этом случае единства субъекта Федерации, снижения его политического веса. То есть развитие местного самоуправления можно рассматривать как форму профилактики и борьбы с сепаратизмом.
Показана социальная структура типичного района советского периода и ее трансформация в настоящее время. Несмотря на декларируемое равенство, социальная структура района представляла собой стратифицированное образование. Основными критериями стратификации были принадлежность к власти и доступ к распределению дефицитных товаров и ресурсов.
Начиная с 1990-х годов, расслоение по вертикали пошло на основе такого критерия как материальное благосостояние. Веберовская триада: богатство, престиж и власть оказалась несоответствующей нашей реальности в части престижа. Традиционно престижные профессии учителя, врача и т.д., вследствие
20 резкого снижения уровня заработной платы, оказались в самом нижнем социальном слое, а представители таких ранее непрестижных профессий, как продавцы розничной торговли - в верхнем. Однако в последнее время наметилась тенденция «реабилитации» профессий, считавшихся традиционно престижными: инженера, врача, учителя, работника учреждений культуры. Постепенно сглаживаются границы между полярными слоями социальной структуры, к 2001 году стало заметно смещение к центру, то есть к той группе, которая не относит себя ни к богатым, ни к бедным. Результаты социологического исследования социальной структуры типичных муниципальных образований позволяют сказать, что наметилась тенденция возрождения среднего класса, который в перспективе должен стать превалирующим.
В диссертации отмечается, что процесс формирования социальной структуры идет спонтанно, являясь продуктом социально-объективной регуляции.
Раскрыто понятие «муниципальный интерес» как совокупность личных интересов членов местного сообщества, которые удовлетворяются ими совместно. Понятие «муниципальный интерес» относится к категории групповых интересов и занимает промежуточное положение между национальным (государственным) интересом и личным. В диссертации показан характер взаимосвязи всех трех видов интересов. Интерес местного сообщества связан с необходимостью проживания на одной территории, а, следовательно, общими для всех жителей является коммунальное хозяйство, транспорт и средства связи, отопление помещений, электро- и водоснабжение и т.д., но не управление. Оно не является потребностью местного сообщества, а, следовательно, оно не входит в понятие «муниципальный интерес». Фактически, местное самоуправление может реализоваться лишь в процессе избрания местных органов власти путем голосования и организации контроля за их деятельности по удовлетворению групповых интересов местного сообщества.
На основе лонгитюдного социологического исследования показан характер отношений, складывающийся между местными сообществом и органами местного самоуправления. Задача преодоления отчуждения населения от вла-
21 сти, а власти от населения не решена. Более того, наметилась тенденция к усилению этого отчуждения на местном уровне. Население не ощущает себя сувереном власти, выборы органов местного самоуправления большинством местных сообществ игнорируются, персоналу органов местного самоуправления выражается недоверие. Готовность и желание местного сообщества участвовать в местном самоуправлении в какой-либо форме часто отсутствуют.
Органы местного самоуправления не отрешились от стремления господствовать над местным сообществом, институт муниципальной службы отсутствует. Вместе с тем, сложившаяся ситуация, по мнению автора, в современных условиях является нормальной и логически проистекает из исторической традиции функционирования органов власти в России. Местное самоуправление не может возникнуть в результате его провозглашения, оно может быть только продуктом самоорганизации территориальных общностей.
Обоснована методология определения территориальной основы местного самоуправления. В основу предлагаемой методологии положен синергетиче-ский подход, рассматривающий территориальную общность во всей ее сложности как «живое социальное существо». Автор считает, что, только поняв ее внутренние законы функционирования и развития, можно выходить на поиск путей социально-субъективного регулирования ее жизнедеятельности и определения границ муниципального образования. Территориальная общность представляет собой единое целое благодаря совокупности разного рода связей пространственной самоорганизации населения. Характер этих связей обуславливается спецификой территориальных общностей, такими ее характеристиками как рельеф местности, транспортные коммуникации, экономика и социальные отношения в целом. В результате анализа реальных процессов, происходящих в территориальных общностях, автор приходит к выводу о необходимости укрупнения муниципальных образований и создания трехуровневой модели местного самоуправления (уезд - район - населенный пункт), обеспечивающей самодостаточность жизнедеятельности местного сообщества.
