Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические основания исследования 13
1.1. Социальное управление: функции, методы законы 13
1.2. Теоретические модели местного самоуправления 23
1.3. Динамика управленческих технологий в индустриальном -постиндустриальном обществах 33
1.4. Особенности социального управления в условиях трансформационных процессов 47
ГЛАВА II. Эволюция российских систем местного самоуправления: традиции и современность 64
2.1. Традиции местного самоуправления российского социума 64
2.2. Политические трансформации современной России: федеральный, региональный, местный уровень 89
ГЛАВА III. Реформа местного самоуправления: социальная проблематика 116
3.1. Содержание и ход реформы местного самоуправления, предварительные результаты 116
3.2. Реформа местного самоуправления в Краснодарском крае:региональная специфика 121
3.3. Перспективы реформы местного самоуправления (рекомендационные положения) 139
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 153
- Социальное управление: функции, методы законы
- Теоретические модели местного самоуправления
- Традиции местного самоуправления российского социума
- Содержание и ход реформы местного самоуправления, предварительные результаты
Введение к работе
Актуальность темы , исследования. Процесс радикальных преобразований российского общества ставил перед собой две взаимосвязанные задачи. С одной стороны, требовалось прервать полосу застоя, в котором оказалась советская система, обеспечив большую открытость и возможность интеграции в мировое экономическое, политическое и культурное пространства. С другой стороны, в нашей стране давно назрели демократические перемены, предполагает отказ от устаревших идеологических догм и политических механизмов.
Мировой опыт демонстрирует, что все ускоряющиеся процессы
социальной динамики вызывают необходимость большей гибкости
управленческих структур. Жесткие государственно-административные
системы индустриального общества, с присущей ему этакратией, в условиях
постиндустриального типа отношений становятся все более мало
эффективными. Выход здесь представляется в развитии низовых
управленческих структур - местного самоуправления, которое, как
показывает зарубежная практика, позволяет «решать основной круг вопросов
жизнедеятельности граждан, а также развивать и укреплять
межмуниципальные связи и таким образом стабилизировать общественную жизнь, сглаживать остроту возникающих в стране социально-экономических и политических кризисов» .
В России в ходе либерально-демократических преобразований был сделан существенный шаг в направлении формирования фактически нового уровня власти - местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ), которое в функциональном плане дополняет и даже в чем-то корректирует действия государственной власти. Однако период, прошедший после принятия в августе 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», показывает, что тенденция
1 Рябченюк Ю.В.Совершенствование государственного управления и местного самоуправления Российской Федерации//Общесмтво и политика:Современные исследования,поиск концепций под ред. В.Ю.Большакова. - СПб., 2000. - С. 396.
приближения процесса принятия решений к гражданину имеет скорее декларируемый характер, нежели отражает реальное положение дел.
Специалисты указывают на проблемы, выявившиеся в процессе становления местного самоуправления. Прежде всего, отмечается, что, несмотря на формально юридическую самостоятельность, вновь образованных структур, их финансово-экономическое состояние не позволяет реализовать в полной мере функции органов местного самоуправления. Местные бюджеты попадают в тесную зависимость от федеральных и региональных дотаций, что отражается на реальных возможностях муниципальных образований. Кроме того, подчеркивается отсутствие должной правовой регламентации в сфере взаимодействия властей различного уровня. Отсюда типичным явлением становится фактическое превращение местных структур в низовое звено государственно-административного аппарата, что в целом соответствует как объективно складывающимся обстоятельствам, так и особенностям отечественной политической культуры (патерналистские ориентации).
В то же время реализующийся в Российской Федерации административно-территориальный тип местного самоуправления испытывает трудности в организации местными структурами оперативного управления из-за больших расстояний между вверенными населенными пунктами. В силу различного социально-экономического положения сельских поселений и городов сложно выявить общие интересы на уровне значительного по географическим параметрам административного образования, создавать благоприятные условия жизни людей, проживающих на конкретной территории. По мнению В.И. Фадеева, целесообразной представляется юридическая проработка возможности организации местного самоуправления с учетом территориальных, демографических, социально-экономических и иных различий муниципальных образований, отнеся их к
разным уровням местного самоуправления1. Актуальным становится вопрос о возможности дробления уже существующих муниципальных образований и создании более компактных управленческих структур по поселенческому принципу.
