Содержание к диссертации
Введение
Глава I Социологические проблемы институализации муниципального консалтинга в условиях реформы местного самоуправления 15
1. Критерии качества социального управления на муниципальном уровне 15
2. Социальное ориентирование программы современной реформы местного самоуправления как проблема 34
3. Проблема выбора парадигмы муниципального консалтинга в ситуации межпаоадигмальной конкуренции 74
Глава II Социально ориентированное управленческое консультирование как фактор развития местного самоуправления 100
1 Парадигмальный анализ моделей и технологию муниципального консультирования 100
2: Парадигма социально ориентированного управленческого консультирования: обоснование выбора 136
3: Социально ориентированное консультирование как нормативная модель в экспериментальной и консультативной ситуации (на примере работы ЕКОВАСТ России в Белозерском районе Вологодской области) 157
Заключение: 182:
Литература 189
Приложения 211
- Критерии качества социального управления на муниципальном уровне
- Социальное ориентирование программы современной реформы местного самоуправления как проблема
- Парадигмальный анализ моделей и технологию муниципального консультирования
- Парадигма социально ориентированного управленческого консультирования: обоснование выбора
Введение к работе
Актуальность темы. Диссертация посвящена обоснованию социально
ориентированного управленческого консультирования местного
самоуправления. Управленческое консультирование является современной конкретно исторической формой соединения науки и практики управления. И если в теории? ив практике управления организациями, предприятиями и фирмами в течение XX века удалось: достичь определенных успехов, то управление и самоуправление развитием поселений, городов в том числе, остается одной из сложных и нерешенных проблем глобального масштаба. Международное сообщество неоднократно обращалось к ней, пытаясь организовать взаимодействие и консолидацию сил, выработать согласованную политику, привлекая внимание к. необходимости повышения качества управления. Эта позиция обозначена в целой серии документов ООН, в которых национальным государствам настоятельно рекомендуется совершенствовать планирование, развивать участие населения в управлении, проводить структурные изменения в области управления? направленные на повышение эффективности. На определенном этапе после конференции? Хабитат в Стамбуле (1996 г.) особое значение стало придаваться развитию местного самоуправления, а муниципальная- власть обрела статус ключевого партнера в решении вопросов развития поселений. В* этом;же контексте была поставлена стратегическая задача развития партнерства и социального участия всех субъектов действующих на территории поселений [69-72; 232].
Россия в XX веке прошла свой особый путь. Развитие теории и практики городского управления и местного самоуправления, активно происходившее в начале века, было прервано октябрьскими событиями 1917 года и окончательно остановлено к 1928 году. Реформу самоуправления, подготовленную всем предшествующим движением и продолженную Временным правительством, не удалось провести до конца, а короткий период «децентрализованной советской власти» в управлении городами была закончен за ненадобностью вместе с
4 прекращением НЭПа. Богатейший материал, накопленный в отечественной муниципальной науке, был потерян, а специалисты оказались либо не востребованы, либо уничтожены [56; 57; 365; 366; 367; 368]. С конца 20-х годов и в теории и в практике градостроительства- утвердилась «концепция соцгорода», в которой местная власть могла исполнять отведенную ей роль, в соответствии с местом в иерархической структуре советской власти.
В современной России становление гражданского общества во многом зависит от становления местного самоуправления. Однако, как и прежде, его развитие отмечено постоянными колебаниями, особенно заметными в новый и новейший период. Проблемой является слабая укорененность местного самоуправления; непонимание его специфики как власти создаваемой населением, проживающим на определенной территории для решения:проблем: жизни данного сообщества. В результате реформ государственного и муниципального управления начатых В.В. Путиным еще в первый его президентский срок исторический маятник в очередной раз качнулся. Непосредственная реакция общества на содержание этих процессов проявилась, но необходим глубокий анализ подготовки и содержания инициированных процессов и ожидаемых последствий.
Реформы государственного и муниципального управления связаны с проблемой повышения качества управления и самоуправления. Качество местного самоуправления зависит от использования научного знания в управлении и самоуправлении муниципальным развитием. В значительной мере это определяется положением науки в обществе и её участием в этом процессе. Одновременно с развитием местного самоуправления постепенно формируется сообщество консультантов, но заметных успехов в муниципальном развитии пока не наблюдается.
