Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-методологические основы изучения местного самоуправления
Глава 1. Эволюция идей исследования местного самоуправления 29-85
Глава 2. Исторические формы и этапы местного самоуправления 86-130
Раздел II. Приоритетные направления деятельности местного самоуправления на современном этапе
Глава 1. Трансформация форм и методов муниципального управления социально-экономическими процессами 131-178
Глава 2. Социальная инфраструктура обеспечения потребностей членов местного сообщества 178-217
Раздел III. Активность членов местного сообщества как фактор легитимности местного самоуправления
Глава 1. Особенности и проблемы прямого волеизъявления членов местного сообщества 218-258
Глава 2. Роль и влияние политических партий на функционирование местного самоуправления 258 - 301
Заключение 302-312
Список литературы 313 -340
- Эволюция идей исследования местного самоуправления
- Исторические формы и этапы местного самоуправления
- Трансформация форм и методов муниципального управления социально-экономическими процессами
- Особенности и проблемы прямого волеизъявления членов местного сообщества
Введение к работе
Актуальность темы исследования в научном и практическом планах определяется рядом факторов. Во-первых, в настоящее время в России продолжается процесс становления новой государственности, эффективность функционирования которой обеспечивается лишь при опоре на местное самоуправление, согласовывающее повседневные интересы людей с государственными и тем самым поддерживающее качество общественной жизни снизу, на территории муниципальных образований. В силу этого местное самоуправление имеет важное значение не только для муниципального, но и федерального уровня. Раскрытие состояния, тенденций развития местного самоуправления, а также путей повышения его действенности на современном этапе приобретает широкий социологический смысл.
Во-вторых, сложившаяся проблемная ситуация в данной области определяется противоречием между объективной потребностью в совершенствовании муниципального управления и низкой степенью вовлеченности в него населения, поскольку в общественном сознании только формируется понимание его сущности и особенностей организации. Не созданы и условия, стимулирующие активность жителей, их сопричастность реализации жизненно важных вопросов на местах, хотя реформы идут более 10 лет. Анализ реальных и потенциальных втмо.млоанси заинтересованного участия населения в местном самоуправлении способствует поиску решения многих социальных, экономических, политических и культурных проблем.
В-третьих, реформирование институциональной структуры, трансформация форм и методов управления, динамика общественных изменений обусловливают потребность в уточнении властных полномочий и принципов функционирования органов управления муниципального уровня. В конечном счете в ответе нуждается важный
4 теоретический и практический вопрос: является ли местное самоуправление низовым органом государственной власти или это автономный орган, который действует в общей системе управления и в то же время обладает социальной, экономической и правовой самостоятельностью. Неопределенность ситуации проявляется в том, что до сих пор нет четкого разграничения компетенции и полномочий федерального, регионального и местного уровней управления, так как властные субъекты занимают противоречивую позицию по этому вопросу. Проблемы определения места и роли местного самоуправления в общественной и политической жизни, а также обнаружения рациональных форм согласования направлений и методов деятельности государственного и муниципального управления, адекватных происходящим преобразованиям в институциональной сфере, требуют объединения усилий ученых, прежде всего социологов.
В-четвертых, не менее важно научное осмысление многообразия форм местного самоуправления, устанавливаемых на территориях различных субъектов федерации. Обладая известной общностью целей, многие муниципальные образования характеризуются рядом особенностей. Научное обобщение современной практики местного самоуправления, анализ его специфики и степени развития в зависимости от конкретных социальных условий способствуют гибкому и эффективному решению возникающих здесь проблем.
И, наконец, в вопросах становления местного самоуправления дает себя знать существующий разрыв между научными исследованиями и практикой управления. Пока они протекают параллельно, мало или совсем не пересекаясь. Практики в основном идут путем проб и ошибок, в то время как научные разработки или далеки от практических потребностей, или вовсе не востребованы. Между тем эти вопросы
5 относятся, на наш взгляд, к категории стратегии развития страны, и такой разрыв оборачивается на деле крупными издержками и просчетами.
Наименее изучены отмеченные выше проблемы социологической наукой. Уровень исследований ученых-социологов не в полной мере отвечает нуждам местного сообщества. В стадии дискуссии остаются вопросы о его природе, задачах и эффективности их решения. Особенно недостает методологических разработок, а также концептуальных подходов, способствующих ликвидации социально острых процессов.
Таким образом, актуальность темы определяется необходимостью решить научную проблему — противоречие между объективными потребностями развития местного самоуправления и их осмыслением научным сообществом вообще и социологическим в частности.
Состояние и степень научной разработанности проблемы исследования.
Изучение самоуправления, в том числе местного, как социально-исторического феномена имеет давнюю историю. Данная проблематика первоначально рассматривалась в трудах французских просветителей и английских либералов XVII — XVITI вв., а также их последователей в других странах во второй половине XIX — начале XX вв. (М. Вебер, Р. Гнейст, Д. Диллон, Г. Еллинек, Дж.С. Милль, Р. Моль, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиль и др.)1.
Анализ действенности форм и методов местного самоуправления, сфер деятельности, принципов, разделения полномочий местных и государственных органов власти в странах Западной Европы в XX в.
1 Вебер М. Город. Пер. В.Н. Попова / Под ред. Н.И. Кареева. — СПб., 1923; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. Пер с нем. / Под ред. проф.С. А. Венгерова. — М., 1885; Диллон Д., Хеди Э. Производственные функции в сельском хозяйстве. Пер с англ. — М, 1965; Еллинек Г. Борьба старого права с новым. Пер. с нем. — М, 1908; МШ, John Stuart Considerations on Representative Government. — New York., 1861; Милль Д.С. Представительное правление. Пер. с поел, франц. изд. К.И. Дебу. — СПб., 1907; Моль Р. Наука позиции по началам юридического государства. Пер. с 3-его изд. Р. Сементковским. — СПб., 1871; Ж.-Ж. Руссо Об общественном договоре. Пер. с фр. Л. Неманова / Под ред. ДЕ. Жуковского. — СПб., 1907; Токвиль А. Демократия в Америке Пер. А. Якубовича с 5-го изд. переем, и доп. — Киев., 1860.
содержится в трудах Р. Даля, М. Догана, К. Мангейм, Ж. Менделя, Ф. Хантера, Д. Харвей и др.2.
В России исследование местного самоуправления началось во второй половине XIX в. Среди наиболее значимых можно выделить работы таких ученых, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А.Д. Градовский, И.И. Дитятин, К.Р. Качоровский, А.А. Кизеветтер, М.М. Ковалевский, В.Н. Пешков, В.Ф. Матвеев, А.Г. Михайловский, М.И. Свешников, Д.Д. Семенов, Д.А. Столыпин, В.Ф. Тотомианц, Б.Н. Чичерин, Г.И. Шрейдер, А.Н. Энгельгардт и др.3. Они первыми разработали понятийный аппарат осмысления местного самоуправления, выявили сферы его полномочий, методы взаимодействия с различными субъектами власти, вопросы процедуры выборов, влияния на него политических процессов и пр. Результаты их исследований способствовали разработке положений о земских и городских формах местного самоуправления.
Определенную значимость для решения современных проблем местного самоуправления занимают работы исследователей, изучающих практику и опыт местных органов власти в 20-е и в 60 — начале 80-х гг. XX в. (И. А. Азовкин, А. М. Большаков, В. А. Велихов, Ю. Е. Волков,
Даль Р. О демократии Пер.с англ. А.С. Богдановского / Под ред. О. А. Ялякринского. — М., 2000; Даль Р. Кто управляет? — М., 1961; Dogan М (Ed). The mandarins of Western Europe Мангейм К. Идеология и утопия. — М., 1972; Mendel G. Mot d en haut, mot d en II ies cout euvres de la gauche II Autogestions (P.). 1986. № 23. P 71; Хантер Ф. Структура власти в общине. — М., 1953; Харвей Д. и Худ К. Британское государство. Пер. с англ. А.А. Ветвинского и Т.Л. Ветвинской. — М., 1961.