Осуществление подобной задачи допускает Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако эффективная реализация его в такой сложной ситуации, которую представляет собой трансформирующийся социум, требует солидной научной базы, предполагающей анализ не только предпосылок, но и первых результатов преобразований этой области государственной и общественной жизни.
Степень научной разработанности проблемы. Внимание ученых к местному самоуправлению, как объекту научного анализа, приходится на середину XIX столетия, когда с утверждением индустриального общественного типа обозначился ряд проблем, связанных, в том числе и с вопросами организации социального управления на разных уровнях политико-территориальной структуры. Собственно теоретические рассуждения строились вокруг выработки оптимальной модели сочетания государственного власти и местного самоуправления и, кроме того, были связаны с реформаторскими процессами (особенно отчетливо это просматривается в эволюции отечественных теорий местного самоуправления).
Общественная теория самоуправления (В.Н.Лешков, А.И. Васильчиков) жестко противопоставляет общество государству, наделяя структуры местной власти (трактуемые как элементы гражданского общества) максимальной независимостью от государственной власти.
Государственная теория самоуправления (Л.Штайн, Р.Гнейст, А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Б.Н.Чичерин) видит в местном
1 Фадеев В.И. Проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации | municipaL \
6 самоуправлении элемент государственного управления, для реализации которого привлекаются люди, знакомые с конкретными местными особенностями То есть все полномочия местного самоуправления даны властью государства, а самоуправленческие и бюрократические структуры рассматриваются как различные формы одной и той же государственной власти.
Развитие традиций государственной теории позже привели к возникновению юридической концепции, стремящейся к разработке правового статуса местных структур через определение оптимальной модели сочетания полномочий государственной и местной властей. Последней предписывалась определенная самостоятельность в решении местных проблем, но как осуществление определенных государственных функций. Обобщенно феномен местного самоуправления здесь трактовался как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах (Ж.Ведель, Г.Брэбан).
Отечественные мыслители, занимающиеся разработкой теории местного самоуправления, с одной стороны, находились под влиянием мировых веяний, с другой - стремились, не расходится с особенностями российской культурно-политической среды, призывая к осторожному заимствованию зарубежного опыта (А.И.Васильчиков).
В современной отечественной мысли проблема местного самоуправления оказалась актуализированной во многом в силу трансформационного процесса, серьезно затронувшего управленческую сферу. Открытость современного российского общества породила тенденции ориентации на зарубежный опыт организации низовых управленческих структур, что в плане эффективности не всегда сочетается с отечественной спецификой. В 90-е гг. в российских научных кругах дискуссия строилась вокруг двух проблем, актуальных для отечественной специфики; взаимодействия разных уровней власти: федерального, регионального и местного (В.Я.Гельман, М.Ю.Мартынов, А.Е.Чирикова, Ж.Т.Тощенко, Т.Г.
Цыбиков), а также противопоставления двух принципов организации местного самоуправления.
Административно-территориальный принцип (В.Н.Иванова) предполагает при формировании местных управленческих структур опираться на уже существующие административные районы, где сосредоточены необходимые ресурсы1. Подобный подход во многом перекликается с традициями административно-командного управления. Именно подобный принцип доминирует в отечественной постперестроечной практике.
Сторонники поселенческого принципа (Ю.В.Рябченюк и др.) считают, что базой местных структур должны становиться не административные районы, а конкретные локальные территории, ще «граждане и представители местной власти знают друга друга в лицо, хорошо понимают общие проблемы и способны ответственно и сообща их решать» .