В диссертации показан гетерономный характер электорального процесса
в местных сообществах. Альтернативные выборы в местных органах власти новое явление для России, они, также как и другие атрибуты демократии, привнесены извне и не являются продуктом жизнедеятельности социума. Их успешное внедрение в социальный процесс требует длительного времени, адаптации социума к проникновению в его жизнь этого возмущающего влияния. Территориальные общности оказались не готовыми принять этот метод формирования власти, не успели выработать защитные средства от ошибок, от проникновения во власть людей, чуждых муниципальным интересам. Вместе с тем, в диссертации показано как территориальная общность, являющаяся социальной системой, стремясь к самосохранению, спонтанно выводит из избирательного процесса слои населения, обладающие неустойчивыми взглядами и поведением, такие как молодежь, малообразованные и малообеспеченные категории, а также лиц, незначительное время, проживающих в данном муниципальном образовании.
Раскрыта сущность условий, при которых лозунг «кадры решают все»
является оправданным и при каких становится неприемлемым. Названный ло
зунг появился в 1920-е годы в период формирования административной систе
мы и вписывался в классическое представление об управлении как силовом
воздействии субъекта на объект. Оформлением подобных отношений является
номенклатурный метод работы с кадрами. В диссертации показано, что этот
метод базируется на двух постулатах: идее равенства в эгалитаристском ее по
нимании и государственной собственности. Необходимым условием номенкла
турного метода является также однопартийная система. Разрушение всех на
званных элементов с неизбежностью привело к ликвидации номенклатурного
метода. В состав номенклатуры входили высшие должностные лица партийных
комитетов, органов советской власти, хозяйственные руководители, а также ру
ководители «силовых» и идеологических учреждений. Отношения между ними
строились на основе принципа взаимной дополняемости: у кого была полити
ческая власть, у того не было ресурсов, у кого были материальные, финансовые
и человеческие ресурсы, у того не было политической власти. Неудовлетворен-
23 ность своим положением каждой из названных групп приводило к постепенному их сращиванию. Этот процесс осуществлялся преимущественно посредством перехода «держателя» финансово-экономических ресурсов во власть при сохранении и на базе своего экономического влияния.
Демократизация меняет отношение между органами власти и населением, теперь уже кадры органов власти призваны не управлять и «решать все», а служить населению. Синергетическое понимание муниципальной службы предполагает социальную организацию во взаимодействии с активной самоорганизацией общества. Муниципальная служба не означает выполнение указаний и рекомендаций, идущих от местного сообщества, а глубокое изучение населения, его возможностей, потребностей и интересов - своеобразный социальный маркетинг, результаты которого являются основой социального регулирования.
В диссертации на основе лонгитюдного исследования изучены количественные и качественные характеристики персонала местных органов власти, степень его соответствия решаемым задачам. Выявлены способы и мотивация поступления на муниципальную службу, проблемы ее прохождения, дан социальный портрет современного муниципального служащего и сделан вывод о том, что нынешние кадры в своем большинстве еще не соответствуют своему предназначению.
Предложены методология и методика осуществления анализа потребности обучения (АПО) муниципальных служащих, включающая в себя, во-первых, изучение проблем местного сообщества, во-вторых, определение степени компетентности кадрового состава органа власти и его способности решать возникающие проблемы и ,в-третьих, выявление «зазора» между требованиями, предъявляемыми ситуацией, складывающейся в муниципальном образовании, и способностью кадров удовлетворять этим требованиям. Задача учебного процесса ликвидировать этот зазор. В диссертации предлагаются рекомендации по организации обучения муниципальных служащих и оценке его эффективности.