3 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. — СПб., 1869 — 1871; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. T.1 — 4. — СПб., 1909 — 1911; Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России. // Сб. государственных знаний. Т. 5,6. — СПб., 1878; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. — СПб., 1873; Качоровский К. Р. Русская община. Возможно ли ее сохранение и развитие? — М., 1906; Кизеветгер А.А. Местное самоуправление в России. — М., 1914; Ковалевский М.М. Очерки истории политических учреждений России. — СПб., 1912; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. — М., 1871; Матвеев В.Ф. Очерки местного управления. — СПб., 1912; Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления. — М., 1909; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. — СПб., 1892; Семенов ДД Городское управление: очерки и опыты. — СПб., 1901; Столыпин ДА. Об организации нашего сельского быта. Теория и практика. — М., 1892; Тотомианц В.Ф. Самоуправление и городское хозяйство. — СПб., 1910; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. — М, 1866; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. — СПб., 1902; Энгельгардт А.Н. Из деревни. (12 писем. 1872 — 1887). — М., 1986.
7
М.В. Глазырин, Е.А. Звягинцев, П.Н. Лебедева, В.А. Пертцик,
Н.А. Рожков, В.М. Устинов, З.Г. Френкель, С.Ф. Фролов и др.)4-
В научной литературе последнего времени анализ вопросов местного самоуправления ведется по ряду направлений, которые можно условно разделить на пять тематических групп: социальные, социально-правовые, социально-исторические, социально-экономические и социально-политические.
Изучению социальных проблем посвящены работы, раскрывающие
условия и факторы качества жизни и быта, характеристики уровня
удовлетворения потребностей и интересов, а также возможности
обеспечения социальной защиты и прав членов местного сообщества
(Ф.М. Бородкин, Н.Д. Вавилина, А.З. Гильманов, Т.И. Заславская,
В.Д. Нечаев, В.А. Ознобкин, В.Д. Попов, Н.М. Римашевская,
B.C. Романов, Л.А. Хахулина, Н.Е. Тихонова, О.И. Шкаратан и др.)5.
4 Азовкин И.А. Местные советы в системе органов власти. — М., 1971; Большаков А.М. Деревня
1917 — 1927 гг. — М., 1927; Велихов В.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его
управлении, финансах и методах хозяйства. — М. — Л., 1928; Волков Ю.Е. Так рождается
коммунистическое самоуправление. — Свердловск, 1963; Глазырин MB. Управление социально-
экономическим развитием города. — Новосибирск, 1983; Дылънов Г.В. Представительные органы
власти — главное звено социалистического самоуправления. — Саратов, 1986; Система органов
городского управления (опыт социологического исследования) / Под ред. П.Н. Лебедева. — Л., 1980;
Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию. — М, 1915; Пертцик В.А.
Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963; Покровский М. Русская история с
древнейших времен. Т.1. — М., 1923; Рожков Н.А. Город и деревня в русской истории. — М., 1920;
Устинов В.М. Учение о народном представительстве. — М., 1912; Френкель З.Г. Волостное
самоуправление. Его роль, задачи и взаимоотношения с кооперацией. — СПб., 1919; Фролов С.Ф.
Социальное планирование на промышленном предприятии. — Горький, 1971.
5 Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления //
Социологические исследования. — 1997, № 1; Вавилина Н.Д. Бедность в России как социальное
явление и социальная проблема. — Новосибирск, 2000; Гильманов А.З. Местное самоуправление в
Республике Татарстан: теоретические и прикладные основы. — Казань, 2002; Заславская Т.И.
Социетальная трансформация российского общества: деятельностно-структурная концепция. — М.,
2002; Нечаев В.Д. Реформа местного самоуправления в постсоветской России: восприятие инноваций и
выбор традиций // Инновации в системе государственного и муниципального управления. — Курск,
2001; Ознобкин В.А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе // Социологические
исследования. — 1997, № 1; Попов В.Д. Хвесюк Н.Г. Экономическая психология (корпоративное
управление отношениями собственности). — М., 1999; Римашевская Н.М Обеднение населения и
социальное «дно» в России // Народонаселение. — 1999, № 2; Местное управление многоэтническими
сообществами в странах СНГ / Под. ред. Тишкова В. и Филипповой Е. — М, 2001; Хахулина Л.А.
Социальное неравенстю в :ком обществе // Мониторинг общественного мнения: экономические и
социальные перемены. — № 4, 1999; Тихонова Н.Е. Российские безработные: штрихи к портрету. //
Мир России. — 1998, № 1 — 2; Шкаратан О.И. Социальная политика в контексте постсоветской
экономики. // Мир России. — 1998, № 1 — 2.
8 О степени изученности социальных проблем свидетельствует также
анализ динамики защищенных кандидатских диссертаций по социологическим наукам (в 1998 г. — 7; в 1999 г. — 24; 2000 — 21; 2001 г. — 18; в 2002 г. — 7). Большинство из них посвящено социальным и культурным вопросам развития городов (Е.В. Ангелова, Н.Г. Козенко, Е.В. Лукьянова, В.Г. Старовойтова и др.). Лишь десятая часть диссертаций раскрывает проблемы села (А.Н. Кудрявцев, Д.И. Попов, Ф.Х. Садретдинов, В.В. Скребнев и др.). В двух исследованиях анализируются социальные аспекты районных поселений (Е.А. Головко, B.C. Квот).
Более весомо проблематика местного самоуправления
представлена в докторских диссертациях /1998-2002/ (Ю.Н. Аксененко, Н.М. Байков, Г.И. Грибанова, А.Н. Ершов, Т.Г. Калачева, В.А. Сологуб, СИ. Шило)6, содержащих положения о статусе, компетенции, социальных ресурсах и факторах становления органов местного самоуправления. Учеными обоснованы теоретические и методологические основы кадрового потенциала, определен инструментарий социальной диагностики проблем профессионализма.
Значительная часть научных трудов посвящена изучению
социально-правовых проблем местного самоуправления. С середины
80-х гг. XX в. их изучением занимались В.И. Васильев, О.Е. Кутафин,
Е.Е. Некрасов, Л.А. Нудненко, А.М. Никитин, А.Н. Писарев,
В.И. Фадеев, Е.С. Щугрина и др.7, предложившие анализ компетенции и
6 Аксененко Ю.Н. Городской муниципалитет Российской Федерации как субъект социальной политики. — Ростов-на-Дону., 1999; Байков Н.М. Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления (социологический анализ). — М., 2002; Грибанова Г.И. Местное самоуправление в политической системе развитых демократий (сравнительны анализ западноевропейских стран). — СПб., 1998; Ершов А.Н. Социальные ресурсы местного самоуправления (опыт социологического анализа в Республике Татарстан). — М., 1999; Калачева Т.Г. Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления. — М., 1999; Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства. — Ростов-на-Дону., 2001; Шило СИ. Управление средним российским городом: социологический анализ. — Ростов-на-Дону., 2001.
Васильев В.И. Местное самоуправление. — М., 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И.
9 полномочий органов местной власти в различных областях жизнеобеспечения общества. При этом учеными подчеркивается, что реализация официально провозглашенного принципа самостоятельности местного самоуправления ни в правовом, ни в финансовом отношении не обеспечена.
Необходимо также отметить труды, в которых рассматривается правовой опыт функционирования муниципальных образований Великобритании, Франции, США (Г.В. Барабашев, А.А. Транин, И.Д. Черник и др.)8-
Для социологической разработки отечественных проблем местного самоуправления важным представляются его социально-исторический аспект, раскрытие особенностей развития основных форм местного самоуправления в России— вечевого, крестьянского, земского, городского самоуправления, Советов (работы В.Ф. Абрамова, Л.П. Бердникова, Т.М. Говоренковой, СВ. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, А.В. Литягиной, М.Д. Масановой, Б.Н. Миронова, А.В. Силаева, А.Ю. Шутова и др.)9.
Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. — М., 1999; Муниципальное право / Под ред. А.М. Никитина. — М., 2000; Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления в России. // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. — 2000, № 4; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994; Щугрина Е.С. Муниципальное право. — Новосибирск, 1995.
8 Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М., 1996; Транин А.А. Децентрализация и
местное управление в современном буржуазном государстве. // Международная экономика и
международные отношения. — 1988, № 3; Муниципальные органы Великобритании. — М., 1990;
Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. — М, 19%.