В целом учет территориальной протяженности и национально-культурного многообразия российского социума заставляет большинство ученых признать, что эффективность того или иного подхода во многом зависит от средовых условий, куда относятся демографическая, этнокультурная, социально-экономическая и даже природно-географическая специфика. В начале 2000-х гг. коллективом ученых (А.Г.Гладышев, В.Н.Иванов, В.И.Патрушев) разрабатывалась корпоративная теория местного самоуправления, позволяющая, по их мнению, учесть как ментальные и культурно-цивилизационные особенности, так и современные реалии. Эта модель представляет собой серьезный шаг в направлении разработки теоретических принципов организации местной власти, отвечающей условиям постиндустриального социума.
1 Иванова В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики.-СПб., 1998.
2 Рябченкж Ю.В.Совершенствование государственного управления и местного самоуправления в
Российской Федерации//Общество и политика: Современные исследования, поиск концепций. Под ред.
В.Ю.Большакова. СПб., 2000, С.400.
Социально-экономическая проблематика местного управления также разрабатывалась в трудах А.Г.Воронина, В.А.Лапина, А.Н.Широкова, А.С.Автономова, А.А. Захарова, М.С. Халикова.
Последовавшие в 2000-е гг. шаги федеральной власти касались реформирования местного самоуправления в направлении создания больших возможностей реализации именно поселенческого принципа.
Вместе с тем социальные проблемы развития местного самоуправления в России на региональном уровне до сих пор не стали предметом специального социологического исследования, хотя его отдельные аспекты косвенно затрагивается в указанных районах. Это суживает эмпирические возможности исследователя проблемного самоуправления.
Объектом исследования стала система местного самоуправления России на современном этапе на примере Краснодарского края.
Предметом исследования являются социальные факторы, влияющие на ход реформы местного самоуправления в современной России.
Основная цель работы заключается в анализе социальных проблем реформы местного самоуправления в России на современном этапе.
Достижение поставленной цели требует решения следующих исследовательских задач:
проанализировать основные концепции и специфику социального управления тенденции трансформации управленческих технологий в процессе становления постиндустриального общества;
рассмотреть теоретические модели, традиционные практики местного самоуправления в российском обществе;
определить специфику социального управления в условиях трансформации современного российского общества;
- установить основные этапы и содержание, эволюцию российских
систем местного самоуправления;
- выявить содержание, предварительные результаты, выявить
социально-экономические и политико-правовые аспекты реформы местного
самоуправления;
проанализировать характер и специфику реализации реформы местного самоуправления в Краснодарском крае:
разработать рекомендации по дальнейшему развитию системы местного самоуправления на региональном уровне.
Теоретико-методологическую основу диссертации составили принципы структурно-функционального анализа, теория мир-системного анализа (И.Уолерстайн), классические работы М.Вебера, концепции постиндустриального и информационного общества (М.Кастельс, Т.Умесао, В.Иноземцев).
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что:
- определена специфика социального управления в условиях
трансформации современного российского общества;
- рассмотрены традиционные практики местного самоуправления в
российском обществе в историческом аспекте;
проанализированы трансформации управленческих практик современной России на федеральном, региональном, местном уровне.
выявлены предварительные результаты реформы местного самоуправления в современной России;
- показаны социально-экономические, политико-правовые и кадровые
аспекты реформы местного самоуправления в Краснодарском крае (по
материалам конкретных-социологических исследований);
- разработаны рекомендации по дальнейшему развитию системы
местного самоуправления на региональном уровне (по материалам
конкретно-эмпирических исследований).
На защиту выносятся следующие положения:
1. Современное российское общество трансформируется в условиях устойчивого влияния глобализационных процессов. Это актуализирует
необходимость выработки определенной стратегии развития, усиливающей конструктивные стороны глобализации и сводящей к минимуму деструктивные. На уровне местного самоуправления определяющее значение имеет управленческая культура, опирающаяся на лучшие достижения управленческой мысли, при сохранении национальной политико-культурной идентичности. В развитии системы местного самоуправления в современной России следует опираться на корпоративную модель, основанную на принципах совладения и сораспоряжения корпоративной собственностью. Когда центр делегирует местному сообществу все права распоряжения ресурсами (экономическими, административно-правовыми, культурными и т.д.), источником развития будут являться не только центр, но и местные сообщества.