Недостаточно изучен феномен консалтинга вообще и муниципального в особенности. За последнее время появились статистические исследования, посвященные рынку консалтинговых услуг, выполненные либо для
5
определения маркетинговой стратегии отечественными консультантами, либо
для зарубежного заказчика, и потому не ставшие достоянием российского
сообщества, но социальная миссия;консультирования изучена недостаточно. И
хотя именно эта; часть интеллектуального сообщества; становится центром
разработки стратегий развития различных социальных субъектов; однако,
целостная картина консалтинга пока не сформирована: Не раскрыто
содержание процессов институционализации управленческого
консультирования > вообще, и муниципального в особенности. Слабо изучена специфика именно данного вида управленческого консультирования -муниципального. Поэтому поиск методологических оснований институционализации управленческого консультирования муниципального развития остается, на наш взгляд актуальным;
Противоречием развития местного самоуправления в современной России выступает осознание необходимости повышения качества управления и самоуправления! ш недостаточное вовлечение: науки, и особенно ее гуманитарных областей; в практику управления:
Объектом, данного? исследования' является- процесс
институционализации' управления* муниципальными? образованиями как; конкретно-историческая і форма соединения науки и практики- управления; формирующегося в ходе и: под воздействием реформ, направленных на совершенствование государственной и муниципальной;власти.
Предметом? исследования» является соотношение парадигмальных оснований и практики управленческого консультирования как предпосылки развития самоуправления на муниципальном уровне.
Главная цель исследования: обосновать концепцию социально
ориентированного консультирования муниципального развития; доказать, что
методология прогнозного социального проектирования, опирающаяся на
экоантропоцентрическую парадигму социального познания,
семиосоциопсихологическую парадигму социальной коммуникации, а также на
ситуационную концепцию социокультурной* динамики является наиболее
адекватным методом решения задач управления и местного самоуправления.
^ Гипотезы; исследования;. Учитывая* сложный? характер; объекта и
предмета исследования- были выдвинуты несколько гипотез.
1. Первая! из гипотез, которые мы» пытались проверить - реформа
местного самоуправления в контексте «укрепления властной вертикали»; может
не оказать^ влияниям на повышение качества? местного самоуправления. Это
зависит от того, насколько сбалансированы і направления и; действия:
структурные; изменения; меры контроля и качество управления, наиболее
важными среди этих факторов являютсяі социальное участие, доверие, диалог и
использование науки:
Изменение управления может осуществляться несколькими способами:
— путем? структурных преобразований; в том числе
перераспределением і старых компетенций/ ш полномочий; между
существовавшими или вновь созданными элементами;
- с помощью воздействия на механизмы контроля;
Л - изменением? подходов- ж методов, введением! новых принципов,
усиливающих интеллектуальную составляющую, благодаря* использованию-науки домоуправления развитием и усиления обратной связи;
Если реформа управления s сконцентрир ована на структурных элементах, на усилении, мер контроля; на реализации экономико-финансовой»* схемы совершенствования ? бюджетных отношений; но не закладывает механизмов и способов выявления потребностей? и интересов населенияt ш процедур включения: их в документы, определяющие: управление развитием, а также не развивает при- этом социальное участие, то реформам не является? социально ориентированной.
2. Если в ходе реформы осознается и провозглашается необходимость
использования науки, но эта установка не реализуется в нормативных
щ положениях, то реформа не способствует повышению социальной
7 эффективности и качества управления. Задача решается как узко управленческая - повышение эффективности понимается традиционно, как вертикальная управляемость, а качество при этом остаётся на прежнем уровне.
3. Самоопределение социолога (ученого, мыслителя, деятеля науки) является одним из важнейших факторов конкретно исторической формы соединения знания и управления, формирования парадигм науки и их технологизации.
В силу уникального сочетания обстоятельств: исторических и индивидуальных особенностей, а также теоретических оснований, методология прогнозного социального проектирования, опирающаяся на положения экоантропоцентрической парадигмы, является наиболее адекватной формой управленческого консультирования муниципального управления, наиболее эффективным способом соединения научного знания и практики управления.
Основные задачи исследования, вытекающие из его главной цели, заключаются в том, чтобы:
рассмотреть понятия «социальное участие», «диалог» и «доверие» и определить их значение для качества управления и самоуправления;
проанализировать содержание современной реформы государственного управления и местного самоуправления; определить, как обосновывается необходимость реформы государственной власти и местного самоуправления; какие цели ставятся перед реформой в целом и в области местного самоуправления в частности; выяснить, насколько разработчикам удалось реализовать поставленные цели в результатах своей работы; ответить на вопрос, демонстрирует ли нынешняя российская власть современные образцы и нормы подготовки и принятия управленческого решения; можно ли считать используемые методы и процедуры законотворческой деятельности социально ориентированными;
изучить ситуацию межпарадигмальной конкуренции, в которой происходит становление муниципального консалтинга в современной России;
определить категорию выбора и его специфику применительно к парадигмам муниципального консалтинга в условиях их конкуренции;
провести парадигмальный анализ моделей и технологий муниципального консультирования;
проверить предположение о том, что самоопределение консультанта является необходимой предпосылкой; основанием методологического синтеза и технологизации науки;
продемонстрировать каким, образом осуществляется самоопределение: консультанта т формируются необходимые предпосылки социально ориентированного консультирования муниципального развития;
используя социально ориентированное консультирование как нормативную модель в экспериментальной? и консультативной ситуации; проанализировать конкретный? опыт работы команды, консультантов, пытающихся синтезировать разные подходы и: осуществить г. запуск. процессов саморазвития в территориальном сообществе.