24 Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы:
законодательными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации при разработке законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, его территориальной основы, кадровой политики и муниципальной службы;
органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления в решении возникающих проблем, относящихся к разграничению полномочий «по вертикали» (органы местного самоуправления - органы государственной власти субъектов Федерации и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти) и по «горизонтали» (органы местного самоуправления - предприятия и организации, расположенные на территории муниципального образования), в том числе в части административно-территориального деления в рамках субъектов Федерации;
органами местного самоуправления для осуществления кадровой работы и организации муниципальной службы;
политическими партиями и движениями для определения стратегии и тактики проведения выборных компаний, определения возможностей и ограничений управления электоральным поведением;
при осуществлении научных исследований на основе общей теории социальной самоорганизации;
в профессиональном обучении государственных и муниципальных служащих..
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования достаточно полно отражены в публикациях автора, в том числе в четырех монографиях, пяти учебно-методических пособиях, более чем в двадцати статьях (пять из них в реферируемых журналах) и тезисах общим объемом около 80 печатных листов.
Основные идеи и положения диссертации доложены и были опубликованы в материалах всероссийских и региональных конференций: «Формирование
25 кадрового потенциала государственной и муниципальной службы: проблемы
разработки и реализации образовательных программ и технологий». Новосибирск, 1997г.; «Теория и практика образовательных технологий в системе подготовки государственных и муниципальных служащих». Челябинск, 1997г.; «Социальная динамика Ханты-Мансийского автономного округа. Состояние и перспективы XXI века: федеральные и региональные аспекты». Сургут, 1998г.; «Государственная и муниципальная служба: проблемы становления и развития». Пермь, 1998г.; «Местное самоуправление, подготовка и переподготовка муниципальных служащих: опыт и проблемы становления». Красноярск, 1998г.; «Государственные служащие: оценка профессионализма и потребности обучения». Новосибирск, 1999г., «Проблемы совершенствования института государственной власти и местного самоуправления». Новосибирск, 1999г.; «Традиции, инновации в юридическом образовании на рубеже веков: наука, практика преподавания». Новосибирск, 2000г.; «Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровня власти в современной России». Ростов-на-Дону, 2001г.; «Управление социальными процессами в регионе». Екатеринбург, 2002г.
Отдельные результаты диссертационного исследования были положены в основу разработанной автором «Концепции государственной кадровой работы в Сибирском Федеральном округе», учебных программ и курсов лекций «Социология управления» и «Местное самоуправление», докладов на заседаниях Координационного совета по вопросам государственной службы и кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском Федеральном округе, совещаниях руководителей кадровых служб Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, выступлений на курсах повышения квалификации муниципальных служащих. На основе представленных автором основных направлений развития местного самоуправления разработана модель самодостаточной территориальной основы муниципальных образований с трехуровневой системой управления.
Самоорганизация территориальных общностей: содержание и генезис основных понятий
Местное самоуправление занимает особое место в структуре власти. Неслучайно к нему приковывают свое внимание и юристы, и политологи, и социологи, и экономисты, и представители многих других отраслей знаний. Именно здесь наиболее короткая дистанция между населением и властью, преодоление которой и является целью нынешних реформ. Не где-то, а именно в городах, поселках, селах и деревнях живут люди, здесь находятся производственные предприятия, учреждения образования, здравоохранения, культуры, всех сфер жизнедеятельности человека. Здесь люди рождаются и умирают, женятся и разводятся, любят и ненавидят, совершают подвиги и преступления, радуются и огорчаются... И все это сопровождается проявлениями народной нравственности, традициями, привычками, подчинено формальному и неформальному социальному контролю. Было бы чрезвычайно самонадеянным сказать, что кто-то всем этим управляет, даже если этот кто-то является главой местного самоуправления, главой города или другого муниципального образования.
