Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Местное самоуправление как институт публичной власти: особенности и социальные функции 15
Раздел 2. Система показателей социального развития местного сообщества 58
Раздел 3. Многоуровневая система оценки социальной эффективности местного самоуправления 93
Заключение 125
Литература 131
Приложение 1 150
Приложение 2 159
Приложение 3 163
Приложение 4 164
Приложение 5 168
Приложение б 173
- Местное самоуправление как институт публичной власти: особенности и социальные функции
- Система показателей социального развития местного сообщества
- Многоуровневая система оценки социальной эффективности местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глубокие преобразования в сфере местного самоуправления, осуществляемые в современной России, детерминированы необходимостью активного участия самого населения в улучшении условий жизнедеятельности, удовлетворении повседневных потребностей, повышении уровня и качества жизни. Многосторонний анализ уровня социальной самоорганизации населения является важным, первоначальным этапом преобразований в сфере местного самоуправления. Среди обстоятельств, определяющих актуальность темы исследования, можно выделить следующие:
Во-первых, местное самоуправление, организуемое там, где человек живет, где формируются и реализуются его «корневые», повседневные интересы, в первую очередь предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Кроме того, оно способствует обеспечению свободы, самовыражения, самореализации личности, развитию самостоятельности, предприимчивости, ответственности граждан. Оно дает людям новые социальные ориентиры в усложняющейся жизни.
Во-вторых, все большую значимость и остроту приобретает проблема эффективного управления жителей общественными делами в целом, и на уровне муниципального образования, в частности. Очевидно, что местное самоуправление представляет собой именно тот уровень, на котором степень эффективности социального самоуправления граждан может и должна быть максимально высокой. В связи с этим возникает потребность в разработке оценочных критериев и показателей эффективности местного самоуправления.
В-третьих, использующиеся показатели или системы показателей увязываются в настоящее время с количественными результатами социально-экономического развития территориальных сообществ, но в то же время нет системы показателей, описывающих социальное состояние местного самоуправления - участие в нем населения, в частности, его готовность к самоуправлению, степень активности участия в самоуправлении, консолидацию вокруг общих проблем, результаты деятельности местного сообщества (ур о-вень жизни жителей, качество предоставляемых им услуг, социальное самочувствие, социальные приоритеты граждан).
В-четвертых, важную роль в функционировании и развитии местного сообщества играют социальные нормативы как научно обоснованные ориентиры происходящих в нем социальных процессов. Однако до настоящего времени они так и не были определены. До сих пор отсутствуют закон о социальных стандартах, закон о минимальной бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях. Не действует положение о социальных нормативах, утвержденное Правительством Российской Федерации.
Разработка системы показателей социальной эффективности местного самоуправления может стать исходной для введения социальных стандартов и нормативов.
Степень научной разработанности темы. В ходе исследования социальной эффективности местного самоуправления на местах выявился парадоксальный факт - при всей актуальности данной темы она пока еще мало исследована в литературе. И это несмотря на то, что в последнее время тема местного самоуправления находится в центре внимания ученых и публицистов.
Философско-теоретические проблемы самоуправления в контексте особенностей социокультурного развития России поднимаются и обсуждаются в трудах выдающихся русских мыслителей Н.А. Бердяева, С.Н. Булгакова, Н.Я. Данилевского, К.В. Леонтьева, B.C. Соловьева, С.А. Франка, П.Я. Чаадаева .
Социально-территориальная структура общества и территориальные общности как объект управления исследовались В.Г. Асеевым, Г.Т. Галие-вым, Я.И. Гилинским, З.Т. Голенковой, А.А. Долининым, В.Г. Еремчевой, В.Н. Ивановым, Е.Д. Игитханяном, И.В. Казариновой, Т.В. Канагиным, И.В. Рябиновой, В.А. Мальцевым, Н.С. Матлиным, М.Н. Межевичем, В.И. Патрушевым, .Э.Г. Саровским, А.А. Трущенко, О.И. Шкаратаном и др .
Значительная информация по теме диссертационного исследования содержится в работах 70-80 годов, посвященных городсюоліу н сельскому образу жизни людей, проживающих в различных регионах нашей страны, уровню жизни населения2. К числу работ последних лет относятся исследования В.А. Артемова, Е.Н. Захарова, Е.К. Сметанина, И.С. Туровой, З.П. Чес-ноковои и др .