2. Анализ традиционных практик местного самоуправления в
российском обществе в историческом аспекте показывает, что, с одной
стороны, российской управленческой культуре присущ ряд универсальных
черт. В то же время специфика управленческих технологий,
распространенных в России, складывается под влиянием трех групп
факторов. Во-первых, пространственно-географических (обширная
территория, требующая авторитарной властной вертикали). Во-вторых,
культурная традиция, опирающаяся на такие элементы народного сознания
как этатизм, патерналистическое восприятие государственной власти,
склонность к формированию авторитарного типа политической культуры. В-
третьих, влияние внешних условий, связанных с глобализацией и большей
открытостью российского общества в результате рыночных преобразований.
В силу вышеперечисленных факторов отечественному социуму традиционно
присущ приоритет государственных действий в отношении социального
управления перед тенденциями самоуправления, зарождающимися в
обществе.
3. Рассмотрение трансформаций управленческих практик современной
России на федеральном, региональном, местном уровне приводит к выводу о
11 том, что, что для становления и развития местного самоуправления решающее значение приобретают два фактора: во-первых, региональный контекст (хозяйственно территориальные позиции региона, особенности его политического пространства), во-вторых, человеческий капитал, наделенный соответствующими социальными ресурсами. В целом можно констатировать наличие тенденции сокращения местной автономии (объем компетенции, иммунитет от вмешательства со стороны вышестоящих органов), что объясняется:
- общей реставрационной направленностью процессов в российском
социуме;
новизной для отечественной социальной практики местного самоуправления как социального института, откуда закономерно вытекают попытки «возврата» к традиционным формам работы (стремление местных чиновников включиться в управленческую вертикаль);
- неблагоприятной экономической ситуацией, усиливающей зависимость от
центральных и региональных властей;
настроенностью общественного сознания на государственно-патерналистскую модель политических отношений, отсутствием ценностных предпосылок для формирования местного сообщества.
4. Предварительные результаты реформы местного самоуправления в современной России позволяют выявить некоторые негативные тенденций:
во-первых, в ряде субъектов Российской Федерации не существует определенности по поводу утверждения границ муниципальных образований;
во-вторых, возникновение сложностей по вопросам утверждения статуса ЗАТО;
в-третьих, наличие проблем финансового характера, связанных с недостаточностью средств для выполнения возложенных на вновь образованные структуры функций;
в-четвертых, кадровые проблема, недостаточный уровень компетентности кадрового состава вновь создаваемых структур.
5. На основе эмпирического анализа социально-экономической и политико-правовой составляющей реформы местного самоуправления в Краснодарском крае можно сделать следующие выводы:
- Относительно первоначальных результатов реформы следует констатировать наличие реальных позитивных сдвигов, на которые указывает подавляющее большинство экспертов и опрошенного населения. Вместе с тем население гораздо более скептически настроено в отношении вопроса о способности вновь созданных структур местного самоуправления, решать проблемы конкретного поселения. - Несмотря на наметившиеся положительные тенденции, можно отметить, что действие закона 131-ФЗ породило больше вопросов, чем ответов. Так, наиболее актуальными проблемой являются масштабы самостоятельности вновь создаваемых органов местной власти, которые должны определяться законодательно, подкрепляться основательной финансовой базой, основанной на гармонично сочетаемой системе отношений бюджетов всех уровней.
6. Исследование кадровых аспектов реформы местного
самоуправления в Краснодарском крае на конкретно-эмпирическом материале показывает, что:
во-первых, существует проблема подготовки специалиста-управленца для местных административных структур, которая должна преследовать двойную задачу: дать необходимые теоретические знания и привить навыки практического их применения, формировать личные качества, выходящие за рамки профессиональной компетенции кадров, отбирать по морально-нравственному критерию.