Методологические основы; и методы; Теоретико-методологическую основу исследования составляет экоантропоцентрическая; (человекосредовая) парадигма социального познания, разработанная Т.М. Дридзе. Для достижения основной цели диссертационного исследования* необходимо было занять рефлексивную позицию по отношению к данному подходу. Анализируя управленческое консультирование, как конкретно историческую форму соединения науки и управления; мы также опирались на положения теории постиндустриального о бщества \ Д Белла о месте и і роли науки. в современном обществе [20] и ее; влиянии на развитие профессионального вида услуг. Не разделяя оценки К. Поппером концепции; Платона; мы учитывали в исследовании его положения о социальной инженерии,.о противоположности утопической и рациональной постепенной, поэтапной инженерии [256-257]. В процессе изучения консалтинга вообще и муниципального в частности в современном российском обществе мы учитывали идеи М. Кастельса, который
9 вслед за Д. Беллом, отмечает роль науки в опережающем развитии сектора услуг, к которым может быть отнесено и управленческое консультирование [146].
В работе над понятиями выбора и самоопределения мы не могли оставить без внимания постановку Платоном вопроса о соотношении власти и философии [248], понимание М. Вебером соотношения призвания и профессии [34-36] и положение А. Тойнби о самоопределении творческого меньшинства, как критерии роста цивилизаций [341]. Мы опирались также на положение М.К. Мамардашвили об отражении самоощущения агента духовного производства в языке философствования* [177]. На выбор методологических основ данного исследования оказали влияние идеи семинара по онтосинтезу, и в первую очередь, нормы и образцы самоопределения его руководителя B.C. Дудченко [230;231;116;104].
Сравнивая ситуацию парадигмальных противостояний в гуманитарном и естественнонаучном знаниях, мы опирались на теорию научных революций\ Т. Куна[167].
Одним из методологических оснований исследования является учение о городе и городском (муниципальном) управлении Л.А. Велихова [38; 39]. Высказанная им оценка роли социологии в структуре знаний о городе созвучна идеямТ.М. Дридзе о роли человекосредовой социологии как методологической основьг междисциплинарного синтеза и платформы, позволяющей интегрировать знание с практикой управления социально-территориальным объектами.
В анализе методологии управленческого консультирования мы опирались на работы П. Друкера [99], B.C. Дудченко [100-124], М. Кубра [348-349], СП. Никанорова [202-215], А.И. Пригожина [195; 267-270; 273], А.П. Посадского [258-259], СВ. Хайниша [259].
В качестве одной из предшественниц социально ориентированного консультирования муниципального развития нами рассматривается
10 социометрическая концепция Дж. Морено, использование, которым методов
социометрии для формирования' солидарного соседского сообщества, является одним из практических примеров; вмешательствам социолога в: управление развитием поселений [198-199]^
В: процессе работы» нами использован? мотивационно-целевой анализ текстов Т.М; Дридзе для исследования содержания коммуникативного процесса в законодательной практике. В дополнение: к указанному методу ряд источников исследовались нами; с помощью контент-анализа. Нами* также использовался л метод парадигмального анализа, который; представляет собой* применение: понятий ситуационной* концепции; социокультурной динамики* (Дридзе - Орловой); понятий парадигмального анализа: Т. Куна, дополненное критериями( сравнения парадигм муниципального консалтинга, разработанными; нами: применительно к конкретной, ситуации* исходя: из понимания содержания- социально-исторического вызова в практике: управления;
На защиту выносятся следующие положения; полученные в результате: диссертационного исследования.
Реформа' местного самоуправления^ может привести* к. его институционализации: только при* условии соединения современных: достижений: науки т практики: управления. Она не повышает качество управления и самоуправления, если? власть, не закладывает в программу реформы, нормативно-правовые механизмы и процедуры привлечения гуманитарного знания для решения проблем управления.