9 Абрамов В.Ф. Земская идея в России и современное местное самоуправление. — М., 1998;
Бердников Л.П. Вся красноярская власть. Очерки истории местного управления и самоуправления. —
Красноярск., 1995; Говоренкова Т.М. Жилкомхоз времен НЭПа. // Муниципальная власть. — 2001,
№ 5; Лазарев СВ. Общественно-политическое развитие российской деревни 1920-х гг.: социально-
психологические аспекты (на материалах губерний Верхней Волги). — Ярославль., 1999; Лаптева Л.Е.
Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). — М., 1998; Лаптева Л.Е.,
А.Ю. Шутов Из истории земского, городского и сословного самоуправления В России. — М., 1999;
Литягина А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX — начале XX веков (по
материалам Томской губернии). — Барнаул., 1999; Масанова М.Д. Земства и становление системы
всеобщего обучения в России 1864 — 1880 гг. — СПб., 2000; Миронов Б.Н. Социальная история
России периода империи (XVIII — XIX вв.): в 2 т. — 2 изд., исп. — СПб., 2000; Силаев А.В. Анализ
деятельности городских органов управления в период НЭПа (на примере Центральной промышленной
Социально-экономические проблемы местного самоуправления
анализируются в работах Ю.П. Алексеева, А.И. Гаврил ова,
А.Г. Гладышева, Ю.С. Дулыцикова, В.Н. Игнатовой, Е.А. Карпова, В.Н. Лексина, СБ. Мельникова, П.А. Ореховского, А.Н. Швецова и др.10 Здесь выделяется специфика социально-экономических процессов в разных типах муниципальных образований, рассматривается противоречие между ответственностью за развитие и функционирование местной экономики и предоставленными местным органам власти правами. Учеными разработаны социально-экономические программы развития муниципальных образований.
Осмыслению местного самоуправления способствовали
публикации по изучению социально-политических проблем на
местном уровне (М.Г. Анохин, В.Н. Артемов, В.Я. Гельман,
Н. А. Зоркая, А.И. Ковлер, B.C. Комаровский, О.В. Кузмин, Т.Г.
Прокофьева, СИ. Чурсина, Е.С Шомина и др.)11. Эти авторы в основном анализировали технологии выборных кампаний, деятельность
области России). В кн.: Организационно — правовые основы деятельности органов местного самоуправления. — СПб. — Калуга., 1998.
10 Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления. — М, 1996; Гаврилов А.И. Проблемы повышения эффективности местного самоуправления. — М., 1994; Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. — М., 1999; Дулыциков Ю.С. Экономика муниципального хозяйства: сущность, проблемы, перспективы // Муниципальный мир. — 1998, № 1; Игнатова В.Н. Стратегические программы и проекты в системе муниципального управления. — СПб., 2000; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика; в 5 т., 12 кн. — М., 2001; Мельников СБ. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. — М., 1996; Карпова Е.А. Управление обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах России. — М., 1998; На пути к рабочему контролю и самоуправлению трудящихся / Под ред. А. Колганова, Э. Рудыка, Д. Симмонса — М., 2001; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. — М., 1999; Швецов А.Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. — М., 2002.
Анохин М.Г., Комаровский B.C. Политика возможности иных технологий. — М., 1998; Избирательная кампания: технологии, организация и проведение. — М., 1995; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. — Саратов., 1999; Гельман В., Рыженков С, Белокурова Е., Борисова Е. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. — Санкт-Петербург — Москва., 2002; Зоркая Н.А. Интерес к политике как форма политического участия // Общественное мнение. —2000, № 2; Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. — М., 1995; Кузмин O.B. Технологии избирательных кампаний — М., 1998; Максимов А.А. «Чистые» и «грязные» технологии выборов. — М., 1999; Прокофьева Т.Г. Вопросы самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX в. — М., 1997; Чурсина СИ. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России. — М., 1996; Шомина Е.С. Городские общественные движения на разных фазах развития гражданского общества. — М., 2001.
И общественных организаций, а также различные политические ориентации
и формы волеизъявления населения.
Вместе с тем имеющиеся исследования далеко не в полной мере
раскрывают многоаспектность проблематики местного самоуправления.
В дальнейшей разработке нуждаются теоретико-методологические
основы изучения участия жителей в управлении местными
общественными делами. Ощутима потребность в систематизированном
социологическом представлении о путях становления различных форм
местного самоуправления, их структурных и функциональных
характеристиках на разных этапах отечественной истории. Особого
внимания заслуживает рассмотрение возможностей различных
социологических подходов к изучению форм и методов
совершенствования муниципального управления на современном этапе,
выявлению причинно-следственных связей социально-экономических и
социально-политических факторов становления местного
самоуправления. Недостаточно и существующей эмпирической базы, доступной информации и специальных методик для более глубокого анализа соответствующей проблематики, в частности, усиливающегося в последнее время отрыва институциональных, функциональных начал местного управления от потребностей' жителей как его главных субъектов.
Исходя из перечисленных посылок, диссертационное исследование направлено на разработку социологического подхода, суть которюго — определение совокупности элементов местного самоуправления, обеспечивающих рациональность форм и методов его деятельности с позиций интересов и потребностей жителей муниципальных образований.
Цель исследования: определить состояние, тенденции и особенности местного самоуправления, а также выявить формы, методы
12 и пути повышения его эффективности в современных условиях становления российской государственности.
Цель исследования предполагает решение следующих задач:
дать критический анализ теоретических воззрений на проблематику местного самоуправления и разработать комплексный концептуальный подход к ее изучению;
выявить социальную сущность местного самоуправления и его влияние на повседневную жизнь населения;
раскрыть эволюцию основных форм местного самоуправления;
изучить реальное состояние и тенденции социально-экономических и социально-политических процессов на муниципальном уровне;
исследовать особенности развития муниципальных образований на современном этапе;
выявить проблемы инфраструктурного обеспечения потребностей местных сообществ;
обобщить социа... мую практику форм и методов муниципального управления;
осуществить анализ форм прямого волеизъявления жителей, обеспечивающие легитимность местного самоуправления;
рассмотреть деятельность политических партий, функционирующих на муниципальном уровне;
обосновать перспективные направления совершенствования практики местного самоуправления в решении социальных проблем.
Объект исследования: местное самоуправление на современном этапе развития российской государственности.
Предмет исследования: состояние, тенденции и пути повышения эффективности местного самоуправления в решении проблем социального развития.
13 Теоретико-методологической и эмпирической базой исследования послужили концепции, теории и подходы, позволяющие изучать социальные процессы и явления на муниципальном уровне:
теория социального управления и социология управления (В.Г. Афанасьев, Ю.И. Аверин, Н.М. Байков, Г.И. Грибанова, П. Друкер, А.Н. Ершов, А. Маслоу, Э. Мэйо, В.А. Сологуб, Ж.Т. Тощенко и др.);
концепции модернизации (Р. Бендикс, М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. К. Левашов, Н. Н. Моисеев, Т. Парсонс и др.);
социологические концепции исторического развития (Э. Бальтцель, Г. Барнз, A.M. Большаков, Б.Д. Греков, Н.М. Карамзин, М.М. Ковалевский, Л.Е. Лаптева, Б.Н. Миронов, Ю.С. Пивоваров, У. Томас и др.);
деятельностный подход (Р.З. Алтынбаев, Е.А. Афанасьев, В.Э. Бойков, Е.В. Охотский, Н.С. Слепцов, Т.С. Сулимова, Е.П. Тавокин, Б.Ф. Усманов, С.Ф. Фролов, СИ. Шило и др.);
комплексный социологический подход (Г.С. Батыгин, В.А. Велихов, Ю.Е. Волков, В.Г. Гречихин, Г.М. Орлов, Э.Н. Ожиганов, М.Н. Руткевич, М.И. Свешников, Г.И. Шрейдер и др.).
Эмпирическая база исследования. Анализ местного самоуправления осуществлен на базе эмпирических данных, которые можно разделить на три группы.
В основную группу входят материалы 12 социологических исследований международного, всероссийского и муниципального уровней, проведенных в 80-90-х гг. XX в., а также в начале XXI в. Наиболее значимые из них следующие.
Базовое мониторинговое всероссийское исследование
«Демократия и местное самоуправление» (рук. Ж.Т. Тощенко и автор работы), реализуемое с 1968 г. в рамках международного проекта
14
(рук. К. Островский), охватывающее 28 стран мира. В России выполнены
три замера: первый в 1992 г. в 36 городах и районах; второй — в 1995 г.