Управлять всей жизнедеятельностью города, любой территориальной общности в принципе невозможно. Вместе с тем было бы грубой ошибкой считать, что территориальная общность может успешно жить и развиваться сама по себе, стихийно, без участия органов власти и управления. Еще Т. Гоббс в своем «Левиафане» писал: «Если бы мы могли предположить, что большая масса людей согласна соблюдать правила справедливости и другие естественные законы при отсутствии общей власти, держащей их в страхе, то мы с таким же основанием могли бы предположить то же самое и относительно всего человеческого рода, и тогда не существовало бы, да и не было бы никакой необходимости в существовании гражданского правления или государства, ибо тогда существовал бы мир без подчинения»1. Но такого не мог предположить ни Т. Гоббс, ни кто-либо другой. Это действительно так, среди граждан всегда найдутся те, кто не согласится добровольно соблюдать «правила справедливости и другие естественные законы», а, следовательно, органы власти и управления необходимы. Но по логике Т. Гоббса и другого сторонника теории общественного договора, пусть и другой ее версии, Ж.-Ж. Руссо, и «правила справедливости», и само государство есть продукт самоорганизации общества. Очевидно, следует признать и существование естественного развития, самоорганизации как имманентного свойства территориальной общности, любого социума (и не только их), и необходимость волевого, организационного начала опять же как имманентного свойства любой социальной системы.
Любая территориальная общность представляет собой живой пример взаимодействия этих двух сил: стихийной самоорганизации и осмысленной организационной деятельности.
Территориальная общность является базой для так называемого местного самоуправления. В последние годы предпринимается попытка институализации местного управления, заключения его в определенные правовые формы в соответствии с образцами, имеющимися в других странах, прежде всего в Западной Европе и США. Положение Конституции Российской Федерации 1993 г., провозглашающее в нашей стране местное самоуправление, ряд федеральных и местных законов и, прежде всего, федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г., являют собой лишь некую законодательную базу для создания этого института. Более того, представляется, что эти документы как бы обозначают перспективу становления и развития местного самоуправления в России, но никак не констатируют и не отражают реальность. Годы, прошедшие после при 28 нятия Конституции РФ и названного закона, показали, что между законодательными положениями и реальностью образовался большой зазор. Становление местного самоуправления осуществляется не на основе закона, всех его положений, касающихся компетенции, собственности, власти, делегирования государственных полномочий и т.д., а на какой-то другой основе, очевидно, внутренне присущей закономерности развития данной социальной системы в условиях влияния на нее внешней среды. Размышляя о подобных ситуациях, Г. Спенсер писал в свое время: «Никакие хитро придуманные политические учреждения не могут иметь силы сами по себе. Никакое сознание их пользы не может быть достаточно. Важно только одно — характер людей, к которым применяются эти учреждения... Всякий раз, когда не достает гармонии между характером людей и учреждениями, везде, где учреждения введены насильственно революцией или навязыванием преждевременных реформ... является разброд, соответствующий этой несообразности» . Мысль, как видим, весьма подходящая для оценки ситуации, связанной с местным самоуправлением. Социальная эволюция, по его мнению, — процесс противоречивый, но в основном плавный и в значительной мере автоматический, не допускающий сознательного ускорения и вмешательства извне. «Процессы роста и развития могут быть остановлены или расстроены, но не могут быть ускорены искусственным путем»2.
Местное самоуправление уже в самом своем названии предполагает активную роль территориальной общности в управленческой деятельности. Традиционное представление об управлении как субъект-объектном отношении здесь не совсем уместно. Население выполняет роль и объекта, и субъекта управления. Объект всегда пассивен, и население в таком качестве легко представить. Остается неясной роль населения как субъекта управления. Сводить эту роль к участию в референдумах и голосовании было бы, пожалуй, некорректно. Примеры того, как, скажем, крестьяне самостоятельно, без участия органов власти решают проблемы выпаса индивидуального скота, устройства колодцев, мостов через водоемы или даже организации празднеств, тоже не дают ответа на вопрос о том, как население проявляет себя в качестве субъекта управления. Очевидно, понимание этой роли находится не «на поверхности» отношений власть — население, а в более глубоких слоях этих отношений. Отсюда возникает необходимость выяснения того, как соотносятся между собой такие понятия как управление и самоуправление, организация и самоорганизация, регулирование и саморегуляция. Но не только.