Методология^ прогнозного социального проектирования, создателями, которой: предусматривался? ее выход в управленческое консультирование, является наиболее адекватной; социальной технологией:для решения задач управления и самоуправления; территориально-поселенческими объектами.
Предложенное, сформулированное и апробированное направление управленческого консультирования отличается от существующих подходов к управленческому консультированию вообще и от начинающих оформляться вариантов, муниципального консалтинга,- в частности, что подтверждается анализом используемых моделей и технологий в практике консультирования;
3: В'современной*конкретно-исторической}ситуации социологияшри условии преодоления* некоторых парадигмальных установок выполняет интегрирующую методологическую функцию по отношению к; другим областямf научного знания, решая? задачу интеграции комплексного научного знания с практикой управления; территориально-поселенческими; объектами; Наиболее адекватна социальному вызову экоантропоцентрическая (человекосредовая) парадигма социологии;
Научная новизна работы і обусловлена предметом, целью и задачами * исследования:
Дано обоснование: связи: понятий? «социальное участие», «диалог», «социальная* коммуникация» и; «доверие» в концепции* диагностики проблем: развития местного самоуправления.
В работе впервые научно исследована вся цепочка подготовки и принятия; масштабного государственного управленческого решения - реформы местного самоуправления, последствия, которой: существенным образом влияют на, его институционализацию.
Опираясь на: человекосредовую парадигму социального познания; разработана процедура парадигмального выбора, как единства самоопределения: и теоретико-методологических критериев сравнения конкурирующих подходов.
Разработана система критериев, позволяющая* сопоставить различные научные подходы, и социальные технологии, создаваемые в их рамках.
Проведен сравнительный анализ существующих и конкурирующих парадигм российского муниципального консалтинга, определены научные
12 перспективы этого вида деятельности в процессе институционализации местного самоуправления.
Теоретическая значимость. Диссертационное исследование по избранной теме одновременно имеет и теоретическую и практическую значимость.
В теоретическом плане оно развивает идеи институционализации; социального управления в стране, доказывает роль и значение социально-гуманитарных аспектов управления территориально-поселенческими объектами как ответ власти, науки и местного сообщества современному социально-историческому вызову.
Практическая; значимость выбранной темы заключается в обосновании нормативной модели управленческого консультирования, применение которой будет способствовать совершенствованию практики управления в результате включения в него междисциплинарного научного знания.
Апробация? результатов исследования. Идеи, представленные в диссертационном исследовании, были апробированы в нескольких формах ш в: нескольких видах деятельности в период 2000-2005 гг.:
на международных и российских конференциях, семинарах, конгрессах, заседаниях ученого совета института и на других мероприятиях социологического и других сообществ ученых (всего 26 выступлений);
в мероприятиях сообщества консультантов (три выступления);
Список- научных и других мероприятий апробационного характера за период 2000-2005 гг. приведен в Приложении 6.
Публикации по теме.
Всего по теме диссертационного исследования автором сделано 34 публикации: из них 6 в соавторстве, 3 программы учебных курсов'.
Внедрение результатов исследования. В качестве формы внедрения мы рассматриваем непосредственное включение идей, изложенных в диссертационном исследовании, в практику управления и в управленческое
. 13 консультирование через обучение, и консультирование консультантов. К ним можно отнести следующие мероприятия.
Выступление «О работе с населением в ходе подготовки и реализации; градостроительных решений» на постоянно действующем совещании Префекта с заместителями председателей районных Собраний Западного административного округа Москвы (Москва, 19 октября 2000 г.)
По приглашению Префектуры ЮЗ АО совместно с Л.Н. Цой 18 октября 2001 года был проведен окружной семинар по теме: «Градоустройство: организация процесса информирования и согласования интересов конфликтующих сторон» для глав Управ муниципальных районов и специалистов ряда управлений префектуры. На семинаре были представлены методы информирования населения и способы профилактики конфликтных ситуаций, разработанные в Центре социального управления, коммуникации и социально-проектных технологий и апробированные на ряде объектов.
В рамках консультативного сопровождения Соглашения о социальном партнерстве между администрациями муниципальных образований и ОАО «СУАЛ-Холдинг» по приглашению консультативной организации «Ремида-Консалт» подготовлен раздел «Соглашение о социальном партнерстве с позиции социально обоснованного градоустройства» в докладе «Роль бизнеса в социальном партнерстве».
Участие в качестве консультанта-методолога в разработке программы Инновационно-деятельностного семинара «Цели и задачи наркологической службы Московской области», в его проведении и в подготовке отчета о результатах (Москва, МОНД, 9-Ю июня 2003 г.).