Структура работы опирается на цель и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Социальное управление: функции, методы законы
Общество следует понимать как сложную многоуровневую систему разнообразных социальных отношений (Т.Парсонс, Н.Луман и др.). Это предполагает тесное взаимодействие четырех основных подсистем, ориентированных на реализацию фундаментальных социальных потребностей и обеспечивающих в итоге целостность и устойчивость общества. Таковыми следует признать экономику, политику, культурно-образовательную и социальную (в узком смысле) подсистемы. Наше внимание будет сосредоточено на политической подсистеме, поскольку ее функциональным назначением является управление общественными процессами. Причем сюда нужно отнести не только государственные институты (хотя приоритет в плане политических решений принадлежит именно им), но и различного рода учреждения, организованные «на местах» и призванные, в какой-то степени сбавить функциональную перегрузку центральных управленческих структур, в полной мере решить проблемную специфику конкретного территориального субъекта.
Но чтобы четче выявить назначение институтов местного самоуправления, надо уяснить, что же представляет собой социальное управление как таковое? Под ним понимается основанный на достоверном знании процесс сознательного, систематического воздействия субъекта управления (управляющей подсистемы) на социальный объект (управляемую подсистему) посредством принятия решений, осуществления планирования, организации и контроля, необходимых для того, чтобы обеспечить эффективное функционирование и развитие социальной системы, достижение ею поставленной цели1. Исходя из подобного определения следует признать, что управленческая деятельность начинается с целеполагания - обоснования и постановки задач, по развитию управляемого объекта. Подобные цели формируются, прежде всего, на основе анализа общественных потребностей, а также с учетом реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Как отмечают Е.В.Глущенко, Е.В.Захарова, Ю.В.Тихонравов, в рамках социальной системы воздействие субъекта на объект управления ни в коем случае не должно являться стихийным и случайным. Напротив, следует стремиться к максимальной строгости, экономичности, целесообразности, последовательности1. Отсюда логически вытекает организационная необходимость управленческого процесса, формирования сложной структуры, способной взять на себя эффективное выполнение управленческих задач. Успех управленческой деятельности напрямую зависит от возможности ее оптимальной организации. Не случайно в связи с этим функции управления классифицируют в общем, плане на целевые и организационные. Первые направлены на достижение определенной цели системы, охватывающей разные уровни социальной организации. Подобные функции являются необходимым и определяющим элементом управленческой деятельности, а также системы управления в целом. Организационные функции сводятся к обеспечению функционального взаимодействия управленческой деятельности в целостную управленческую систему. Конечным результатом функционирования системы управления является принятие оптимального управленческого решения, которое обычно представляет нечто вроде выбора из нескольких альтернативных вариантов.
Задачи управленческой деятельности могут принципиально различаться в зависимости от конкретной общественной ситуации. Так, в относительно стабильный, не сопровождающийся резкими трансформациями период, актуализированы задачи регулирования отношений и взаимодействий в направлении поддержания упорядоченного состояния и заданного уровня организованности данной системы. В то же время, по выражению П.Друкера, управление может явиться и стимулирующим элементом социальных изменений и примером значительных социальных перемен
Естественно, что в ходе социальной эволюции усложнение общественной жизни не могло не сказаться на управленческой подсистеме. Уже в условиях традиционного общества возникла необходимость в выделении специального труда управленческого характера, что обусловило возникновение особой группы работников - управляющих. Беря начало с возникновения более или менее крупных социальных организаций (первые города), управленческие системы с течением времени демонстрировали тенденцию к усложнению параллельно с усложнением общественных систем в целом. В мировой истории принято выделять пять поворотных моментов в теоретических основах и практике управления2. Здесь речь идет о так называемых « управленческих революциях».
Так, первая управленческая революция привела к возникновению власти жрецов и появлению письменности в результате делового общения и калькуляции.
Вторая управленческая революция связывается с фигурой царя Вавилона Хаммурапи (XVIII в. до н.э.), который, считается, положил начало сугубо светскому аристократическому стилю управления.
К временам нововавилонского царства (VI в.до н.э.) относят третью революцию в управлении. При Навуходоносоре II осуществилось соединение государственных плановых методов регулирования с производственной деятельностью.
Теоретические модели местного самоуправления
Мировая управленческая мысль, несмотря на свою относительно недолгую историю, насчитывает немало значительных методологических разработок, впоследствии нашедших удачное применение на практике. При этом вектор теоретических разработок во многом задавался культурно-цивилизационными особенностями, порождающими конкретную специфику общественной жизни. Так, развитие западной управленческой мысли в основном шло в русле проблем организационно-производственной среды, тогда как российская наука управления преимущественно была ориентирована на вопросы государственного управления.
