Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Теоретические аспекты социологического анализа социальной компетентности и профессиональной деятельности муниципальных служащих в условиях реформирования местного самоуправления в современной России 16
1. Понятие «социальная компетентность»: теоретические подходы к определению 17
2. Роль социальной компетентности в повышении профессионализма муниципальных служащих 38
Глава вторая. Развитие социальной компетентности муниципальных служащих и повышение уровня их профессионализма в условиях реформирования местного самоуправления в России (на материалах Уральского Федерального округа).. 72
1. Источники, условия и факторы формирования социальной компетентности муниципальных служащих 72
2. Оценка социальной компетентности муниципальных служащих 100
3. Основные направления развития социальной компетентности и повышения уровня профессионализма муниципальных служащих.. 132
Заключение 159
Литература 166
- Понятие «социальная компетентность»: теоретические подходы к определению
- Роль социальной компетентности в повышении профессионализма муниципальных служащих
- Источники, условия и факторы формирования социальной компетентности муниципальных служащих
- Оценка социальной компетентности муниципальных служащих
Введение к работе
Актуальность постановки проблемы. Становление эффективной системы местного самоуправления в современной России невозможно без достижения высокого уровня профессионализма в работе муниципальных служащих. На происходящие кардинальные изменения в организационном строении данной системы оказывает влияние процесс осуществления вступившего в 2006 году в силу Федерального Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом реальных потребностей российского общества, сформировавшихся к началу XXI века, профессиональное развитие муниципальных управленцев отражает логику нового законодательства в сфере строительства местного самоуправления. В ее основе усиление социальной составляющей этой сферы. Отсюда закономерно актуализируется потребность в социологических исследованиях социальной направленности профессиональной компетенции и компетентности муниципальных служащих, вытекающих из особенностей их трудовой деятельности.
Во-первых, рассмотрение проблем формирования социальной компетентности чиновничества в системе местного самоуправления отражает потребность местных сообществ в углублении социального развития территориальных социумов.
Во-вторых, социологический анализ социальной компетентности муниципальных управленцев позволяет уточнить приоритетные направления в модернизации организационной структуры местного самоуправления.
В-третьих, социологическое изучение социальной компетентности муниципальных служащих может существенно повлиять на моделирование корпоративных отношений внутри органов местного самоуправления.
В-четвертых, огромное значение социологическое понимание сущности социальной компетентности приобретает в профессиональной социализации личности и определении кадровых перспектив трудовой деятельности муниципального чиновника.
В-пятых, знание содержания и форм проявления социальной компетентности муниципальных чиновников способствует достижению взаимоотношений внутренней и внешней сред муниципального управления, адекватных друг другу в современных условиях.
Благодаря сказанному, проблема социологического анализа социальной компетентности современных российских муниципальных служащих приобретает огромное теоретическое и практическое значение в контексте повышения их профессионализма и результативности реформирования системы местного самоуправления в современной России.
Степень научной разработанности темы исследования. В прямой постановке проблема влияния социальной компетентности чиновников на их профессиональную деятельность и функционирование в целом системы органов власти в современной России не получила пока полного и всестороннего рассмотрения. В то же время отдельные аспекты заявленной в диссертации проблемы рассматривались в источниках различных научных направлений.
Проблемам социальной и профессиональной детерминации жизнедеятельности личности уделяется большое внимание в работах как зарубежных (К. Альдерфер, Ф. Херцберг, Д. МакКлелланд, В. Врум, Л. Портер, Э. Лоулер, Э. Лок, С. Адаме и др.), так и отечественных авторов (В. Веснин, О. Виханский, А. Наумов, А. Карпов, О. Ромашов, Н. Шаталова и др.). Ими нередко выделяются теоретические и прикладные аспекты повышения эффективности управления персоналом государственных и муниципальных органов. В рамках этих аспектов выявляется проблематика, связанная с исследованием профессиональной и социальной компетентности чиновничества. Такая проблематика в косвенной постановке находит отражение в классических работах по теории бюрократии М. Вебера, М. Крозье, П. Бурдье, 3. Баумана, Г. Саймона и др.
Большое внимание в 90-е гг. XX века в российской социально-экономической литературе уделено анализу содержания происходящих в современной России общественных преобразований (А. Андреенкова, Б. Бабо-сов, А. Вардомацкий, А. Виноградов, И. Рековская, Н. Лапин, Л. Гордон и другие). Роль этих преобразований в трансформации личности современных чи-
новников очевидна. Прежде всего, проведенные указанными авторами исследования актуализировали внимание к особенностям отношения различных социальных групп, в том числе и управленческих кадров к процессу перехода к рынку и социальным проблемам, связанным с общественными преобразованиями в России. В этой связи содержание проблемы повышения социальной компетентности чиновника неизбежно отражает специфику адаптационных изменений к общественным преобразованиям в современной России и управления ими.