на территории 76 городов и районов; третий — в 1999 г. при сохранении
выборки 1995 г. Исследование проводилось во всех основных экономико-
географических районах — Белгородской, Владимирской,
Волгоградской, Калужской, Кемеровской, Нижегородской,
Новгородской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской областях, а также в Краснодарском, в Красноярском, Приморском и Хабаровском краях (всего 16 областей и краев) и четырех республиках — Башкортостане, Карелии, Татарстане и Республике Марий Эл.
В каждой точке опроса методом случайной выборки опрашивалось 15 экспертов: 5 — от исполнительной власти (главы администраций и их заместители, руководители управлений и ведущих отделов); 5 — от представительной власти (руководители и депутаты собраний, Советов и т.п.); 5 — от общественных движений и местных отделений политических партий. Объем выборки в 1992 г. составлял 480 человек, в 1995 г. — 1069 человек, в 1999 г. — 998 экспертов. Индексы социологических замеров (при обращении к ним) — «МСУ-1992», «МСУ-1995» и «МСУ-1999».
Использован вторичный анализ эмпирических данных ряда сопоставимых социологических исследований:
«Социальное дно» и динамика его изменений (рук.
Н.М. Римашевская ИСЭПН РАН)12. Исследование проводилось в три
этапа. Первый (1996г.) — выборочное обследование городского
населения, квотная выборка 1201 респондент, репрезентативная по
социальному положению, образованию, полу и возрасту. Второй этап
(1998) — экспертный опрос специалистов, работающих с
15 представителями «дна». Третий этап (1998) — углубленное интервью с бедными, N = 96 респондентов. Последние два опроса проведены в шести крупных городах: Воронеже, Екатеринбурге, Красноярске, Москве, Нижнем Новгороде и Санкт-Петербурге. Индекс исследования
— «ИСЭПН».
Трансформация социальных процессов в г. Новосибирске13 (1996 и 1997 гг., N=341 и 736 чел. соответственно). Индекс исследования — «Новосибирск ».
Эффективность муниципальной сферы здравоохранения (рук. В.Э. Бойков, Институт сопи.^п.пых исследований, 1998 г., N=3 тыс. домохозяйств)14. В опросе представлены основные экономико-географические районы страны. Индекс исследования — «ИСИ - 1998».
Поведение работников в социальной сфере (ВЦИОМ, 1998 г., опрос проводился на 92 промышленных предприятиях)15. Индекс исследования
— «Города - 1998».
«Народ и власть» (рук. В.Э. Бойков, Социологический центр РАГС, июль и октябрь 2000 г., N = 1600 респондентов в 20 субъектах РФ)16. Индекс исследования — «РАГС - 2000».
Социально-экономическая и политическая ситуация в городах, селах и поселках городского типа (Социологический центр РАГС, декабрь 2001 г., N=2,4 тыс. респондентов в 25 субъектах РФ)17. Индекс исследования — «РАГС - 2001»/
Римашевская Н.М. Обеднение населения и социальное «дно» в России. // Народонаселение. — 1999, № 2.
Калугина З.И. Парадоксы аграрной реформы в России: социологический анализ трансформационных процессов. — Новосибирск., 2000.
14 Бойков В.Э. Человек, семья, население России и система здравоохранения. Социология власти // Информационно-аналитический бюллетень. — 1998, № 1.
Виноградова Е. Муниципализация социальной сферы предприятий: мнения руководителей // Мониторинг общественного мнения. — 1998, № 5 (37).
16 Варламова С.Н., Ефанова О. А. База поддержки политических партий. // Социология власти.
Информационно-аналитический бюллетень. — 2000, № 3.
17 Результаты опроса населения, проживающего в разных типах поселений. // Социология власти.
Информационно-аналитический бюллетень. — 2002, № 3.
Мониторинг ВЦИОМ, выполненный по общероссийской и поселенческой репрезентативной выборке (N=2549 чел. в 1995 г., 2404 в 1996 г., 2401 в 1997 г., 2407 в 1998 — 2001 гг., 2107 в 2002 г.)18. Индекс исследования— «ВЦИОМ».
Основой выводов диссертации послужили таксисе данные земской статистики (70 — 80-е гг. XIX в.), Центрального статистического управления СССР, Госкомстатов СССР и РФ (с 20-х гг. XX в. до 2003 г.), материалы средств массовой информации федерального, регионального и местного уровней (1990-е гг. и начало XXI в.).
Кроме того, в исследовании использовались международные, федеральные, региональные и местные документы (со второй половины XIX в. по настоящее время), регулирующие общие принципы функционирования местного самоуправления, его компетенцию и полномочия: Европейская хартия о местном самоуправлении (1985), Конституция РФ (1993), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995), «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (1999), а также региональные законы, уставы муниципальных образований, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и т.п. (более 250 законов и актов).
Положения, выносимые на защиту.
1. Историческая и современная практика местного самоуправления показывает, что только при условии его социальной, правовой, экономической автономности различные формы самоорганизации местного сообщества способны играть решающую роль в трудовой и повседневной жизни населения.
18 Дубин Б. Периферийные города: Установки и оценки населения // Экономические и социальные перемены: Мониторинг общественного мнения. — 1995, № 2; Гудков Л., Дубин Б. Сельская жизнь: рациональность пассивной адаптации // Там же. — 2002, № 6 (62),
2. С учетом реалий (90-х гг.) предложена методологическая
разработка подхода к исследованию местного самоуправления. В
качестве концептуальной основы выступает положение об
автономизации, которая означает качественное изменение статуса
местного самоуправления (автономность), преобразования принципов его
взаимодействия с различными субъектами управления, включая и
государственные органы федеральных и региональных уровней
(партнерство).
3. Современный этап развития местного самоуправления связан с
задачами модернизации функций управления, а также диверсификации
его форм и методов, что вызвано генеральной переориентацией на
решение социальных проблем.
Эффективность деятельности местного самоуправления достижима только на основе заинтересованного участия жителей в управлении, при учете реальных потребностей населения и возможностей их удовлетворения. Существует прямая зависимость между вовлеченностью жителей в управление и социальными условиями, опосредующими это участие.
Принципиальным считается следующее определение: основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципальных образований— жители (в обществе / государстве — гражданин, на производстве — работник). Данное социальное качество человека раскрывается с учетом уровня сформированности местного сообщества, осознания им своих социальных проблем повседневной жизни, прав и обязанностей и соответственно новой культуры муниципального управления.
Основные научные результаты, полученные автором в ходе исследования, и их новизна заключаются в теоретико-методологическом, концептуальном характере анализа соответствующей
18 проблематики. Обосновывается комплексный социологический подход к изучению состояния и тенденций развития местного самоуправления как социального института, призванного решать проблемы во всех сферах жизнеобеспечения членов местного сообщества— жителей конкретных муниципальных образований.
В качестве исходного выдвигается положение о том, что местное самоуправление социально по своему происхождению и природе, целевыми для него выступают общественные явления и процессы локального уровня. С этой точки зрения местное самоуправление определяется как автономное локальное осуществление власти и управления с опорой на следующие элементы: а) мотивация (заинтересованное участие) жителей в управлении муниципальными образованиями посредством различных форм их волеизъявления по различным вопросам местного значения (социальным, правовым, экономическим, политическим); б) наличие правового статуса, а также финансовых, материальных, социальных и культурных ресурсов, обеспечивающих возможность самостоятельного удовлетворения потребностей населения; в) дифференцированная ответственность субъектов власти: местного самоуправления — перед жителями за предоставление им социальных услуг; государственных органов власти— перед местным самоуправлением за реализацию официально принятых полномочий и обязанностей в отношении последних. Представленный подход позволяет выделить проблематику местного самоуправления в специальный раздел социологии управления и раскрыть новизну исследования в следующих областях.
В теории и методологии
— на основе анализа результатов осмысления соответствующей проблематики со второй половины XIX в. по настоящее время систематизированы и дополнены теоретические положения о генезисе
19 местного самоуправления. Разработана и обоснована (с учетом социально-исторических условий, зависимости от внешних субъектов управления и уровня полномочий местного самоуправления) классификация концепции местного самоуправления в России: концепция «свободной общины» (XIX в.), «государствоведческая» (на рубеже XIX — XX вв.) и концепция «автономизации» (1990-е гг.).