Участие в качестве независимого эксперта и экспериментирующего исследователя в работе ЕКОВАСТ России в Белозерском районе с последующей передачей членам команды результатов анализа.
Лекции на курсах повышения квалификации, организованных ЦНИИШ радостроительства для архитекторов и проектировщиков «О месте
14 Прогнозного социального проектирования в градостроительстве» и опыте его применения (27 апреля, 25 мая, 13 октября 2004 г.; 22 апреля 2005 г.).
Результаты исследования бьїли использованы в преподавании -разработаны и регулярно читаются два курса и один спецкурс для студентов социологической специальности.
Критерии качества социального управления на муниципальном уровне
В данном параграфе рассматривается взаимосвязь понятий «социальная коммуникация», «социальное участие», «диалог», и «доверие» в связи с развитием местного самоуправления.
За последние 10-15 лет понятие местное самоуправление постепенно, медленно и с трудом входит в язык отечественной социологической науки. Так в «Кратком словаре по социологии» самоуправление было определено весьма широко, философски, как «автономное функционирование какой-либо организационной системы, (подсистемы), правомочное принятие ею решений по внутренним проблемам, включение исполнителей в процессы выработки решений; коллективное- управление как участие всех членов организации, населения, трудящихся в работе соответствующего органа управления; выработка и принятие исполнителями общих решений». Хотя население упоминается среди субъектов участвующих в управлении, однако, главное: внимание было сосредоточено на самоуправлении в организации, на производстве. В дефиниции и в содержании статьи, раскрывающей это понятие, не было речи о местном самоуправлении [315, 296-297].
Не произошло заметного прироста в изложении содержания этих процессов и к 1995 году. В коротенькой статье в Энциклопедическом социологическом словаре 1995 года издания под общей редакцией академика РАН Г.В. Осипова повторяется определение, данное в словаре 1989 года [271, 658]. Специального внимания местное самоуправление не удостоено.
Впечатление будто авторы словаря не заметили изменений, произошедших и происходящих на этом уровне общественной системы.
Причем изменений не только прогрессивного характера. Вряд ли можно некритически утверждать, что «развитие самоуправления в обществе идет в направлениях повышения самостоятельности трудовых организаций, расширения демократических основ управления, активизации инициативы граждан и т.д.» [Там же, 658]. Незначительные изменения в содержании появляются в более позднем издании. Здесь уже речь идет о поселениях и об участии «всего населения в работе соответствующего органа управления» [272, .458]. Статьи, посвященной самоуправлению, не оказалось ни в- одном из последних энциклопедических изданий, посвященных социологии [332];
Не лучше обстоит положение с понятием «социальное участие», на наш взгляд, оно пока не очень, укоренено в российском лексиконе. Статьи с таким названием нет в отечественных специализированных социологических словарях: ни; в «Кратком социологическом словаре» (1989 года), ни «Энциклопедическом социологическом словаре» (1995), вышедшем: уже в другой исторической обстановке, ни в толковом словаре «Социальные технологии» (1995) [330]- Ив изданиях из ближнего зарубежья оно отсутствует [332].
В двух первых из указанных публикаций есть, однако, два понятия; близких к нему по содержанию: «участие в управлении» и «участие политическое».
Так, например, в «Энциклопедическом социологическом словаре» участие в управлении определяется как «та или иная форма включения исполнительского персонала организаций, населения в деятельность по управлению» [274, 847]. Само участие по определению связывается с процессом решения управленческих задач и рассматривается как вклад в его подготовку и принятие. Но при этом автор статьи, также как и в статье по самоуправлению, не делает существенных различий между несхожими по своему типу объектами управления: организацией и территориальной общностью. Аналогичным образом излагается содержание данного понятия в другом издании в «Российской социологической энциклопедии» [275].
При определении понятия «участие политическое» [325, 848] делается акцент на вовлечение в политическую деятельность членов социально-политической общности, однако само участие сводится к распределению власти и к политико-властным отношениям внутри вышеназванной общности. Автор соответствующей статьи словаря жестко ограничивают объем понятия, утверждая, что «участие в решениях, не связанных с противоречивыми интересами и конфликтами, не влияющих на распределение власти, не является собственно политическим» [Там же, 848; см. также 326, 591-592].
Таким образом, понятия «участие в управлении» и «политическое участие» схватывают феномен «социального участия» лишь частично, не отражая в полной мере существенные свойства и значимые признаки особого типа социальных отношений- предполагающих, прежде всего участие населения в управлении социально-территориальными сообществами.