В каком случае общество можно рассматривать как целевую организацию
Решение проблем местного самоуправления состоит, прежде всего, в отказе от классического, сугубо детерминистского подхода к социальному управлению. Изменения, происходящие в нашем обществе, демократизация практически не затронули организацию органов власти. Несмотря на формально введенные институты демократии, по-прежнему господствует центр, по-прежнему власть принадлежит не народу, а органам власти. Это происходит вследствие непонимания самого термина «народовластие», вернее, неправильного его понимания. Классическое представление о власти и об управлении как о целедо-стигающей деятельности применительно к народу, как субъекту управления, выглядит нелепо. Не может народ ставить цели и организовывать их исполнение. А поскольку это так, всегда находится сила, которая якобы от имени народа берется управлять народом.
Постнеклассический подход к пониманию социального управления не предполагает участия народа в повседневном управлении. Народ живет своей жизнью, самоорганизуется под влиянием внутренних процессов и внешней среды и тем самым как бы задает программу действий формируемым им органам власти и управления. В этом и состоит народовластие. Характер отношений между населением и органом власти особенно отчетливо проявляется в масштабах территориальной общности. Органы местного самоуправления призваны служить населению, а они по-прежнему норовят управлять им. Но, как ни странно, именно такой подход взаимоотношений в наибольшей степени вое 101 требован большинством наших людей. Патерналистское сознание враз переделать невозможно. Но это сознание свойственно не всем, и уже заметна тенденция к постепенному отказу от отношения к органам власти как к родителям со стороны все большего числа людей разного возраста и социального положения.
Самоуправление отнюдь не означает замену деятельности органов власти на поголовное участие граждан в управленческой деятельности в масштабах муниципального образования. Уход от патернализма означает такую деятельность местных органов власти, которая была бы направлена на удовлетворение интересов местного сообщества, так называемых муниципальных интересов, посредством регулирования отношений как внутри сообщества, так и с внешней средой, в том числе с государством. Причем это регулирование осуществляется с учетом, более того, на основе естественного процесса самоорганизации территориальной общности.
В последние годы резко усилилось внимание к проблеме социального управления. Это, очевидно, вызвано потребностью в его совершенствовании. Знакомясь с публикациями на данную тему, невольно обращаешь внимание на то, что некоторые авторы, говоря о социальном управлении, не делают различия между обществом и организацией. В качестве примера можно привести учебное пособие «Основы социального управления» под редакцией профессора В.Н. Иванова1. Оно полно противоречий. С одной стороны, в нем говорится, что «главный субъект управления — общество в целом» , а с другой — «ключевое понятие управления — воздействие... которое осуществляется в социальных системах и может быть понято как воздействие субъекта управления на объект управления с целью перевода его в новое желаемое состояние»1. На этом основании можно предположить, что речь идет о том, как общество, являющееся, по мнению автора, субъектом, переводит орган власти в желаемое состояние. Если это так, то как понять такую фразу: «В государственном управлении управленческая деятельность, как известно, связана с государст 102 венной властью, которая тоже может быть весьма различной (тоталитарной, демократической и т.п.), и все же первое и отличительное свойство социального управления состоит в том, что это — процесс целенаправленного воздействия управляющей системы на управляемую для достижения ее эффективного функционирования и развития»2.