В немалой степени влияние феномена мотивации социальной жизнедеятельности личности, выявленное в исследованиях В. Асеева, Е. Ильина, В. Ковалева, А. Леонтьева, Д. Узнадзе, П. Якобсона, Дж. Аткинсона, К. Мадсена, А. Маслоу и др. отразило содержательный смысл социальной компетентности чиновников.
В публикациях С. Андреева, Г. Атаманчука, М. Афанасьева, А. Вишневского, В. Граждана, М. Дмитриева, М. Капустина, И. Клямкина, В. Никонова, В. Смолькова, Л. Якобсона и др. актуализация исследования социальной компетентности российского чиновничества осуществляется в контексте проблем реформирования государственного устройства, трансформационных изменений, анализа деформаций в функционировании государственной и муниципальной службы современной России.
Отчетливо усиление внимания специалистов к теме диссертации проявляется на фоне теоретических и прикладных исследований профессиональной и корпоративной культуры современного российского чиновничества (О. Аверина, Т. Аликин, Г. Атаманчук, В. Попов, В. Китаев, А. Митин, Л. Налимова, В. Романов, Б. Хохряков и др.). Особую роль здесь приобретают исследования социального и профессионального развития чиновничества, его социальной ориентации в современном российском обществе.
В числе приоритетных многие авторы (А. Белькова, Е. Беклемишев, В. Вилюнас, С. Костина, А. Панькова, В. Скворцов, Н. Чевтаева и др.) рассматривают вопросы деловой и профессиональной карьеры, мотивации становления и профессионального развития государственных и муниципальных
служащих. В этом контексте усиливается внимание к социально-профессиональным качествам современных российских чиновников, включая образовательную, трудовую, семейно-брачную и другие сферы социальной жизнедеятельности чиновничества.
В работах Т. Базарова, В.Виноградова, И. Гущиной, Е. Климова и др. проанализированы проблемы и содержательные стороны деятельности персонала органов государственного и муниципального управления в современной России. Это существенно раздвигает методологические и методические горизонты социально-психологического и социологического анализа социальной компетентности чиновничества в России.
В работах В. Бойкова, А. Гапоненко, А. Панкрухина, Б. Ушакова и других рассматривались интересы и потребности служащих властных структур, их мотивы и стимулы, отношение к работе, социально-психологическое самочувствие. Эти элементы жизнедеятельности чиновников взаимодействуют, а нередко включаются в содержание их социальной компетентности.
Глубокий анализ правового и социального статуса современных государственных и муниципальных служащих в России проведен в работах таких авторов как Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, В.Э Бойков, Е.В. Охотский, Е.В. Масленникова, А.Е. Лукьяненко, СВ. Гребениченко, В.М Сергеев, В.Г. Игнатов, В.А. Сулемов, Т.Ю. Базаров, Е.А. Аксенова и др.
Составляющие коммуникативной компетентности получили отражение в работах Л.А. Петровской, Ю.М. Жукова, А.А. Бодалева.
В то же время в работах большинства социологов и психологов отсутствует комплексный и системный подходы в анализе процесса личностного социального развития современного российского чиновника. Поэтому, как правило, проблемы социальной компетентности государственных и муниципальных служащих только подчеркиваются, выделяются в общем плане, а не конкретно. При этом значительно меньше внимания в литературе уделяется социальной компетентности кадров местной администрации, хотя роль муниципальных чиновников в функционировании территориальных социумов заметно возрастает.
В настоящий период складываются предпосылки для углубленного изучения проблемы формирования и повышения социальной компетентности современного российского чиновничества. Однако внимание к вопросам трансформации в новых условиях требований к социальной компетентности российских чиновников, особенно муниципальных служащих, проявляется недостаточно.
Не получило пока должного освещения влияние социальной компетентности на управленческую деятельность чиновников. Поэтому попытки ряда исследователей раскрыть роль и особенности отдельных компонентов социальной компетентности чиновников в повышении их профессиионализма можно расценить как отражение неизбежно возникающей глубокой и насущной потребности в изучении содержания и форм проявления социальной компетентности работников органов власти в системе местного самоуправления.
Высказанными соображениями объясняется выбор объекта, предмета и формулировка цели и задач диссертационного исследования. Его объектом выступают основные группы современных российских муниципальных служащих (на примере руководителей и специалистов органов управления в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации в Уральском Федеральном округе ).
Предмет исследования - влияние развития социальной компетентности муниципальных служащих на повышение их профессионализма в условиях реформирования системы местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационной работы. Основная цель работы состоит в разработке и реализации комплексного теоретико-эмпирического подхода к социологическому анализу роли социальной компетентности муниципальных служащих как фактора повышения их профессионализма в процессе глубокой трансформации системы местного самоуправления в современной России.
Осуществление этой цели предполагает решение нескольких задач:
1 Далее сокращенно - УрФО.
Раскрыть содержание приоритетных методологических и методических направлений социологического анализа социальной компетентности муниципальных служащих.
Выявить специфику социальной компетентности муниципальных чиновников как фактора повышения их профессионализма.
Определить и оценить реальное состояние социальной компетентности муниципальных служащих (на примере групп руководителей и специалистов органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации УрФО).