Подобная ситуация в отечественной социальной науке - отсутствие утвердившихся определений вышеназванных феноменов, неразличение участия в управлении производственными организациями и в управлении жизнью социально-территориальных сообществ - свидетельствует не только об отсутствии внимания составителей словарей к данной проблеме, но и об уровне развития социальной теории и практики как таковых, не говоря уже о настоятельной необходимости активного обращения к последним отечественным разработкам понятий «социальное управление» и «социальное участие» адекватным новым социальным условиям.
Социальное ориентирование программы современной реформы местного самоуправления как проблема
Для проверки гипотез, выдвинутых в программе диссертационного исследования о влиянии реформы на качество управления, о зависимости качества от наличия в ее программе действий, нацеленных на социальное ориентирование, одним из которых является привлечение науки, нам предстояло изучить Послания Президента Федеральному Собранию [260-262; 264; 283], запустившие механизм подготовки реформы, рассмотреть документы «Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления», созданной по-Указу Президента (далее Комиссии Д. Козака), [219], исследовать опубликованные ею материалы [158]; проанализировать стенографический отчет первых чтений законопроекта в Государственной Думе [336], содержащего основные положения реформы; стенографический отчет парламентских слушаний [335]; попытаться выявить реакцию научного сообщества на результаты проводимой реформы, действия правительства, предпринимаемые для выполнения решений Государственной Думы. Мы попытались понять, как после нескольких лет президентства, ВВ. Путин оценивает результаты проделанной работы в своём очередном послании, подводящем итоги первого срока его деятельности: Исследовано также содержание второго чтения Государственной Думой предложенного законопроекта [337] и вариант, принятый по его результатам.
Изучение содержания указанных документов проводилось нами с помощью мотивационно-целевого (интенционального) анализа текстов Т.М. Дридзе. Мы использовали его вариант, предназначенный для выявления вторичной информативности текстовых источников. В анализируемом массиве нами проводился поиск интересующих нас элементов деятельности субъектов коммуникации, принимающих участие в законотворческом процессе.. Помимо указанного метода два источника Стенограмма парламентских слушаний и Стенограмма второго чтения законопроекта исследовались нами с помощью контент-анализа. В качестве категорий анализа использовались нормативные определения, содержащиеся в Регламенте Государственной Думы - анализ осуществлялся на основе сравнения реального процесса и нормативной модели.
Таким образом, была проанализирована вся цепочка подготовки столь масштабного решения: постановка задания, создание специального органа, организация его работы для обоснования реформы, реализация результатов его работы - воплощение поставленных задач в тексте законопроекта. Основное внимание мы уделили главному её детищу - проекту нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первый его вариант появился 4 ноября 2002 года и почти одновременно был опубликован на нескольких сайтах: Конгресса муниципальных образований РФ, Комитета ГД по местному самоуправлению и на сайте Энциклопедия; муниципальной жизни Института муниципального управления из города Обнинск [227]. По замыслу его создателей; он должен был заменить действовавший закон 1995 года.
Начать необходимо с реконструкции содержания государственной политики и попытаться понять место в ней реформы местного самоуправления, как это провозглашается самой властью и прежде всего Президентом.
Цель государственной политики - создание конкурентоспособной эффективной, социально справедливой экономики [260, 8], включенной в систему мировых связей. «Наши цели неизменны - демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства. И самое главное - повышение уровня жизни нашего народа» [261,4].
Средством достижения поставленной цели должно быть эффективное государство, которое в свою очередь является целью второго уровня и формулируется как «укрепление государства»: «Без этого нельзя решить ни одну общенациональную задачу. И хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы; Никуда! Наша важнейшая задача - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы: свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества» [260, 9].
Необходимым условием эффективного устройства власти является дееспособное местное самоуправление [261, 5]; Без решения этой задачи невозможно достижение первых двух целей.
Проблемы власти Сегодня государственная власть не эффективна, она причина длительного кризиса в прошлом [260, 16], а существующая ныне система власти выступает препятствием для осуществления реформ; [262,21] Таким образом, необходимо начать подготовку административной реформы [262,21 ]. Какими же недостатками, по мнению Путина, характеризуется неэффективность власти. 1. Не умеет говорить с гражданским обществом, не способна наладить с ним устойчивый диалог [260,10]. 2. Не умеет добиться доверия населения. «Ключевой вопрос любой власти - это доверие граждан государству». С одной стороны это порождается неспособностью власти обеспечить защиту граждан от преступности [262, 13] но, с другой стороны, это явление сформировалось исторически. Сегодня оно является объективным фактом: «Суть многих наших проблем.— в застарелом недоверии к государству, неоднократно обманывавшему граждан. В унаследованной из прошлого подозрительности граждан к государству. В отсутствии подлинного гражданского равенства и делового партнерства» [262, 38].