Научный подход к проблемам социального управления оказался особенно востребованным с распространением промышленного типа общественных отношений (четвертая управленческая революция). Действительно, индустриальная эпоха поставила вопрос о принципиально новом подходе к проблемам социального регулирования. Если в средневековье господствовал теологический подход, и решения принимались, преимущественно, с ценностных позиций (вера в существование низменных абсолютов: Божий промысел, заветы отцов, незыблемую традицию), при этом, снимая с принимающего решение человека значительную долю ответственности, то в период Нового времени формулируется механизм, предписывающий управленческому субъекту брать на себя всю тяжесть ответственности за реализацию управленческой инициативы. М.Вебер в своих трудах описывает, как вышедший из протестантской теологии предпринимательский дух, утвердил такой тип мировоззрения, который чуть ли не любому целерациональному поступку предписывал Божественную санкцию1.
В дальнейшем с распространением в западных обществах капиталистических отношений управленческий механизм становится уже специфической областью деятельности. Таким образом, возникает достаточно разветвленный управленческий аппарат, в рамках которого происходит дифференциация управленческого персонала. Именно в тот же имеют место активные попытки подведения научной базы под управленческие процессы. Появляются специальные теории управления (Ф.Тэйлора, Г.Эмерсона, А.Файоля, Ч.Бернарда, Р.Мертона, И.Такахары, Д.Мако и др.), ставящие целью структурирование соответствующих управленческих механизмов, выявление их закономерностей, нахождение путей оптимизации. Показательно, что исследовательский интерес охватывал все уровни и виды управления, хотя большая часть работ западных ученых была все же посвящена проблемам оптимальной организации трудовых отношений.
Так, в работах классика управленческой социологии Ф.Тейлора нашли отражение модели цехового и заводского менеджмента. В исследованиях «Управление фабрикой» и «Принципы научного менеджмента» Ф.Тейлор представил методологию научной организации труда, основанной на изучении физических действий работника и возможностей их стандартизации, немаловажным обстоятельством считалось правильно подобранное стимулирование трудового поведения.
Исследованием проблем высшего административного управления занимался французский мыслитель А.Файоль, сформулировавший актуальный и по сей день принцип: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать»1. Суть же разработанных им принципов административного управления сводится к следующему. Эффективное разделение труда должно быть дополнено авторитетом властных структур, без чего сложно вести речь о таком важном условии управления, как дисциплина, которая в широком смысле заключается в подчинении частного интереса общему. Значительное внимание, по мнению А. Файоля, должно быть уделено системе вознаграждений за труд, балансу между централизацией и децентрализацией, а также распространению среди управляющих и управляемых морально-ценностных стандартов.
Отечественные разработки управленческих моделей начались со второй половины XVII в., и в большей степени касались проблем государственного управления. Видный государственный деятель предпетровской России А.Л.Ордин-Нащокин ставил проблему развития такой управленческой системы, которая бы органично сочетала решение стратегических (макроуровень) и тактических (микроуровень) задач. Именно этим политиком, симпатизирующим некоторым моментам западного политического устройства, была сделана попытка ведения городского самоуправления в приграничных с Польшей городах России.
Традиции местного самоуправления российского социума
Глубокий и объективный анализ проблем отечественного местного самоуправления будет существенно затруднен без уяснения традиционной специфики управленческой модели, складывающейся в России. Упомянутая модель явилась результатом воздействия целой группы факторов, разнопланового характера.
Это факторы природно-географического плана, куда относятся протяженность территории, особенности рельефа и климата. Значимость первого признака одним из первых отечественных социально-политических мыслителей отметил В.Н.Татищев (пер.пол XVIII в.), излагавший свои суждения в концептуальной форме. Так, демократические формы правления эффективны в пределах малых территорий, тогда как большая площадь государства ставит вопрос о более жестких структурах - аристократическая республика или основанная на самовластии монархия. Похожие подходы наблюдаются в современной геополитической мысли. Под определенным воздействием климатических условий находилось формирование типа культуры политических, экономических отношений, что отражено в работах современных исследователей (А.Паршев, Л.В.Милов и др.).