В отечественных научных кругах обсуждался вопрос о качестве жизни. Исследование этой проблемы осуществлялось в контексте концепций «образа жизни» такими учеными, как М.Ю. Арутюнян, И.В. Бестужев-Лада, Л.А. Велихов, А.Г. Здравомыслов, И.Т. Левыкин, Д.Ж. Маркович, В.О. Рука вишников, С.Г, Струмилин, В.И. Толстых, Г.К. Черкасов, В.А. Шабалин, В.А. Ядов1.
Исследованием качества жизни занимались и западные ученые, такие как Г. Бернхард, Г. Бруннер, К. Бюхер, Ю. Вайтз, А. Кемпбелл, Н. Смелзер, Д. Форрестер, Ф. Хефер2.
Большой интерес представляют работы, посвященные сбору и обработке социологических данных, количественной характеристике структуры общества, жизни и деятельности людей, их взаимоотношений, выявлению и измерению основных закономерностей в поведении людей, распределению благ между ними. В данном направлении работают такие ученые, как В.Г. Андреенков, Ф.М. Бородкин, Э.К. Васильева, В.Б. Голофаст, И.И. Елисеева, Г.Т Журавлев, А.В. Кабыща О.Н. Кашина, Ю.П. Коваленко, Г.В. Осипов, В.О. Рукавишников, Ю.Н. Толстоваи др\
В настоящее время существует целое направление в науке, посвященное применению математических методов в социологических исследованиях территориальных сообществ. В нем работают такие ученые, как В,Г. Андре енков, К.Д. Аргунова, С.Д. Бешелев, Ф.Г. Гурвич, Ю.Н. Гаврилец, В.Б. Голо-фаст, Ю.Г. Епишин, А.В. Кабьнца, А.В. Карташев и др.1
Социальные аспекты местного самоуправления исследуются в ряде диссертационных работ. В диссертационных исследование О.В. Гавриленко и А.В. Чабановой рассматривается проблема становления местного самоуправления, в них проводится его анализ как социального феномена. Развитие местного самоуправления в современном российском обществе исследовано в работах ВВ. Абессонова, Н.Г. Козенко, В.В. Чепиль. Изучению отдельных аспектов местного самоуправления посвящены труды Е.Н. Захарова. С.С. Ильяева, А.А. Полетаева, Н.Н. Минакова. Предметом диссертационной работы Т.Ю. Богданович является оптимизация местного самоуправления2.
Недостаточно исследованным объектом является местное территориальное сообщество, его структура и динамика. В настоящее время его изучением занимаются такие ученые, как НС. Данакин, В.Н. Лазарев, ВИ. Патрушев, А.Г. Гладышев. Сюда же можно отнести диссертационную работу С.А. Шеденкова, посвященную социальной защите населения в условиях ме стного самоуправления, работу П.А. Юдина, исследующего социальные ресурсы местного самоуправления, и других1.
Нет работ относящихся непосредственно к изучению социальной эффективности самоуправления.
Анализ теоретических источников, по местному самоуправлению как социальному институту, эмпирических данных о его состоянии и развитии, выявляет противоречие между общественной потребностью в развитии местного самоуправления посредством повышения социальной активности территориальных сообществ, с одной стороны, и отсутствием научного инструментария изучения социальной эффективности местного самоуправления, с другой стороны. Указанное противоречие дает основание для формулирования основной проблемы диссертационной работы, которая заключается в необходимости разработки научного инструментария для исследования социальной эффективности местного самоуправления.
Актуальность темы диссертационной работы, степень ее изученности и поставленная проблема определяют выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.
Объектом исследования является местное самоуправление как формирующийся в России социальный институт. В качестве эмпирического объекта изучения выбрано самоуправление трех местных сообществ Тульской области: Новомосковского, Донского и Узловского. Их выбор обусловлен тем, что все эти местные сообщества, как и большинство местных сообществ, относятся к категории малых и средних городов, которых в России большинство.
Предметом исследования является социальная эффективность местного самоуправления.