Парадигмальный анализ моделей и технологию муниципального консультирования
Попытаемся сопоставить различные парадигмы муниципального консалтинга, анализируя самоопределение их лидеров и ведущих представителей школ (направлений), используя изложенные выше критерии сравнения в той мере, в какой эти аспекты представлены в опубликованных источниках. Основным источником являются публикации исследуемых парадигм. Результаты анализа самоопределений сведены в Таблицу 1. «Номинация самоопределений и их содержание в разных парадигмах муниципального консалтинга», а применение критериев представлено в Таблице 2. «Сравнение парадигм муниципального консалтинга на основе критериев», которые размещены в данном параграфе. Концептуальный консалтинг: реконструкция самоопределения
Важным уровнем самоопределения представителей данной парадигмы -это соотнесение себя с представителями системного анализа. Исторически так сложилось, что концептуальное проектирование формировалось в недрах системного анализа и опиралось на него как на одну из основ. Первоначально именно в нем виделся методологический каркас, на котором можно произвести интеграцию различных разделов знания и с его помощью решить задачу синтеза теорий. Но по мере развития создатели концептуального проектирования, самоопределяясь как группа внутри сообщества системного подхода, постепенно выходя на свой особый путь, берет эту функцию на себя. Но связи с системным подходом и сообществом, объединенным в нем, при этом сохраняются.
Системный анализ наиболее эффективен для решения задач управления человеко-машинными системами и для организационного управления. Заметим, что в настоящее время в теориях управления основанных на системном подходе делаются разнообразные попытки найти теоретические ходы и конструкции, позволяющие схватить специфику социальных объектов, не являющихся организациями, и отразить в исходных, базовых категориях. Для этого вводятся такие понятия как «активные системы», «рефлексивные системы» и т.п. [См., например, 31]. Но генетическая связь с общими положениями системного анализа сохраняется. Управление понимается как процесс решения проблемы, включающий основные функции и этапы алгоритма принятия решения, а создание системы управления выступает средством решения проблемы.
Создатель КАПСОУ СП. Никаноров и его последователи рассматривают его как инженерную версию метода восхождения от абстрактного к конкретному, а используемый в нем алгоритм для решения проблем, зависим от представлений об управлении организационными системами. Но присутствует стремление распространить его на социальные системы и решить проблему управления процессами социального формообразования.
На определенном этапе развития СП. Никаноров и его ученики стали соотносить себя с сообществом консультантов, определять себя в отношении данного вида деятельности и сообщества, которое формируется вокруг него и на его основе. Концептуальные проектировщики стали придавать консалтингу большое значение в современном, а самое главное в будущем развитии общества. Концептуальный консалтинг должен стать основой деятельности консультирования, а представители данной парадигмы будут консультантами консультантов, поскольку обладают, по их мнению, уникальным методом, подходящим для этой функции.
Отношение к организационно-управленческому уровню субъектности строится СП. Никаноровым в соответствии с разработанным методом. Компетентность и власть составляют сущностное, по его мнению, отношение и не могут быть одновременно свойственны одному субъекту. На этом различии власти и компетентности строится непреходящее социальное значение консультирования.
Анализ содержания публикаций СП. Никанорова позволяет утверждать, что он определяет себя как представитель научного знания, но в первую очередь отождествляет себя с научно-техническим сообществом, которое является носителем практического, технологического знания. Наука, по его словам, является силой, созданной обществом, в том числе и для конкурентной борьбы. Но в современном российском обществе сами ученые социальной силой не являются. С помощью новых интенсивных методов обучения нужно готовить молодые научные кадры, вооружать их социальными знаниями, чтобы они не были социально беспомощными, а эта группа становилась бы в результате социально влиятельной. Наука для данного подхода представляет не только социальную силу, но и выступает как ценность.
Самоопределение представителей данной парадигмы является полным: перед нами концептуальные проектировщики, входящие в группу консультантов по управлению, связанные с системным подходом и соотносящие себя с научным (научно-техническим) сообществом. Но места гуманитарному знанию в самой теории уделяется крайне мало, поэтому самоопределение ограниченное. Эта позиция не является социологической и консультирование в данном подходе не является социально ориентированным в нашем понимании, что мы постараемся объяснить ниже, применив заявленные критерии.