Получается так, что все-таки субъектом управления является не «общество в целом», а некая сила, стоящая над обществом, другими словами, органы власти. В этом суть классического подхода, и авторы, если они его придерживаются, должны бы сохранять его логику. Но уже через несколько страниц читаем: «...правы те исследователи, которые считают, что сегодня необходимо говорить о новой парадигме управленческой теории, которая все в большей мере основывается на приоритетном включении в содержание главного субъекта управления — творческой личности, коллективного преобразующего интеллекта общества, а не только усредненных органов и организационных структур управления»1. Под «новой парадигмой» можно предположить постнеклассиче-ское понимание социального управления. Но это не так. Рассматривая «новую парадигму», автор утверждает, что «именно интеллектуальные системы управления, состоящие из творческих индивидуальностей, мотивированных к управленческой деятельности, способны достигать наилучших результатов в управлении общественными делами, обеспечивать упорядоченность и высокий уровень организации социальных систем. Поэтому важнейшей функцией управления выступает наиболее полное включение в управленческую деятельность наиболее одаренных в этом отношении граждан, создание своего рода "управленческой элиты", облеченной доверием общества, профессионально выполняющей его главную миссию — создание простора для саморазвития, самопроявления сущностных сил самой сложной социальной системы и отдельных структурных образований: региональных, муниципальных, трудовых, семейных, каждого человека в отдельности на основе самоуправления и саморегули 103 рования» . Если вникнуть в содержание этой фразы, то речь идет не о новой парадигме, а о более совершенной кадровой политике, обеспечивающей высокий уровень профессионализма руководящих кадров. То есть здесь все тот же классический подход, не имеющий ничего общего с новой парадигмой, суть которой удачно раскрыл В.Л. Романов. Но об этом позже.
Авторы учебного пособия утверждают: «политическое (государственное) управление — частный случай управления»3, то есть различие между обществом и организацией (скажем, производственным предприятием) не делается.
Значимость самоорганизации в упорядочении социальных систем, отнюдь не отрицает роли социального управления. Более того, важно отметить, что регулирование социальных процессов не может быть бессубъектным, иначе зачем же человеку дан разум.
Правовое регулирование местного самоуправления
Несмотря на то, что о местном самоуправлении написано уже очень много, имеется и немалый опыт строительства этой формы власти на местах, но до сих пор остаются два типично ошибочных подхода к этому институту. Первый связан с отождествлением местного самоуправления с местным государственным управлением. Второй — с отождествлением самоуправления и самоорганизации населения. Предлагаемая позиция, основанная на теории социальной регуляции, предполагает неразрывность обоих подходов. Но реальная жизнь все-таки ежедневно демонстрирует как бы противоборство этих подходов с непременным приоритетом первого. На фоне жесткого административного управления самоорганизация практически не ощущается. Носителями идеи первого подхода чаще всего бывают государственные деятели, руководители исполнительных органов власти. Опасность такого подхода состоит в возрождении все того же жесткого централизованного управления. Жесткость и централизация как качественные характеристики социального управления вряд ли стоит рассматривать как негативные, если они не идут вразрез с процессом самоорганизации территориальных общностей. Глубокое понимание этого процесса и учет тенденций естественного развития — вот главное условие успешного социального управления.
Попытка перехода от централизованного управления к региональному, стоящему на принципах федерализма, и к местному самоуправлению пока не имеют большого успеха. Сегодня на территории муниципального образования действуют несколько субъектов управления: это и органы местного самоуправления, и органы государственной власти субъекта федерации, и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В Новосибирске, например, последних более ста. Таким образом, местное управление предполагает распределение полномочий между различными органами власти, процедуру делегирования полномочий и сферу собственно местного самоуправления.
Существует большое число определений местного самоуправления. Чаще всего они имеют чисто юридический смысл. В последнее время их чаще всего привязывают к изложенному в Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г., где оно рассматривается как «...право и действительная способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел» .
Наше современное законодательство, в том числе Конституция Российской Федерации, во многом повторяет Европейскую Хартию. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических или иных традиций»2.