Цель исследования состоит в обосновании и разработке системы оценочных показателей социальной эффективности местного самоуправления. Задачи исследования: - определение и характеристика социальных функций местного самоуправления; обоснование концептуального подхода к исследованию и оценке социальной эффективности местного самоуправления;
-анализ существующих систем показателей деятельности муниципального образования;
-разработка системы показателей оценки и ранжирования социальной эффективности самоуправления в местных сообществах; проведение сравнительного анализа активности участия населения в местном самоуправлении и оценка его конечных результатов.
В процессе исследования выдвинуты следующие гипотезы:
1. Существующие оценочные подходы и системы недостаточны для исследования эффективности местного самоуправления, так как в них не учи-тывается уровень социальной самоорганизации местных сообществ, их активность, участие в решении местных проблем;
2. Комплексная и адекватная оценка социальной эффективности местного самоуправления возможна на основе выделения четырех групп показателей, описывающих уровень жизни населения, качество жизни, готовность населения к самоуправлению и непосредственное участие в нем.
Теоретические основы исследования. Диссертационная работа основана на концептуальных подходах к исследованию проблем образа и качества жизни населения, сформулированных в трудах И.В. Бестужева-Лады, Е.К. Сметанина, С.Г. Струмилина, З.П. Чесноковой, В.А. Ядова и других.
Важное значение имеют работы В.Н. Иванова, Н.Г. Козенко, А.В. Ча-бановой, В.В. Чепиль и других, посвященные исследованию социальных аспектов местного самоуправления.
Теоретические основы изучения территориального сообщества изложены в трудах А.Г. Гладышева, Н.С. Данакина, Л.Я. Дятченко, В.Н. Лазарева, В.И. Патрушева и других.
Особое значение для изучения эффективности местного самоуправления имеет деятельностныи принцип, раскрывающий поведение людей как участников местного самоуправления. Нечеткие иерархические классификации социальных показателей основаны на иерархической теории потребностей личности А. Маслоу.
Методы исследования. В ходе диссертационного исследования использованы методы системного, функционального и сравнительного анализа, конкретно-исторический подход к изучаемым явлениям, метод нечеткой иерархической классификации, статистические методы сбора и анализа данных. Сбор первичной информации проводился посредством анкетного опроса населения трех муниципальных образований Тульской области, экспертного опроса (в роли экспертов выступили руководители и ведущие специалисты муниципальных образований), контент-анализ федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов о местном самоуправлении.
Эмпирическая база исследования В качестве эмпирических источников исследования выступают:
1. Федеральные и региональные статистические данные, отражающие возникновение и развитие местного самоуправления в России.
2. Материалы отчетов муниципальных образований г. Новомосковска и Новомосковского района, г. Донского, г. Узловой и Узловского района (Тульская область) о социально-экономическом положении в 1999-2001 годах.
3. Данные прикладного социологического исследования «Качество жизни населения, готовность населения к самоуправлению и участие в нем», проведенного диссертантом в местных сообществах Тульской области в 2000 году (N=3282, тип выборки - многоступенчатая квотная, в качестве квотных призна ков были выбраны пол, возраст, тип поселения, характер деятельности респондентов).
4. Данные социологических исследований, проведенных российскими авторами и близких к теме диссертации, в том числе: мониторинга «Социальное самочувствие молодежи», осуществленного лабораторией социологических исследований (г. Тула, 1999 г.); исследования «Социологический анализ среды обитания среднего города России» (г. Губкин, 1996 г.); мониторинга «Динамика качества жизни» (г. Тольятти, 1995-1999гг.); мониторинга «Социальное самочувствие горожан» (г. Тольятти, 1999 г.); социологических исследований по различным аспектам местного самоуправления (г.Новомосковск ,1996-1998 гг.).
Научная новизна исследования заключается:
в выделении и систематизации социальных функций местного самоуправления (общественных, организационных, личностных);
в разработке инструментария статистического сбора и анализа социальной информации о состоянии и динамике развития местного самоуправления;
в создании системы и методики комплексной оценки социальной эффективности местного самоуправления, которая включает четыре обобщенных критерия и соответствующие им показатели; в определении интегрального оценочного показателя.
В соответствии с этими пунктами научной новизны на защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования.
1. Группировка социальных функций местного самоуправления, предполагающая выделение общественных функций (посреднической, властно-управленческой, стабилизирующей, ресурсной оптимизации, гуманистической), организационных функций (социализации, инструментальной, экспрессивной, поддерживающей) и личностных функций (личностной самореа лизации, самовосприятия, самоопределения, самооценки, безопасности, социального оптимизма, социального самочувствия и социокультурной).