дана типологизация теоретических подходов по различным основаниям: субъекту управления, сферам деятельности, целям функционирования, уровням и сферам полномочий, источникам автономности, мерам воздействия государства на становление и развитие местного самоуправления, формам его взаимодействия с различными субъектами управления.
представлено обоснование авторской концепции автономизации, основные положения которой состоят в следующем:
а) автономность — относительная независимость местного
самоуправления при создании условий и возможностей удовлетворения
первоочередных потребностей жителей конкретных муниципальных
образований;
б) партнерство — равноправность статуса местного
самоуправления в его взаимодействии с другими субъектами управления
(включая органы государственной власти), действующими на территории
муниципальных образований, формирование управленческой культуры
взаимопонимания и согласования интересов различных субъектов;
в) диверсификация форм и методов муниципального управления —
их разнообразие с учетом местных особенностей (национальных,
демографических, географических, культурных и т.п.);
г) модернизация функций и направлений деятельности местного
самоуправления — отход от жесткого администрирования и переход к
косвенным методам регулирования и координации процессов;
20 преодоление патернализма и развитие таких качеств местного сообщества, как активность, инициативность, ответственность, способность самостоятельно решать социальные, политические, экономические и другие проблемы;
— определены характеристики основного субъекта местного
самоуправления — члены местного сообщества— жители. Данный
социальный статус означает возможность реализовать их права (на труд,
образование, отдых, социальные льготы и т.д.) и обязанности (соблюдать
социальный порядок, нормы, правила поведения и т.д.), удовлетворять
различные потребности, включая участие в управлении посредством
самоорганизации различных добровольных форм объединения.
— дано определение местного самоуправления как совокупности
добровольных форм объединения членов местного сообщества —
жителей, обладающих законодательно закрепленными правами и
нацеленных на создание условий для рациональной трудовой,
политической и духовной жизни.
— определены критерии эффективности муниципального
управления на современном этапе становления местного самоуправления.
В их числе важнейшими являются:
а) субъективные критерии: на основе социологических
показателей производится оценка дееспособности местного
самоуправления; степени возможностей и самостоятельности в решении
местных проблем; ответственность субъектов власти и управления
(государственные и муниципальные органы власти, общественные
организации и сами жители); способов влияния местного сообщества на
действия органов муниципальной власти;
б) объективные критерии: по статистическим показателям
определяются количество и уровень эффективности (объем выпуска
продукции, убыточность, банкротство, и пр.) предприятий и организаций
21 муниципальной формы собственности как в сфере материального производства, так и в сфере социальных услуг; положение на рынке труда (безработица, трудоустройство); социальное положение (бедность, доступность медицинских и образовательных услуг и пр.);
— определены конкретно-исторические формы местного
самоуправления, выявлены их особенности и доминирующие социальные
проблемы на разных этапах исторического развития. Каждая из
основных форм (вече, община, земства, городское самоуправление,
Советы) имела собственный механизм решения жизненно важных
проблем, свои процедуры организации местного сообщества и принципы
его взаимоотношений с государством. При этом значимой считается
тенденция перехода самоуправления от принципов традиционализма,
обычного права к юридически и организационно оформленному
функционированию.
выявлены три этапа в развитии местного самоуправления. Первый — предтеча (XI — 60-е гг. ХГХ в.)— зарождение первоначальных форм самоорганизации местного сообщества для участия в управлении локальной территорией. Второй — становление местного самоуправления (с 60-х гг. ХГХ в.) связан с распространением (во многих, но не во всех территориях России) избирательного права, наделением местного сообщества правами решения отдельных проблем. Третий этап — современный этап функционирования местного самоуправления (в Европе — с 30-х гг. XX в., в России — с 90-х гг. XX в.) — это распространение на всех совершеннолетних жителей на всех территориях прав решать все без исключения проблемы повседневной жизни местного уровня.
показана трансформация функций местного самоуправления, проявляющаяся в корректировке основных направлений, количественных
22 и качественных изменениях форм и методов деятельности муниципальной власти в различных сферах жизнеобеспечения людей.
В социально-экономической области
— дана характеристика реального состояния, проблем социально-экономического положения муниципальных образований различных типов. Наиболее значимыми местными проблемами являются экономические (сокращение муниципального сектора, ликвидация, реорганизация предприятий, уменьшение числа рабочих мест, снижение объема выпуска продукции и т.д.) и их социальные последствия — безработица, бедность, низкий уровень материально-технического обеспечения муниципальных учреждений, а также резкое сокращение (2-4 раза) объектов здравоохранения, образования, культуры и отдыха. Факторами, препятствующими преодолению экономических трудностей на местном уровне, выступают отсутствие четкой социально-экономической политики местных органов власти, их невнимание к вопросам стратегии развития локального сообщества, нерациональность взаимоотношений с субъектами различных форм собственности и нерациональное использование муниципальных форм хозяйствования.
Среди причин осложнения местных проблем выделяются следующие: пассивность жителей в вопросах управления социально-экономическими процессами; низкий уровень социально-экономического развития муниципальных образований; противоречия во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления; преждевременность передачи широкого круга обязанностей и функций (социальной защиты, социально-культурных, жилищно-коммунальных, образовательных, медицинских и других услуг) с государственного на местный уровень без реального финансово-экономического, технологического и кадрового обеспечения; неполнота информации (включая статистические данные), отражающей реалии социально-
экономической и социально-политической ситуации в городе (район, село).
— выявлены особенности трансформации форм и методов
муниципального управления на современном этапе (применение в
крупных муниципальных образованиях инвестиционных конкурсов,
муниципальных заказов, различных адресных льгот, распространение
практики согласования социально-экономических вопросов с
предприятиями и организациями). Переход к косвенным методам
регулирования и координации процессов на местном уровне постепенно
формирует новую парадигму муниципального управления.
В социально-политической области
— выявлены современные особенности форм и степени участия
жителей в местном самоуправлении. Несмотря на наличие
законодательно-правовой базы создание различных форм
самоорганизации местных сообществ ограничено. Общая характерная
черта— малоэффективность и низкая степень участия жителей в
решении социально значимых проблем территории. Их активизация
зависит от заинтересованности и возможностей политических партий в
усилении своей работы на местном уровне, образования гражданских
инициативных групп. Политические ориентации населения по решению
местных проблем слабо структурированы. Активность проявляется в
период избирательных кампаний, проведения акций протеста,
демонстраций и митингов. Преобладают самые общие и далеко не самые
действенные формы участия людей в управлении.
— вскрыты количественные и качественные изменения в
политической жизни муниципальных образований в период с начала 90-х
гг. под влиянием становления многопартийности, свободы общественных
объединений. Вместе с тем отмечается возрастание воздействия на
24 местную власть складывающихся местных групп давления, преследующих узкокорыстные цели.
— выявлены новые характеристики политических партий на местном уровне. Растет осознание партийными представителями значимости организационной активности в рамках отдельных территорий, создания социальной базы в лице местных сообществ. В конечном счете это вопрос о реальности партии как политического субъекта. Вместе с тем существует зависимость влияния партий на местное самоуправление от типа муниципального образования (город, район, село). Роль политических партий также зависит от уровня выборов: чем ниже властный уровень органа, тем ниже активность партий в его выборах. Их деятельность дифференцирована и при формировании кадрового корпуса, при выборах глав местных администраций или депутатов представительных органов власти.
Выявлен разрыв между целями и деятельностью органов местного самоуправления и потребностями жителей; расширение сфер функционирования муниципальной власти происходит в условиях роста отчуждения от нее населения. Местное самоуправление как социальный институт переживает трудную пору становления.
Надежность и достоверность основных результатов исследования подтверждены сочетанием теоретических положений с анализом данных официальной статистики, результатов социологических исследований. Достоверность научных положений, выводов, заключений и практических рекомендаций основана на репрезентативности социологической и статистической информации, логике построения доказательных выводов.