Дать социологическую оценку зависимости профессионализма и профессиональной деятельности муниципальных служащих от уровня их социальной компетентности.
Выявить особенности социальной компетентности как фактора адаптации муниципальных служащих к общественным преобразованиям в современной России.
Сформулировать основные направления по формированию, развитию и усилению влияния социальной компетентности муниципальных служащих на повышение их профессионализма в ходе реализации реформы местного самоуправления в современной России.
Реализация поставленной цели и задач позволяет существенно углубить в социологии управления теоретико-методологическое понимание социальных основ развития кадрового потенциала муниципальных служащих. Это может существенно помочь в достижении глубоких результатов как в реформировании системы местного самоуправления в современной России, так и в получении глубоких выводов и выработке комплекса предложений по повышению эффективности деятельности органов власти в стране.
Теоретико-методологическая база диссертационного исследования. Важнейшие методологические и теоретические источники работы содержатся в произведениях основоположников ряда классических направлений социологии управления, в первую очередь социологии бюрократии (3. Бауман, П. Блау, П. Бурдье, М.Вебер, М. Крозье, К.Маркс, Р.
Мертон, Т. Парсонс, Г. Саймон, Ф.Тэйлор, А. Файоль, Ю. Хабермас, Р. Эмерсон и др.).
Особое внимание здесь было уделено системному, структурно-функциональному подходам, детерминационному и особенно факторному анализу. Элементы последнего востребованы нами в первую очередь при разработке комплексного теоретико-методологического подхода к социологическому анализу влияния социальной компетентности на повышение эффективности профессиональной деятельности муниципальных управленцев.
Авторские позиции в понимании проблемы формирования и развития социальной компетентности чиновников в огромной мере испытали влияние высказываний крупнейшего уральского социолога Л.Н.Когана и его последователей о роли в функционировании «актуальной» культуры общества социальных ценностей и их деятельностной природе. В этой связи в диссертации акцентировано внимание на рассмотрении содержания и конкретных проявлений социальных ценностей государственных и муниципальных служащих, проанализированных в работах Н. Байкова, В. Белолипецкого, А. Кудашева, В. Костина, В. Иванова, В. Игнатова, А. Понеделкова и др.
Содержание социальной компетентности муниципальных служащих рассмотрено в контексте институционального и стратификационного подходов, разработанных в трудах таких зарубежных и отечественных авторов, как Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, Э.Гидденс, Д. Норт, Н. Смелзер, Л. Буева, М. Руткевич, В. Здравомыслов, Г. Зборовский, Е. Заборова, Н. Костина, В. Дцов и др.
Большое значение в раскрытии автором содержания роли социальной компетентности чиновничества в муниципальной службе имеет анализ концептуально-теоретических подходов, выработанных в рамках зарубежной и отечественной социологии и психологии управления (Б. Ананьев, М. Альберт, К. Беккер, М. Вудкок, С. Дип, А. Ковалев, М. Мескон, К. Платонов, Л. Сесмеи, Д. Френсис и др.).
При разработке автором функциональной концепции влияния социальной компетентности муниципальных служащих на их кадровый потенциал и
результаты профессиональной деятельности существенное место отводится анализу содержания социально-экономических, политических, духовно-идеологических детерминант социальной и профессиональной жизнедеятельности различных групп населения России в процессе общественных трансформаций в современной России (Л. Гордон, Н. Слепцов, Н. Лапин и др.).
Углубление теоретических взглядов на природу и содержание социальной компетентности муниципального чиновничества в диссертации осуществлено на основе развития идей о социальных функциях системы органов местного самоуправления, содержащихся в работах известных российских специалистов в социологии государственного и муниципального управления В. Бойкова, Г. Зинченко, Л. Борзуновой, А. Новокрещенова, А. Оболонского, В. Лукьянен-ко, В. Сулемова, И. Ивлева и др.
В работе применялись конкретные методы социологического исследования, прежде всего, массовый анкетный и экспертный опросы, методы математико-статистического анализа.
Эмпирическая основа диссертационного исследования. В основу теоретических выводов в работе были положены результаты конкретно-социологических исследований, организованных кафедрой социологии и управления общественными отношениями Уральской академии государственной службы (научный руководитель: профессор, доктор социологических наук В.Г. Попов). В первую очередь речь идет о массовом и экспертном опросах «Социальная компетентность муниципальных служащих Ханты-Мансийского автономного округа», проведенных при непосредственным участии автора в 2004-2006 гт.(объем квотной выборки 1200 чел.).
В диссертации проводится анализ данных социологических исследований, проведенных кафедрой социологии и управления общественными отношениями УрАГС в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации Уральского Федерального округа:
1. «Социальное развитие малого северного города» (г. Покачи, 2002 г., тип выборки населения квотный, опрошено 1100 чел., эксперты из
числа муниципальных служащих -67 чел.; г.Югорск (Ханты-Мансийский автономный округ), 2004 г., тип выборки населения квотный, опрошено 1200 чел.; муниципальные служащие- 81 чел.).