2. Выделение и систематизация социальных показателей комплексной оценки как самого процесса самоуправления, так и результатов деятельности местных сообществ. Разработка многоуровневой системы оценки социальной эффективности местного самоуправления, включающей в себя четыре компонента: уровень жизни населения, качество жизни, готовность местного сообщества к самоуправлению и участие жителей в самоуправлении на своей территории. Эта система дает возможность оценивать способность тех или иных местных сообществ к самоуправлению в зависимости от уровня их социального развития.
3. Методика оценки каждого из компонентов многоуровневой системы социальных показателей, позволяющая переводить качественные показатели в количественные оценки, выработать единую размерность показателей с целью их корректного сравнения, а также обоснованно создать единые обобщающие показатели компонентов системы. Методика определения единого интегрального показателя социальной эффективности местного самоуправления, дающая возможность проводить комплексную сравнительную оценку местных сообществ, которые находятся, как правило, на разных уровнях экономического и социального развития.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что его результаты позволили осуществить разработку не имеющей аналогов методики оценки социальной эффективности местного самоуправления через две группы показателей: процессных, описывающих протекающие в местном сообществе процессы самоуправления, и конечных (результатных), оценивающих результаты этого самоуправления. Предложенная система показателей дает возможность комплексно оценивать становление и развитие самоуправления на местах, становление и развитие самоуправления на местах, сравнивать социальную эффективность самоуправления различных местных сообществ.
Методика может быть использована государственными службами для диагностики состояния и перспектив развития местного самоуправления, а также в ходе реализации комплексных и целевых программ в социальной сфере. Результаты проведенного научного исследования могут быть положены в основу разработки социальных нормативов и стандартов.
Материалы диссертационного исследования могут быть востребованы при разработке учебных курсов «Муниципальное управление», «Муниципальная инфраструктура», «Территориальная организация населения», "Социальные основы местного самоуправления".
Апробация работы Теоретические и практические результаты исследования нашли применение в деятельности органов управления Новомосковского муниципального образования Тульской области (Акт о внедрении Администрации г. Новомосковска и Новомосковского района № 181-п от 20.02.02).
Результаты исследования были использованы при разработке и ведении учебных курсов «Муниципальное управление», «Муниципальное право», «Социально-экономическая статистика», «Социология управления» и «Муниципальный менеджмент» в Новомосковском институте Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева (Акт о внедрении НИ РХТУ им. Д.И. Менделеева № 237-81 от 1.09.01).
Основные результаты исследования доложены и обсуждены на Международном научном симпозиуме «Социальная коммуникация в современном мире: состояние, проблемы, перспективы» (г. Белгород, 2000 г.), на Международной научной конференции «Синергетика в современном мире» (г. Белгород, 2001 г.), XIV Международной научной конференции «Математические методы в технике и технологиях ММТТ-14» (г. Тамбов, 2002 г.), XV Международной научной конференции «Математические методы в технике и технологиях ММТТ-15» (г. Смоленск, 2001 г.), Всероссийской научно-технической конференции «Информационные технологии и модели в научных исследованиях, автоматизированном проектировании и производстве» (г. Тула, 2002г.), Межрегиональном научно-практическом симпозиуме «Реформа жилищно-коммунального хозяйства: состояние, проблемы, перспективы» (г. Белгород, 1998 г.), научно-технических конференциях Новомосковского института Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева (г. Новомосковск, 1999 г.), I межкафедральной научно-практической конференции Новомосковского института Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева «Проблемы экономики и управления» (г. Новомосковск, 2000 г.), научно-практических конференциях молодых ученых и аспирантов Новомосковского института Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева (г. Новомосковск, 1999 г., 2001 г.).
По материалам диссертации опубликовано 15 работ.
Местное самоуправление как институт публичной власти: особенности и социальные функции
Приступая к анализу сущности местного самоуправления, обратимся к определению термина «местное самоуправление».
Термин «самоуправление» (selfgoverment) появился в Англии в конце XVII века, после Английской революции, и означал, прежде всего, состояние английского Народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Английская нация (народ) стала управлять собой самостоятельно - власть короны как самостоятельная и независимая от нации исчезла, монарх стал высшим должностным лицом в системе парламентского правления.