Надежность материалов определяется применением современных методов социологического исследования, сопоставимостью методик сбора эмпирической информации, а также корректным использованием
25 методов количественного и качественного анализа при обработке данных как собственных исследований, так и исследований своих коллег.
Заключение и выводы работы соотносятся с положениями федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, а также с публикациями отечественных и зарубежных исследователей.
Научно-практическая значимость диссертационного
исследования состоит в формировании и разработке отдельного направления исследований в рамках социологии управления, обосновании концепции комплексного социологического подхода, развитии соответствующего понятийного аппарата, что в целом определяет степень осуществленного приращения социологического знания. Диссертация может быть использована при разработке перспективных разделов социологии управления.
Обобщение теоретического и эмпирического материала, использованный исследовательский подход дают возможность изучения вопросов становления местного самоуправления с более широких социологических позиций, соответствующих современным потребностям институционального и социального развития, задачам преодоления разрыва между практикой муниципального управления и его научным осмыслением. В диссертации введены в научный оборот эмпирические данные международного социологического исследования «Демократия и местное самоуправление», выполненного на базе единой методики в мониторинговом режиме, выделены существенные показатели процесса становления местного самоуправления в условиях России 90-х гг.
В работе обозначены такие поисковые направления исследования, как генезис и функционирование различных общественных организаций на местном уровне, специфика и особенности местной бюрократии,
26 формирование самоуправленческих начал в конкретных сферах жизнедеятельности местного сообщества, роль общественных организаций в установлении легитимности местного самоуправления.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на выявление эффективных форм и методов функционирования местного самоуправления, выявлением острых проблем создания механизма совместной реализации полномочий органов власти различных уровней в рамках отдельных муниципальных территорий, а также поднятыми вопросами разработки и формирования действенной социальной политики на территории муниципальных образований. Положения и рекомендации работы могут быть полезны различным субъектам управления: специалистам и руководителям органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти, работникам объединений, организаций и хозяйствующих субъектов в их деятельности по совершенствованию организации управления и при выработке стратегических направлений развития городов (районов, сел). Кроме того, материалы диссертации могут быть востребованы научными и учебными учреждениями в процессе обучения специалистов муниципальной и государственной службы.
Выводы и положения исследования доведены до конкретных рекомендаций Правительству Российской Федерации (в рамках Комплексной программы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления, выполненной в 1998 г. по поручению Президента Российской Федерации от 17 января 1997 г. № П-2104), Министерству национальных и федеративных отношений Российской Федерации (в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, 1997 — 1998 гг.). Данные исследования использовались в практике решения социальных,
27 экономических и политических проблем местного уровня, в частности, в муниципальных образованиях Белгородской, Нижегородской и Тверской областей, а также Республики Мари-Эл.
Материалы исследования применяются в учебном процессе РАГС, РГТУ, Академии труда и социальных отношений, а также в региональных учебных учреждениях государственной службы. Полученные данные могут служить источником и основой при разработке спецкурсов по социологии управления, экономической социологии, социологии труда, социологии города, социологии деревни, политической социологии.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы диссертационного исследования апробированы при выполнении более 10 научных программ и проектов. Наиболее значимые из них — «Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации» (1996-1998), «Демократия и местное самоуправление» (1995-2000), «Механизм взаимоотношений государственных органов власти с органами местного самоуправления» (1997), «Комплексная программа подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления» (1997-1998), «Государственная социальная политика: проблемы разработки и механизм реализации» (1998), «Местное самоуправление и государственная власть» (1999), «Местное самоуправление: поиск оптимальной модели решения социальных проблем (1996-1999).
Основные выводы и положения исследования отражены в докладах и выступлениях на международных, всероссийских, региональных и муниципальных конференциях: «Практика и опыт становления местного самоуправления Российской Федерации» (Пятигорск, 1997), «Управление регионом: состояние и перспективы развития» (Тверь, 1998); «Динамика социальных процессов на муниципальном уровне в России» (Париж, 1999); «Местное самоуправление в России: сегодня, завтра и в
28 перспективе» (Москва, 2000); «Проблемы управляемости социальных и экономических процессов в период современной трансформации общества в странах СНГ (концептуальные основы, механизмы, результативность)» (Москва, 2001); «Новая Россия: национальные интересы в глобальном контексте» (Москва, 2001); «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом» (Тверь, 2002).
Идеи, нашедшие свое отражение в данной диссертации, положены в основу глав учебника «Основы политической социологии», вышедшего в 1997 г. и «Политическая социология», изданного в 2002 г. Результаты авторских исследований (1995-2003) получили отражение в 30 публикациях, общим объемом около 50 п.л.
Эволюция идей исследования местного самоуправления
В истории осмысления процессов становления и развития местного самоуправления выделяются несколько десятков теоретических концепций и представлений, которые, в свою очередь, можно классифицировать по многим основаниям: идейным, политическим, социальным, хозяйственным и пр. Однако с учетом комплексного подхода (природы, статуса, уровня и направленности деятельности местного самоуправления, а также его взаимодействия с государством) их можно свести к трем основным теориям: концепции «свободной общины», государствоведческой и концепции «автономизации». Особенностью данного подхода выступает системность, позволяющая увидеть целостную картину разнообразных взглядов. Принципиально важно и то, что каждое из указанных направлений является источником собственных внутренних течений, отражающих эволюцию различных идеологических позиций. Взяв за основу развитие идей, проанализируем их.
Концепция свободной общины» За рубежом, где исследованием местного самоуправления стали заниматься значительно раньше, чем в России, представителями теории свободной общины были такие мыслители, как Дж. Локк (1632 — 1704), Ж.-Ж. Руссо (1712 — 1778), Т. Джефферсон (1743 — 1826), А. Токвиль (1805 — 1859), Дж. С. Милль (1806 — 1873) и др., которые доказывали, что роль общинных институтов первична, а самоуправление народа — естественная и неотъемлемая его принадлежность. Так, А.Токвиль считал, что «первоначальный источник власти не государство и не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, самостоятельно управляющие собственными делами»1. Сущность взглядов ученых сводилась к прирожденной свободе человека, и в этом качестве он признавался равным другим, ибо человеческая свобода у всех одинакова, а ее единственное ограничение — свобода других. Согласно идее общественного договора, по своей воле и по общему согласию свободные люди объединяются с целью взаимной охраны своих прав, граждане устанавливают общественную власть для обеспечения свободы и решения своих общих дел. Власть, подчеркивал Дж. Локк, имеет только те права, которые переносятся на нее волею свободных людей.
За подобными воззрениями просматривается идеализация общинного начала, его различных исторических модификаций и стремление соединить его определенным образом с обнаружившимся уже в XVTJ в. новым буржуазным индивидуализмом, пафосом личного начала, а также с реалиями социально-политического отчуждения, порожденными развитием цивилизации. Проясняющими этот идейный момент явились теория «естественных прав общины» Ж.-Ж. Руссо и идея о преимуществах «республик в миниатюре» Т. Джефферсона, основывающиеся на том, что община, отделенная от государства, должна действовать независимо и самостоятельно по собственным внутренним законам, имея свою, изначально определенную сферу деятельности. Данные воззрения предполагали, что община как институт, возникший раньше государства, имеет право на решение своих внутренних дел и это ее свойство носит естественный и неотчуждаемый характер. Т. Джефферсон с позиций фермерского радикализма отстаивал преимущества самоуправляющихся мелких поселений как институтов прямой демократии, широкого избирательного права и выборности муниципальных должностных лиц. Таким образом, признавалась приоритетная роль общинного начала перед государственным (административным).
Вместе с тем предложенный общественный порядок был несколько ограничен, поскольку единая воля, как правило, не имела гарантий защиты от произвола и анархией. Правильное же общежитие создается там, где человек отказывается от естественной свободы и повинуется решениям общественной власти, даже если они для него невыгодны и несправедливы. Это понял Ж-Ж. Руссо, который заменил учение о прирожденных правах человека теорией народовластия, раскрытой в его сочинении «Об общественном договоре». Мыслитель утверждал, что человек-получает естественную свободу при государственном устройстве в другом виде, поскольку, поменяв естественную свободу на политическую, он приобретает долю власти над всеми, на основании чего становится полноправным субъектом власти в государстве. Кроме того, человек естественную свободу подчиняет решениям общей воли, но, участвуя сам в этих решениях, покоряется только собственной воле. Он признавал единственный образ правления, основывающийся на неотъемлемом, неотчуждаемом полновластии народа, сформированном как непосредственное участии народа в управлении. Отвергая представительное начало власти, он предлагал установить официальное преследование и даже запрещение партийных организаций, сходок или совещаний, вырабатывающих общее мнение, ибо считал, что только на основании собственного мнения каждый должен участвовать в голосовании, а всякое постановление должно в одинаковой мере касаться всех.