Парадигма социально ориентированного управленческого консультирования: обоснование выбора
Шестая из анализируемых в нашем исследовании парадигм - это Прогнозное социальное проектирование на базе человекосредовой (экоантропоцентрической) парадигмы социального познания и семиосоциопсихологической концепции социальной коммуникации. Мы трактуем его как социально ориентированное управленческое консультирование муниципального развития.
Личные обстоятельства, подготовившие самоопределение Для понимания нашего самоопределения и выбора в пользу методологии прогнозного социального проектирования другим подходам нам необходимо изложить один из первых практических опытов организации участия населения в обсуждении проекта генерального плана города, информирования жителей о его содерлсании, а также по профилактике и разрешению градостроительных конфликтов. Речь идет о работе Сектора управления социальными процессами градостроительства Научно-исследовательского и Проектного Института (НИиПИ) Генплана Москвы под руководством д. ф. н. В.Г. Пивоварова в конце 80-х в начале 90-х годов, которая являлась, по сути, консультативным проектом. Автор диссертационного исследования был руководителем группы упомянутого сектора и исполнял обязанности ответственного исполнителя в основной Научно-исследовательской работе, о которой пойдет речь ниже.
Есть несколько уважительных причин, которые оправдывают, на наш взгляд, предпринимаемую попытку описания этого факта. Во-первых, практический опыт работы сектора, к сожалению, не стал достоянием широкого научного сообщества и сохранился лишь в виде отчетов в архиве НИиПИ Генплана Москвы. Во-вторых, для понимания тенденций развития методологии управленческого консультирования применительно к данному классу объектов важны направления, обнаружившиеся в процессе теоретического поиска и практики. В-третьих, генеральное планирование развития населенных мест после периода неопределенности в отечественной градостроительной практике сохранилось и узаконено, поэтому данный опыт представляет не только теоретический интерес, но может иметь и практическую пользу. Вопрос в том как сделать так, чтобы принимаемые управленческие решения включали бы в себя потребности и интересы субъектов управления, не вызывали бы роста социальной напряженности и по возможности не приводили бы к столкновению субъектов ситуации: жителей, властей, предпринимателей, проектировщиков - по-прежнему остается весьма сложным для практики. В-четвертых, хотелось бы сохранить этот эпизод для истории отечественной социологии, управленческого консультирования и градоустройства. В-пятых, именно эта работа была жизненным «случайным личным и историческим обстоятельством», которое позволило самоопределиться в прогнозном социальном проектировании, а при внимательном знакомстве именно его квалифицировать как социально ориентированное управленческое консультирование.
Сектор был создан в 1989 году для решения конкретной социально-управленческой задачи. К этому времени по постановлению ЦК КПСС, хотя в профессиональных и общественных кругах шли дискуссии о генеральном планировании вообще и о целесообразности его существования в прежней форме, был разработан проект нового Генерального Плана развития Москвы и Московской области. Под влиянием процессов демократизации, развития гласности в обществе и, разумеется, с разрешения партийных органов, его создатели хотели провести в отличие от процедуры принятия прежних генпланов своего рода социальную экспертизу этого документа с привлечением широких слоев населения города к его обсуждению. Важно было получить не традиционный в недавнем прошлом "одобрям-с", а содержательную обратную связь. Эта необычная для отечественной практики задача требовала от Сектора решения непростых вопросов: как, в какой форме и с помощью каких методов проинформировать разнородное население города о таком сложном документе, как генплан; как выявить потребности жителей в совершенствовании городской среды, как определить влияние того или иного градостроительного решения на жизнь социума, на жизнь людей на конкретных городских территориях; что нужно делать в случае, если тот или иной вариант решения, заложенный в генплане, вызовет протест населения; как организовать диалог населения с одной стороны и власти, архитекторов и проектировщиков, с другой. Таким образом, предстояло одновременно решать теоретические, организационные и технологические проблемы. Нормативно-законодательных актов, которые помогали бы справиться с этими проблемами, не было, не могла помочь в этом и ведомственная строительная и архитектурная документация - в СНиПах и разного рода Инструкциях ответы на поставленные вопросы естественно отсутствовали.
В городе в это время происходил рост социальных инициатив по месту жительства населения. На волне протеста против того или иного градостроительного решения властей (например, прокладка нового шоссе Рига-Москва через Строгино), часто вокруг конфликтных точек (строительство Северной ТЭЦ, прокладка транспортной магистрали через Лефортово) или по другим причинам, не связанным с. конфликтами, возникали инициативные группы, из которых стали зарождаться комитеты (советы) местного самоуправления населения.