Зарубежные юристы, изучавшие и идеализировавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин «самоуправление» на европейский континент, где политические реалии для его оправдания отсутствовали. Например, прусский юрист Рудольф Гнейст называл английские муниципалитеты местным самоуправлением и автоматически переносил эти наименования на прусские земства и городское местное самоуправление, которые никак нельзя было назвать самоуправляющимися1. Более того, если английское местное управление действительно было частью государственной организации нации, то в Германии оно всегда было отделено от государственных органов суверенных властителей. И странное название - местное самоуправление - selbstverwaltung быстро прижилось в условиях германского абсолютизма, а затем прочно обосновалось в дореволюционной русской юридической литературе. В Японии этот уровень организации территориального управления назывался «местной автономией», а во Франции - «территориальной децентрализацией» или «муниципальной властью»1. В юридической литературе советского периода большинство авторов назвали этот институт буржуазным муниципальным самоуправлением.
Термин «самоуправление» многозначен. С. Ожегов, например, в толковом словаре так определяет семантическое значение этого слова:
«1. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам, в пределах национально-территориальной единицы, автономии».
Вот какое определение местного самоуправления дается в Европейской Хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (Статья 3. Пункт J)2.
Понятие «под свою ответственность» подразумевает, что полномочия местных властей не должны сводиться к роли простых управляющих местными делами, подотчетными верховной власти. Основная проблема заключается в том, что необходимо определить области, которые находятся в сфере компетенции местных властей. В этом смысле Хартия оставляет очень широкое поле неопределенности. Эта сфера значительно разнится от одной европейской страны к другой, границы же между полномочиями органов местного самоуправления и властями других уровней зачастую размыты. Очевидно, что ответственность местных властей не может ограничиваться исключительно местными делами. Определенные полномочия должны остаться за национальным уровнем (например, оборона). Определять же их границы - дело самих стран в соответствии с их политическими, культурными, историческими и иными традициями.
Российское законодательство определяет местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 2 Федерального закона 1995г.). Она осуществляется гражданами двояким образом:
- во-первых, непосредственным путем, через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления;
- во-вторых, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Взгляды российских правоведов можно свести к двум основным, не совпадающим точкам зрения на местное самоуправление. Сторонники одного подхода рассматривают местное самоуправление как институцию гражданского общества (форму самоорганизации граждан), которую государство наделяет полномочиями принятия общеобязательных решений по вопросам местного значения, и тем самым, как отмечают правоведы, превращает ее в корпорацию публичного права. С другой стороны, местное самоуправление выступает как реализация прав граждан на местное самоуправление, и поэтому согласно ст. 12 Конституции оно самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
Существует и противоположная точка зрения на местное самоуправление. Суть ее сводится к тому, что местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется -в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с системой органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации исходит из смешанной институции местного самоуправления. Согласно Конституции местное самоуправление - это форма самоорганизации граждан, но учреждаемая не в инициативном порядке, а как обязательная структура публичной власти. Население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, участвует в решении вопроса определения территорий муниципальных образований, но не вправе принять решение о полном отказе от осуществления местного самоуправления на какой-либо территории.
Таким образом, местное самоуправление - это самостоятельная деятельность местного сообщества по регулированию, управлению и решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации и самофинансирования (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) в интересах населения данной территории, с целью улучшения качества его жизни и увеличения вклада в развитие всего общества.
Анализ литературы по местному самоуправлению показывает, что одним из ключевых моментов для раскрытия его сущности является вопрос о его природе, о характере связи между местным самоуправлением и государством, о положении муниципального образования в системе общественного управления. Разнообразные варианты ответов на этот вопрос сформулированы в теориях местного самоуправления.