Анализ теории о полновластии народа и практики участия народа в управлении выявил ее слабые стороны. СМ. Бродович утверждал, что «зародыш избирательных норм имелся еще в родовом строе, поскольку уже здесь возникают представительные органы и начинает складываться определенный выборный порядок»2. Л.А. Велихов сомневался в указанных сроках появления муниципального избирательного права, заявляя о начале его формирования в средние века, с появлением и развитием городской общины3. М. М. Ковалевский считал, что ошибка Ж.-Ж. Руссо заключалась в том, что личная свобода и воля человека ставились в основание всего общественного здания.
Исторические формы и этапы местного самоуправления
В России местное самоуправление имело несколько основных форм проявления: вече, мирские (крестьянские) общины, земское самоуправление, городское самоуправление и советы. Каждая из них, являясь своеобразным социальным институтом, основывалась на автономном решении жизненно важных вопросов местного сообщества, а также выступала в качестве механизма, регулирующего жизнедеятельность населения посредством формирования традиций, установления определенных норм и правил поведения, имеющих нормативный характер на локальной территории.
Следует отметить, что без рассмотрения данного феномена в историческом контексте сложно изучить состояние, тенденции и эффективность действий местного самоуправления на современном этапе. Более того, использование сравнительно-исторического подхода предопределено целью нашего исследования, поскольку отображение только одного периода и одной формы местного самоуправления являлось бы неполным и некорректным с точки зрения объективности изучения соответствующих процессов.
Вече. Одной из первых форм самоуправления было вече — «народное собрание (классового и доклассового общества) для обсуждения и решения важных общих дел»1, что отражается и в самом термине «вече», который происходит от корня «ве», то есть вещать.
Что касается начала функционирования, причин появления и окончания действия вече, то здесь среди историков (М.Ф. Вламирский-Буданов (1838 — 1916), Б.Д. Греков (1882 — 1953), Н.М. Карамзин (1766 — 1826), АЛ. Кизеветтер (1879 — 1933), Н.И. Костомаров (1817 — 1875), В.О. Ключевский (1841 — 1911), В.И. Сергеевич (1832 — 1910), СМ. Соловьев (1820—1879), М.Н. Тихомиров (1893 — 1965), СВ. Юшков (1888 — 19552) и др.) нет общепринятой точки зрения. Так, В.И. Сергеевич утверждал, что вече существовало изначально и повсеместно во всех русских землях до татарского завоевания, в результате которого была уничтожена почва для развития его деятельности2. Придерживался этого взгляда и Б. Д. Греков, утверждавший, что вече происходит от родового строя, а расцвет его попадает на время феодальной раздробленности. Историю вече ученый неразрывно связывал с этапами развития всей страны, считая, что периоды в истории вече соответствуют определенным этапам истории русского народа.
Подтверждают эти представления и данные византийских летописцев VI и VII вв. (Прокофий, император Маврикий), отзывавшихся о славянах как о народе, с древнейших времен жившем в условиях демократического правления и обсуждавшем свои нужды на народных собраниях. Отмечали они и такие их качества, как чрезвычайную любовь к свободе и постоянное кочевание, характерное для них месторасположение в лесах, по берегам рек и небольшими селениями, постоянную готовность переменить место жительства3.
Придерживались в целом этих взглядов с известной долей конкретизации и уточнений М.Ф. Вламирский-Буданов и СВ. Юшков. Первый утверждал, что вече начинается с племенных сходок в VI в., а развитие его прав и самостоятельности он относил к XI — ХШ вв. 4. СВ. Юшков считал, что вече берет начало от племенных сходок конца X в., а вечевые собрания в основных центрах Киевской Руси, к примеру, в Киеве и в Новгороде, созывались гораздо чаще в X в., чем в XI или в XII вв.
Несколько иную точку зрения защищал В.О. Ключевский, полагавший, что первоначально власть не была вечевой (народной), так как управление городами было сосредоточено в руках военной верхушки. Более того, по мнению ученого, всенародное вече главных городов было преемником устоев правления древней городской торгово-промышленной аристократии. Возникновение же данной формы местного самоуправления, в частности вече волостных городов, он относил к XI в. Причины ее появления, по мнению В.О. Ключевского, были различны, но одной из основных выступал упадок авторитета князей вследствие междуусобиц.
Данную позицию не разделял А.А. Кизеветтер, рассматривавший вече как основу политического устройства княжеств. Здесь управление выстраивалось при главенстве вечевой сходки города (это было характерным для княжеств IX в.). Подобные взгляды выражал и М.М. Ковалевский, который отмечал, что в XI — ХШ вв. в княжествах народ сохранял свое старинное право обсуждать на собраниях текущие дела5.
На наш взгляд, формирование ранних форм местного самоуправления— вече начинается в XI в., тогда, когда жители в границах устойчиво определенной территории стали объединяться в целях совместного решения жизненно важных проблем, т.е. самоуправляться. Местное самоуправление соответствует качественно определенному этапу в истории человечества: население городов становится не только объектом, но и субъектом управления. Именно с этого периода начинается становление культуры, для которой значимой является роль человека в территориальном сообществе.
Управление в городах осуществлялось через народные собрания. Согласно первому русскому судебнику (Русской Правде), на вече созывались только главы семейств или дворов (верви). Тот же, кто не мог свободно располагать собой — члены неразделенных семей, пленные или должники, исключался из подобного участия6. Существует и такая точка зрения: «на вече могли приходить все свободные граждане, так как это было не представительное собрание, а непосредственный поголовный сход всех граждан»7. Говоря о участвовавших в вече людях, летописцы отмечали их ограниченное количество, заданное границами городского округа («люди нашей земли», «вся земля галичская» и т.п.). Наряду с этим на вече могли присутствовать жители предместий и даже лица, случайно приехавшие из других городов или зависимые крестьяне («смерды» и «подлые люди»). На наш взгляд, противоречия во взглядах объясняются спецификой порядков на различных территориях. В целом же собрания отличались демократическим характером, и выражали присущую общественным образованиям того времени общинную локальность, сохранявшую принципы кровного родства, семейных связей. Так было заведено во многих городах и погостах (Владимир, Полоцк, Белгород, Новгород, Киев, Псков, Смоленск, Ростов и др.). Вечевой порядок был общераспространенным явлением вплоть до ХШ в.
Трансформация форм и методов муниципального управления социально-экономическими процессами
Переход к современной модели местного самоуправления внес радикальные изменения в сферу управления социально-экономическими процессами. Исходным принципом при этом является признание самостоятельности местных органов власти при формировании и реализации местной социально-экономической политики, которая сводится к разработке, утверждению и использованию местного бюджета, формированию внебюджетных источников финансирования, управлению муниципальной собственностью; созданию условий для эффективного функционирования расположенных на территории предприятий; регулированию цен и тарифов; трудоустройству и занятости; помощи в преодолении бедности. Это определяет двоякую роль органов местного самоуправления. С одной стороны, они выступают как хозяйствующие субъекты, управляющие определенной совокупностью муниципальных предприятий и организаций, действующих в различных сферах материального производства. С другой — как субъекты, координирующие в соответствии с законодательством хозяйственную деятельность предприятий и организаций различной формы собственности (федеральной, региональной, частной, кооперативной и др.) в интересах членов местного сообщества.
Следовательно, сегодня муниципальное управление в сфере социально-экономических процессов имеет дело с обширным кругом вопросов взаимодействия органов местного самоуправления с субъектами различных форм хозяйствования, социально-экономического регулирования локальной социальной жизни. Следует отметить, что ранжирование данных проблем на основании ответов экспертов отражает современные заботы местного сообщества и главное здесь — производство как основа муниципальной социально-экономической политики. Что происходит в производственной сфере на местах?