3. «Профессиональная культура государственных и муниципальных
служащих в Курганской, Тюменской, Свердловской, Тюменской, Челябин
ской областях, Ханты-Мансийском автономном округе» (2002-2003 гг., объ
ем квотной выборки 860 чел.; муниципальные служащие - 428 чел.).
4. «Социальное управление ЗАТО» (г. Новоуральск Свердловской области,
2005 г., объем квотной выборки 1005 чел., муниципальные служащие - 73 чел.)'.
Используемые социологические данные в основном обладают достаточно высокой статистической значимостью, подтверждены в ходе повторных измерений. В них, как правило, рассматриваются в сопоставлении результаты массовых и экспертных опросов.
В качестве дополнительных источников в работе использовались результаты исследований, проведенных Всероссийским Центром изучения общественного мнения, Российской Академией государственной службы, федеральные законы и законы субъектов федерации, касающиеся государственной власти и местного самоуправления, статистические сборники, публикации в специальных журналах и на Web сайтах.
Важно отметить, что в основных тенденциях результаты проведенных автором исследований и данные региональных и общероссийских опросов существенно не расходятся. Поэтому эмпирическая база содержания работы сложилась вполне достаточная для глубоких теоретических обобщений относительно специфики и особенностей воздействия социальной компетентности муниципальных служащих на их профессиональную деятельность в современном российском обществе.
Особенности методики и выборки исследований опубликованы в печати и итоговых материалах о результатах проведенных научно-исследовательских работ.
Научная новизна диссертации заключается в разработке и реализации социолого-управленческой концепции формирования и развития социальной компетентности муниципальных служащих как фактора повышения их профессионализма в ходе реформирования системы местного самоуправления в условиях общественной трансформации в современной России. Основные результаты исследования, определяющие его принципиальную научную значимость, заключаются в следующем:
Впервые осуществлен методологический анализ содержания когнитивного, социокультурного, деятельностного, институционального, стратификационного и структурно-функционального подходов к изучению феномена социальной компетентности муниципальных служащих. В работе сформулировано авторское понимание данного феномена как универсального когнитивного свойства, в котором выражается степень освоения муниципальными служащими институциональных, стратификационных, социокультурных особенностей профессиональной деятельности в сфере местного самоуправления.
На основе рационально-коммуникативного подхода (Ю. Хабер-мас) к социальному управлению диссертант раскрыл новый методологический смысл проблемы формирования социальной компетентности муниципальных служащих. В содержании этой проблемы он усматривает не только организационно-функциональную, но и гуманистическую направленность освоения субъектом содержания и форм системы социального управления.
Дана комплексная социологическая оценка социальной компетентности муниципальных служащих. Она признана в целом адекватной реальной социально-экономической, социально-политической ситуации, состоянию развития социальных сфер и характеру приоритетных социальных проблем, решаемых органами местного самоуправления. Дифференциация форм социальной компетентности чиновников отчетливо проявилась в зависимости от их социально-профессионального по должности статуса и региональной специфики. В частности, уровень социально-экономической компетентности в целом выше практически во всех группах, за исключением первых руководителей, а уровень
социально-политической компетентности весьма низок, особенно среди специалистов. Компетентность в отношении социальных сфер, приоритетных социальных проблем развития муниципальных образований оказалась у чиновников далеко не всегда совпадающей с оценками населения этих сфер и проблем. Однако в большинстве случаев, несмотря на высокую значимость ситуативных моментов, муниципальные чиновники и население муниципальньк образований дали однопорядковые по рангу оценки этих сфер и проблем, что свидетельствует о преобладании среди муниципальных служащих социально компетентных чиновников, в первую очередь среди специалистов.
Впервые проведено социологическое исследование влияния социальной компетентности муниципальных служащих на уровень их профессионализма в условиях общественной трансформации в современной России. Получены конкретно-социологические данные в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации УрФО о влиянии социальной компетентности муниципальных чиновников на их профессиональную деятельность, социальную и профессиональную адаптацию, управленческие ресурсы. Доказано, что от данного вида компетентности зависит общее социализационное развитие, в том числе профессиональное. Социальная компетентность муниципального чиновника является условием успешного освоения ценностей (миссии) муниципальной службы, выработки навыков работы с населением, получения опыта деловой коммуникации и основанием для профессионального воздействия на решение вопросов местного значения.
Определены основные направления формирования и развития социальной компетентности современных муниципальных служащих как фактора повышения эффективности их профессиональной деятельности в условиях общественной трансформации в современной России. Автор обосновывает необходимость формирования в современных условиях нового типа муниципального служащего - специалиста-«гуманитария», владеющего социальными технологиями управления, в том числе социальной адаптации населения.