Система показателей социального развития местного сообщества
Муниципальное образование по своей природе является весьма сложной структурой, призванной выполнять огромное количество функций во всех сферах жизни местного сообщества: социальной, политической, экономической, образовательной, культурной и другие. Возникают вопросы, насколько хорошо местные власти справляются со всеми этими функциями и какие показатели включить для оценки жизнедеятельности местного сообщества. Явлениям общественной жизни наряду с качественной определенностью присуща количественная определенность. Обе эти стороны неразрывно связаны между собой. В каждый данный исторический момент социальные и экономические явления имеют определенные размеры, уровни, между ними существуют определенные количественные соотношения. Таковы, например, численность населения страны на определенный момент времени, соотношение между численностью мужчин и женщин, темпы роста валового внутреннего продукта, темпы его прироста и многое другое. Эти объективно существующие размеры, уровни, отношения представляют собой количественную сторону экономических и социальных явлений, их изменения. При помощи системы количественных показателей можно дать характеристику содержательных сторон явлений общественных отношений, структуры общества, системы местного сообщества. Таким образом, подход к изучению общественной жизни местного сообщества должен быть всесторонним, с учетом сложности и многогранности системы местного самоуправления.
Одной из первых работ в области социально-экономического мониторинга была работа по анализу и социально-экономическому прогнозированию развития города, предложенная доктором экономических наук П. Ореховским в 1992-93 годах. Данная работа имела чисто прикладную направленность и носила скорее описательный, чем оценочный характер. Предлагаемый в ней перечень количественных показателей основан на достаточно широко распространенных в академической среде представлениях о закономерностях эволюции урбанизированной территории . Выделение характеристик четырех подсистем: населения, жилого фонда, городских предприятий и городских земель и анализ возникающих при их эволюции дисбалансов является лишь отображением имеющегося опыта моделирования и разработки долгосрочных прогнозов изменения состояния города . Это была одна из первых попыток составления системы показателей для осуществления социально-экономического мониторинга.
Примером выбора количественных показателей, носящего описательный характер, является также Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования. Система разработана Госкомстатом России во исполнение поручения Президента РФ от 17.12.97 № Пр-2104 от 30 сентября 1997 года и утверждена 09.01.98г.
В данной системе показатели разбиты на 25 разделов в соответствии с основными направлениями муниципальной деятельности.
В первом разделе, являющемся самым объемным и разнообразным по количеству показателей, даются общая характеристика муниципального образования и его социально-экономическое положение. Раздел включает такие характеристики, как территория муниципального образования, население муниципального образования, уровень жизни населения, производство основных продуктов сельского хозяйства, потребление продуктов литания, производственная деятельность и социальная инфраструктура, финансовое состояние предприятий.
Остальные разделы охватывают такие виды деятельности местного сообщества, как: владение и распоряжение муниципальной собственностью и финансовое состояние муниципального образования; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; осуществление контроля над их деятельностью; контроль над использованием земель; регулирование планирования и застройки территорий; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений, общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, тепло-, водоснабжения и канализации; организация снабжения населения муниципальных учреждений топливом; дорожное строительство и содержание дорог территориального и федерального значения; благоустройство и озеленение территорий муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений; организация содержания муниципальных архивов; транспортное обслуживание и обеспечение услугами связи населения, предприятий, организаций и учреждений; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий развития физической культуры и спорта; обеспечение социальной поддержки и содействия занятости населения; участие в охране окружающей среды; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Таким образом, система показателей Госкомстата России - это попытка охватить необъятное и собрать все возможные количественные показатели по конкретному муниципальному образованию. Нет смысла убавлять или прибавлять какие-либо количественные показатели к уже имеющимся, так как данная система была разработана на все случаи жизни, а следовательно, в ней потеряно самое главное - цель сбора информации.
Вообще говоря, прежде чем составлять любой перечень показателей, следует подумать, какие действия будут совершаться впоследствии на основе полученной информации. По нашему мнению, данный список составлялся исходя из теоретической необходимости получения различных характеристик жизни муниципального образования. Во многом данная система показателей повторяет функционировавшую систему СНиПов. Поэтому для принятия решений данная система показателей малопригодна, хотя с точки зрения общей характеристики муниципального образования весьма познавательна и действительно представляет собой своеобразный паспорт местного сообщества.
Для оценки текущего социально-экономического положения следует использовать обычный набор критериев, применяемый экономической теорией для оценки социально-экономического положения вообще. Это показатели уровня жизни, производства продукции и услуг, финансовые показатели, характеристики безработицы и занятости, инфляции и т. д. Все это может быть дополнено характеристиками сферы культуры, образования, спорта; эффективности функционирования инфраструктуры, органов правопорядка, экологическими показателями и т. д. В этом отношении "Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования" Госкомстата представляет обширную информацию, вполне достаточную для таких традиционных оценок, как описание текущего положения муниципального образования.