Производство. На территории муниципальных образований действует сложная структура предприятий, представляющих различные формы собственности — государственную, муниципальную, частную, смешанную, собственность общественных организаций (объединений) и др. Подобные структуры отличаются характерным для данной территории спектром отраслей промышленности (электроэнергетика, топливно-сырьевое производство, лесная и деревообрабатывающая промышленность, сельскохозяйственное производство, легкая и пищевая промышленность). С учетом нашей темы мы преимущественно будем анализировать состояние и управление предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности.
В 2002 г. на территории муниципальных образований действовало более 3 млн. предприятий различных форм собственности, в том числе 217 тыс. муниципальной. В 90-х гг. органы местной власти получили право создавать, реорганизовывать и закрывать предприятия муниципальной формы собственности и реализация данных полномочий позволила им зарегистрировать несколько десятков тысяч предприятий и организаций в различных сферах жизнедеятельности. Кроме того, осуществляя полномочия по реорганизации предприятий в ходе приватизации (1993 — 2002 гг.), органы местной власти создали 4,5 тыс. открытых акционерных общества.
Параллельно с поисками эффективных мер формирования оптимальной организационно-промышленной структуры муниципальных предприятий, наиболее полно удовлетворяющих материальные потребности населения, шел процесс оптимизации структуры местного самоуправления. В его органах создавались новые отделы, управления, комитеты: отдел маркетинга, межмуниципальных связей, комитет по развитию местного производства, департамент муниципального заказа.
Однако анализ процессов, происходящих на предприятиях муниципальной формы собственности, выявил и негативные тенденции. Рассмотрим некоторые показатели, важные для характеристики состояния этого сектора: а) удельный вес муниципальных предприятий в общем числе предприятий в стране; б) удельный вес объема муниципального производства в отраслях промышленности; в) удельный вес отдельных отраслей предприятий муниципальной формы собственности; г) взаимосвязь экономических проблем различных территориальных уровней; д) структура акционерных обществ различных форм собственности.
Динамика количества предприятий муниципальной формы собственности за последние годы зафиксировала неоднозначные тенденции — периоды спада и подъема. Характерны нестабильность процессов роста и низкий уровень муниципального управления в сфере производства (рис. 1).
В последние годы удельный вес предприятий муниципальной формы собственности в общем числе предприятий страны по сравнению с предприятиями других форм собственности был низким: 1995 г. — 8,8%, 1996 г.— 8,8; 1997 г. — 7,3; 1998 г. — 6,5; 1999 г. — 6,3; 2000 г. — 6,4; 2001 — 6,5; 2002 г. — 6,4% (% к итогу года). В то же время значительный удельный вес среди предприятий, расположенных на территории городов (районов), занимали частные предприятия: в 1995 г. — 62,5 %; 1996 г. — 63,5; 1997 г. — 69,1; 1998 г. — 73,9; 1999 г. — 74,0; в 2000 г. — 74,4; 2001 г. — 75,0; 2002 г. — 75,8 %2. Аналогичное соотношение сельскохозяйственных предприятий по формам собственности наблюдалось в 2000 г. в сельских муниципальных образованиях: 66,8% — частных, 26,6 — государственных, 5,1 — смешанных и 1,5% — муниципальных3.
Особенности и проблемы прямого волеизъявления членов местного сообщества
Местное самоуправление — один из важнейших институтов народовластия, существующий на протяжении практически всей истории человечества. Первопричиной его возникновения всегда являлась необходимость осуществления волеизъявления граждан, реализуемого через различные формы и процедуры демократии: собрания (сходы) жителей, выборы должностных лиц представительных и исполнительных органов местного самоуправления, референдумы, правотворческие инициативы и т.д.
Современная реформа местного самоуправления также осуществляется через народное волеизъявление - всероссийский референдум, результаты которого закреплены в основном законе государства - Конституции Российской Федерации (1993), в соответствии с которой осуществляются различные формы волеизъявления населения, содействующие конкретным преобразованиям на местном уровне.
Местный референдум — институт прямой демократии, суть которого состоит в непосредственном обращении к мнению жителей муниципальных образований для решения законодательного или иного жизненно важного вопроса локального значения. Родиной референдумов является Швейцария. В близком современности виде он впервые был проведен в Берне (XV в.). Референдумы часто применяются во многих европейских странах (Франции, Италии, Бельгии, Голландии и др.). Исключение в этом отношении составляют лишь Великобритания и Германия: здесь референдумы проходят крайне редко. В настоящее время даже авторитарные режимы пытаются использовать данный институт для легитимизации власти.
В России референдумы на муниципальном уровне впервые стали использоваться в 90-х гг. XX в. Федеральный закон о референдумах принят в 1990 г. К 1999 г. законы о местном референдуме были утверждены и действовали на территории 71 субъекта Российской Федерации, была создана и отработана их правовая основа. Согласно официальным положениям, решение о проведении референдума принимается или представительным органом местного самоуправления, или по требованию местного сообщества. Гражданам, обладающим избирательным правом, предоставляется возможность участвовать в местных референдумах непосредственно и на добровольной основе. В этом акте проявляется сущность местного самоуправления— его самостоятельность и автономность.
Начиная с 1995 г. по настоящее время проведено свыше 700 местных референдумов, на которых обсуждались уставы, проблемы, связанные с формированием местного самоуправления и пр. Большинство уставов приняты с учетом особенностей местного самоуправления: в 24 (Архангельской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Саратовской, Ленинградской, Тюменской и др.) — населением на референдуме, в 26 — представительными органами местного самоуправления. Так, на местных референдумах в Ставропольском крае, Вологодской, Камчатской, Кемеровской, Мурманской и Тульской областях рассматривались вопросы принятия устава муниципального образования или внесения в него изменений и дополнений. При помощи данного института в ряде муниципальных образований изучалось общественное мнение по проблемам определения, преобразования, упразднения или изменения границ муниципальных образований (в Иркутской, Рязанской, Московской, Нижегородской, Мурманской областях). Кроме того, в двух последних ставился вопрос о структуре органов местного самоуправления. В Астраханской, Мурманской, Рязанской областях, Еврейской автономной области население принимало решение об организации муниципальных образований на своих территориях. В селах Алтайского края на всеобщее голосование был вынесен вопрос о целесообразности вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в гражданский оборот (более 80% населения высказалось против).
Следует отметить, что местный референдум, проводимый по инициативе жителей, является и формой их контроля за деятельностью представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Работа должностных лиц, получившая неудовлетворительную оценку избирателей на референдуме, завершается их отзывом, что предусмотрено законодательством, в том числе законами субъектов Федерации, уставами и нормативно-правовыми актами муниципальных образований. Основанием для лишения депутатских полномочий является нарушение депутатом, должностным лицом законодательства, невыполнение предвыборной программы либо уклонение от исполнения обязанностей.
Так, население практически тридцати муниципальных образований требовало отозвать избранных глав администраций: в Республике Хакасия (3), Алтайском крае (16), Псковской области (2), Иркутской, Нижегородской и Свердловской областях - по одному. В результате работы инициативных групп жителей четыре руководителя муниципального образования сложили с себя полномочия, в четырех случаях голосование избирателей не состоялось из-за неявки избирателей, в трех - документы об отзыве избранных лиц находятся в суде и пр. Однако механизм отзыва избранных должностных лиц во многих документах или недостаточно прописан, или слишком сложен в реализации. Более того, не во всех регионах введена в действие соответствующая законодательная база. Десять субъектов Российской Федерации не имеют официальных норм о порядке отзыва депутата и должностного лица муниципального образования.
Имеется и ряд проблем, затрудняющих широкое распространение данной практики. Из-за неявки необходимого числа голосующих на избирательные участки почти каждый четвертый референдум признан несостоявшимся. В 1997 г. из 36 референдумов 10 признаны несостоявшимися. Практически такие же результаты получены и в 1998 г. (соответственно 7 и 2). Вместе с тем результаты проведения референдумов в рамках муниципальных образований различны. К примеру, в 1997 г. в муниципалитетах Тульской области из 25 референдумов имели положительные результаты 23 (92%). В то же время четыре референдума в Мурманской области вообще были отложены. Почти не востребована данная форма непосредственной демократии в муниципальных образованиях Ленинградской области.