Как видим, в определениях имеется много общего, но есть и различия. Во-первых, хотя в России местное самоуправление существует с незапамятных времен, современные его принципы основаны на положениях Европейской Хартии местного самоуправления. Но между официальным переводом Хартии на русский язык и действительным ее содержанием есть принципиальная разница. Европейская Хартия местного самоуправления говорит о местном самоуправлении как о власти населения, реализуемой в том числе через особые учреждения — органы местного самоуправления, а официальная русская версия Хартии — о власти органов местного самоуправления.В русской версии речь идет о власти искусственно сформированных структур. В Хартии же речь идет о властных полномочиях территориальных общностей, существование этих полномочий обусловлено наличием объективных обстоятельств. Именно интересы таких общностей и каждого гражданина, его права и свободы определяют смысл и содержание деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в отличие от государства есть элемент гражданского общества, исходная база его формирования и развития.
Далее, в Европейской хартии провозглашается не только право, но и эффективная правоспособность местного сообщества решать возложенные на него задачи. Отсутствие этих слов в российской формулировке делает его бессмысленным, ибо без достаточных финансовых ресурсов и правовой базы нет и правоспособности. В большинстве случаев муниципальные образования не имеют необходимых средств и вряд ли, если сохранится нынешняя модель его организации, оно станет когда-либо правоспособным.
Можно привести еще целый ряд определений местного самоуправления, но все они страдают одним недостатком — отсутствием социологического подхода к пониманию этого института власти. Участие населения в управлении чаще всего похоже на декларацию. Вряд ли можно все свести к тому, что 35-50 % населения время от времени участвуют в выборах органов местного самоуправления. Реальная власть — в руках органов власти. Население — пассивный объект. Но именно оно должно диктовать правила поведения органам власти. И, таким образом, становиться субъектом.
Для существования местного самоуправления на территории нужны определенные условия: — круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами; — инициатива и желание граждан участвовать в решении этих проблем; — правовая основа (Конституция, законодательство и устав органа местного самоуправления), гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление; — финансово-экономическая база, позволяющая эффективно осуществлять полномочия; — согласование местных интересов с региональными и общегосударственными; — четкое разграничение собственности между органами местного самоуправления и государственными органами; — органы местного самоуправления, сформированные при участии населения и подотчетные ему в своей деятельности; — наличие квалифицированных кадров, способных профессионально реа-лизовывать функции управления; — определенная, исторически сложившаяся территория, единство которой обусловливается экономическими интересами населения, средствами коммуникаций, традициями и т.д. Этот перечень в зависимости от местных условий может быть либо сокращен, либо расширен.
Территориальная самоорганизация населения как основа административно-территориальной реформы
Как вспоминает участник конституционного совещания профессор В.И. Васильев, с решением этой проблемы наши законодатели столкнулись уже в ходе разработки Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 г., а в последующем и при разработке проекта Конституции Российской Федерации1. Но единого мнения относительно ее решения у них не было. Один из разработчиков проекта Конституции РФ А.Я. Слива заявил: «Дело в том, что, если мы объявляем, разрешаем, гарантируем местное самоуправление, это означает одновременно административно-территориальную реформу в рамках субъектов. ... Эта система приспосабливалась совсем для других целей, и дело в том, что она в большинстве случаев не обеспечивает самодостаточность бюджета, прежде всего» . Другой участник совещания — С.А. Филатов высказался более осторожно: «Проблемы реформы, проблемы перехода к реальному местному самоуправлению — это в основе своей проблемы административно-территориальной реформы, об опасности которой до сих пор продолжают говорить не только большевики... Это проблема, на которую мы натолкнулись как на первейшую, но трогать ее опасно и колебать не нужно»3.