Основные положения диссертационного исследования, выдвигаемые на защиту:
развитие социальной компетентности выступает одним из приоритетных факторов повышения профессионализма муниципальных служащих;
становление и развитие социальной компетентности муниципальных служащих отражает условия преодоления кризиса российского общества и стабилизации экономической, политической и социальной ситуации как основными детерминантами формирования и развития муниципальной службы и социально-профессиональной группы «муниципальные служащие»;
влияние социальной компетентности основных групп муниципальных служащих на уровень их профессионализма существенным образом зависит от тендерных, возрастных, образовательных характеристик кадрового состава органов местного самоуправления, а также от стажа работы в органах власти и длительности проживания в данной местности;
социальная адаптация и социальное самочувствие муниципальных служащих к общественным преобразованиям в современной России коррелируют с их социальной компетентностью;
на оценку населением социальной компетентности муниципальных служащих как фактора повышения их профессионализма влияют объективные (наличие в муниципальном образовании нерешенных проблем, относительная закрытость и труднодоступность администрации муниципального образования) и субъективные (предвзятое отношение ко всему "чиновничеству", противоречивое общественное мнение, личностные характеристики респондентов) причины;
социально-экономическая ситуация в стране и регионах обуславливает неудовлетворенность населения работой муниципальной службы, что безусловно находит отражение в занижении оценок уровня социальной компетентности муниципальных служащих и степени эффективности их профессиональной деятельности.
Научно-практическая значимость исследования. Исследовательские результаты, обобщенные и представленные в диссертации, служат основой разработки приоритетные направлений повышения кадрового потенциала органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации Уральского Федерального округа. Основные положения и выводы, сформулированные в работе, могут быть изложены в виде специального учебного курса для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление», аспирантов, обучающихся по специальности 22.00.08 - социология управления, включены в содержание вузовского курса "Социология управления", использованы при составлении тематики выступлений перед слушателями курсов повышения квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы нашли отражение в 4 статьях автора и двух коллективных монографиях общим объемом 10.2 п.л., в выступлениях на одной международной (2006 г.) и двух всероссийских (2004, 2005 гг.) научных конференциях по проблемам регионального и муниципального управления, формирования и развития кадрового потенциала. Результаты эмпирических исследований по теме диссертации были учтены при составлении программ повышения квалификации служащих в органах местного самоуправления субъектов Российской Федерации Уральского Федерального округа.
Материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры социологии и управления общественньми отношениями Уральской академии государственной службы, использовались в преподавании учебных курсов "Социология", "Социология управления", в спецкурсе "Социальные проблемы современной российской бюрократии", «Кадровый потенциал муниципальной службы», прочитанных автором для слушателей Филиала Уральской академии государственной службы в г.Лангепас в 2004-2005 гг. и для студентов Нижневартовского педагогического института.
Структура диссертации. Работа объемом 189 с. состоит из введения, двух глав, включающих 5 параграфов, заключения, списка литературы, содержащего 286 наименований.
Понятие «социальная компетентность»: теоретические подходы к определению
В этимологическом смысле «компетентность» относится к особому качеству человека. «Компетентный» - синоним слова «знающий», «разбирающийся» в каком-либо вопросе, области знаний. Отсюда «компетентность» выражает положительную оценку степени теоретического и практического освоения содержания определенной сферы человеческих знаний.
В настоящий период пока не сложилась в целостном виде социологическая теория формирования и развития социальной компетентности. Можно говорить о характеристике отдельных элементов данного феномена в работах зарубежных и отечественных ученых. Несмотря на широкое применение термина «компетентность», особенно в нормативно-правовых источниках, его понимание весьма разноречиво. Нет единого представления о сущности, структуре, механизме, функциях, свойствах, факторах, типах, критериях и показателях социальной компетентности.
В психологии основанием компетентности служит возрастная зрелость человека. В социологии принято говорить о социальном взрослении индивида: обучение, получение профессии приобретает социальную значимость. С этой целью вводится понятие "компетентность".
Чаще всего данный термин применяется в отношении того или иного вида профессиональных и специальных знаний. В «профессиональной компетентности» выражается степень освоения профессии, на основе чего конкретный человек способен эффективно осуществлять профессиональные обязанности. В таком контексте можно выделить компетентность учителя, инженера, социолога, юриста, психолога, режиссера, офицера и др. К этому ряду видов компетентности можно отнести компетентность чиновника в своей сфере профессиональных знаний.
Личность, обладающая профессиональной компетентностью, в полной мере воплощает в себе ниже перечисленные виды компетентности:
Предметная компетентность, что означает готовность и способность на основе предметных знаний и умений целенаправленно, предметно ориентированно, самостоятельно решать задачи и оценивать результат;
Личная компетентность - это готовность и способность человека объяснять, продумывать и оценивать потребности, как в семье, так и в профессии, и в общественной жизни, а также развитие собственных способностей. Она включает в себя такие личные качества, как самостоятельность, способность к критике, ответственность, надежность;
Социальная компетентность - включает в себя готовность и способность устанавливать социальные отношения, при этом очень важно развитие социальной ответственности и солидарности
На наш взгляд, следует отличать «компетентность» от «компетенции». Последний термин этимологически связан с нормативно-правовым контекстом. В его рамках компетентность рассматривается как совокупность требований, предъявляемых к конкретному лицу и обязательных к исполнению в отношении конкретных правовых норм и законодательных актов. «Компетенция» означает нормативно закрепленную и ограниченную степень правоприменимости конкретных законодательных актов. Тем самым, компетентность носит субъектный, а компетенция - директивно закрепленный характер.