Многоуровневая система оценки социальной эффективности местного самоуправления
Оценка социальной эффективности местного сообщества рассматривается нами как оценка результатов совместной деятельности местных органов власти и жителей, направленной на удовлетворение разных уровней потребностей населения: в пище, в одежде, в общении, в развлечении, в объединении, в участии в совместной деятельности, в самовыражении и т.д.
Институт местного самоуправления является сложной многофункциональной и многоуровневой структурой, в связи с этим для качественной характеристики эффективности местного самоуправления невозможно выбрать один, обобщающий критерий, необходим определенный набор (система) критериев, с разных сторон характеризующих наиболее существенные черты управляемого объекта.
Методологической основой создания нашей многоуровневой системы оценки послужила иерархическая теория потребностей А. Маслоу. В теории предпринята попытка систематизировать потребности личности человека. Они разделяются на базисные (потребность в пище, безопасности, позитивной самооценке и др.) и производные, или мета-потребности (в справедливо-, сти, благополучии, порядке и единстве социальной жизни). Базисные потребности человека постоянны, а производные - изменяются. Мета-потребности ценностно равны друг другу и поэтому не имеют иерархии. Напротив, базисные потребности располагаются, согласно принципу иерархии, в восходящем порядке от «низших» материальных до «высших» духовных: - физиологические и сексуальные потребности - в воспроизводстве людей, пище, дыхании, физических движениях, одежде, жилище, отдыхе и т. д.; - экзистенциальные потребности - потребность в безопасности своего существования, уверенность в завтрашнем дне, стабильность условий жизнедеятельности, потребность в определенном постоянстве и регулярности окружающего человека социума, стремлении избежать несправедливого обращения; - социальные потребности - в привязанности, принадлежности к коллективу, общении, заботе о другом и внимании к себе, участии в совместной трудовой деятельности; - престижные потребности - в уважении со стороны «значимых друзей», служебном росте, статусе, престиже, признании и высокой оценке; - духовные потребности - потребности в самовыражении через творчество.
Базисные потребности представляют собой мотивационные переменные, которые по мере взросления человека и по мере их реализации в качестве необходимых условий социального бытия индивида следуют друг за другом. Первые два типа потребностей названы первичными (врожденными), три остальные - вторичными (приобретенными). При этом процесс возвышения потребностей выглядит как замена первичных (низших) вторичными (высшими).
Рациональный момент теории заключается не в самом расположении потребностей, а в объяснении их движения и смены. Согласно принципу иерархии потребности каждого нового уровня становятся актуальными для индивида лишь после того, как удовлетворены предыдущие запросы.
Физиологические потребности первичны и выступают доминантой до тех пор, пока они не удовлетворены хотя бы на минимальном для существования (или выживания) человека уровне. После этого доминируют потребности следующего слоя (в безопасности и др.).
Теория А. Маслоу применялась в основном для моделей мотивации труда. Мы считаем, что она применима и к теории местного самоуправления, поскольку местное самоуправление можно представить как процесс возвышения потребностей, при котором потребности каждого нового уровня становятся актуальными для человека лишь после того, как удовлетворены хотя бы частично потребности предыдущих уровней. Так, например, пока жители не обеспечены жильем и пищей, они не будут принимать участие в решении проблем местного сообщества.
Созданная нами многоуровневая система оценки социальной эффективности местного самоуправления состоит из четырех компонентов, охватывающих все сферы жизнедеятельности местного сообщества, к ним относятся: - уровень жизни населения, - качество жизни населения, - готовность местного сообщества к самоуправлению, - участие местного сообщества в самоуправлении.
Каждый их компонентов представлен группами показателей, которые в свою очередь состоят из индикаторов.
Опираясь на созданную систему показателей для оценки эффективности местного самоуправления, нами была составлена анкета, состоящая из двадцати четырех блоков вопросов (см. приложение 5).
Система оценки эффективности каждого местного сообщества состоит из двадцати показателей, измеряемых количественными значениями - коэффициентами. Коэффициенты, в свою очередь, рассчитываются по количественным значениям индикаторов.
Так как математический аппарат приведения качественных показателей в единоразмерные количественные показатели достаточно сложен и описание методики измерения каждого из показателей представляется здесь невозможным, ограничимся описанием основных процедур измерения.