Социально-исторические факторы можно считать, отражением природных условий, но в большей степени здесь нужно видеть результат определенной цивилизационной «закваски». Это тесное на протяжении многовекового периода взаимодействие «больших» и «малых» народов Востока и Запада, что привело к формированию имперского социально-политического пространства, сильной центральной власти, способной в нужный момент и в нужном месте сосредоточить общественные ресурсы в максимальной степени.
Большинство исследователей придерживается мнения, что экстремальные условия, нередко ставившие под вопрос существование российского общества, породили своеобразный мобилизационный тип политической культуры. Это означало частое и широкое распространение в общественном сознании идей экстремизма, революционизма, жертвенности, склонности к силовым методам решения вопросов, а также малая популярность идеи консенсуса, компромисса, переговоров. Другой важной чертой отечественной политической культуры явился дуализм. Он выражается в зачастую полярных оценках значительных социально-политических явлений. Так, вместо тотального отрицания феномена капитализма еще в недавнем прошлом пришло восторженное поклонение в его адрес, причем на официальном уровне, тогда как коммунистические идеи дискредитируются как идейное выражение «тоталитарного прошлого».
Наконец, следует упомянуть третью черту российской политической культуры, патернализм, особенно значимую для понимания управленческой традиции. Суть его сводилась к восприятию в общественном сознании отношений государство - подданные как отношения в большой семье. Причем это отношения авторитарного типа, которые издревле закреплялись уже в первичной ячейке общества, крестьянской семье. Православие освятило эти отношения авторитетом церкви. Тем самым патернализм закрепился в российской ментальное в качестве аксиомы, культурного архетипа.
Перечисленные политико-культурные характеристики, как считается, благоприятствовали таким типичным для России тенденциям, как державность, склонность к авторитаризму и т.д. В русле подобных методологических установок современный исследователь А.П. Прохоров в монографии «Русская модель управления» стремится объяснить специфику отечественного управленческого подхода.
Как доказывает он, отечественная историческая традиция характеризуется подавлением конкурентных отношений в обществе, существованием специальных экономических, административных и социальных механизмов. Из-за этого лишенная здоровых конкурентных отношений система оказывается в кризисном положении, вызывающем необходимость перевода ее в мобилизационное состояние. Подобное состояние характеризуется тем, что заставляет вовлечь все имеющиеся ресурсы в достижение стоящих перед обществом жизненно важных целей. Переводом системы в «аварийный» режим объясняет А.П. Прохоров все достижения советской и досоветской эпох.
Положительный результат в данном случае обеспечивается следующими факторами: во-первых, мобилизацией и перераспределением ресурсов поключевым направлениям, в чем помогала жесткая централизация; во-вторых, созданием централизованных контрольных (зачастую носивших репрессивный характер) структур; в-третьих, автономностью низовых подразделений. Предлагаемый им механизм в общих чертах выглядел следующим образом: до первичной ячейки доводится задача, а та выполняет ее, не особо заботясь о чистоте методов. Стимулировалось, в первую очередь, умение низших и средних звеньев сконцентрировать ресурсы в нужный момент с целью выполнения необходимых задач - «выживал тот управленец, который умел...должным образом мобилизовать и перераспределить ресурсы или же мог удачно встроиться в имеющийся механизм их мобилизации или перераспределения» Подобное явление А.П. Прохоров определяет как «конкуренцию администраторов». Последняя весьма эффективна при нестабильном состоянии системы, она позволяет концентрировать ресурсы там, где наметился прогресс или стало недопустимым отставание. Отсюда в условиях нестабильной фазы русской системы управления достигается больший результат, чем в стабильной западной конкурентной среде.
Содержание и ход реформы местного самоуправления, предварительные результаты
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в силу в отдельных регионах страны уже с 1 января 2006 года и устанавливает новые подходы в вопросах организации и полномочий органов местного самоуправления. Главная цель реформы местного самоуправления - четко очертить круг вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти, и наделить его доходными источниками, необходимыми для их эффективного решения.