Термин «компетентность» вполне применим к различным сферам человеческой жизнедеятельности - экономической, политической, нравственной, педагогической, психологической, правовой (юридической), управленческой и т.д. Отсюда правомерно допустить существование соответствующих видов компетентности, включая социальную
компетентность. Последняя выступает здесь личностным качеством, выражающим позитивную степень освоения сферы социальных отношений. Социальная компетентность отсюда нередко воспринимается как особая форма социальной зрелости человека, подкрепленная умением использовать необходимые социальные технологии.
В контексте «сферного» подхода объем содержания понятия «социальная компетентность» зависит от широты теоретических взглядов на понимание социальной сферы. Если такое понимание распространяется на все явления в обществе, когда «социальное» и «общественное» слабо различаются, а нередко отождествляются, то социальная компетентность может быть представлена как универсальное свойство человека, связанное с освоением всех сфер общественных отношений - от социально-экономических до духовно-нравственных отношений. Тогда социальная компетентность фактически относится к социетальной сфере, субъектами в которой становятся общественные институты и общество в целом. Она либо растворяется в других видах компетентности, либо включает их все в свое содержание.
Поэтому столь расширительное толкование социальной компетентности не позволяет конкретно и точно охарактеризовать предмет нашего исследования. Специфика социальной компетентности чиновника здесь не будет столь явственно видна, в сравнении с другими видами социальной компетентности. В то же время в некоторой степени такая специфика выявляется при определении значимости для чиновников конкретных социальных институтов, воздействующих на общество, и посредством которых они реализуют свои профессиональные функции.
Роль социальной компетентности в повышении профессионализма муниципальных служащих
Анализ теоретико-методологических положений, раскрывающих со-циолого-управленческую сущность социальной компетентности, позволяет представить изучаемый феномен применительно к особой социально-профессиональной группе - муниципальные служащие, которые в демократических странах относятся к особой части бюрократии. Тогда, исходя из теории «рациональной бюрократии» М.Вебера, они включены в организационную систему управленческих отношений, связанных с разделением функций, четкими нормами и формализованных правил, иерархическим строением и управленческой структурой.
По словам английского исследователя А.Дэйвиса, местное управление - это, прежде всего, ...осуществление публичной власти на местном уровне1. Следовательно, муниципальные служащие - это «местные управленцы». В США сегодня под муниципальной бюрократией в органах власти фактически понимается группа администраторов в сфере открытых общественно значимых ценностей и отношений («public administration management») на уровне местного сообщества. Во Франции сотрудников учреждений сферы публичных отношений в муниципальной сфере относят к группе функционеров («foctionnaire») этой сферы, специалистов системы публичных учреждений («function pabliqie»).
В России бюрократия традиционно рассматривается, прежде всего, как "чиновничество" - группа должностных лиц, обладающих особым социально-правовым статусом и местом (рангом) в иерархии государственных организаций . В советский период функционировала в органах власти и в обществе группа государственной бюрократии, в том числе на местном уровне - руководители и специалисты городских, районных комитетов КПСС и исполкомов советов народных депутатов, председатели и секретари поселковых советов. Однако группы муниципальных служащих не существовало. Поэтому сегодня она как особая социально-профессиональная общность в нашей стране находится еще в стадии формирования.
В данном исследовании муниципальные служащие предстают в виде разновидности бюрократической общности чиновников, члены которой осуществляют на профессиональной основе публичную, имеющую опосредованно или непосредственно властную, управленческую природу, со-циально-обслуживающую деятельность . Эта деятельность может быть представлена как совокупность конкретных видов профессиональных услуг, осуществляемых муниципальными служащими по отношению к населению в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления. Юридически муниципальными служащими могут считаться граждане Российской Федерации в возрасте не младше 18 лет, исполняющие в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальным должностям муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета . Тем самым содержание профессиональных обязанностей муниципального служащего определяется кругом обязанностей в рамках занимаемой муниципальной должности. Под последней в законодательстве понимается должность, предусмотренная уставом субъекта Российской Федерации с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий1.
Муниципальные должности могут быть выборными и замещаемые путем заключения трудовых договоров. Первые замещаются в результате муниципальных выборов. К ним относятся, прежде всего, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления. Выборные муниципальные должности относятся к категории «А». Должности муниципальной службы относятся к категориям «Б» и «В». Должности последней категории подразделяются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
На таблице № 1 указана численность сотрудников органов местного самоуправления на 01.09.2003 г.