Конституция Российской Федерации позволяет вносить изменения в административно-территориальное устройство, однако радикально реформировать административно-территориальные единицы пока не стремится никто, опасаясь негативных последствий. С.А. Филатов и другие законодатели хорошо понимали, что проблема территориальной основы местного самоуправления не решается посредством только декретирования. Это — социальная проблема и она требует глубокого социологического осмысления. Придуманные или заимство 215 ванные формы чаще всего не реализуются на практике, являя собой насилие над естественным развитием.
Действующее законодательство позволяет выбирать любую из предлагаемых моделей территориальной организации местного самоуправления с учетом местных, политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. В соответствии с законом этот выбор население делает самостоятельно. Такое положение вызывает и удовлетворение, и недоумение одновременно. Удовлетворение потому, что в качестве исходной базы берутся интересы местного сообщества. А недоумение — от того, как население может определить территорию муниципального образования? Надо ли выносить этот вопрос на местный референдум, сход граждан или еще куда-то? И самое главное, что вызывает недоумение: о каком населении идет речь — населении поселка, района, города, области, если мы захотим расширить или, наоборот, сузить территорию муниципального образования? Это неизбежно коснется всех смежных с ним территорий и населения, проживающего на них.
Фактически мнением населения никто не интересовался. Однако границы муниципального образования уже определены. Органы власти сами определили территории местного самоуправления. Здесь очевидны традиционные субъект-но-объектные отношения, причем в качестве субъекта управления предстают администрация и законодательный орган субъекта федерации, а в качестве объекта — население. Население в данном случае выполняет пассивную роль или даже вовсе не играет никакой роли, но только в том случае, если это решение принято без учета всех объективных обстоятельств. Механизм участия населения в процессе принятия «решения» совсем иной. Принимаемые населением «решения» — не разовый, одномоментный акт, а результат исторического процесса, в ходе которого складывались поселения, возникали территориальные общности (города, села, поселки), формировались поля притяжения вокруг отдельных поселений и, тем самым, возникали более крупные территориальные образования, укреплялось или ослабевало их единство под воздействием разделения труда, средств коммуникаций, менталитета и образа жизни. Законодатель
216 в этом случае обязан учитывать все эти нюансы и, принимая решения, исходить
не из собственного волеизъявления, а из исторически сложившейся ситуации.
На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневые организации (район и внутрирайонное муниципальное образование, город и внутригородское образование). Для примера отметим, что в Российской Федерации насчитывается 12 215 муниципальных образований, из них: городов — 625, поселков — 516, городских районов и округов — 153, районов — 1404, сельских округов — 9314, сельских населенных пунктов — 203 . Все это разнообразие позволяет выразить надежду на то, что законодательные органы, принимая решения о формировании территориальной основы местного самоуправления, руководствовались, главным образом, сложившейся реальностью. Чтобы понять эту реальность, недостаточно одного чутья или, как это часто водится, представления о целесообразности. Все значительно сложнее.
Как известно, федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет территориальную организацию местного самоуправления, опираясь на опыт западноевропейских стран. Но нельзя игнорировать и специфику России. Хотя бы тот факт, что территория России многократно превосходит территорию любой из этих стран и даже всех вместе. Плотность населения в России, особенно в азиатской ее части, значительно ниже плотности населения, проживающего в европейских государствах. Это не мелочь, это основа территориального устройства страны, в том числе и формирования муниципальных образований. Если взять во внимание особенности формирования территории Российского государства, самой государственности, особенности заселения Севера, Сибири, Дальнего Востока, то специфика России совершенно очевидна. Более того, нельзя игнорировать такую «мелочь», как источники формирования местного бюджета. Представля 217 ется, что базовой территорией местного самоуправления должны быть не городки и поселки и даже не районы, а уезды. Наиболее целесообразной является трехуровневая система местного самоуправления: уезд — район — населенный пункт.
Для обоснования целесообразности такой структуры, надо обратиться к такому явлению, как урбанизация, представляющему собой способ самоорганизации населения и возникновения в ее результате территорий, обладающих определенной целостностью и способностью служить базой для местного самоуправления.