В качестве основных задач реформы местного самоуправления рассматриваются разграничение полномочий между исполнительными и представительными органами местного самоуправления; отрегу-лированность межбюджетных и имущественных отношений; усиление административной и гражданской ответственности муниципальных органов власти; определение границ муниципалитетов; привлечение населения к активному участию в деятельности местного самоуправления.
В результате реформ ожидается увеличение численности муниципальных служащих в России приблизительно на 150 тысяч человек, а количество самих муниципалитетов - до 25 тысяч. В полном объеме закон о реформе местного самоуправления вступит в силу 1 января 2009 года, до этого времени регионам необходимо принять соответствующую законодательную базу.
Согласно положениям Закона, всеми субъектами Российской Федерации осуществляется переформирование структуры местного самоуправления, результатом которого явилась двухуровневая система местного самоуправления Первый уровень включает муниципальный район, городской округ. В саму структуру муниципального района входят сельские и городские поселения, составляющие второй уровень. Отдельные муниципальные образования могут быть выделены внутри только городов федерального значения - г. Москва и г. Санкт-Петербург. Тем самым все муниципальные образования, существовавшие до реформы местного самоуправления в составе других больших городов, утратили свой статус. Например, город Пермь имел внутреннее муниципальное образование, которое теперь в соответствии с упомянутым Законом стало нелегитимным.
Изменения в структурной организации муниципальных образований не могли не отразиться на налоговой базе местных бюджетов разных уровней. Все налоги, суммарно собираемые на уровне муниципального района и поселений, как бы соответствуют тем налогам, которые собираются на уровне городского округа.
Принятие поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации в 2004 году позволило привести в соответствие бюджетные отношения и налоговую базу согласно тем полномочиям, которые были определены Законами №131-ФЗ и №184-ФЗ. За каждым из уровней бюджетной системы были законодательно закреплены соответствующие налоги и сборы: федеральные, региональные и местные. На сегодняшний момент определено, что:
1) Федеральные налоги и сборы включают 9 разновидностей: налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц (НДФЛ), единый социальный налог, налог на прибыль организаций, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина;
2) Региональные - 3 налога (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог);
3) К местному уровню относятся только земельный налог и налог на имущество физических лиц.
До момента вступления Федерального закона № 131-ФЗ в силу было принято 15 поправок к нему. Это говорит о сложностях практической реализации положений данного Закона, связанных, в первую очередь, с неоднородностью социально-экономической, политической и культурной специфики того или иного региона. Закон № 131-ФЗ вступил в силу с 2006 года с учетом положений всех тех 15 законов, которыми были внесены различные поправки в этот закон. Федеральным законом от 12.10.2005 N 129-ФЗ «О внесении изменений..» были внесены изменения в Закон №131-Ф3, и также был введен так называемый переходный период для реализации Закона №131-Ф3. Этот переходный период установлен до 1 января 2009 года и дает возможность субъектам Российской Федерации поэтапно внедрять реформу местного самоуправления.
До осуществления реформы местного самоуправления существовало 11,5 тысяч муниципальных образований, тогда как с начала 2006 года в Российской Федерации насчитывается порядка 24,5 тысячи муниципальных образований. То есть количество муниципальных образований в Российской Федерации увеличилось в 2,5 раза. На сегодняшний момент наибольшее количество муниципальных образований (1020 МО) содержится в Республике Башкортостан (Приволжский федеральный округ), но значительного изменения не произошло, их число даже уменьшилось с 2004 года.
Сложности возникают в основном в тех субъектах, где идет увеличение количества муниципальных образований. Например, в Республике Марий-Эл, следующей за Республикой Башкортостан в Приволжском федеральном округе, еще в 2004 году было всего 17 муниципальных образований, а в 2006 году стало 169, таким образом, общее количество муниципальных образований увеличилось почти в 10 раз. Такое значительное увеличение числа муниципальных образований не может не вызывать трудности правового и финансового характера.