Поскольку социальная компетентность представителей социально-профессиональной группы может быть включена в структуру их профессиональных качеств, постольку рассмотрение содержания социальной компетентности муниципальных служащих показывает некую двойственность в социологическом изучении данного феномена. С одной стороны, социальная компетентность муниципальных служащих, исходя из общего определения, данного нами в предыдущем параграфе, является особым интегративным рационально-коммуникативным свойством, в котором отражается их когнитивно-информационная, социокультурная, стратификационная, структурно-функциональная, институциональная форма относительно полного и глубокого освоения способов, технологий социальной жизнедеятельности.
Источники, условия и факторы формирования социальной компетентности муниципальных служащих
В ходе нашего исследования важно было получить репрезентативные социологические данные об условиях и факторах, влияющих на развитие социальной компетентности муниципальных служащих, приоритетных направлениях повышения уровня этой компетентности, выявить характер влияния социальной компетентности на профессиональную деятельность муниципальных служащих в современной России. Существенное значение здесь имеет выявление особенностей содержания, уровня и приоритетных профилей образования муниципальных служащих; специфики социального самочувствия муниципальных служащих как эмоциональной формы выражения их социальной компетентности; определение отношения муниципальных чиновников к экономической ситуации и рыночным преобразованиям, к политической ситуации, характеристика их социально-политических предпочтений, анализ содержания нравственной компетентности муниципальных чиновников. В качестве особого фактора выступает уровень профессиональных знаний муниципальных служащих.
Следует определить и оценить реальное состояние социальной компетентности муниципальных служащих на Севере, в сравнении с социальной компетентностью чиновников "большой земли" (других регионов России), сформулировать практические предложения и рекомендации в адрес органов местного самоуправления по формированию и развитию социальной компетентности муниципальных служащих.
Исходя из поставленных задач, в основу эмпирического анализа был положен принцип сравнения полученных социологических данных по группам реципиентов. В нашем исследовании было целесообразно сопоставить линейные и парные распределения ответов на вопросы Анкеты государственного и муниципального служащего, полученные в массиве данных, с одной стороны, государственных и муниципальных служащих, а с другой, - муниципальных чиновников ряда северных городов и районов (гг. Нижневартовск, Покачи, Югорск, Мегион, Нижневартовский и Сургутский районы Ханты-Мансийского автономного округа), и чиновников Муниципальных образований на "большой земле" (Свердловская, Челябинская, Юг Тюменской области) в период 2002-2006 гг..
Такой подход вполне обоснован, если учесть, что в условиях государственной и муниципальной службы и на Севере, и на «большой земле» сложились специфические возможности для формирования социальной компетентности чиновничества. Они связаны как с внешними (экономическая, социальная, политическая ситуация, культурно-этнические особенности развития и др.), так и с внутренними факторами (степень сформированное нормативно-правовой основы, состояние материально-технической базы муниципальной службы в регионах и муниципальных образованиях, профессиональный опыт, квалификация чиновников и т.д.).
Основываясь на этом подходе, можно предположить следующее: становление и развитие социальной компетентности муниципальных служащих в условиях преодоления кризиса общества и стабилизации экономической, политической и социальной ситуации коррелирует с основными детерминантами формирования и развития муниципальной службы и социально-профессиональной группы "государственные и муниципальные служащие"; тендерный подход существенно влияет на оценку результатов становления социальной компетентности муниципальных служащих. Отсюда уровень социальной компетентности муниципальных служащих зависит от половозрастных характеристик и семейного положения муниципальных служащих. Уровень, содержание и формы социальной компетентности дифференцируются в зависимости от этих характеристик муниципальных чиновников; содержание профессионального опыта и стаж работы в органах власти в условиях кризиса общества выступает главной составляющей профессиональной квалификации и социальной компетентности муниципальных служащих; содержание социальной компетентности муниципальных служащих непосредственным образом коррелирует с качеством и формой их профессионального образования; социальная адаптация муниципальных служащих к общественным преобразованиям в современной России находится в прямо пропорциональной зависимости от их социальной компетентности; социальная компетентность чиновников влияет на их социальное самочувствие; уровень социальной компетентности не зависит от степени карьерных предпочтений муниципальных служащих; уровень социальной компетентности в самооценках муниципальных служащих достаточно высок; на оценку уровня социальной компетентности муниципальных служащих населением влияют объективные (наличие в муниципальном образовании нерешенных проблем, относительная закрытость и трудно-доступность администрации муниципального образования) и субъективные (предвзятое отношение ко всему "чиновничеству" - общественное мнение, личностные характеристики респондентов) причины; социально-экономическая ситуация в стране и регионах обуславливает неудовлетворенность населения работой муниципальной службы, что безусловно находит отражение в занижении оценок уровня социальной компетентности муниципальных служащих;
Оценка социальной компетентности муниципальных служащих
Выявленное нами влияние статусной должностной дифференциации муниципальных служащих на уровень социальной компетентности находит свое отражение в формах проявления у чиновников этого вида компетентности. Такого рода формы могут быть выделены по предметно- содержательным сферам, степень освоения которых и составляет сущность этих форм. Мы выделяем четыре приоритетных формы социальной компетентности - социально-экономическая, общественно-политическая, социальная (в «узком» смысле слова), то есть компетентность относительно важнейших социальных сфер и наиболее значимых для населения социальных проблем, и социально-нравственная компетентность.
Содержание и конкретные формы социально-экономической компетентности муниципальных чиновников эмпирически могут быть измерены посредством выявления степени их информированности относительно состояния и динамики социально-экономического развития страны, региона и территории муниципального образования. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить компетентности муниципальных служащих в зависимости от региональной и должностной (статусной) принадлежности.
Вторичный анализ социологических данных, полученных кафедрой социологи и управления общественными отношениями УрАГС (2002-2003 гг.) в ходе изучения такого рода информированности муниципальных чиновников, показывает, что свою социально-экономическую компетентность они проявляют, как и следовало ожидать, прежде всего, в отношении своего города, района. Только 6,8 % от числа опрошенных затруднились с ответом на вопрос об оценке состояния в муниципальном образовании. Тогда как на этот же вопрос в отношении региона и страны затруднились, соответственно, 9,4 и 11,0 %% от числа опрошенных.
Статистическая значимость ответов на поставленный вопрос у муниципальных служащих Севера и «большой земли» в отношении ситуации в России не прослеживается. В то же время в обеих группах чиновников доминирует оценка «кризисная ситуация» (соответственно, 73,9 и 65,7 %% от числа ответов). «Нормальной» оценивается социально-экономическая ситуация в 10,8 % ответов северян и 10,4 % ответов чиновников «большой земли». Как «катастрофа» эта ситуация характеризуется в 7,0 % ответов у первых ив 10,4 % - у вторых. Остальные ответы в этих группах содержат затруднение в оценке, то есть отразили социально-экономическую некомпетентность реципиентов.
Совершенно другое отношение высказано муниципальными чиновниками в оценках социально-экономической ситуации в своем регионе и муниципальном образовании. Здесь статистическая значимость очевидна и достаточно высока (V Крамера=0,550 значим - по отношению к оценке ситуации в регионах, V Крамера=0,372 значим - к оценке ситуации в муниципальных образованиях). муниципальных служащих «большой земли». В отношении своих муниципальных образований уровень такого рода компетентности идентичен как в регионах «большой земли», так и на Севере. Затруднение с оценкой нашло отражение в 7 % ответов в каждой группе.
Более существенным выглядит различие в оценках ситуации как «катастрофа» в регионах и в своих муниципальных образованиях. Муниципальные чиновники «большой земли» чаще высказывают такие оценки, чем северяне. В отношении регионов различие в ответах составило 3,6%, а в отношении своих муниципальных образований - 5,7 %.
Диаметрально противоположные ответы в ходе анализа социально-экономической компетентности муниципальных служащих были высказаны в оценках «кризис» и «норма». Этого следовало ожидать, если учесть реальное социально-экономическое положение регионов и муниципальных образований, особенно сельских, на «большой земле» и на Севере. Для северян ситуация выглядит в целом как нормальная, особенно в ее оценках в отношении своего региона, для чиновников «большой земли» она в основном кризисная, особенно в своем муниципальном образовании.
Статистическая значимость в анализе социально-экономической компетентности муниципальных служащих в зависимости от их статусной по должности принадлежности не оказалась существенной. Уровень такого рода компетентности и здесь оказался, естественно, выше у первых руководителей. Среди них почти нет затрудняющихся в оценках социально-экономической ситуации в своих регионах и муниципальных образованиях. В отношении России в целом затруднение высказано только в 6,9 % ответов этих руководителей.
Более низкий уровень социально-экономической компетентности отмечается у специалистов и руководителей структурных подразделений (в %% от числа ответов, в числителе - специалисты, в знаменателе - руководители структурных подразделений, затрудняющиеся ответить на поставленный вопрос):
В целом, социальная компетентность муниципальных чиновников адекватна реальной социально-экономической ситуации в стране, регионах и муниципальных образованиях. Россия, действительно, пока находится в кризисном положении. В регионах, городах и районах наблюдается существенная социально-экономическая дифференциация. На Севере, где сосредоточены главные энергоресурсные добывающие предприятия страны, приносящие колоссальную прибыль, что позволяет северных регионам играть приоритетную роль в экономической жизни страны, оценки ситуации более благоприятные, чем на «большой земле».
Необходимой составляющей социально-экономической компетентности чиновников, на наш взгляд, является их способность давать реальную прогнозную оценку динамике развития социально-экономической ситуации в стране, регионе, муниципальном образовании. На диаграмме № 15 можно увидеть, что, в целом, уровень социально-экономической некомпетентности относительно перспектив развития социально-экономической ситуации примерно равнозначен как в отношении страны, так и регионов и муниципальных образований. Большинство опрошенных чиновников уверены в социально-экономической стабильности. Доли «оптимистов» в прогнозной оценке развития социально-экономической ситуации также не слишком существенно различны. При этом, несмотря на статистическую незначимость полученных данных, компетентные чаще выступают оптимистами в развитии социально-экономической ситуации.
